Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0004/2025

Sucre, 23 de abril de 2025

SALA PLENA

Magistrada Relatora:  Dra. Amalia Laura Villca

Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente:                 53842-2023-108-AIA

Departamento:            Tarija

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, el accionante, demanda la inconstitucionalidad del Decreto Departamental 003/2022 de 10 de febrero, modificado por su similar 021/2022 de 31 de mayo, por ser ambos, en su integridad contrarios al art. 410 de la CPE; ya que, a través de dichas normas: i) Se dispuso el cese de operaciones, supresión y liquidación del SEDECA, que fue instituido mediante ley y decretos supremos emitidos por el nivel central del Estado, despidiendo a más de doscientos trabajadores y creando en su reemplazo, la Dirección Departamental de Administración Vial (DDAV); ii) En el art. 8 del Decreto Departamental 021/2022, existe una contradicción al establecer; por un lado, que los trabajadores se encuentran bajo el régimen del Estatuto del Funcionario Público, siendo servidores públicos; y, por otro lado, refiere que estarían dentro del régimen de la Ley General del Trabajo, lo que resulta lesivo con los DDSS 25366 de 26 de abril de 1999 y 24215 de 12 de enero de 1996, que crearon el SEDECA, determinando que sus trabajadores se encuentran dentro del régimen de la Ley General del Trabajo y no dentro del Estatuto del Funcionario Público; y transgrede la Ley 3613 de 12 de marzo de 2007, que también indica que dichos trabajadores se rigen por la Ley General del Trabajo; iii) El Decreto Departamental 003/2022 fue suscrito y aprobado sin la participación y fiscalización de la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija ni respetar el bloque de constitucionalidad, desconociendo los alcances del Estatuto Autonómico Departamental de Tarija, y lo establecido en sus arts. 8.3, 44 y 47; siendo una decisión administrativa inconstitucional que transgredió flagrantemente disposiciones de alcance nacional como la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, la Ley 3613 y los DDSS 24215 y 25366; iv) La Ley Departamental 129 de 24 de julio de 2015, establece que la jerarquía normativa debe enmarcarse en el art. 59 del “Estatuto de Autonomía Departamental” y será reglamentada por Decreto Departamental, lo que fue incumplido al emitirse el Decreto Departamental 003/2022; además, esa Ley determina que las Unidades Organizacionales Desconcentradas, entendiéndose entre ellas el SEDECA, deben funcionar de acuerdo a sus normas de creación nacionales y/o departamentales, lo cual fue desconocido por dicho Decreto Departamental, vulnerando lo establecido en las leyes y decretos supremos que fueron emanados del Presidente Constitucional y el Gabinete de Ministros; v) La Ley Departamental 432 de 21 de julio de 2021, que modificó la Ley Departamental 129, no cambia la existencia o vigencia de las Unidades Organizacionales Desconcentradas como es el SEDECA; ya que, solamente realizó una alteración del art. 28, referente a las Secretarías Departamentales Sectoriales; por lo que, se mantuvo la Secretaría Departamental de Obras Públicas y por lo tanto la vigencia del art. 40.II de dicha Ley referente a esas unidades, en cuanto a su funcionamiento que deben regirse a sus normas de creación nacional y/o departamental, entre estas el SEDECA; y, vi) El Decreto Departamental 070/2021 de 27 de octubre, en su art. 34.II estableció que la creación, modificación o extinción de Unidades Organizacionales se realizarían mediante decreto departamental; por lo que, el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija al crear su propio Decreto Departamental, vulneró y desconoció leyes y decretos supremos de rango nacional, como la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, que en su Disposición Transitoria Décima Segunda, parágrafo II.5, determinó la vigencia del DS 25366 que creó el SEDECA y que fue desconocida por el Gobernador del referido Gobierno Autónomo Departamental y sus Secretarios Departamentales al promulgar el Decreto Departamental 003/2022.

En consecuencia, corresponde a este Tribunal establecer si se cumplen los presupuestos para establecer si las infracciones denunciadas son evidentes.

III.1.  Naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad abstracta

Las acciones de inconstitucionalidad se encuentran establecidas por el art. 132 de la CPE, al indicar que: “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley”.

El art. 72 del Código Procesal Constitucional (CPCo), señala que: “Las Acciones de Inconstitucionalidad son de puro derecho y tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica incluida en una Ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial que sea contraria a la Constitución Política del Estado, a instancia de las autoridades públicas señaladas en el presente Código” (las negrillas son nuestras).

En el art. 73 del CPCo, se indica que existen dos tipos de acciones de inconstitucionalidad, siendo éstas:

“1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

2.  Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales” (las negrillas son nuestras).

El art. 74 del CPCo, establece que: “Están legitimadas y legitimados para interponer la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta la Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, cualquier miembro de la Asamblea Legislativa Plurinacional o de los Órganos Legislativos de las Entidades Territoriales Autónomas, las máximas autoridades ejecutivas de las Entidades Territoriales Autónomas, así como la Defensora o el Defensor del Pueblo”.

Considerando el contenido de las normas citadas, la SCP 1984/2014 de 13 de noviembre, sobre la naturaleza jurídica mencionada señaló que: “…la acción de inconstitucionalidad abstracta, es una acción constitucional de control correctivo o a posteriori, de las disposiciones legales vigentes, a través de la cual el Tribunal Constitucional Plurinacional, verifica la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales promulgadas, con los principios, valores, derechos fundamentales y normas orgánicas de la Constitución Política del Estado, con el objetivo de depurarla del ordenamiento jurídico en caso de comprobarse su incompatibilidad. A su vez se constituye en una acción directa, porque a través de ella la autoridad legitimada efectúa la impugnación sin que la supuesta incompatibilidad esté vinculada a la solución de un caso concreto.

En cuanto a los efectos de la sentencia el art. 78 del CPCo, señala que la esta podrá declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una Ley, Estatuto Autonómico, Carta Orgánica, Decreto, Ordenanza y cualquier género de resolución no judicial; la que declara la constitucionalidad hace improcedente  una nueva demanda de inconstitucionalidad contra la misma norma, siempre y cuando se trate del mismo objeto o causa y se argumente los mismos preceptos constitucionales impugnados; la inconstitucionalidad por su parte tiene valor de cosa juzgada y sus fundamentos jurídicos serán de carácter vinculante y general, la inconstitucionalidad total de una norma legal impugnada tiene efecto abrogatorio sobre ella, la inconstitucionalidad parcial tiene únicamente efecto derogatorio de los artículos o parte de ellos sobre los que hubiera recaído la declaratoria de inconstitucionalidad y seguirán vigentes los restantes. La inconstitucionalidad de otros preceptos conexos o concordantes con la norma legal impugnada referidos en forma expresa, tendrán los mismos efectos que en lo principal” (las negrillas nos pertenecen).

En cuanto a los alcances del control normativo de constitucionalidad que se ejerce mediante la acción de inconstitucionalidad abstracta, la citada SCP 1984/2014, indicó que: “…abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control’, aclarando que el Tribunal Constitucional en: ‘…su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas´. Esto implica que a través del control normativo posterior de constitucionalidad se debe: verificar, si las disposiciones legales impugnadas son compatibles con las normas, el sistema de valores supremos, principios y derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política del Estado; interpretar la norma sometida a control y la norma constitucional desde y conforme a la Constitución Política del Estado; realizar un juicio relacional entre la norma legal impugnada y las normas constitucionales determinando el significado de la disposición legal sometida a control con la finalidad de mantener o retirarla del ordenamiento jurídico” (las negrillas son nuestras).

III.2. Sobre el principio de supremacía constitucional y jerarquía normativa

La SCP 0089/2024 de 23 de diciembre, haciendo referencia a la SCP 0970/2013 de 27 de junio, señala que: «El principio de la supremacía constitucional denota que tanto el orden jurídico como político de un Estado se encuentra establecido sobre la base de la Constitución Política del Estado, afirmando así el carácter normativo de la misma, lo cual tiene por consecuencia el aceptar que las normas inferiores no pueden contradecirla. Por lo que el efectivizar dicha supremacía se constituye en el objeto de la jurisdicción constitucional.

El principio de jerarquía normativa según Francisco Fernández Segado, “implica la existencia de una diversidad de normas entre las que se establece una jerarquización, de conformidad con la cual, una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ello, a su vez, implica que el ordenamiento adopte una estructura jerarquizada, en cuya cúspide, obviamente, se sitúa la Constitución”.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional estableció que: “La supremacía de la Constitución Política del Estado, está determinada por el lugar de preeminencia que ocupa frente a todas las demás normas jurídicas, en tal sentido, de acuerdo a lo establecido en el art. 410.II de la CPE, la Norma Suprema está situada en el primer lugar dentro de la gradación de la estructura normativa, lo cual conlleva al reconocimiento de su jerarquía, frente a cualquier otra disposición legal, por tanto el texto constitucional, representa el punto más alto de la estructura jurídica del Estado, constituyéndose en el sustento o fundamento de las demás disposiciones legales, de donde nacen los niveles jerárquicos en función al órgano que emite la norma, su importancia y el sentido funcional de la misma.

El tratadista Maurice Duverger, manifestó que la supremacía de la Constitución escrita es, el instrumento jurídico de la limitación de los gobernantes. Ella significa, en efecto, que todos deben obedecer a sus disposiciones sin poder modificarlas.

El principio de supremacía constitucional '…determina qué norma se encuentra en la cúspide de ese entramado normativo de modo que aquéllas de jerarquía inferior sean conformes en contenido y forma con las normas de jerarquía superior' (Así lo estableció la SC 0015/2006 de 4 de abril). En igual sentido, aunque desde otra perspectiva la SC 0066/2005 de 22 de septiembre, establece que el principio de la supremacía constitucional: '…garantiza y posibilita la realización material de los principios acuñados por la Constitución; nace de la cualidad específica de la Constitución, como base, sustento y marco que informa todo el sistema normativo' y del cual, -según refiere la citada Sentencia- nacen a su vez 'los principios de interpretación de todo el ordenamiento conforme a la Constitución…'.

(…)

Así, por el principio de supremacía constitucional y de jerarquía normativa establecida en el art. 410 de la CPE, ninguna ley o disposición legal puede contradecir la misma. En consecuencia, cualquier ley que no sea compatible con la Constitución, es inconstitucional, y esta circunstancia debe ser sometida a un juicio de constitucionalidad a través de la acción de inconstitucionalidad abstracta.

De donde se concluye que los principios y valores contenidos en la Constitución Política del Estado, constituyen la base para la emisión de toda disposición legal que emane del Órgano Legislativo u otro en el ámbito de sus competencias -entidades territoriales autónomas-; y, los actos de los órganos del Estado -Legislativo, Ejecutivo, Electoral y Judicial- no pueden abstraerse del control de constitucionalidad, por encontrarse sometidos a la CPE”’ (SCP 0680/2012)» (las negrillas son nuestras).

Por su parte, la SCP 1136/2017-S1 de 12 de octubre, manifiesta que: “Por mandato del art. 410 de la CPE, ‘La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa’, esto es que, la Constitución Política del Estado, es la (…) la ley de leyes, la ley fundamental en base a la cual se van a desarrollar las leyes especiales y específicas, contemplando los principios, valores y garantías que ésta dispone para alcanzar el goce y protección de los derechos que en su texto reconoce a favor de los gobernados y para el cumplimiento de los deberes que impone a los gobernantes; en consecuencia, todo el orden jurídico y político del Estado debe encontrarse congruente y compatiblemente proyectado con referencia al contenido del texto constitucional, ya que de no existir esta relación entre las leyes y la Constitución, se produciría ineludiblemente una fractura que, para fines didácticos, identificaremos como inconstitucionalidad o anti constitucionalidad” (las negrillas son nuestras).

Así también, en la SCP 0347/2013 de 18 de marzo, se estableció que: “…la supremacía constitucional, comprende la observancia o sometimiento de toda persona natural o colectiva e incluso de los órganos del Estado a los preceptos o normas contenidas en la Constitución Política del Estado; implica, además la subordinación de las leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales (…).

El art. 410.II de la CPE, en ese entendido, consagra: “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa” (…).

Del principio de supremacía de la Constitución, se desprende el de jerarquía normativa, dado que la aplicación preferente de los valores, principios, derechos, garantías y normas orgánicas de la Constitución Política del Estado con relación a cualquier disposición normativa, obedece a que las mismas se fundan o sustentan esencialmente en dichas normas que constituyen las bases sobre las cuales debe regirse el orden jurídico interno del Estado, ahora Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario.

El art. 410.II de la CPE, en ese sentido sitúa a la Norma Suprema en la cúspide de la estructura normativa, lo que implica el reconocimiento de su jerarquía frente a cualquier otra disposición legal”.

III.3.  Análisis del caso concreto

En la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, el accionante, demanda la inconstitucionalidad del Decreto Departamental 003/2022 de 10 de febrero, modificado por su similar 021/2022 de 31 de mayo, por ser ambos, en su integridad contrarios al art. 410 de la CPE; ya que, a través de dichas normas: a) Se dispuso el cese de operaciones, supresión y liquidación del SEDECA, que fue instituido mediante ley y decretos supremos emitidos por el nivel central del Estado, despidiendo a más de doscientos trabajadores y creando en su reemplazo, la Dirección Departamental de Administración Vial (DDAV); b) En el art. 8 del Decreto Departamental 021/2022, existe una contradicción al establecer; por un lado, que los trabajadores se encuentran bajo el régimen del Estatuto del Funcionario Público, siendo servidores públicos; y, por otro lado, refiere que estarían dentro del régimen de la Ley General del Trabajo, lo que resulta lesivo con los DDSS 25366 de 26 de abril de 1999 y 24215 de 12 de enero de 1996, que crearon el SEDECA, determinando que sus trabajadores se encuentran dentro del régimen de la Ley General del Trabajo y no dentro del Estatuto del Funcionario Público; y transgrede la Ley 3613 de 12 de marzo de 2007, que también indica que dichos trabajadores se rigen por la Ley General del Trabajo; c) El Decreto Departamental 003/2022 fue suscrito y aprobado sin la participación y fiscalización de la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija ni respetar el bloque de constitucionalidad, desconociendo los alcances del Estatuto Autonómico Departamental de Tarija, y lo establecido en sus arts. 8.3, 44 y 47; siendo una decisión administrativa inconstitucional que transgredió flagrantemente disposiciones de alcance nacional como la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, la Ley 3613 y los DDSS 24215 y 25366; d) La Ley Departamental 129 de 24 de julio de 2015, establece que la jerarquía normativa debe enmarcarse en el art. 59 del “Estatuto de Autonomía Departamental” y será reglamentada por Decreto Departamental, lo que fue incumplido al emitirse el Decreto Departamental 003/2022; además, esa Ley determina que las Unidades Organizacionales Desconcentradas, entendiéndose entre ellas el SEDECA, deben funcionar de acuerdo a sus normas de creación nacionales y/o departamentales, lo cual fue desconocido por dicho Decreto Departamental, vulnerando lo establecido en las leyes y decretos supremos que fueron emanados del Presidente Constitucional y el Gabinete de Ministros; e) La Ley Departamental 432 de 21 de julio de 2021, que modificó la Ley Departamental 129, no cambia la existencia o vigencia de las Unidades Organizacionales Desconcentradas como es el SEDECA; ya que, solamente realizó una alteración del art. 28, referente a las Secretarías Departamentales Sectoriales; por lo que, se mantuvo la Secretaría Departamental de Obras Públicas y por lo tanto la vigencia del art. 40.II referente a esas unidades, en cuanto a su funcionamiento que deben regirse a sus normas de creación nacional y/o departamental, entre estas el SEDECA; y, f) El Decreto Departamental 070/2021 de 27 de octubre, en su art. 34.II estableció que la creación, modificación o extinción de Unidades Organizacionales se realizarían mediante decreto departamental; por lo que, el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija al crear su propio Decreto Departamental, vulneró y desconoció leyes y decretos supremos de rango nacional, como la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, que en su Disposición Transitoria Décima Segunda, parágrafo II.5, determinó la vigencia del DS 25366 que creó el SEDECA y que fue desconocida por el Gobernador del referido Gobierno Autónomo Departamental y sus Secretarios Departamentales al promulgar el Decreto Departamental 003/2022.

Encontrándose delimitada la controversia constitucional expuesta, relativa a la aparente contradicción entre los Decretos Departamentales 003/2022, simplemente en su Disposición Adicional Primera; y, 021/2022 en su art. 8 y el art. 410 de la CPE; corresponde inicialmente, señalar que en el marco de la jurisprudencia mencionada en el Fundamento Jurídico III.1. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de inconstitucionalidad abstracta se constituye en un procedimiento de control normativo que tiene por objeto contrastar la norma o precepto jurídico alegado de inconstitucional con el texto de la Constitución Política del Estado, con la finalidad de expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones legales que resulten incompatibles con los principios, valores supremos, derechos y normas previstas en la Norma Suprema.

Para ese fin, el accionante refiere, en lo relevante para el ejercicio del examen de inconstitucionalidad, que el Decreto Departamental 003/2022 en su Disposición Adicional Primera, dispuso el cese de operaciones, supresión y liquidación del SEDECA, que fue instituido mediante ley y decretos supremos emitidos por el nivel central del Estado, despidiendo a más de doscientos trabajadores y creando en su reemplazo, la Dirección Departamental de Administración Vial (DDAV); por lo que, se constituiría en una decisión administrativa inconstitucional, que transgredió flagrantemente lo dispuesto por el art. 410 de la CPE y disposiciones de alcance nacional, como la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, la Ley 3613 y los DDSS 24215 y 25366, emitidos por el Nivel Central del Estado.

Al respecto, corresponde hacer notar que el SEDECA fue instituido por el DS 24215, en cuyo artículo 4 se estableció: “Créase en cada Departamento de la República el Servicio Departamental de Caminos, como unidad descentralizada de la Prefectura, con personalidad jurídica y patrimonio propios”; determinando al mismo tiempo sus funciones y atribuciones en la jurisdicción de su departamento, así como otros aspectos para su funcionamiento.

Así también, se tiene que a través del DS 25366 -que derogó parte del DS 24215- y que se encuentra en vigencia por determinación de la Disposición Transitoria Décima Segunda, parágrafo II.5 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, se estableció el modelo básico de organización sectorial para el funcionamiento en cada prefectura -hoy gobernación- del Servicio Departamental de Caminos, cambiando al efecto simplemente su denominación. Entidad que además, fue ampliamente reconocida en su vigencia por la Ley 3613, que restituyó el régimen laboral de la Ley General del Trabajo a los trabajadores asalariados de los Servicios Departamentales de Caminos, quienes gozarían de todos los derechos que la Constitución Política del Estado, la Ley General del Trabajo y la Legislación Laboral vigente les confieren a todos los trabajadores asalariados.

En ese sentido, el accionante considera que el Decreto Departamental 003/2022, emitido por el Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, al suprimir el SEDECA vulneró lo establecido por el art. 410 de la CPE, que se instituye dentro del título relativo a la jerarquía normativa de nuestro país.

Bajo esos aspectos, la jurisprudencia mencionada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, refiere que el orden jurídico de un Estado se encuentra establecido sobre la base de la Constitución Política del Estado, lo cual tiene por consecuencia el aceptar que las normas inferiores no pueden contradecirla; en ese sentido, teniendo en cuenta la jerarquía normativa, una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango, lo que implica que el ordenamiento adopte una estructura jerarquizada, en cuya cúspide se encuentra la Norma Suprema; por lo que, de acuerdo al principio de supremacía constitucional, las normas de jerarquía inferior deben ser conformes en contenido y forma con las normas de jerarquía superior.

En tal sentido, las normas, principios, valores y garantías contenidos en la Constitución Política del Estado constituyen la base para la emisión de toda disposición legal; y todo el orden jurídico y político del Estado, debe encontrarse congruente y compatiblemente proyectado con referencia al contenido del texto constitucional. Y teniendo en cuenta la supremacía constitucional, se deben observar los preceptos o normas contenidas en la Constitución Política del Estado; lo que implica, además, la subordinación de las leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

Bajo ese contexto jurisprudencial, corresponde señalar que el art. 158.I.3 de la CPE, otorga a la Asamblea Legislativa Plurinacional la atribución de: “Dictar leyes, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas”. Asimismo, el art. 172.1, 7 y 8 del de la Norma Suprema, señala cómo atribuciones de la Presidenta o del Presidente del Estado: “Cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes”; “Promulgar las leyes sancionadas por la Asamblea Legislativa Plurinacional” y “Dictar decretos supremos y resoluciones”; en ese sentido, el Órgano Ejecutivo en ejercicio de su potestad reglamentaria emitió el DS 24215, que en su art. 4 señala: “Créase en cada Departamento de la República el Servicio Departamental de Caminos, como unidad descentralizada de la Prefectura, con personalidad jurídica y patrimonio propios”. Asimismo, a través del DS 25366, estableció el modelo básico de organización sectorial para el funcionamiento del Servicio Departamental de Caminos, cambiando simplemente su denominación. Y al promulgar la Ley 3613 sancionada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, reconoció su vigencia al restituir al régimen laboral de la Ley General del Trabajo a sus trabajadores asalariados.

Ahora bien, revisado el Decreto Departamental 003/2022 hoy cuestionado, en su Disposición Adicional Primera dispone el cese de operaciones, supresión y liquidación del SEDECA, que según la aclaración del representante del ente emisor de dicha norma en sus alegatos, esa determinación encuentra sustento en lo dispuesto por el art. 34.II del Decreto Departamental 070/2021, que estableció que la creación, modificación o extinción de Unidades Organizacionales Desconcentradas, como el SEDECA, se realizarían mediante Decreto Departamental, siendo que el DS 24215 lo instituyó como una Unidad Descentralizada y no así desconcentrada; se advierte que dejó sin validez o vigencia alguna una entidad creada por el nivel central del Estado a través de un decreto supremo y respaldada por una ley nacional, lo que supone una vulneración del principio de jerarquía normativa, fracturando la estructura del sistema de gobierno fundado en la separación de poderes, lo que demuestra que el citado Decreto Departamental contiene mandatos nuevos respecto al Decreto Supremo que creó el SEDECA variando su sentido y contrariando sus términos; además, de desconocer el alcance de una ley nacional que respalda su vigencia.

En ese sentido, teniendo en cuenta el principio de jerarquía normativa, el Decreto Departamental 003/2022 ahora impugnado, como acto normativo, no tiene como facultad, la de modificar, ampliar, abrogar o derogar lo dispuesto por una ley, ni abrogar lo instituido por un Decreto Supremo; por lo que, al disponer el cese de operaciones, supresión y liquidación del SEDECA, el Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, excedió sus competencias, comprometiendo la seguridad jurídica, que resulta ineludible para el sostenimiento del Estado de derecho que impera en nuestro país y para salvaguardar la confianza de la ciudadanía en el sistema legal; por lo que, se debe garantizar la coherencia y legitimidad de las normas jurídicas que aseguren el cumplimiento del citado principio establecido en la Norma Suprema, el cual determina que una disposición de menor rango no puede contravenir a otra de rango superior; es decir, que una norma de jerarquía inferior debe ser conforme en contenido y forma con las normas de jerarquía superior; en ese sentido, una ley que posee un carácter general y obligatorio, y un Decreto que crea una entidad a nivel departamental como una unidad descentralizada y no así desconcentrada, no pueden ser alterados por decretos departamentales, los cuales deben limitarse a especificar y regular sin modificar lo establecido en ellas; más aún si una ley refleja la voluntad popular y tiene preeminencia en la estructura jurídica.

Conforme a ello, al posicionarse la Constitución Política del Estado en la cima de la jerarquía normativa de nuestro ordenamiento jurídico, establece un sistema donde se garantiza que toda norma inferior se someta a ella, y consiguientemente, estas al orden jurídico jerárquicamente establecido en el art. 410.II de la CPE, de ahí que el Decreto Departamental 003/2022 en su Disposición Adicional Primera resulta inconstitucional.

Teniendo en cuenta lo expuesto, no cabe referirse sobre la aplicación del principio de competencia argumentado por el representante del órgano emisor de la norma ahora cuestionada, dado que la jurisprudencia transcrita en su memorial de alegatos hace referencia a un análisis de los tipos normativos descritos en el art. 410.II.3 de la CPE, entre una ley de nivel nacional y una ley municipal, lo que dista mucho de los Decretos Departamentales ahora examinados. Ni tampoco se puede acoger su posición sobre el alcance de la competencia exclusiva prevista por el art. 300.I.7 de la Norma Suprema; puesto que, la norma con la que supuestamente encontraría contrariedad y que regula las funciones y atribuciones del SEDECA se encuentra derogado, como bien lo reconocen en sus alegatos.

En cuanto al Decreto Departamental 021/2022, el accionante menciona que en su art. 8 relativo al régimen laboral, existiría una contradicción en lo dispuesto por los parágrafos I y III al indicar que los trabajadores se encuentran bajo el régimen de la Ley 2027 del Estatuto del Funcionario Público, siendo servidores públicos; y en el parágrafo II, al mencionar que dichos trabajadores estarían dentro de régimen de la Ley General del Trabajo, lo que resultaría lesivo con las normas de creación del SEDECA, que determinó que sus trabajadores se encuentran dentro del régimen de dicha Ley y no así del Estatuto del Funcionario Público; en tal sentido, el mencionado Decreto Departamental 021/2022 sería conculcatorio de la Ley 3613 que también indica que esos trabajadores se rigen por la Ley General del Trabajo.

Al respecto, el art. 8 del Decreto Departamental 021/2022 -hoy impugnado, regula el régimen laboral de los servidores públicos asignados y/o designados bajo dependencia de la Dirección Departamental de Administración Vial; del personal del ex SEDECA y del personal reincorporado por un fallo constitucional, establece que:  “Conforme establece la Ley Departamental N° 129 y el Decreto Departamental N° 070/2021, los servidores públicos asignados y/o designados bajo dependencia de la Dirección Departamental de Administración Vial, se sujetan a las disposiciones de la Constitución Política del Estado, la Ley N° 1178, la Ley N° 2027  del (Estatuto del Funcionario Público) y demás normativa que regula a la responsabilidad por la función pública. II El personal del ex Servicio Departamental de Caminos (SEDECA), con derechos restituidos y reincorporado a la entidad (Gobierno Autónomo Departamental de Tarija), en cumplimiento a la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT N° 026/2022 y la Sentencia de Amparo Constitucional N° 049/2022, están amparados por la Ley General del Trabajo, conservando los derechos laborales adquiridos, manteniendo la misma remuneración y al mismo cargo que desempeñaban en sus funciones. III.- El personal reincorporado por mandato de la Sentencia de Amparo Constitucional N° 049/2022, está sujeto a la Constitución Política del Estado, la Ley N° 1178, la Ley N° 2027 y demás normativa que regula a la responsabilidad por la función pública, en lo referente a cualquier hecho o acto de negligencia u omisión en el cumplimiento de sus funciones o falta a las normas de conducta ética de la entidad” (sic).

Ahora bien, no obstante los reclamos señalados, considerando la distribución de las competencias establecida por el art. 297 de la CPE, las mismas se clasifican en Privativas, Exclusivas, Concurrentes y Compartidas. Y tomando en cuenta el análisis a efectuar, corresponde señalar que ese precepto constitucional, en el numeral 1 de su primer parágrafo, establece que las competencias privativas son: “…aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado”; así también, respecto a las competencias exclusivas, menciona que son: “…aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas”; de ello, se entiende que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente con éste las facultades reglamentaria y ejecutiva.

De lo expuesto, se advierte que el nivel central del Estado tiene reservada para sí las facultades privativas y legislativas que se ejerce a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional; la cual debe emitir la ley de jurisdicción y alcance nacional.

Al respecto, la DCP 0047/2023 de 5 de diciembre, haciendo referencia a los tipos de competencia o a la tipología de las competencias contenida en el art. 297 de la CPE y haciendo referencia a lo determinado en la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, indicó que: “a) Competencias privativas. ‘Aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado’.

De acuerdo con el mandato constitucional, en las competencias privativas únicamente el nivel central del Estado es el titular de las tres facultades; es decir, el nivel central: elabora la ley, a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional, reglamenta la ley y ejecuta la competencia a través del Órgano Ejecutivo. Ninguna de las facultades puede ser transferida ni delegada a otro nivel de gobierno.

c) Competencias exclusivas. ‘Aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas’.

Lo precedentemente definido por la Constitución, supone que un nivel de gobierno, ya sea el nivel central del Estado o las entidades territoriales autónomas, tienen la titularidad de todas las facultades: legislativa, ejecutiva y reglamentaria, es decir, elabora la ley (órgano deliberativo), reglamenta la ley (órgano ejecutivo) y ejecuta la competencia (órgano ejecutivo), pudiendo transferir o delegar la reglamentación y la ejecución a otro nivel de gobierno.

(…)

ʽ…en las competencias exclusivas, la facultad legislativa queda siempre bajo la titularidad del nivel de gobierno que corresponda y que fue asignado por la Constitución al determinar las competencias exclusivas del nivel central, así como de las competencias exclusivas que corresponden a cada una de las entidades territoriales autónomas‴ (las negrillas son nuestras).

Tomando en cuenta ese desarrollo normativo y jurisprudencial, se tiene que el art. 298.I.21 de la CPE, estableció que es una competencia privativa del nivel central del Estado la “Codificación sustantiva y adjetiva en materia civil, familiar, penal, tributaria, laboral, comercial, minería y electoral (las negrillas son nuestras). Así también. se tiene que en su parágrafo II.31, ese artículo dispuso como una competencia exclusiva del nivel central del Estado las “Políticas y régimen laborales” (las negrillas nos pertenecen).

En ese sentido, tanto la codificación laboral, así como el régimen laboral, se encuentra de manera privativa y exclusiva, respectivamente, a cargo del nivel central del Estado. Así, la jurisprudencia constitucional, en cuanto a la primera competencia referida, señaló que: “Sobre el particular y conforme a lo dispuesto por el art. 298.I.21 de la CPE, es competencia privativa del nivel central del Estado, la ‘codificación sustantiva y adjetiva en materia civil, familiar, penal, tributaria, laboral, comercial, minera y electoral’, en consecuencia, es el legislador del nivel central, la instancia competente para regular las materias señaladas a través de legislaciones ordenadas y sistematizadas por áreas, entre las que figuran las definiciones de las diferentes instituciones jurídicas que forman parte de cada materia” (DCP 0024/2017 de 28 de marzo).

Así también, en la DCP 0039/2016 de 18 de abril, se indicó que: “Dentro del régimen competencial, la Ley Fundamental dispone que la ‘codificación laboral’ es una competencia privativa del nivel central del Estado (art. 298.I.16), así como las ‘políticas y régimen laborales’ se reconocen como competencia exclusiva del mismo nivel de gobierno (art. 298.II.31)”.

Bajo ese contexto jurisprudencial, de una revisión del art. 8 del Decreto Departamental 021/2022, ahora impugnado, se advierte que el mismo procede a regular materias competenciales reservadas exclusivamente al Estado Central, cuyo nivel se encuentra facultado para legislar todo lo concerniente al régimen laboral en nuestro país.

De lo expuesto, se tiene que el art. 8 del citado Decreto Departamental 021/2022, al referirse al régimen laboral, más allá del contenido específico de sus determinaciones, que tampoco guarda coherencia con lo estipulado por el art. 300.I.4 de la CPE, reflejan la voluntad de referirse, definir y regular sobre una competencia de otro nivel de gobierno nacional, en este caso del nivel central del Estado determinado por el art. 298.II.31 de dicha Constitución, lo que conlleva y demuestra una evidente invasión del orden competencial establecido en nuestra Norma Suprema, que no compatibiliza con los principios de independencia y separación de órganos, conforme señala el art. 12.I de la CPE.

Bajo esos aspectos y teniendo en cuenta la jurisprudencia mencionada en el Fundamento Jurídico III.2. del presente fallo constitucional, relativa a la jerarquía normativa prevista por el art. 410.II de la CPE, que señala que el orden jurídico de un Estado se encuentra establecido sobre la base de la Constitución Política del Estado, lo que implica que  las normas inferiores no pueden contradecirla; en ese sentido, del análisis precedentemente efectuado, se advirtió que el Decreto Departamental 021/2022, como norma inferior, no guardó la debida compatibilidad con lo establecido por el art. 298.I.21 y II.31 de la CPE, relativo a las competencias privativas y exclusivas del nivel central del Estado, quedando demostrado que ese Decreto Departamental no respetó la estructura jerarquizada sobre la cual se asienta la normativa nacional, irrespetando el principio de jerarquía normativa.

Por todo lo expuesto, corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 8 del Decreto Departamental 021/2022, al no guardar compatibilidad con las normas del nivel central del Estado que se encargan de definir el régimen laboral de los trabajadores; más aún si en el presente caso particular de los trabajadores asalariados del SEDECA, cuentan con una ley específica emanada del nivel central del Estado -Ley 3613- que los restituye al régimen laboral de la Ley General del Trabajo, quienes deben gozar de todos los derechos que la Constitución, la Ley General del Trabajo y la Legislación Laboral vigente confieren a todos los trabajadores asalariados; de tal manera que todos los derechos laborales y sus beneficios no pueden ser afectados arbitrariamente, contrariando los postulados constitucionales.

POR TANTO

la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve declarar la:

1° La INCONSTITUCIONALIDAD de la Disposición Adicional Primera del Decreto Departamental 003/2022 de 10 de febrero, con sus efectos derogatorios y consiguiente expulsión del ordenamiento jurídico por ser contraria a lo establecido por el art. 410.II de la Constitución Política del Estado; y, por conexitud, las Disposiciones Adicionales Segunda, Tercera, Cuarta, Quinta y Sexta del referido Decreto Departamental.

2° La INCONSTITUCIONALIDAD del art. 8 del Decreto Departamental 021/2022 de 31 de mayo, por su evidente contrariedad con lo estipulado por el art. 410.II de la Constitución Política del Estado, con relación a lo establecido por los arts. 298.I.2 y II.31 de esa misma Norma Fundamental, con sus efectos derogatorios y disponiendo su expulsión del ordenamiento jurídico.

3°  Se deja sin efecto la medida cautelar dispuesta en el Auto Constitucional 0128/2023-CA de 20 de marzo.

CORRESPONDE A LA SCP 0004/2025 (viene de la pág. 33).

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

PRESIDENTE

Fdo. Dra. Amalia Laura Villca

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

(DISIDENTE)

Fdo. Boris Wilson Arias López

MAGISTRADO

(DISIDENTE)

Fdo. Ph.D. Paola Verónica Prudencio Candia

MAGISTRADA

Fdo. Ángel Edson Dávalos Rojas

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Isidora Jiménez Castro

MAGISTRADA

Fdo. René Yván Espada Navía

MAGISTRADO