Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0035/2025
Sucre, 1 de agosto de 2025
SALA PLENA
Magistrado Relator: Boris Wilson Arias López
Conflicto de competencias jurisdiccionales
Expediente: 62218-2024-125-CCJ
Departamento: Cochabamba
El conflicto de competencias jurisdiccionales suscitado entre Mary Luz Yapura Guerrero, Jueza Pública Civil y Comercial Sexta de Quillacollo; y, Cristhian Enrique Rodo Hartel, Juez Agroambiental de Quillacollo, ambos del departamento de Cochabamba.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
La Jueza Pública Civil y Comercial Sexta de Quillacollo, de la Jurisdicción Ordinaria y el Juez Agroambiental de Quillacollo, de la Jurisdicción Agroambiental, ambos del departamento de Cochabamba, suscitan conflicto negativo de competencias en cuanto al conocimiento del proceso de desalojo seguido por Abdón Saavedra González y Sonia Verónica Céspedes de Saavedra contra Celestino Vegamonte Terrazas y Alicia Catari de Vegamonte.
I.1. Antecedentes del conflicto de competencias jurisdiccional
Por memorial de 29 de noviembre de 2023, cursante de fs. 13 a 14 vta., presentado por Abdón Saavedra González y Sonia Verónica Céspedes de Saavedra interponen demanda de desalojo contra Celestino Vegamonte Terrazas y Alicia Catari de Vegamonte, debido a que, mediante documento de “escritura pública” de 15 de junio de 2016, adquirieron de estos una pequeña propiedad inscrita ante la oficina de Derechos Reales (DD.RR.) bajo folio real con Matrícula 3.09.0.10.0002068, ubicada en Marquina, parcela 476, con una superficie de 0.0405 ha, por la suma de $us30 000 (treinta mil dólares estadounidenses).
Acordando de buena fe que, en tanto sus vendedores consigan un nuevo lugar donde vivir, podían ocupar provisionalmente el bien inmueble para que luego ellos como compradores entren en posesión del mismo; empero, ello nunca se habría cumplido. Habiendo transcurrido más de siete años sin que hayan podido ejercitar su derecho propietario, puesto que, los demandados se niegan a desocupar el bien; y, al ser personas de la tercera edad, se vieron en la necesidad de iniciar el referido proceso para proceder con el desalojo de estos.
I.2. Resolución de la autoridad jurisdiccional ordinaria
La Jueza Pública Civil y Comercial Sexta de Quillacollo del departamento de Cochabamba, mediante Auto de 4 de diciembre de 2023, cursante de fs. 16 a 18 vta., declinó competencia ante el Juzgado Agroambiental de la señala localidad, bajo los siguientes fundamentos: a) La SCP 2140/2012 de “3 de julio” -siendo lo correcto 8 de noviembre-, citando la SC 0378/2006-R de 18 de abril, establece que la determinación de la competencia para conocer una pretensión sobre un bien inmueble por la jurisdicción ordinaria o por la jurisdicción agroambiental, está condicionada no sólo a la ubicación del predio, sea que se encuentre en un área urbana (donde sería competente la primera) o en un área rural (donde sería competente la segunda) en sujeción al régimen del uso de suelos aprobado por los Gobiernos Autónomos Municipales (GAM), sino, amerita el análisis del destino de la propiedad y la naturaleza de las actividades que se desarrollan en la misma; por ello, si está destinado a vivienda, será competente la jurisdicción ordinaria y si está destinado a la producción agrícola y/o pecuaria, será competente la jurisdicción agroambiental; b) Los arts. 30, 31.II y 39.I.8 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA) -Ley 1715 de 18 de octubre de 1996- modificada por la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria -Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006-, establecen que la judicatura agraria -hoy agroambiental- tiene competencia -entre otras- para conocer acciones personales, reales o mixtas que deriven de la posesión, propiedad y actividad agraria; y, c) El bien inmueble objeto del proceso se constituye en una pequeña propiedad agraria con una superficie de 0.0405 ha, con antecedente dominial en el Título Ejecutorial PPDNAL421477 individual de 5 de marzo de 2015; por lo que, la pretensión de desalojo planteada debe ser dilucidada por la jurisdicción especializada para ello, es decir, la agroambiental.
I.3. Resolución de la autoridad jurisdiccional agroambiental
El Juez Agroambiental de Quillacollo del departamento de Cochabamba, mediante Auto de 6 de febrero de 2024, cursante de fs. 34 a 35, rechazó la declinatoria de competencia, declarando el conflicto de competencias, bajo los siguientes fundamentos: 1) Los arts. 186 de la Constitución Política del Estado (CPE); 131.II de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) -Ley 025 de 24 de junio de 2010-; y, 39.I.8 de la LSNRA modificado por el art. 23 la Ley 3545, establecen que la jurisdicción agroambiental tiene competencia únicamente para conocer acciones sobre fundos rurales más no sobre propiedades urbanas; 2) La jurisprudencia constitucional a través de las “…sentencias constitucionales 0378/2006, de 18 de abril de 2006, 01/2010, de 17 de diciembre de 2010, 2140/2012, de fecha 08 de noviembre de 2012, y la 0858/2013, de fecha 17 de junio de 2013, la 051/2015, de fecha 27 de marzo de 2015, entre otras…” (sic), estableció que para determinar la competencia en una causa sobre un bien inmueble, se debe considerar no sólo la ubicación del predio, sino también, la actividad y el uso al que está destinado, si está destinado a vivienda, será competente la jurisdicción ordinaria; y, si se está destinado a la actividad agraria, pecuaria o forestal, será competente la jurisdicción agroambiental; y, 3) Según la certificación de 24 de enero de 2024, emitida por el GAM de Quillacollo respecto al predio de 0.0405 ha registrado ante la oficina de DD.RR. bajo folio real con Matrícula 3.09.1.10.0002068, este se encuentra en el radio urbano del municipio; y, conforme el Informe Técnico J.A.Q. 001/2024 de 29 de enero, sobre su verificación in situ, concluye que el mismo está destinado a vivienda; por lo cual, la pretensión de desalojo sobre este es de competencia de la jurisdicción ordinaria.
I.4. Admisión
La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del Auto Constitucional (AC) 0101/2024-CA de 11 de marzo, cursante de fs. 38 a 41, admitió el conflicto de competencias jurisdiccionales suscitado entre Mary Luz Yapura Guerrero, Jueza Pública Civil y Comercial Sexta de Quillacollo, de la Jurisdicción Ordinaria; y, Cristhian Enrique Rodo Hartel, Juez Agroambiental de Quillacollo, de la Jurisdicción Agroambiental, ambos del departamento de Cochabamba; disponiendo, la suspensión de la tramitación del proceso de referencia en ambas jurisdicciones hasta la emisión de la Sentencia Constitucional Plurinacional correspondiente; asimismo, se dispuso las respectivas notificaciones y posterior sorteo.
I.5. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Mediante decreto constitucional de 27 de mayo de 2025, cursante a fs. 54, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, a petición del Magistrado Relator, con la finalidad de contar con mayores elementos de convicción, dispuso la suspensión del cómputo del plazo a objeto de recabar información complementaria; sin embargo, ante la suficiencia de los antecedentes cursantes en el expediente constitucional, se resolvió su reanudación a partir de la notificación con el derecho constitucional de 31 de julio del mismo año; consiguientemente, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro del plazo previsto por ley.
II. CONCLUSIONES
De la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:
II.1. A través del folio real con Matrícula 3.09.0.10.0002068 inscrito ante la oficina de DD.RR. sobre la “PEQUEÑA PROPIEDAD” de 0.0405 ha ubicado en el municipio de Quillacollo del departamento de Cochabamba, en el Asiento A1 se registra el Título Ejecutorial PPDNAL 421477 individual de 5 de marzo de 2015 a nombre de Alicia Catari de Vegamonte, inscripción de 19 de agosto del citado año; y, en el Asiento A2 se registra la Escritura Privada de 15 de junio de 2016, suscrita ante Delfín Cosme Terrazas Becerra, Notario de Fe Pública 2 del señalado Municipio, por la cual, se transfiere el mismo a Abdón Gonzáles Saavedra y Sonia Verónica Céspedes de Saavedra, inscripción de 3 de noviembre de 2016 (fs. 4 y vta.).
II.2. Por Certificación de Área G.A.M.Q. /S.P.D.T. / D.O.T.L. CERT. AREA 030/2024 de 24 de enero, la Dirección de Ordenamiento Territorial y Límites del GAM de Quillacollo, certifica que el predio de 0.0405 ha inscrito ante la oficina de DD.RR. mediante folio real con Matrícula “3.09.1.10.0002068” ubicado en la “U.V.” 36, manzana 001, zona Marquina, distrito 7 del referido Municipio, de propiedad de Abdón Gonzáles Saavedra y Sonia Verónica Céspedes de Saavedra “SE ENCUENTRA DENTRO DEL RADIO URBANO DEL GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE QUILLACOLLO” (sic [fs. 22]).
II.3. Mediante Informe Técnico J.A.Q. 001/2024 de 29 de enero, Andrés Marcelo Guardia López, Funcionario de Apoyo Técnico del Juzgado Agroambiental de Quillacollo del departamento de Cochabamba, establece que el predio de 0.0405 ha inscrito ante la oficina de DD.RR. por folio real con Matrícula 3.09.0.10.0002068, después de realizada su verificación in situ, concluye que “...el inmueble objeto de litis tiene por Actividad y Destino como vivienda” (sic [fs. 25 a 32 vta.]).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Mary Luz Yapura Guerrero, Jueza Pública Civil y Comercial Sexta de Quillacollo; y, Cristhian Enrique Rodo Hartel, Juez Agroambiental de Quillacollo, ambos del departamento de Cochabamba, promovieron conflicto negativo de competencias entre la Jurisdicción Ordinaria y la Jurisdicción Agroambiental respectivamente, dentro del proceso de desalojo interpuesto por Abdón Saavedra González y Sonia Verónica Céspedes de Saavedra contra Celestino Vegamonte Terrazas y Alicia Catari de Vegamonte, el cual se encontraría en etapa previa a la admisión de la demanda, negando ambas autoridades, tener competencia para el conocimiento del señalado proceso; la primera, al considerar que el bien inmueble objeto de litis por su antecedente dominial, se constituye en una propiedad agraria; y, el segundo, al señalar que el predio se encuentra ubicado dentro del radio urbano y está destinado a vivienda.
En consecuencia, corresponde dilucidar cuál es la autoridad competente para resolver la problemática referida.
III.1. Los conflictos de competencias respecto a acciones reales, personales y mixtas sobre predios urbanos y rurales. Contextualización de la línea jurisprudencial
El art. 178.I de la CPE establece que: “La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano…”, en coherencia con esta disposición, el art. 179.I del texto constitucional, prescribe que: “La función judicial es única…”. Al respecto, esta última norma diferencia entre: i) La jurisdicción ordinaria; y, ii) La jurisdicción agroambiental, mismas que gozan de igual jerarquía.
Ahora bien, respecto a las acciones reales, personales y mixtas, con relación a la jurisdicción ordinaria, el art. 69.3 de la LOJ señala que esta tiene competencia para: “Conocer en primera instancia de las pretensiones señaladas en el numeral anterior que no hubieran sido conciliadas”, es decir, acciones reales, personales y mixtas sobre bienes inmuebles, muebles, dinero y valores; empero, con relación a la jurisdicción agroambiental, el art. 152.11 de la referida Ley, establece que esta puede: “Conocer otras acciones personales y mixtas derivadas de la propiedad, posesión y actividad agrarias o de naturaleza agroambiental” (el énfasis es agregado), extremo vinculado por lo establecido en el art. 39.I.8 de la LSNRA modificado por el art. 23 de la Ley 3545, mismo que, a tiempo de establecer las competencias de la judicatura agraria -hoy agroambiental-, establece que al margen de las acciones posesorias sobre predios agrarios, esta puede: “Conocer otras acciones reales, personales y mixtas derivadas de la propiedad, posesión y actividad agraria” (las negrillas son añadidas).
En ese sentido, dado que ambas jurisdicciones tienen competencia para conocer acciones reales, personales y mixtas sobre bienes inmuebles, dentro del desarrollo de la jurisprudencia constitucional para la delimitación entre ambas, se tiene la SC 0362/2003-R de 25 de marzo, donde se cuestionó la competencia de la autoridad jurisdiccional ordinaria que tomó conocimiento de una acción posesoria sobre un predio agrario ubicado dentro de un radio urbano que aún no habría sido aprobado mediante Resolución Municipal homologada; por lo cual, se determinó que: “...los jueces agrarios son quienes tienen competencia para conocer y resolver los interdictos de posesión de fundos agrarios”; disponiendo así, la nulidad de obrados; siendo la ubicación, el criterio esencial para resolver la competencia entre la jurisdicción ordinaria y la judicatura agraria, correspondiendo la competencia a la primera, cuando se trata de un predio ubicado en el área urbana; y, a la segunda, cuando se trata de un predio ubicado en el área rural.
Dicho entendimiento fue modificado por la SC 0378/2006-R, referida a una acción real sobre un bien inmueble agrario que habría ingresado al radio urbano mediante Resolución Municipal homologada, en la cual se estableció que: “Si bien es cierto que la delimitación de la competencia por razón de materia en acciones reales sobre bienes inmuebles, de manera formal ha sido definida a partir de la ubicación del inmueble objeto del litigio, sea en el área urbana o en el área rural (...) exige que además se tomen en cuenta otros elementos…” (el énfasis es añadido); en ese tenor, dicho fallo constitucional refirió que: “…a los efectos de determinar la jurisdicción aplicable debe partir del concepto de si la propiedad inmueble está destinada al uso de vivienda en centros poblados o urbanos, en cuyo caso se aplicarán las normas del Código civil y la competencia será de los jueces ordinarios; o si por el contrario, se trata de la propiedad inmueble destinada a la producción agrícola y/o pecuaria sujeta al régimen de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, en cuyo caso la competencia será de los jueces y tribunales agrarios…” (las negrillas y el subrayado nos corresponden), disponiendo que, la autoridad jurisdiccional ordinaria se manifieste sobre la declinatoria de competencia planteada en su contra en consideración a tales criterios.
Se advierte que dicho entendimiento surgió debido a que: “...Tomando en cuenta que la propiedad de la tierra destinada a la producción agraria o pecuaria se la adquiere por dotación del Estado sobre la base del trabajo, lo que define su uso exclusivo para el trabajo y la consiguiente producción otorgándole así una función social, consecuentemente, el régimen propietario no puede cambiar automáticamente por el solo hecho de ampliarse la mancha urbana en la forma que dispongan los Gobiernos Municipales, conforme se tiene manifestado precedentemente, por lo que es absolutamente necesaria la existencia de un régimen legal específico que regule ese cambio, respetando los mandatos previstos en los arts. 136, 165 y 166 de la CPE y no únicamente dejar librado a lo que se disponga en una Ordenanza Municipal homologada mediante Resolución Suprema, cuando menos no a los efectos de determinar una cuestión de vital importancia como es el de la jurisdicción aplicable, máxime cuando por definición ésta es de orden público, no delegable y sólo emana de la ley; empero, se tiene que dicha normativa con las características anotadas no existe, por cuanto ni las normas civiles como tampoco las agrarias son puntuales al respecto (…) no existe una ley expresa que regule el cambio del régimen del derecho propietario sobre la tierra agraria de rural a urbana (...) labor que (...) la Comisión Agraria Nacional (...) deberá proyectar y proponer a donde corresponda la sanción del instrumento normativo pertinente a los efectos de regular la delimitación de la jurisdicción aplicable por razón de materia en acciones reales sobre bienes inmuebles y el cambio de régimen legal de rural a urbano…” (las negrillas son nuestras). Entendimiento seguido por el resto de sentencias emitidas sobre este tipo de supuesto, tales como, la SC 0001/2010 de 17 de diciembre, durante el Tribunal Constitucional denominado transitorio y la SCP 2140/2012 de 8 de noviembre, durante la instauración del Tribunal Constitucional Plurinacional.
Finalmente, la SCP 0015/2019 de 13 de marzo, estableció dos reglas para resolver este tipo de conflictos de competencias: “i) La ubicación geográfica del bien inmueble en litigio, sea ésta urbana o rural, no es esencial para determinar la competencia de las autoridades judiciales, sino, fundamentalmente, el destino del mismo y la naturaleza de la actividad que se desarrolla; entendiéndose que, si está destinado al uso de vivienda, la competencia será de las juezas y jueces ordinarios, en tanto que, si la propiedad inmueble está destinada a la producción agrícola y/o pecuaria, la competencia será de las autoridades judiciales agroambientales; sin embargo, ii) Cuando los procesos emerjan o estén vinculados al cumplimiento de derechos u obligaciones consolidadas por una sentencia ejecutoriada pronunciada dentro de una primera causa, será competente la jurisdicción que hubiere resuelto el primer proceso, aun el bien inmueble tenga una actividad o destino diferente al que habilita su competencia bajo la regla establecida en el inciso anterior”; reiterándose el entendimiento anteriormente desarrollado, sumado a que, cuando previamente una causa ha sido resuelta por una jurisdicción y se apertura una nueva para la ejecución de tal determinación, esta primera es la competente para la sustanciación de la misma con prescindencia de la actividad o destino del predio en cuestión.
No obstante, utilizar el criterio de la actividad o destino del predio para delimitar la competencia entre ambas jurisdicciones -es decir, asignar la competencia a la jurisdicción ordinaria cuando el uso del predio es para vivienda, y la competencia a la jurisdicción agroambiental cuando se destina a actividades agropecuarias- constituye un criterio subjetivo, inadecuado y arbitrario. Por lo que, en su lugar, corresponde adoptar como criterio la ubicación del predio, conforme lo estableció originalmente la SC 0362/2003-R, por las siguientes razones:
a) El uso del criterio del destino del predio resulta subjetivo, ya que un mismo inmueble puede estar destinado simultáneamente a la vivienda y a la producción agropecuaria. Además, dicho destino puede modificarse en cualquier momento, lo que generaría incertidumbre respecto a la competencia jurisdiccional. Esto podría derivar en situaciones en las que un proceso ya en trámite deba trasladarse de una jurisdicción a otra, únicamente por el cambio en el uso del predio, afectando la seguridad jurídica y la continuidad del proceso.
b) La determinación del destino del predio como criterio para resolver un conflicto de competencias jurisdiccionales ante la justicia constitucional resulta inadecuado, ya que esta instancia no tiene competencia para establecer la vocación, el destino o la naturaleza de la actividad desarrollada en un predio agrario. Además, carece de un procedimiento de sustanciación probatoria que permita confrontar, de manera objetiva y en base a evidencias in situ, las afirmaciones de las partes jurisdiccionales o particulares en conflicto.
c) El destino de un predio determinado en un proceso de conflicto de competencias jurisdiccionales resulta arbitrario, pues está estrechamente vinculado al ejercicio de las competencias exclusivas de planificación territorial y del uso de suelos asignadas constitucionalmente a los municipios. Además, existe una normativa especializada que regula dichas materias, especialmente cuando se trata de procesos de urbanización de áreas anteriormente rurales.
Sin embargo, la SC 0378/2006-R, basa su razonamiento en tres supuestos: 1) La decisión de los municipios para el establecimiento de la mancha urbana es unilateral, además, no considera el uso real del suelo y la actividad que se desarrolla en él; 2) La ausencia de norma que regule la transición del régimen propietario de lo rural a lo urbano genera incertidumbre sobre la competencia jurisdiccional aplicable; y, 3) El destino de la propiedad agraria y la naturaleza de la actividad que se desarrolla en ella requiere protección especializada.
Ahora bien, la aplicación de la señalada Sentencia Constitucional, bajo el actual modelo de planificación y organización territorial del poder de las Entidades Territoriales Autónomas (ETA) no contempla que si bien el art. 302.I.6 de la CPE establece que los municipios tienen competencia exclusiva -de legislar, reglamentar y ejecutar la política pública- para la: “Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales e indígenas”, de acuerdo a lo previsto en el art. 94.I de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD) -Ley 031 de 19 de julio de 2010- se establece que esta competencia, se ejerce en coordinación con las directrices del nivel central del Estado, quién a su vez, tiene competencia exclusiva para: “…1. Diseñar la política nacional de planificación y el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, estableciendo normas técnicas de cumplimiento obligatorio de acuerdo a los objetivos y metas del Plan General de Desarrollo. Estas políticas deberán establecer las directrices para: la elaboración de planes de ordenamiento territorial y planes de uso del suelo departamentales, municipales y de las autonomías indígena originaria campesinas; y las reglas que faciliten la coordinación entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, así como entre estos últimos. 2. Establecer los criterios técnicos, términos y procedimientos para la conformación de regiones como espacios de planificación y gestión”.
Es decir, la determinación de la planificación territorial y del uso de suelos de los GAM, no se encuentra supeditada a una decisión unilateral, sino, a una decisión coordinada entre todas las ETA y en base a una política nacional emitida por el nivel central del Estado, en sujeción al principio de coordinación establecido en el art. 5.14 de la LMAD; por lo que, de igual forma a que las jurisdicciones en conflicto no pueden sobreponerse a la misma, la voluntad del tenedor o propietario de un predio no puede contraponerse a estas competencias.
Asimismo, el criterio utilizado por la SC 0378/2006-R, no sólo afecta la competencia de la planificación y ordenamiento territorial de los GAM, sino también, las competencias de los diferentes niveles de gobierno que intervienen para delimitar los radios urbanos municipales; puesto que, conforme establece el art. 4 del Reglamento de Procedimiento para la Homologación de Áreas Urbanas aprobado mediante Decreto Supremo (DS) 2960 de 23 de octubre de 2016, los procesos de homologación de áreas urbanas responde a una gestión coordinada de la información entre la entidad competente y las entidades del nivel central, creándose así, según el art. 6.I del referido Reglamento, el Sistema Único Nacional de Información de la Tierra (SUNIT) que: “…se constituye en la plataforma de consulta y sistematización de la información de áreas urbanas…”.
Por otro lado, para la creación o ampliación de un área urbana, el art. 9.II del DS 2960 establece el proceso de homologación de las áreas urbanas de los GAM, señalando que este inicia con un informe técnico urbano con base en las: “...características demográficas, físico espaciales, tendencias de crecimiento, problemática de vivienda, servicios básicos, equipamientos, superficie de suelo urbanizable…” del municipio en cuestión, informe que, es remitido a las entidades del nivel central descritas en el art. 4 del señalado Reglamento, a efectos de la emisión de observaciones identificadas que imposibiliten su consolidación -entre las cuales se encuentra el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) encargado del régimen de la propiedad agraria-, para finalmente subsanarse las mismas, emitirse la ley municipal de aprobación y la posterior resolución ministerial de homologación.
En ese sentido, existe un marco regulatorio sobre la ampliación y creación de áreas urbanas, mismo que, ya considera la finalidad de los predios existentes al interior de las mismas, lo que concuerda con la Resolución Ministerial (RM) 167 de 25 de junio de 2014, que aprueba la Guía Técnica para el Ordenamiento de Áreas Urbanas emitido por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, que en su objeto principal establece los lineamientos para la construcción del Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial, mismo que: “Tiene por objeto, regular el crecimiento urbano a través de la definición de los usos de suelo urbano y patrones de asentamiento; definir directrices de ordenamiento urbano y estrategias de intervención urbanística”.
Del mismo modo, con relación a los predios con vocación productiva agropecuaria, el art. 3 inc. e) del DS 2960 reconoce el área productiva agropecuaria urbana que consiste en la: “…Porción de territorio urbano con uso de suelo agropecuario, forestal, piscícola, que mantendrá este uso por al menos diez (10) años, a partir de su delimitación” (el subrayado es añadido); por el cual, se reconoce que dentro de áreas urbanas existen predios destinados a la producción agropecuaria; sin embargo, dicho reconocimiento está limitado por dos elementos:
i) El uso de suelo que posibilite dicha vocación productiva, extremo determinado por el municipio en virtud del ejercicio de las competencias (arts. 302.I.6 de la CPE y art. 94.I de la LMAD) anteriormente analizadas.
ii) El carácter transitorio de dicho reconocimiento, debido a que los procesos de urbanismo tienen por finalidad la consolidación de áreas destinadas a la residencia y al desarrollo de actividades económicas del sector secundario -industrias- y terciario -servicios-.
Por ello, la determinación de la vocación productiva de un predio anteriormente rural y que ha ingresado al radio urbano, no puede estar supeditada a la actividad jurisdiccional y menos aún, por una las partes que ha planteado el conflicto de competencias jurisdiccionales, sino que, se determina por la legislación y las competencias del nivel central y las ETA. Sumado a que, la verificación del cumplimiento de la función social o económico social que determina la vocación productiva por la que se ha consolidado la propiedad agraria se realiza por la entidad administrativa competente, el INRA, y que el cuestionamiento de fondo dentro del conflicto jurisdiccional, no es la determinación de la vocación productiva, sino, el establecimiento de un criterio con sustento legal, técnico y objetivo que la resuelva, el cual no puede ser otro que el criterio de la ubicación, tal como se puede inferir del análisis precedentemente desarrollado.
Sumado a ello, el art. 5.3 de la Ley del Sistema de Planificación Integral del Estado -Ley 777 de 21 de enero de 2016- establece que las ETA elaboran su Planificación Territorial de Desarrollo Integral misma que: “Consolida la planificación del desarrollo con la organización territorial, articulando en el largo, mediano y corto plazo, el desarrollo humano e integral, la economía plural y el ordenamiento territorial en las estructuras organizativas del Estado, e incluye la programación de la inversión, el financiamiento y el presupuesto plurianual. Se realiza en concordancia con la planificación nacional y en articulación con la planificación sectorial” (el subrayado es añadido).
Por ello, la planificación territorial involucra cuestiones de desarrollo humano y económico de carácter público; por lo que, la creación de áreas urbanas entre otras medidas de planificación del territorio, no responden a decisiones que converjan en el cambio arbitrario de áreas rurales que transitan en su régimen a áreas urbanas, sino que, responden a criterios de necesidad en la planificación y la satisfacción efectiva de las necesidades públicas de forma que la creación y homologación de áreas urbanas responde a un proceso determinado por criterios jurídicos, políticos, económicos, sociales y técnicos, que tiene por finalidad, la consolidación de espacios organizados para la consolidación de espacios progresivos destinados a vivienda; la satisfacción de necesidades públicas; y, la promoción de actividades económicas de industria y servicios; puesto que aún, los predios reconocidos con actividad agropecuaria, son transitorios.
Finalmente, siguiendo la determinación competencial administrativa en materia agraria, en la cual, prescindiendo del destino o finalidad de la actividad agropecuaria de un predio, el art. 11.I del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, aprobado mediante DS 29215 de 2 de agosto de 2007, modificado por la Disposición Adicional Segunda de la Ley 3545, establece que el INRA: “…ejecutará los procedimientos agrarios administrativos únicamente en el área rural. No serán objeto de aplicación de procedimientos agrarios administrativos los predios ubicados al interior del área urbana delimitada por Ley Municipal o que cuente con norma de homologación de área urbana”; y, según el art. 11.III del referido Reglamento, en caso de la creación y modificación de radios urbanos, la definición de límites será coordinada entre el INRA y los GAM; por lo que, una determinación particular del destino o naturaleza de la vocación o destino productivo de un predio, aún con una verificación in situ, no puede sobreponerse a la planificación integral del ordenamiento territorial y de uso de suelos de un municipio al ser determinaciones de orden público producto del ejercicio competencial constitucional en el que han concurrido distintas reparticiones del Estado.
III.2. Análisis del caso concreto
El problema jurídico que se plantea en el caso concreto, versa sobre una demanda de desalojo interpuesta por Abdón Saavedra González y Sonia Verónica Céspedes de Saavedra contra Celestino Vegamonte Terrazas y Alicia Catari de Vegamonte, respecto a una propiedad con título ejecutorial agrario (Conclusión II.1), en virtud del cual, la jurisdicción ordinaria declina competencia ante la jurisdicción agroambiental; sin embargo, en base a la Certificación de Área emitida por el GAM de Quillacollo, se establece que el predio se encuentra ubicado dentro del radio urbano (Conclusión II.2); asimismo, mediante Informe Técnico elaborado por el Funcionario de Apoyo Técnico del Juzgado Agroambiental de Quillacollo se establece que el mismo tiene por actividad y destino el uso para vivienda (Conclusión II.3); por lo cual, la jurisdicción agroambiental suscita conflicto de competencias jurisdiccionales ante el Tribunal Constitucional Plurinacional.
Ahora bien, conforme lo señalado en el Fundamento Jurídico III.1, basándonos principalmente en el Informe Técnico emitido por el funcionario del Juzgado Agroambiental de Quillacollo del departamento de Cochabamba que determina que el destino y la actividad del predio es para vivienda, sumado a que, el inmueble se encontraría ubicado dentro del radio urbano, conforme se tiene de la Certificación de Área emitida por el GAM del referido municipio, dichos aspectos, darían lugar a determinar que la competencia le correspondería al Juzgado Público Civil y Comercial Sexto de Quillacollo del mencionado departamento.
Sin embargo, la decisión del órgano de control de constitucionalidad: a) No puede ser arbitraria, pues siguiendo tal razonamiento, esta se sobrepondría a la planificación territorial y de uso de suelos determinado por el GAM de Quillacollo en ejercicio de sus competencias constitucionales, por medio de las cuales, se determinan los límites de su radio urbano y sub-áreas productivo agropecuarias si corresponde; b) No puede ser parcializada, es decir, no puede responder a la determinación del informe o verificación in situ de las partes en conflicto; y, c) No puede ser subjetivo, porque la justicia constitucional no cuenta con insumos, personal cualificado y mucho menos con etapa probatoria para contrastar y determinar estos extremos dentro de un proceso de conflicto de competencias jurisdiccionales.
Sino que, debe aplicarse el criterio de la ubicación del bien inmueble en disputa, en otras palabras, debe resolver con base en la Certificación de Área emitido por el GAM de Quillacollo, por el cual, se establece que el mismo se encuentra en el radio urbano municipal y que no especifica la pertenencia del mismo a ninguna sub-área con vocación productiva agropecuaria, sumado a que, la determinación de la mancha urbana se encuentra “Aprobada con Ley Municipal N° 001/2016 y Homologado por Resolución Ministerial N° 061/2016” (sic), que da como consecuencia, determinar la competencia del Juzgado Público Civil y Comercial Sexto de Quillacollo del departamento de Cochabamba, con sustento legal, imparcial y objetivo.
1) Legal, porque reconoce que la planificación territorial y de uso de suelos del GAM de Quillacollo responde al ejercicio de su competencia exclusiva prevista en el art. 302.I.6 de la CPE supeditada a lo previsto por el art. 94.I de la LMAD; y, consecuentemente, la determinación de su área urbana aprobada por ley municipal y homologada por resolución ministerial, se sustenta en el procedimiento previsto en el DS 2960 y la RM 167.
2) Imparcial, porque responde a una determinación ajena a los insumos que podrían producir o diligenciar las partes en conflicto.
3) Objetivo, porque ha sido producto de un proceso jurídico, político, económico, social y técnico, en el cual, han participado -conforme prevé la normativa sectorial para su homologación- distintas reparticiones del Estado que cuentan con insumos para su observación y consolidación.
Es por ello que, amplificados los criterios que dan sustento a retomar la jurisprudencia constitucional establecida en la SC 0362/2003-R, que resuelve este tipo de conflictos jurisdiccionales basados en la ubicación del objeto de la litis, corresponde determinar en el caso concreto la competencia de la Jurisdicción Ordinaria.
POR TANTO
La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional; en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 202.11 de la Constitución Política del Estado; y, 12.11 y 28.I.10 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; resuelve:
1° Declarar COMPETENTE a la Jueza Pública Civil y Comercial Sexta de Quillacollo del departamento de Cochabamba, para en base a los lineamientos descritos en los fundamentos jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, tome conocimiento del proceso hasta la emisión de la correspondiente decisión que amerite el caso.
2° Ordenar al Juez Agroambiental de Quillacollo del departamento de Cochabamba, para que remita los antecedentes del proceso a la autoridad jurisdiccional declarada competente.
3° Exhortar a los Gobiernos Autónomos Municipales, la actualización y regulación de sus áreas urbanas conforme sus planes de ordenamiento territorial y de uso de suelos; y, ordenar a la Comisión Agraria Nacional a que en el plazo de 20 días informe sobre el cumplimiento de la SC 0378/2006-R de 18 de abril, a efectos de disponer lo que en derecho corresponda.
CORRESPONDE A LA SCP 0035/2025 (viene de la pág. 12).
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Se hace constar que no intervienen los Magistrados MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas y René Yván Espada Navía por ser de Voto Disidente; asimismo, los Magistrados Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano, Dra. Amalia Laura Villca y MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo, son de Voto Aclaratorio.
Fdo. Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano
PRESIDENTE
Fdo. Boris Wilson Arias López
MAGISTRADO
Fdo. MSc. Isidora Jiménez Castro
MAGISTRADA
Fdo. Dra. Amalia Laura Villca
MAGISTRADA
Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
MAGISTRADA
Fdo. Paola Verónica Prudencio Candía
MAGISTRADA
Fdo. Ángel Edson Dávalos Rojas
MAGISTRADO