Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0004/2025

Sucre, 23 de abril de 2025

SALA PLENA

Magistrada Relatora:  Dra. Amalia Laura Villca

Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente:                 53842-2023-108-AIA

Departamento:            Tarija

En la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Juan José Huanca Mamani, Diputado Titular de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad del Decreto Departamental 003/2022 de 10 de febrero, modificado por el Decreto Departamental 021/2022 de 31 de mayo, por ser ambos, en su integridad contrarios al art. 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 9 de marzo de 2023, cursante de fs. 61 a 66, el accionante, expuso los siguientes argumentos:

El Decreto Departamental 003/2022 -modificado parcialmente por su similar 021/2022-, en su Disposición Adicional Primera, estableció que, en el marco de la política de austeridad y ajuste institucional, a partir de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Departamento de Tarija, se dispuso el cese de operaciones, supresión y liquidación del Servicio Departamental de Caminos (SEDECA). Debido a la aplicación de esa norma, el 10 de febrero de 2022, se despidió a más de doscientos trabajadores que se encontraban dentro del régimen de la Ley General del Trabajo y gozando de fuero sindical. Además, mediante esa disposición legal se creó la Dirección Departamental de Administración Vial, en reemplazo del SEDECA que fue instituido mediante Ley y Decretos Supremos -emitidos por el nivel central del Estado-.

Por su parte, el Decreto Departamental 021/2022, que modificó el Decreto Departamental 003/2022, en el art. 8.I referido a la Ley General del Trabajo (LGT), señala, que: “Conforme establece la Ley Departamental N° 129 y el Decreto Departamental N° 070/2021, los servidores públicos asignados y/o designados bajo dependencia de la Dirección Departamental de Administración Vial, se sujetan a las disposiciones de la Constitución Política del Estado, la Ley N° 1178, la Ley N° 2027  del (Estatuto del Funcionario Público) y demás normativa que regula a la responsabilidad por la función pública. II El personal del ex Servicio Departamental de Caminos (SEDECA), con derechos restituidos y reincorporado a la entidad (Gobierno Autónomo Departamental de Tarija), en cumplimiento a la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT N° 026/2022 y la Sentencia de Amparo Constitucional N° 049/2022, están amparados por la Ley General del Trabajo, conservando los derechos laborales adquiridos, manteniendo la misma remuneración y al mismo cargo que desempeñaban en sus funciones. III.- El personal reincorporado por mandato de la Sentencia de Amparo Constitucional N° 049/2022, está sujeto a la Constitución Política del Estado, la Ley N° 1178, la Ley N° 2027 y demás normativa que regula a la responsabilidad por la función pública, en lo referente a cualquier hecho o acto de negligencia u omisión en el cumplimiento de sus funciones o falta a las normas de conducta ética de la entidad” (sic).

De lo extractado, se advierte que existe contradicción en lo dispuesto por los parágrafos I y III, al indicar que los trabajadores se encuentran bajo el régimen del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-; es decir, que son servidores públicos, y en el parágrafo II, al mencionar que los trabajadores estarían dentro del régimen de la Ley General del Trabajo, lo que resulta lesivo con los Decretos Supremos (DDSS) 24215 de 12 de enero de 1996 y 25366 de 26 de abril de 1999, que crearon el SEDECA, determinando que sus trabajadores se encuentran dentro del régimen de la Ley General del Trabajo y no dentro del Estatuto del Funcionario Público; por lo que, el Decreto Departamental 021/2022, resulta totalmente ilegal y violenta la Ley 3613 de 12 de marzo de 2007, que también indica que dichos trabajadores se rigen por la Ley General del Trabajo.

En ese sentido, las normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad consideradas infringidas son: a) El art. 4 del DS 24215 de 12 de enero de 1996; b) El DS 25060 de 2 de junio de 1998; c) El art. 1 del DS 25366 de 26 de abril de 1999; d) La Ley 3613 de 12 de marzo de 2007; y, e) La Disposición Transitoria Décima Segunda, parágrafo II de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”.

Además, se tiene que los Decretos Departamentales 003/2022 y 021/2022, resultan contener indicios de inconstitucionalidad. El primero de ellos, fue suscrito el 10 de febrero de 2022 y aprobado sin la participación y fiscalización de la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija; suprimiendo el SEDECA que fue creado mediante los DDSS 24215 y 25366, firmados por el Presidente de Bolivia y el Pleno de los Ministros de Estado; en ese sentido, se emitió dicho Decreto Departamental -003/2022- sin respetar el bloque de constitucionalidad, creando la Dirección Departamental de Administración Vial en reemplazo del SEDECA y desconociendo los alcances del Estatuto Autonómico Departamental de Tarija, contenidos en su art. 8.3, 4, 44 y 47, que establecen que la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija tiene competencia para aprobar los decretos que emita el Gobernador, lo que no sucedió en el presente caso, al ser emitidos los citados Decretos Departamentales por el Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija y sus Secretarios; en ese sentido, el Decreto Departamental 003/2022, se constituye en una decisión administrativa inconstitucional que transgredió flagrantemente disposiciones de alcance nacional como la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, la Ley 3613 y los DDSS 24215 y 25366.

Así también, se tiene que a través de la Ley Departamental 129 de 24 de julio de 2015 -Ley de Organización del Ejecutivo Departamental-, se determinó la composición, estructura y funcionamiento del Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija; estableciendo en su art. 4 sus niveles organizacionales, entre ellos el operativo, que de acuerdo al art. 40 de dicha Ley, se halla compuesto por las instancias desconcentradas que funcionan de acuerdo a sus normas de creación nacionales y/o departamentales.

El art. 46.II de Ley Departamental 129, establece que la jerarquía normativa debe enmarcarse en el art. 59 del “Estatuto de Autonomía Departamental” y será reglamentada por Decreto Departamental, aspecto que no fue cumplido a tiempo de emitirse el Decreto Departamental 003/2022, ya que el mencionado art. 59, refiere que las leyes y normas del Gobierno Autónomo Departamental tendrán la siguiente jerarquía y preferencia en su aplicación de acuerdo al siguiente orden: “1. Constitución Política del Estado, 2. Estatuto Autonómico Departamental. 3. Leyes Departamentales. 4. Resoluciones emanadas por la Asamblea. 5. Decretos, reglamentos y resoluciones emanadas por el órgano Ejecutivo” (sic). Y a pesar de la existencia de disposiciones de carácter departamental y nacional, tales como la señalada Ley Departamental 129, que establecía que las Unidades Organizacionales Desconcentradas deben funcionar de acuerdo a sus normas de creación nacionales y/o departamentales, entendiéndose que se refiere entre otras unidades organizacionales al SEDECA; esto fue desconocido desde la promulgación del Decreto Departamental 003/2022; ya que, vulneró lo establecido en las “…Leyes y Decretos Supremos supra citados…” (sic) que fueron emanados por el Presidente Constitucional y el Gabinete de Ministros.

De igual manera, la Ley Departamental 432 de 21 de julio de 2021, que modificó y complementó la Ley Departamental 129, no cambia la existencia o vigencia de la Unidad Organizacional Desconcentrada como es el SEDECA; puesto que, solamente realizó una modificación del art. 28, referente a las secretarías departamentales sectoriales previstas en la Ley Departamental 129; manteniendo la existencia de la Secretaría Departamental de Obras Públicas y por lo tanto, la vigencia del art. 40.II de dicha Ley Departamental referente a las Unidades Organizacionales Desconcentradas, en cuanto a su funcionamiento que deben regirse a las normas de creación nacional y/o departamental, entre ellas el SEDECA.

Finalmente, mediante “Decreto Departamental No. 070/2022 de 27 de octubre de 2021”, en su art. 34 (Unidades Organizacionales Desconcentradas), parágrafo II, se estableció que la creación, modificación o extinción de Unidades Organizacionales Desconcentradas, como el SEDECA, se realizarían mediante Decreto Departamental; en ese sentido, la Gobernación del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija creó su propio decreto departamental, vulnerando y desconociendo leyes y decretos supremos de rango nacional, como la Ley Departamental 129 y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, que en su Disposición Transitoria Décima Segunda, parágrafo II, numeral 5, determinó la vigencia del DS 25366 que creó el SEDECA, misma que fue desconocida por el Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija y sus Secretarios Departamentales al promulgar el Decreto Departamental 003/2022; transgrediendo leyes y decretos supremos que rigen en nuestro país y que están por encima de un decreto departamental.

I.2. Admisión y citaciones

Por Auto Constitucional (AC) 0128/2023-CA de 20 de marzo, cursante de fs. 67 a 74, la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta planteada por Juan José Huanca Mamani, Diputado Titular de la Asamblea Legislativa Plurinacional; disponiendo que la acción de control normativo sea puesta en conocimiento de Oscar Gerardo Montes Barzón, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, en representación del ente emisor de la norma impugnada, a objeto de su apersonamiento y formulación de alegatos que considere necesarios, en el plazo de quince días, a partir de su legal notificación, misma que fue cumplida el 27 de julio de 2023 (fs. 93).

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Oscar Gerardo Montes Barzón, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, mediante informe presentado el 16 de agosto de 2023, cursante de fs. 461 a 508, manifestó que: 1) La Ley Departamental 129 modificada por la Ley Departamental 432, se encuentra reglamentada mediante Decreto Departamental 070/2021 de 27 de octubre, que en su art. 34.II determina que la creación, modificación o extinción de las Unidades Organizacionales Desconcentradas (dentro de la entidad departamental) se realizará por Decreto Departamental. El art. 9 de la Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020 -Ley de Presupuesto General del Estado Gestión 2021-, señala que las entidades territoriales autónomas deberán ajustar sus estructuras organizacionales, evitando la duplicidad de objetivos y atribuciones al interior de las mismas, con el objeto de reducir el gasto y precautelar la sostenibilidad financiera a largo plazo, en el marco de los límites financieros establecidos en la norma vigente; en ese sentido, el Ejecutivo Departamental, a través de sus niveles, directivo y operador, con base en un criterio técnico de sostenibilidad financiera institucional, determinó tomar las acciones necesarias a objeto de reducir el gasto y precautelar la sostenibilidad financiera a largo plazo de la entidad; procediendo al cese de operaciones, supresión y liquidación de la Unidad Organizacional Desconcentrada, denominada SEDECA, debido a que los resultados obtenidos en relación a la administración y manejo de ingresos y gastos, obras ejecutadas y entregadas fue negativa; como así también la carga social generada, concluyendo que esa Unidad no contaba con sostenibilidad financiera a mediano y largo plazo; 2) Lo referido, dio lugar a la emisión del Decreto Departamental 003/2022, cuyo objeto es crear la Dirección Departamental de Administración Vial, e incorporarla como parte de la estructura del Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, bajo la dependencia de la Secretaría Departamental de Obras Públicas, determinando en su Disposición Adicional Primera el cese de operaciones, supresión y liquidación del SEDECA Tarija; 3) Ante el rechazo tácito de la incorporación de los trabajadores del ex SEDECA dentro de la Dirección Departamental de Administración Vial, estos presentaron su denuncia ante el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, instancia que emitió la Conminatoria MTEPS-JDTTRPT-026/2022 de 15 de marzo, en la que se conminó a la restitución de los trabajadores que rechazaron el pago de sus beneficios sociales; ya que, se encuentran protegidos por el régimen de la Ley General del Trabajo; posteriormente, se emitió la Resolución 049/2022 de 4 de mayo, que dispuso la tutela parcial y el cumplimiento de la citada Conminatoria; por lo que, el 5 de ese mes de 2022, el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, dio por efectuada la restitución y reincorporación laboral en favor de los ex trabajadores del SEDECA Tarija; dicha Resolución fue confirmada por la SCP 1122/2022-S2 de 12 de septiembre; posteriormente, a pesar de efectuarse todos los actos necesarios para el cumplimiento de tales resoluciones constitucionales, algunos trabajadores no se reincorporaron a su fuente laboral, lo que motivó la interposición de quejas por incumplimiento o de sobrecumplimiento, promovidos por ambas partes, generando la emisión del Auto Constitucional Plurinacional 0070/2022-O de 29 de noviembre, que ordenó al Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, el cumplimiento de la SCP 1122/2022-S2; lo que se efectivizó el 19 de enero de 2023, conforme el memorial de 6 de febrero del mismo año, presentado por Franz Jesús Ayarde Delgado, Dirigente Sindical, que admitió el efectivo cumplimiento de los fallos constitucionales; 4) El Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, mediante la emisión del Decreto Departamental 21/2022, realizó modificaciones a los arts. 4 y 8 del Decreto Departamental 003/2022, garantizando el cumplimiento de la Resolución 49/2022 y la SCP 1122/2022-S2, determinando en el art. 8, el régimen laboral del personal del ex SEDECA, cuyos derechos restituidos se encuentran amparados por la Ley General del Trabajo, conservando sus derechos laborales adquiridos; modificación que goza de la presunción de constitucionalidad; 5) El accionante refiere que los Decretos Departamentales hoy cuestionados de inconstitucionalidad y sus normas conexas, vulneran la Ley fundamental y el bloque de constitucionalidad, al contradecir lo establecido en la Disposición Transitoria Décima Segunda de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, siendo que esos Decretos no forman parte del bloque de constitucionalidad, el cual está compuesto por normas que básicamente regulan y garantizan el ejercicio material de los derechos humanos, como lo determina la Declaración Constitucional Plurinacional (DCP) 0015/2023 de 12 de abril; además, de la citada Ley no es parte integrante del bloque de constitucionalidad, conforme el contenido normativo del art. 410.II de la CPE; por lo que, su supuesta afectación no activa los seguros de protección constitucional diseñados para resguardar el mencionado bloque de constitucionalidad; en ese sentido, el Estatuto Autonómico Departamental, las Leyes Departamentales, los Decretos, sus Resoluciones, y demás disposiciones emanadas por los órganos institucionales del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, no forman parte del bloque de constitucionalidad, y los Decretos Departamentales tienen la función de regular los procedimientos y contenidos de las leyes departamentales y es la misma Constitución Política del Estado que acredita su validez; 6) El accionante efectúa una equivocada interpretación del alcance dispuesto por el numeral 5 parágrafo II de la Disposición Transitoria Décima Segunda de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”; ya que, esta tiene una aplicación temporal y sirve solo y únicamente para facilitar el tránsito al régimen jurídico previsto por el nuevo ordenamiento legal, y/o para satisfacer una necesidad circunstancial; por lo que, los efectos de la citada Disposición Transitoria se agotaron con la puesta en vigencia del Estatuto Autonómico Departamental de Tarija y los Decretos Departamentales hoy cuestionados; criterio establecido por la SCP 1047/2013 de 27 de junio; cabe recordar que los arts. 272 y 277 de la Norma Suprema, facultan al Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, a establecer su organización y estructura, a través de una Ley Departamental, lo que se hizo mediante la Ley Departamental 129; 7) Conforme el concepto de vigencia, se debe precisar que el numeral 5, parágrafo II de la Disposición Transitoria Décima Segunda de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, se encuentra efectivamente vigente, al no ser derogada; no obstante ello, corresponde considerar si es que su vigencia es susceptible de producir indefinidamente efectos hacia el futuro; es decir, que al mantener su idoneidad reguladora, pueda ser aplicada a supuestos hechos producidos con posterioridad a su promulgación; además, si el interés del legislador hubiese sido mantener los Servicios Departamentales de Caminos creados en las condiciones previstas por el DS 25366, la disposición hubiese sido incluida en la parte dispositiva de la señalada Ley, no en sus Disposiciones Transitorias, así como su redacción hubiese sido distinta; por lo que, no puede ser interpretada como si se tratase de una atribución permanente en el tiempo; 8) La referida Disposición Transitoria, se constituye en una acción excepcional; ya que, no puede ser interpretada como si se tratase de una atribución permanente en el tiempo; como equivocadamente lo interpreta el accionante, al señalar que: «“Por otra parte, es imperativo señalar que la Ley Departamental No. 432 de 21 de julio de 2021, que modificó y complementó la Ley No. 129 de 24 de julio de 2015 ʽLey de Organización del Ejecutivo Departamentalʹ no modifica la existencia o vigencia de la Unidad Organizacional Desconcentrada como es el Servicio Departamental de Caminos, puesto que solamente realiza una modificación del Artículo 28 (Secretarías Departamentales Sectoriales) de la Ley No. 129 en cuanto se refiere a las unidades organizacionales de carácter sectorial, manteniendo la existencia de la Secretaría Departamental de Obras Públicas y por ende manteniendo vigente el Artículo 40.II referente a las Unidades Organizacionales Desconcentradas, en cuanto a su funcionamiento que deben regirse a sus normas de creación nacional y/o departamental, entre estas unidades al Servicio Departamental de Caminos (...)”» (sic). En efecto, si bien el art. 40.II de la Ley Departamental 129, dispone: “…que las instancias desconcentradas tienen dependencia lineal directa de una Secretaría Departamental Sectorial según su naturaleza y fines; tienen manejo administrativo propio; no cuentan con personería jurídica ni patrimonio institucional; están a cargo de un Director o Directora designado(a) de acuerdo a las normas que regulan cada unidad desconcentrada y funcionan de acuerdo a sus normas de creación nacionales y/o departamentales...” (sic). Al respecto, se debe precisar que el Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, en el ámbito de las competencias exclusivas, en la Disposición Transitoria Segunda de la citada Ley Departamental, y que fue omitida intencionalmente por el accionante, establece que: “…las distintas instancias y niveles que hacen parte de la institucionalidad de la Gobernación del Departamento Autónomo de Tarija, deberán ser adecuadas al marco de la Constitución Política del Estado, el Estatuto de Autonomía de Tarija y la presente Ley…” (sic), hecho que se efectivizó a través de los Decretos Departamentales 070/2021, 003/2022 y 021/2022; 9) La finalidad de la Ley Departamental 129 es determinar la composición, estructura y funcionamiento del Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, en todas sus instancias y niveles, permitiendo el reordenamiento de su estructura y organización preservando la eficacia en la prestación de los servicios departamentales, como el de construir y mantener las carreteras de la red departamental; por lo que, queda absolutamente claro que el mandato establecido por el art. 40.II de dicha Ley, en cuanto al funcionamiento de las Unidades Organizacionales Desconcentradas deben recurrir a sus normas de creación nacional y/o departamental, lo que debe ser comprendido en correspondencia con la Disposición Transitoria Segunda de la misma Ley, que ordena que la organización institucional del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, sea adecuada a la Constitución Política del Estado y el Estatuto Autonómico Departamental de ese departamento, y no así a la Disposición Transitoria Décima Segunda de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, la cual se cumplió plenamente con la puesta en vigencia de los Decretos Departamentales 070/2021, 003/2022 y 021/2022, debiéndose recordar que los arts. 272 y 277 de la CPE, facultan al Gobierno Autónomo Departamental de Tarija establecer su organización y/o estructura organizacional a través de una ley departamental; 10) Se verifica la superioridad y preferencia competencial de los Decretos Departamentales 070/2021, 003/2022 y 021/2022, respecto a la Ley 3613 y los DDSS 24215, 25060 y 25366; ya que, a partir de la reforma constitucional de 2009, se otorgó una nueva definición y alcance del principio de jerarquía normativa que ya no puede ser únicamente estudiado desde su clásico enfoque teórico kelseniano, sino que debe ser valorado a través de varios factores; en ese sentido, el art. 410.II de la CPE, establece una referencia jerárquica aplicable de manera general a las normas producidas dentro del Estado Boliviano, misma que modifica el alcance del principio de jerarquía constitucional; puesto que, según la DCP 0001/2013 de 12 de marzo, “…la Norma Suprema, reconoce la misma jerarquía a todas las entidades territoriales autónomas, y por tanto constituye un Estado Plurinacional con autonomías y no así un Estado autonómico en sí...” (sic); de esa manera, se establece la igualdad jerárquica que interactúa entre la producción normativa de los diferentes niveles de gobierno que responden al Estado Plurinacional de Bolivia. La jerarquía normativa se reconfigura cuando refiere a la normativa nacional y la autonómica, como los Decretos Departamentales hoy impugnados, estableciendo igualdad entre estas, sin perjuicio de la correspondiente supremacía constitucional, que tampoco se ve afectada por la vigencia de esos Decretos Departamentales infundadamente observados. La concepción del principio de jerarquía normativa aplicable en nuestro país, debe ser entendido desde una dinámica competencial, lo que no implica que existan ambigüedades en la definición de prelación, y si bien se reconoce la validez del principio de jerarquía normativa; empero, al ser nuestro país un Estado Plurinacional con autonomías, la conservación del orden jerárquico tradicional se complejiza, por lo que la “graduación” normativa debe complementarse con la aplicación del principio de competencia; así el Tribunal Constitucional Plurinacional explica que la aplicación del principio de competencia, en la definición de la prelación normativa, estará consignada a los casos en donde se busque la coherencia entre sistemas normativos diferentes (inter sistémicos), mientras que el principio de jerarquía será desarrollado de manera plena cuando la discusión verse respecto a un mismo sistema normativo (intra sistémico); 11) Según lo expuesto, resulta sorprendente que el accionante afirme con ligereza que el Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, al emitir los Decretos Departamentales 003/2022 y 021/2022 quebrantó el principio de jerarquía normativa, establecido por el art. 410.II de la CPE, sin ningún tipo de respaldo o justificación jurisprudencial, bajo el simple razonamiento de que una norma inferior no puede contradecir a una norma superior; por lo que, la alegación de que dichos Decretos Departamentales son contrarios a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, a la Ley 3613 y los DDSS 25366 y 24215, carece de toda lógica; ya que, no es posible afirmar que esos Decretos Departamentales son jerárquicamente inferiores a las disposiciones emanadas del nivel central del Estado (Leyes nacionales y decretos supremos), dentro del escenario inter-sistémico, en el que la prevalencia normativa debe ejecutarse en función al principio de competencia y no así al principio de jerarquía normativa, como lo determina la DCP 0026/2013 de 29 de noviembre. En ese contexto, el art. 410.II.4 de la CPE, no establece algún tipo de jerarquía entre los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes, considerándolos en el mismo rango de importancia al incluirlos a todos en dicho numeral; por lo que, resulta necesario, referir que el accionante no hace referencia o fundamenta una contravención directa de los Decretos Departamentales 003/2022 y 021/2022 hoy impugnados respecto de alguna disposición de la Constitución Política del Estado; por el contrario, reclama una afectación indirecta a la Norma Suprema, al haberse generado agravios a normas de rango infra constitucional, como el Estatuto Autonómico Departamental de Tarija y la Ley Departamental 129, sin explicar de forma precisa la manera por la cual los Decretos Departamentales mencionados, vulneraron el principio de jerarquía normativa inscrito tanto en el citado Estatuto Autonómico Departamental como en la Constitución Política del Estado; precisamente sobre la afectación constitucional indirecta, el Tribunal Constitucional Plurinacional de manera contundente ordenó que cuando se reclame que una norma inferior afecte otra disposición infra constitucional, no corresponde activar la acción de inconstitucionalidad de carácter abstracto; puesto que, la contradicción o infracción alegada es a una norma legal y no al texto de la Constitución Política del Estado, conforme se encuentra establecido en la SCP 0107/2015 de 16 de diciembre; 12) La aplicación preferente de la normativa departamental post constitucional que hacen a la validez de los Decretos Departamentales 070/2021, 003/2022 y 021/2022. De acuerdo al modelo de estado, las autonomías permiten que los departamentos, regiones, municipios y pueblos indígenas originarios pueden regir su vida institucional mediante normas y órganos de gobiernos propios. La reforma constitucional aperturó un proceso de producción normativa, tanto en el nivel central del Estado como en los Gobiernos Autónomos Departamentales; lo que plantea un escenario de depuración normativa, cuyas disposiciones del viejo régimen jurídico, pierden su efectividad y prevalencia en favor de nuevas disposiciones legales emergentes de la Constitución vigente; surgiendo así la figura de la norma pre constitucional y con ella la necesidad de establecer mecanismos legales que regulen su vigencia y caducidad, lo cual queda definido en las Disposiciones Transitorias de la Constitución Política del Estado de 2009, ese proceso de depuración de las normas pre constitucionales es paulatino, y se enmarca en una técnica de “remplazo normativo”, por la que las normas post constitucionales se irán imponiendo sobre la norma pre constitucional; al respecto se tiene el razonamiento de la SCP 2055/2012 de 16 de octubre. Por lo que, la competencia de planificación, diseño, construcción, conservación y administración de carreteras de la red departamental de acuerdo a las políticas estatales, incluyendo los de la red fundamental en defecto del nivel central, conforme a las normas establecidas por éste, es exclusiva de los gobiernos autónomos departamentales y consiguientemente de conocimiento y regulación plena; en ese sentido, el accionante sin ningún fundamento reclama la inconstitucionalidad de los Decretos Departamentales 003/2022 y 021/2022 ahora impugnados, que resultan post constitucionales y que reemplazaron a la Ley 3613 y a los DDSS 24215, 25060 y 25366 que son pre constitucionales, aprobados antes del 2009 y transgresoras al ejercicio competencial realizado por el Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija a través de esos Decretos Departamentales. La dicotomía entre la validez de las normas pre y post constitucionales, fue resuelta por la norma supletoria positivizada en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, prevaleciendo a las normas post constitucionales; además, en el caso del derecho boliviano, la supletoriedad siempre le corresponde al ordenamiento normativo del nivel central del Estado -leyes nacionales y decretos supremos- que estará vigente hasta que no exista una norma autonómica post constitucional competencialmente aplicable conforme se tiene del art. 11.1 de dicha Ley; por lo que, Ley 3613 y los DDSS 24215, 25060 y 25366, quedaron sin efecto al aprobarse los citados Decretos Departamentales hoy impugnados, y el Decreto Departamental 070/2021 que aplican la competencia de planificación, diseño, construcción, conservación y administración de carreteras de la red departamental y fundamental, en defecto del nivel central, que son de competencia exclusiva departamental, conforme lo dispone el art. 300.I.7 de la CPE; 13) El alcance de la competencia exclusiva departamental de planificación, diseño, construcción, conservación y administración de carreteras de la red departamental. Teniéndose en cuenta que los listados competenciales se aplican en función a la clasificación competencial instituida por el art. 297.I de la CPE, que regula las competencias exclusivas, que son aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativas, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir o delegar estas dos últimas. Para el correcto ejercicio de las competencias exclusivas, se debe tener en cuenta el ámbito material en el que se desarrollarán, el cual informará respecto a las materias específicas sobre las de un nivel de gobierno, en nuestro caso, el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija podrá ejercer la facultad de legislación, reglamentación y ejecución en exclusividad. Al ser la planificación, diseño, construcción, conservación y administración de carreteras de la red departamental de acuerdo a las políticas estatales, incluyendo a las de la red fundamental en defecto del nivel central conforme las normas establecidas por este, una competencia exclusiva departamental, el art. 64.1 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD) ordena que esa competencia deba ser asumida de manera obligatoria por el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, mediante la legislación emitida por la Asamblea Legislativa Departamental, misma que deberá ser reglamentada por Decretos Departamentales aprobados por el Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental, encabezado por el Gobernador de ese Gobierno Autónomo; por tal motivo, el nivel central del estado no puede legislar o reglamentar temas que hagan al funcionamiento y administración de la red departamental de carreteras; por lo que, la pretensión del accionante, de hacer valer la norma del nivel central, consistente en la Ley 3613 y los DDSS 24215, 25060 y 25366, no tiene asidero legal, no solo en función de la norma supletoria, antes mencionada, sino por ser eminentemente contraria al régimen competencial vigente en nuestra Constitución Política del Estado. La atribución de planificar, diseñar, construir, mantener y administrar las carreteras de la red departamental, es reconocida como competencia exclusiva departamental por el art. 21 inc. e) de la Ley General de Transporte -Ley 165 de 16 de agosto de 2011, concordante con el art. 300.I.7 de la CPE; por lo que, la pretensión reclamada por el accionante no tiene sentido legal; 14) La facultad reglamentaria como mecanismo de ejercicio competencial. El reclamo de la inconstitucionalidad de los Decretos Departamentales 003/2022 y 021/2022, incurre en negación del ejercicio facultativo de la potestad reglamentaria del Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija ejercida mediante Decreto Departamental 070/2021 (Reglamento a las Leyes Departamentales 129 y 432 de Organización del Ejecutivo Departamental); toda vez que, dicha facultad esta constitucionalmente reconocida en favor del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, pretendiendo anular el derecho de organización y estructuración que le corresponde a la autonomía tarijeña; por lo que, la creación de la Dirección Departamental de Administración Vial en reemplazo del SEDECA Tarija, es constitucionalmente legítima y merece la protección del Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia, al ser efectuada en el marco de sus competencias exclusivas; 15) El accionante afirma que los Decretos Departamentales deben ser aprobados, homologados y puestos en vigencia por la Asamblea Legislativa Departamental, siendo un argumento infundado y falaz, ya que, ignora la independencia de órganos; además, según el art. 57 del Estatuto Autonómico Departamental de Tarija, dicha Asamblea no tiene esas atribuciones, correspondiéndole al Gobernador de ese departamento en virtud a lo previsto por el art. 62 incs. p) y q) del citado Estatuto, la tuición de reglamentar las leyes y dictar decretos departamentales y resoluciones ejecutivas. Ningún órgano legislativo tiene la atribución de homologar o poner en vigencia los decretos emitidos por el órgano ejecutivo; extremo definido por la DCP 0005/2013 de 29 de abril; además, al ser reglamentada la Ley Departamental 129 por el Decreto Departamental 070/2021, se cumplió en su forma de elaboración, procedimiento, aprobación y contenido, el alcance de la facultad reglamentaria atribuida al Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija representado por su persona, dentro de los paramentos exigidos en la SCP 1714/2012 de 1 de octubre; 16) El accionante no pudo acreditar que el Decreto Departamental 003/2022, esté causando algún daño directo al art. 410.II de la CPE, específicamente su Disposición Adicional Primera que dispuso el cese de operaciones, supresión y liquidación del SEDECA; 17) En cuanto a la validez normativa y alcances regulatorios del Decreto Departamental 021/2022. El accionante señala que los contenidos normativos de los parágrafos I y III de esa norma, estarían interpuestos de manera contradictoria; además, de vulnerar lo dispuesto por los DDSS 24215 y 25366, que crean el SEDECA y determinan que sus trabajadores se encuentran dentro del régimen de la Ley General del Trabajo y no dentro del Estatuto del Funcionario Público; sin tomarse en cuenta que el DS 24215 sufrió derogaciones mediante el DS 25366, en cuanto a todos los artículos referidos al SEDECA; además, de señalar en su art. 20 del referido Decreto Departamental, que el personal contratado o asimilado tendrá la condición de servidor público. Asimismo, la Ley 3613, establece que se restituye al régimen laboral de la Ley General del Trabajo a los trabajadores asalariados de los servicios departamentales de caminos; esa misma Ley en su art. 8, determinó también que los trabajadores que prestan servicios en esas entidades se encuentran sujetos a las responsabilidades funcionarias establecidas en la Ley de Administración y Control Gubernamental (SAFCO) -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-; ello implica que la Ley 3613 no creó un nuevo tipo de servidor o trabajador dependiente del Estado, y el accionante trata de generar una duda referente al régimen laboral de los trabajadores del SEDECA, como si ellos no fueran servidores públicos, lo que es un desacierto, ya que desempeñan funciones con remuneración a cargo de recursos públicos, se entiende entonces, que tienen la calidad de servidores públicos sin importar al régimen laboral al que se sometan, toda vez que la responsabilidad funcionaria por el desempeño de sus funciones está regulado por las referidas Leyes 1178 y 2027, aplicables únicamente por la responsabilidad de la función pública. La referencia de la Ley 2027 dentro del Decreto Departamental 021/2022 en su art. 2.II, que modifica el art. 8.III del Decreto Departamental 003/2022, señalando que el personal reincorporado por mandato de la Resolución 49/2022, está sujeto a la Constitución Política del Estado, la Ley de Administración y Control Gubernamental, la Ley 2027 y demás normativa que regula la responsabilidad por la función pública, en lo referente a cualquier hecho o acto de negligencia u omisión en el cumplimiento de sus funciones o falta a las normas de conducta de ética de la entidad; tal precepto no resulta excluyente en su aplicación, al solo referirse a la regulación por la responsabilidad, ya que el terminó de servidor público engloba a toda persona que preste servicios en relación de dependencia con entidades estales, cualquiera que sea su fuente de remuneración, entrando en esa categoría los trabajadores reincorporados y restituidos a la Gobernación, lo que demuestra que la emisión del Decreto Departamental 021/2022 es compatible con los valores supremos y principios fundamentales consagrados en la Constitución Política del Estado; 18) El Decreto Departamental 070/2021, reglamenta la Ley Departamental 129, modificada por la Ley Departamental 432, con el único propósito de reglamentar la organización del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija; por lo que, sorprende que el accionante trate de omitir la calidad de esa norma departamental como decreto reglamentario, la cual sustenta su validez constitucional en el ejercicio autonómico de la facultad reglamentaria del citado Gobierno Autónomo Departamental de Tarija. El art. 35.III del mencionado Decreto Departamental, se refiere a la supletoriedad, indicando que el ordenamiento normativo del nivel central del Estado, será supletorio al ordenamiento jurídico departamental a falta de ley, decreto o resolución departamental que regule la organización y diseño institucional del nivel operativo de la gobernación; norma legal concordante con el art. 11 del Estatuto Autonómico Departamental de Tarija; lo que evidencia la aplicación preferente del Decreto Departamental 003/2022 sobre el DS 25366 (pre constitucional); evidenciando que el primero fue emitido dentro de las atribuciones y facultades establecidas para el Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, en concordancia con la normativa vigente y aplicable al presente caso; 19) El accionante omitió mencionar que el DS 25060 supuestamente incumplido -vulnerado por los Decretos Departamentales hoy impugnados-, se encuentra abrogado por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, que en las Disposiciones Abrogatorias, numeral 5, dispuso abrogar el referido Decreto Supremo, dejando solamente vigente de manera transitoria el DS 25366, mismo que en su art. 23 derogó los arts. 4, 5, 6, 7 y 11 del DS 24215, los cuales creaban al SEDECA; lo que implica un “sinsentido” el denunciar el incumplimiento de decretos supremos abrogados y derogados; 20) Teniendo en cuenta la definición y los alcances de la acción de inconstitucionalidad abstracta, la impugnación de la disposición legal se la plantea como una acción no vinculada a un caso concreto; es decir, independientemente de su proyección aplicativa o de un interés subjetivo. Es una acción directa, porque la persona o autoridad legitimada efectúa la impugnación de la disposición legal de manera directa, sin condicionamiento alguno, sin que esa supuesta incompatibilidad esté vinculada a la solución de un conflicto concreto de intereses; en el presente caso, se evidencia que esta acción normativa está vinculada al caso concreto de la supresión de SEDECA Tarija, no conformando el principio objetivo de la acción de inconstitucionalidad abstracta; por lo que, el “recurso” planteado no resulta idóneo; 21) Los antecedentes referidos a la supresión del SEDECA fueron analizados por la vía administrativa dentro del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social y llegó a instancias judiciales mediante la interposición de una acción de amparo constitucional, lo que evidencia el consentimiento de “los representantes” sobre la legalidad de los Decretos Departamentales 003/2022 y 021/2022, ya que en ningún momento se planteó duda alguna sobre su constitucionalidad. Las publicaciones realizadas en medios de prensa locales, por el Dirigente Sindical de los trabajadores reincorporados, evidencia que el accionante interpuso la presente acción de inconstitucionalidad abstracta debido a la extinción del SEDECA Tarija, lo que demuestra vinculación de ese caso concreto a la interposición de dicha acción normativa; 22) Analizada la acción de inconstitucionalidad abstracta planteada, se advierte que no se realizó la verificación e interpretación de las normas constitucionales -infringidas-, menos aún se llegó a establecer un juicio relacional entre el Decreto Departamental 003/2022 y su legalidad conforme a las normas constitucionales, limitándose a mencionar decretos y artículos que a su juicio se hubiese, vulnerado; no existiendo una oposición verificable del contenido de los Decretos Departamentales hoy impugnados y la Ley Fundamental; y, 23) El Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, si tiene como competencia y de manera exclusiva, la administración de carreteras de orden departamental, por ende, el ejercicio de esa competencia incluye la creación, modificación y supresión de la institucionalidad autonómica y departamental, en la citada materia, dentro de la jurisdicción de dicho departamento.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

La presente causa fue inicialmente sorteada el 11 de octubre de 2023 (fs. 1569), y al no obtenerse consenso para su resolución, se procedió a un segundo sorteo el 28 de febrero de 2025 (fs. 1584); asimismo, mediante decreto constitucional de 12 de marzo del referido año, cursante a fs. 1585, se dispuso la suspensión de plazo a objeto de recabar documentación complementaria, reanudándose el mismo a partir del día siguiente de la notificación con el decreto constitucional de 25 de igual mes y año, cursante a fs. 1588; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es emitida dentro del plazo legal.

II. CONCLUSIONES

Con la finalidad de realizar el juicio de constitucionalidad, corresponde determinar cuáles son las normas consideradas inconstitucionales y cuáles las normas constitucionales consideradas infringidas. A ese efecto se transcriben las mismas:

II.1. Norma considerada inconstitucional

DECRETO DEPARTAMENTAL 003/2022 de 10 de febrero

“ARTÍCULO 1. (OBJETO).- El presente Decreto Departamental tiene por objeto crear la ʽDirección Departamental de Administración Vial׳ e incorporarla como parte de la estructura de la Secretaría Departamental de Obras Públicas.

ARTÍCULO 3.- (ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL).

I. La ʽDirección Departamental de Administración Vialʹ estará a cargo de una o un Director (a) Departamental, nombrado por el Gobernador del Departamento de Tarija.

II. La estructura, organización y funciones de la ʽDirección Departamental de Administración Vial׳, serán aprobadas en un plazo de 60 días.

ARTÍCULO 4.- (FINANCIAMIENTO). ΕΙ Gobierno Autónomo Departamental de Tarija destinará los recursos para el funcionamiento y la ejecución de los programas y proyectos de la "Dirección Departamental de Administración Vial׳, del presupuesto institucional, los recursos que el Gobierno Departamental recibe de la Administradora de Rodaje y Pesaje - Vías Bolivia por concepto del peaje y otros recursos.

ARTÍCULO 5.- (FUNCIONES). Las funciones de la ʽDirección Departamental de Administración Vial׳ se ejercerán dentro de la jurisdicción territorial y en las vías que son de competencia del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija y son las siguientes:

a) Ejecutar los programas y proyectos de infraestructura vial.

a) Cumplir y hacer cumplir, las políticas y normas departamentales, en materia de infraestructura vial.

c) Formular y ejecutar proyectos de inversión pública para la construcción y mantenimiento de la infraestructura vial.

d) Planificar, diseñar, construir, conservar y administrar carreteras de la red vial.

e) Promover la ejecución de obras de construcción y/o mantenimiento de caminos que conforman la red vial.

f) Otras que le sean asignadas.

ARTÍCULO 6.- (ATRIBUCIONES DEL DIRECTOR). Son atribuciones de la Directora o el Director Departamental de Administración Vial:

a) Proponer el Plan Operativo Anual y presupuesto de la Dirección, ante la Secretaría Departamental de Obras Públicas.

b) Hacer cumplir los reglamentos internos, manuales y toda normativa necesaria para el cumplimiento de las finalidades Dirección Departamental de Administración Vial.

c) Requerir la realización de auditorías externas o internas, sobre actividades de la Dirección Departamental de Administración Vial.

d) Realizar y autorizar los actos administrativos necesarios para el funcionamiento de la Dirección Departamental de Administración Vial;

e) Proponer, al Gobernador (a), convenios y/o acuerdos para la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos, en el marco de la normativa vigente:

f)  Otras funciones inherentes a su cargo que le sean asignadas.

ARTÍCULO 7.- (SEDE PRINCIPAL). La oficina principal Dirección Departamental de Administración Vial, tiene como sede la ciudad de Tarija, siendo esta la única a efecto de notificaciones y citaciones. En los municipios sus acciones se desarrollarán a través de las Subgobernaciones.

ARTÍCULO 8.- (RÉGIMEN LABORAL). El personal de la Dirección Departamental de Administración Vial se sujetará a las disposiciones de la Constitución Política del Estado, la Ley N° 1178 (Ley de Administración y Control Gubernamentales), la Ley N° 2027 (Ley del Estatuto del Funcionario Público) y demás normativa que regula a la responsabilidad por la función pública.

DISPOSICIONES ADICIONALES

DISPOSICIÓN ADICIONAL PRIMERA.- En el marco de la política de austeridad y ajuste institucional, a partir de la fecha de publicación del presente Decreto Departamental en la Gaceta Oficial del Departamento, se dispone el cese de operaciones, supresión y liquidación del Servicio Departamental de Caminos (SEDECA).

DISPOSICIÓN ADICIONAL SEGUNDA.-

I. Se crea la Unidad Liquidadora del SEDECA, como unidad organizacional desconcentrada, bajo dependencia de la Secretaria Departamental de Obras Públicas.

II. Todos los pasivos generados por el Servicio Departamental de Caminos (SEDECA) y su administración, serán asumidos por la Unidad Liquidadora del SEDECA.

III. La Unidad Liquidadora del SEDECA contará con un equipo mínimo de trabajo que permita realizar las actividades referidas al cese de operaciones y liquidación.

IV. La Unidad Liquidadora del SEDECA estará a conducida de un Liquidador designado por el Gobernador del Departamento de Tarija.

V. El funcionamiento y los pasivos financieros de la Unidad Liquidadora del SEDECA serán financiados con recursos del Gobierno Departamental, de acuerdo a disponibilidad financiera.

DISPOSICIÓN ADICIONAL TERCERA.- El tiempo de funcionamiento de la Unidad Liquidadora del SEDECA, será de dos (2) años. Debiendo ser asumir los pasivos no liquidados la Dirección Departamental de Administración Vial al finalizar el periodo indicado.

DISPOSICIÓN ADICIONAL CUARTA.-

I. Todos los activos asignados, transferidos y/u otros, que se encuentran en poder del SEDECA, serán asumidos por la Dirección Departamental de Administración Vial dependiente de la Secretaría Departamental de Obras Públicas.

II. La documentación del SEDECA, serán administrada por la Unidad Liquidadora del SEDECA hasta la conclusión del proceso de liquidación y luego transferido a la Dirección Departamental de Administración Vial para su archivo y custodia.

DISPOSICIÓN ADICIONAL QUINTA.- Los estados financieros auditados correspondientes al Servicio Departamental de Caminos (SEDECA), al cese de sus operaciones, deberán ser elaborados y presentados por la Unidad de Liquidación del SEDECA.

DISPOSICIÓN ADICIONAL SEXTA.- Los saldos presupuestarios del Servicio Departamental de Caminos (SEDECA), serán transferidos a la Dirección Departamental de Administración Vial, en el marco de la normativa vigente.

DISPOSICIÓN ADICIONAL SÉPTIMA.- Se modifican los parágrafos I y II del artículo 23 del Decreto Departamental N° 070/2021, quedando su redacción con el texto siguiente:

ʽARTÍCULO 23. (SECRETARÍA DEPARTAMENTAL DE OBRAS PÚBLICAS).-

I. Está a cargo y bajo la responsabilidad de un Secretario o Secretaria Departamental, que depende del Gobernador o Gobernadora y tiene bajo su dependencia lineal a las siguientes Direcciones:

1. Dirección de Infraestructura.

2. Dirección de Transportes y Comunicaciones.

3. Dirección de Servicios Básicos y Vivienda.

4. Dirección Departamental de Administración Vial.

II. A su vez ejerce autoridad lineal sobre la siguiente unidad organizacional desconcentrada:

1. Unidad Liquidadora del SEDECA׳.

DISPOSICIÓN TRANSITORIA ÚNICA.- Se autoriza a la Secretaría Departamental de Economía y Finanzas y a la Secretaría Departamental de Planificación que realicen todas las modificaciones presupuestarias necesarias para el funcionamiento de la Unidad Liquidadora del SEDECA y pagar todo el proceso de liquidación del Servicio Departamental de Caminos (SEDECA).

DISPOSICIÓN FINAL ÚNICA.- Se delega a la Secretaría Departamental de Economía y Finanzas la competencia, atribución y función de solicitar autorización a los Ministerios de Economía y Finanzas Públicas, de Planificación del Desarrollo y entidades involucradas, para los ajustes y/o registros presupuestarios, contables, tesorería y en los usuarios, perfiles y niveles de restricción de acceso al SICOES, SIGEP y otros correspondientes para el cumplimiento de las disposiciones normativas establecidas en el presente Decreto Departamental, pudiendo firmar los instrumentos administrativos necesarios.

DISPOSICIÓN ABROGATORIA Y DEROGATORIA ÚNICA.- Se abrogan y derogan todas las normas jurídicas de igual o menor jerarquía que sean contrarias al presente Decreto Departamental”.

DECRETO DEPARTAMENTAL 021/2022 de 31 de mayo

“ARTÍCULO 1. (OBJETO).- El presente Decreto Departamental tiene por objeto realizar modificaciones al artículos 4 y artículo 8 del Decreto Departamental No 003/2022 de fecha 10 de febrero de 2022.

ARTÍCULO 2. (MODIFICACIONES).- Las modificaciones al texto del Decreto Departamental N° 003/2022, son las siguientes:

I. Se modifica la redacción del artículo 4 del Decreto Departamental N° 003/2022, con el siguiente texto:

ʽARTÍCULO 4. (FINANCIAMIENTO).-

I. El Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, presupuestará, inscribirá y destinará, los recursos suficientes de acuerdo a disponibilidad financiera, para el funcionamiento y ejecución de los programas y proyectos que están a cargo de la Dirección Departamental de Administración Vial.

II. En cumplimiento a la Ley N° 3507, al Decreto Supremo N° 25134 y demás normativa subsistente, la Gobernación del Departamento de Tarija, administrará y ejecutará los recursos económicos transferidos por la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC) destinados a las actividades de conservación, mantenimiento y mejoramiento de la Red de Caminos de jurisdicción departamental. Para lo cual la Secretaría Departamental de Obras Públicas, la Secretaría Departamental de Economía y Finanzas y la Secretaría Departamental de Planificación e Inversión, quedan autorizadas de realizar todos los trámites correspondientes, de acuerdo a sus funciones y competencias.

III. La Gobernación del Departamento de Tarija, a través de la instancia correspondiente, conforme a su disponibilidad financiera, podrá dar continuidad a la ejecución de proyectos de administración directa inconclusos que eran ejecutados por el ex Servicio Departamental de Caminos (SEDECA) hasta su conclusión, entrega y cierreʹ.

II. Se modifica la redacción del artículo 8 del Decreto Departamental 003/2022, con el siguiente texto:

ʽARTÍCULO 8. (RÉGIMEN LABORAL).-

I. Conforme establece la Ley Departamental N° 129 y el Decreto Departamental N° 070/2021, los servidores públicos asignados y/o designados bajo dependencia de la Dirección Departamental de Administración Vial, se sujetan a las disposiciones de la Constitución Política del Estado, la Ley N° 1178 (Ley de Administración y Control Gubernamentales), la Ley N° 2027 (Ley del Estatuto del Funcionario Público) y demás normativa que regula a la responsabilidad por la función pública.

II. El personal del ex Servicio Departamental de Caminos (SEDECA), con derechos restituidos y reincorporado a la entidad (Gobierno Autónomo Departamental de Tarija), en cumplimiento a la Conminatoria MTEPS- JDTT-RPT N° 026/2022 y la Sentencia de Amparo Constitucional N° 49/2022, están amparados por la Ley General del Trabajo, conservando los derechos laborales adquiridos, manteniendo la misma remuneración y al mismo cargo que desempeñan sus funciones.

III. El personal reincorporado por mandato de la Sentencia de Amparo Constitucional N° 49/2022, está sujeto a la Constitución Política del Estado, la Ley N° 1178 (Ley de Administración y Control Gubernamentales), la Ley N° 2027 (Ley del Estatuto del Funcionario Público) y demás normativa que regula a la responsabilidad por la función pública, en lo referente a cualquier hecho o acto de negligencia u omisión en el cumplimiento de sus funciones o falta a las normas de conducta ética de la entidadʹ.

DISPOSICIÓN FINAL ÚNICA.- La Gobernación del Departamento de Tarija, a través de la Dirección Departamental de Recursos Humanos, administrará todo el personal y los Recursos Humanos que estaban asignados al ex Servicio Departamental de Caminos (SEDECA) y que en cumplimiento Sentencia de Amparo Constitucional N° 49/2022 se reincorporaron a la entidad”.

II.2. Normas constitucionales consideradas infringidas

Artículo 410

I. Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución.

II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

1. Constitución Política del Estado.

2. Los tratados internacionales.

3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena.

4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, el accionante, demanda la inconstitucionalidad del Decreto Departamental 003/2022 de 10 de febrero, modificado por su similar 021/2022 de 31 de mayo, por ser ambos, en su integridad contrarios al art. 410 de la CPE; ya que, a través de dichas normas: i) Se dispuso el cese de operaciones, supresión y liquidación del SEDECA, que fue instituido mediante ley y decretos supremos emitidos por el nivel central del Estado, despidiendo a más de doscientos trabajadores y creando en su reemplazo, la Dirección Departamental de Administración Vial (DDAV); ii) En el art. 8 del Decreto Departamental 021/2022, existe una contradicción al establecer; por un lado, que los trabajadores se encuentran bajo el régimen del Estatuto del Funcionario Público, siendo servidores públicos; y, por otro lado, refiere que estarían dentro del régimen de la Ley General del Trabajo, lo que resulta lesivo con los DDSS 25366 de 26 de abril de 1999 y 24215 de 12 de enero de 1996, que crearon el SEDECA, determinando que sus trabajadores se encuentran dentro del régimen de la Ley General del Trabajo y no dentro del Estatuto del Funcionario Público; y transgrede la Ley 3613 de 12 de marzo de 2007, que también indica que dichos trabajadores se rigen por la Ley General del Trabajo; iii) El Decreto Departamental 003/2022 fue suscrito y aprobado sin la participación y fiscalización de la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija ni respetar el bloque de constitucionalidad, desconociendo los alcances del Estatuto Autonómico Departamental de Tarija, y lo establecido en sus arts. 8.3, 44 y 47; siendo una decisión administrativa inconstitucional que transgredió flagrantemente disposiciones de alcance nacional como la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, la Ley 3613 y los DDSS 24215 y 25366; iv) La Ley Departamental 129 de 24 de julio de 2015, establece que la jerarquía normativa debe enmarcarse en el art. 59 del “Estatuto de Autonomía Departamental” y será reglamentada por Decreto Departamental, lo que fue incumplido al emitirse el Decreto Departamental 003/2022; además, esa Ley determina que las Unidades Organizacionales Desconcentradas, entendiéndose entre ellas el SEDECA, deben funcionar de acuerdo a sus normas de creación nacionales y/o departamentales, lo cual fue desconocido por dicho Decreto Departamental, vulnerando lo establecido en las leyes y decretos supremos que fueron emanados del Presidente Constitucional y el Gabinete de Ministros; v) La Ley Departamental 432 de 21 de julio de 2021, que modificó la Ley Departamental 129, no cambia la existencia o vigencia de las Unidades Organizacionales Desconcentradas como es el SEDECA; ya que, solamente realizó una alteración del art. 28, referente a las Secretarías Departamentales Sectoriales; por lo que, se mantuvo la Secretaría Departamental de Obras Públicas y por lo tanto la vigencia del art. 40.II de dicha Ley referente a esas unidades, en cuanto a su funcionamiento que deben regirse a sus normas de creación nacional y/o departamental, entre estas el SEDECA; y, vi) El Decreto Departamental 070/2021 de 27 de octubre, en su art. 34.II estableció que la creación, modificación o extinción de Unidades Organizacionales se realizarían mediante decreto departamental; por lo que, el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija al crear su propio Decreto Departamental, vulneró y desconoció leyes y decretos supremos de rango nacional, como la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, que en su Disposición Transitoria Décima Segunda, parágrafo II.5, determinó la vigencia del DS 25366 que creó el SEDECA y que fue desconocida por el Gobernador del referido Gobierno Autónomo Departamental y sus Secretarios Departamentales al promulgar el Decreto Departamental 003/2022.

En consecuencia, corresponde a este Tribunal establecer si se cumplen los presupuestos para establecer si las infracciones denunciadas son evidentes.

III.1.  Naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad abstracta

Las acciones de inconstitucionalidad se encuentran establecidas por el art. 132 de la CPE, al indicar que: “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley”.

El art. 72 del Código Procesal Constitucional (CPCo), señala que: “Las Acciones de Inconstitucionalidad son de puro derecho y tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica incluida en una Ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial que sea contraria a la Constitución Política del Estado, a instancia de las autoridades públicas señaladas en el presente Código” (las negrillas son nuestras).

En el art. 73 del CPCo, se indica que existen dos tipos de acciones de inconstitucionalidad, siendo éstas:

“1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

2.  Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales” (las negrillas son nuestras).

El art. 74 del CPCo, establece que: “Están legitimadas y legitimados para interponer la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta la Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, cualquier miembro de la Asamblea Legislativa Plurinacional o de los Órganos Legislativos de las Entidades Territoriales Autónomas, las máximas autoridades ejecutivas de las Entidades Territoriales Autónomas, así como la Defensora o el Defensor del Pueblo”.

Considerando el contenido de las normas citadas, la SCP 1984/2014 de 13 de noviembre, sobre la naturaleza jurídica mencionada señaló que: “…la acción de inconstitucionalidad abstracta, es una acción constitucional de control correctivo o a posteriori, de las disposiciones legales vigentes, a través de la cual el Tribunal Constitucional Plurinacional, verifica la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales promulgadas, con los principios, valores, derechos fundamentales y normas orgánicas de la Constitución Política del Estado, con el objetivo de depurarla del ordenamiento jurídico en caso de comprobarse su incompatibilidad. A su vez se constituye en una acción directa, porque a través de ella la autoridad legitimada efectúa la impugnación sin que la supuesta incompatibilidad esté vinculada a la solución de un caso concreto.

En cuanto a los efectos de la sentencia el art. 78 del CPCo, señala que la esta podrá declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una Ley, Estatuto Autonómico, Carta Orgánica, Decreto, Ordenanza y cualquier género de resolución no judicial; la que declara la constitucionalidad hace improcedente  una nueva demanda de inconstitucionalidad contra la misma norma, siempre y cuando se trate del mismo objeto o causa y se argumente los mismos preceptos constitucionales impugnados; la inconstitucionalidad por su parte tiene valor de cosa juzgada y sus fundamentos jurídicos serán de carácter vinculante y general, la inconstitucionalidad total de una norma legal impugnada tiene efecto abrogatorio sobre ella, la inconstitucionalidad parcial tiene únicamente efecto derogatorio de los artículos o parte de ellos sobre los que hubiera recaído la declaratoria de inconstitucionalidad y seguirán vigentes los restantes. La inconstitucionalidad de otros preceptos conexos o concordantes con la norma legal impugnada referidos en forma expresa, tendrán los mismos efectos que en lo principal” (las negrillas nos pertenecen).

En cuanto a los alcances del control normativo de constitucionalidad que se ejerce mediante la acción de inconstitucionalidad abstracta, la citada SCP 1984/2014, indicó que: “…abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control’, aclarando que el Tribunal Constitucional en: ‘…su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas´. Esto implica que a través del control normativo posterior de constitucionalidad se debe: verificar, si las disposiciones legales impugnadas son compatibles con las normas, el sistema de valores supremos, principios y derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política del Estado; interpretar la norma sometida a control y la norma constitucional desde y conforme a la Constitución Política del Estado; realizar un juicio relacional entre la norma legal impugnada y las normas constitucionales determinando el significado de la disposición legal sometida a control con la finalidad de mantener o retirarla del ordenamiento jurídico” (las negrillas son nuestras).

III.2. Sobre el principio de supremacía constitucional y jerarquía normativa

La SCP 0089/2024 de 23 de diciembre, haciendo referencia a la SCP 0970/2013 de 27 de junio, señala que: «El principio de la supremacía constitucional denota que tanto el orden jurídico como político de un Estado se encuentra establecido sobre la base de la Constitución Política del Estado, afirmando así el carácter normativo de la misma, lo cual tiene por consecuencia el aceptar que las normas inferiores no pueden contradecirla. Por lo que el efectivizar dicha supremacía se constituye en el objeto de la jurisdicción constitucional.

El principio de jerarquía normativa según Francisco Fernández Segado, “implica la existencia de una diversidad de normas entre las que se establece una jerarquización, de conformidad con la cual, una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ello, a su vez, implica que el ordenamiento adopte una estructura jerarquizada, en cuya cúspide, obviamente, se sitúa la Constitución”.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional estableció que: “La supremacía de la Constitución Política del Estado, está determinada por el lugar de preeminencia que ocupa frente a todas las demás normas jurídicas, en tal sentido, de acuerdo a lo establecido en el art. 410.II de la CPE, la Norma Suprema está situada en el primer lugar dentro de la gradación de la estructura normativa, lo cual conlleva al reconocimiento de su jerarquía, frente a cualquier otra disposición legal, por tanto el texto constitucional, representa el punto más alto de la estructura jurídica del Estado, constituyéndose en el sustento o fundamento de las demás disposiciones legales, de donde nacen los niveles jerárquicos en función al órgano que emite la norma, su importancia y el sentido funcional de la misma.

El tratadista Maurice Duverger, manifestó que la supremacía de la Constitución escrita es, el instrumento jurídico de la limitación de los gobernantes. Ella significa, en efecto, que todos deben obedecer a sus disposiciones sin poder modificarlas.

El principio de supremacía constitucional '…determina qué norma se encuentra en la cúspide de ese entramado normativo de modo que aquéllas de jerarquía inferior sean conformes en contenido y forma con las normas de jerarquía superior' (Así lo estableció la SC 0015/2006 de 4 de abril). En igual sentido, aunque desde otra perspectiva la SC 0066/2005 de 22 de septiembre, establece que el principio de la supremacía constitucional: '…garantiza y posibilita la realización material de los principios acuñados por la Constitución; nace de la cualidad específica de la Constitución, como base, sustento y marco que informa todo el sistema normativo' y del cual, -según refiere la citada Sentencia- nacen a su vez 'los principios de interpretación de todo el ordenamiento conforme a la Constitución…'.

(…)

Así, por el principio de supremacía constitucional y de jerarquía normativa establecida en el art. 410 de la CPE, ninguna ley o disposición legal puede contradecir la misma. En consecuencia, cualquier ley que no sea compatible con la Constitución, es inconstitucional, y esta circunstancia debe ser sometida a un juicio de constitucionalidad a través de la acción de inconstitucionalidad abstracta.

De donde se concluye que los principios y valores contenidos en la Constitución Política del Estado, constituyen la base para la emisión de toda disposición legal que emane del Órgano Legislativo u otro en el ámbito de sus competencias -entidades territoriales autónomas-; y, los actos de los órganos del Estado -Legislativo, Ejecutivo, Electoral y Judicial- no pueden abstraerse del control de constitucionalidad, por encontrarse sometidos a la CPE”’ (SCP 0680/2012)» (las negrillas son nuestras).

Por su parte, la SCP 1136/2017-S1 de 12 de octubre, manifiesta que: “Por mandato del art. 410 de la CPE, ‘La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa’, esto es que, la Constitución Política del Estado, es la (…) la ley de leyes, la ley fundamental en base a la cual se van a desarrollar las leyes especiales y específicas, contemplando los principios, valores y garantías que ésta dispone para alcanzar el goce y protección de los derechos que en su texto reconoce a favor de los gobernados y para el cumplimiento de los deberes que impone a los gobernantes; en consecuencia, todo el orden jurídico y político del Estado debe encontrarse congruente y compatiblemente proyectado con referencia al contenido del texto constitucional, ya que de no existir esta relación entre las leyes y la Constitución, se produciría ineludiblemente una fractura que, para fines didácticos, identificaremos como inconstitucionalidad o anti constitucionalidad” (las negrillas son nuestras).

Así también, en la SCP 0347/2013 de 18 de marzo, se estableció que: “…la supremacía constitucional, comprende la observancia o sometimiento de toda persona natural o colectiva e incluso de los órganos del Estado a los preceptos o normas contenidas en la Constitución Política del Estado; implica, además la subordinación de las leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales (…).

El art. 410.II de la CPE, en ese entendido, consagra: “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa” (…).

Del principio de supremacía de la Constitución, se desprende el de jerarquía normativa, dado que la aplicación preferente de los valores, principios, derechos, garantías y normas orgánicas de la Constitución Política del Estado con relación a cualquier disposición normativa, obedece a que las mismas se fundan o sustentan esencialmente en dichas normas que constituyen las bases sobre las cuales debe regirse el orden jurídico interno del Estado, ahora Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario.

El art. 410.II de la CPE, en ese sentido sitúa a la Norma Suprema en la cúspide de la estructura normativa, lo que implica el reconocimiento de su jerarquía frente a cualquier otra disposición legal”.

III.3.  Análisis del caso concreto

En la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, el accionante, demanda la inconstitucionalidad del Decreto Departamental 003/2022 de 10 de febrero, modificado por su similar 021/2022 de 31 de mayo, por ser ambos, en su integridad contrarios al art. 410 de la CPE; ya que, a través de dichas normas: a) Se dispuso el cese de operaciones, supresión y liquidación del SEDECA, que fue instituido mediante ley y decretos supremos emitidos por el nivel central del Estado, despidiendo a más de doscientos trabajadores y creando en su reemplazo, la Dirección Departamental de Administración Vial (DDAV); b) En el art. 8 del Decreto Departamental 021/2022, existe una contradicción al establecer; por un lado, que los trabajadores se encuentran bajo el régimen del Estatuto del Funcionario Público, siendo servidores públicos; y, por otro lado, refiere que estarían dentro del régimen de la Ley General del Trabajo, lo que resulta lesivo con los DDSS 25366 de 26 de abril de 1999 y 24215 de 12 de enero de 1996, que crearon el SEDECA, determinando que sus trabajadores se encuentran dentro del régimen de la Ley General del Trabajo y no dentro del Estatuto del Funcionario Público; y transgrede la Ley 3613 de 12 de marzo de 2007, que también indica que dichos trabajadores se rigen por la Ley General del Trabajo; c) El Decreto Departamental 003/2022 fue suscrito y aprobado sin la participación y fiscalización de la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija ni respetar el bloque de constitucionalidad, desconociendo los alcances del Estatuto Autonómico Departamental de Tarija, y lo establecido en sus arts. 8.3, 44 y 47; siendo una decisión administrativa inconstitucional que transgredió flagrantemente disposiciones de alcance nacional como la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, la Ley 3613 y los DDSS 24215 y 25366; d) La Ley Departamental 129 de 24 de julio de 2015, establece que la jerarquía normativa debe enmarcarse en el art. 59 del “Estatuto de Autonomía Departamental” y será reglamentada por Decreto Departamental, lo que fue incumplido al emitirse el Decreto Departamental 003/2022; además, esa Ley determina que las Unidades Organizacionales Desconcentradas, entendiéndose entre ellas el SEDECA, deben funcionar de acuerdo a sus normas de creación nacionales y/o departamentales, lo cual fue desconocido por dicho Decreto Departamental, vulnerando lo establecido en las leyes y decretos supremos que fueron emanados del Presidente Constitucional y el Gabinete de Ministros; e) La Ley Departamental 432 de 21 de julio de 2021, que modificó la Ley Departamental 129, no cambia la existencia o vigencia de las Unidades Organizacionales Desconcentradas como es el SEDECA; ya que, solamente realizó una alteración del art. 28, referente a las Secretarías Departamentales Sectoriales; por lo que, se mantuvo la Secretaría Departamental de Obras Públicas y por lo tanto la vigencia del art. 40.II referente a esas unidades, en cuanto a su funcionamiento que deben regirse a sus normas de creación nacional y/o departamental, entre estas el SEDECA; y, f) El Decreto Departamental 070/2021 de 27 de octubre, en su art. 34.II estableció que la creación, modificación o extinción de Unidades Organizacionales se realizarían mediante decreto departamental; por lo que, el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija al crear su propio Decreto Departamental, vulneró y desconoció leyes y decretos supremos de rango nacional, como la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, que en su Disposición Transitoria Décima Segunda, parágrafo II.5, determinó la vigencia del DS 25366 que creó el SEDECA y que fue desconocida por el Gobernador del referido Gobierno Autónomo Departamental y sus Secretarios Departamentales al promulgar el Decreto Departamental 003/2022.

Encontrándose delimitada la controversia constitucional expuesta, relativa a la aparente contradicción entre los Decretos Departamentales 003/2022, simplemente en su Disposición Adicional Primera; y, 021/2022 en su art. 8 y el art. 410 de la CPE; corresponde inicialmente, señalar que en el marco de la jurisprudencia mencionada en el Fundamento Jurídico III.1. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de inconstitucionalidad abstracta se constituye en un procedimiento de control normativo que tiene por objeto contrastar la norma o precepto jurídico alegado de inconstitucional con el texto de la Constitución Política del Estado, con la finalidad de expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones legales que resulten incompatibles con los principios, valores supremos, derechos y normas previstas en la Norma Suprema.

Para ese fin, el accionante refiere, en lo relevante para el ejercicio del examen de inconstitucionalidad, que el Decreto Departamental 003/2022 en su Disposición Adicional Primera, dispuso el cese de operaciones, supresión y liquidación del SEDECA, que fue instituido mediante ley y decretos supremos emitidos por el nivel central del Estado, despidiendo a más de doscientos trabajadores y creando en su reemplazo, la Dirección Departamental de Administración Vial (DDAV); por lo que, se constituiría en una decisión administrativa inconstitucional, que transgredió flagrantemente lo dispuesto por el art. 410 de la CPE y disposiciones de alcance nacional, como la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, la Ley 3613 y los DDSS 24215 y 25366, emitidos por el Nivel Central del Estado.

Al respecto, corresponde hacer notar que el SEDECA fue instituido por el DS 24215, en cuyo artículo 4 se estableció: “Créase en cada Departamento de la República el Servicio Departamental de Caminos, como unidad descentralizada de la Prefectura, con personalidad jurídica y patrimonio propios”; determinando al mismo tiempo sus funciones y atribuciones en la jurisdicción de su departamento, así como otros aspectos para su funcionamiento.

Así también, se tiene que a través del DS 25366 -que derogó parte del DS 24215- y que se encuentra en vigencia por determinación de la Disposición Transitoria Décima Segunda, parágrafo II.5 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, se estableció el modelo básico de organización sectorial para el funcionamiento en cada prefectura -hoy gobernación- del Servicio Departamental de Caminos, cambiando al efecto simplemente su denominación. Entidad que además, fue ampliamente reconocida en su vigencia por la Ley 3613, que restituyó el régimen laboral de la Ley General del Trabajo a los trabajadores asalariados de los Servicios Departamentales de Caminos, quienes gozarían de todos los derechos que la Constitución Política del Estado, la Ley General del Trabajo y la Legislación Laboral vigente les confieren a todos los trabajadores asalariados.

En ese sentido, el accionante considera que el Decreto Departamental 003/2022, emitido por el Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, al suprimir el SEDECA vulneró lo establecido por el art. 410 de la CPE, que se instituye dentro del título relativo a la jerarquía normativa de nuestro país.

Bajo esos aspectos, la jurisprudencia mencionada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, refiere que el orden jurídico de un Estado se encuentra establecido sobre la base de la Constitución Política del Estado, lo cual tiene por consecuencia el aceptar que las normas inferiores no pueden contradecirla; en ese sentido, teniendo en cuenta la jerarquía normativa, una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango, lo que implica que el ordenamiento adopte una estructura jerarquizada, en cuya cúspide se encuentra la Norma Suprema; por lo que, de acuerdo al principio de supremacía constitucional, las normas de jerarquía inferior deben ser conformes en contenido y forma con las normas de jerarquía superior.

En tal sentido, las normas, principios, valores y garantías contenidos en la Constitución Política del Estado constituyen la base para la emisión de toda disposición legal; y todo el orden jurídico y político del Estado, debe encontrarse congruente y compatiblemente proyectado con referencia al contenido del texto constitucional. Y teniendo en cuenta la supremacía constitucional, se deben observar los preceptos o normas contenidas en la Constitución Política del Estado; lo que implica, además, la subordinación de las leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

Bajo ese contexto jurisprudencial, corresponde señalar que el art. 158.I.3 de la CPE, otorga a la Asamblea Legislativa Plurinacional la atribución de: “Dictar leyes, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas”. Asimismo, el art. 172.1, 7 y 8 del de la Norma Suprema, señala cómo atribuciones de la Presidenta o del Presidente del Estado: “Cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes”; “Promulgar las leyes sancionadas por la Asamblea Legislativa Plurinacional” y “Dictar decretos supremos y resoluciones”; en ese sentido, el Órgano Ejecutivo en ejercicio de su potestad reglamentaria emitió el DS 24215, que en su art. 4 señala: “Créase en cada Departamento de la República el Servicio Departamental de Caminos, como unidad descentralizada de la Prefectura, con personalidad jurídica y patrimonio propios”. Asimismo, a través del DS 25366, estableció el modelo básico de organización sectorial para el funcionamiento del Servicio Departamental de Caminos, cambiando simplemente su denominación. Y al promulgar la Ley 3613 sancionada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, reconoció su vigencia al restituir al régimen laboral de la Ley General del Trabajo a sus trabajadores asalariados.

Ahora bien, revisado el Decreto Departamental 003/2022 hoy cuestionado, en su Disposición Adicional Primera dispone el cese de operaciones, supresión y liquidación del SEDECA, que según la aclaración del representante del ente emisor de dicha norma en sus alegatos, esa determinación encuentra sustento en lo dispuesto por el art. 34.II del Decreto Departamental 070/2021, que estableció que la creación, modificación o extinción de Unidades Organizacionales Desconcentradas, como el SEDECA, se realizarían mediante Decreto Departamental, siendo que el DS 24215 lo instituyó como una Unidad Descentralizada y no así desconcentrada; se advierte que dejó sin validez o vigencia alguna una entidad creada por el nivel central del Estado a través de un decreto supremo y respaldada por una ley nacional, lo que supone una vulneración del principio de jerarquía normativa, fracturando la estructura del sistema de gobierno fundado en la separación de poderes, lo que demuestra que el citado Decreto Departamental contiene mandatos nuevos respecto al Decreto Supremo que creó el SEDECA variando su sentido y contrariando sus términos; además, de desconocer el alcance de una ley nacional que respalda su vigencia.

En ese sentido, teniendo en cuenta el principio de jerarquía normativa, el Decreto Departamental 003/2022 ahora impugnado, como acto normativo, no tiene como facultad, la de modificar, ampliar, abrogar o derogar lo dispuesto por una ley, ni abrogar lo instituido por un Decreto Supremo; por lo que, al disponer el cese de operaciones, supresión y liquidación del SEDECA, el Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, excedió sus competencias, comprometiendo la seguridad jurídica, que resulta ineludible para el sostenimiento del Estado de derecho que impera en nuestro país y para salvaguardar la confianza de la ciudadanía en el sistema legal; por lo que, se debe garantizar la coherencia y legitimidad de las normas jurídicas que aseguren el cumplimiento del citado principio establecido en la Norma Suprema, el cual determina que una disposición de menor rango no puede contravenir a otra de rango superior; es decir, que una norma de jerarquía inferior debe ser conforme en contenido y forma con las normas de jerarquía superior; en ese sentido, una ley que posee un carácter general y obligatorio, y un Decreto que crea una entidad a nivel departamental como una unidad descentralizada y no así desconcentrada, no pueden ser alterados por decretos departamentales, los cuales deben limitarse a especificar y regular sin modificar lo establecido en ellas; más aún si una ley refleja la voluntad popular y tiene preeminencia en la estructura jurídica.

Conforme a ello, al posicionarse la Constitución Política del Estado en la cima de la jerarquía normativa de nuestro ordenamiento jurídico, establece un sistema donde se garantiza que toda norma inferior se someta a ella, y consiguientemente, estas al orden jurídico jerárquicamente establecido en el art. 410.II de la CPE, de ahí que el Decreto Departamental 003/2022 en su Disposición Adicional Primera resulta inconstitucional.

Teniendo en cuenta lo expuesto, no cabe referirse sobre la aplicación del principio de competencia argumentado por el representante del órgano emisor de la norma ahora cuestionada, dado que la jurisprudencia transcrita en su memorial de alegatos hace referencia a un análisis de los tipos normativos descritos en el art. 410.II.3 de la CPE, entre una ley de nivel nacional y una ley municipal, lo que dista mucho de los Decretos Departamentales ahora examinados. Ni tampoco se puede acoger su posición sobre el alcance de la competencia exclusiva prevista por el art. 300.I.7 de la Norma Suprema; puesto que, la norma con la que supuestamente encontraría contrariedad y que regula las funciones y atribuciones del SEDECA se encuentra derogado, como bien lo reconocen en sus alegatos.

En cuanto al Decreto Departamental 021/2022, el accionante menciona que en su art. 8 relativo al régimen laboral, existiría una contradicción en lo dispuesto por los parágrafos I y III al indicar que los trabajadores se encuentran bajo el régimen de la Ley 2027 del Estatuto del Funcionario Público, siendo servidores públicos; y en el parágrafo II, al mencionar que dichos trabajadores estarían dentro de régimen de la Ley General del Trabajo, lo que resultaría lesivo con las normas de creación del SEDECA, que determinó que sus trabajadores se encuentran dentro del régimen de dicha Ley y no así del Estatuto del Funcionario Público; en tal sentido, el mencionado Decreto Departamental 021/2022 sería conculcatorio de la Ley 3613 que también indica que esos trabajadores se rigen por la Ley General del Trabajo.

Al respecto, el art. 8 del Decreto Departamental 021/2022 -hoy impugnado, regula el régimen laboral de los servidores públicos asignados y/o designados bajo dependencia de la Dirección Departamental de Administración Vial; del personal del ex SEDECA y del personal reincorporado por un fallo constitucional, establece que:  “Conforme establece la Ley Departamental N° 129 y el Decreto Departamental N° 070/2021, los servidores públicos asignados y/o designados bajo dependencia de la Dirección Departamental de Administración Vial, se sujetan a las disposiciones de la Constitución Política del Estado, la Ley N° 1178, la Ley N° 2027  del (Estatuto del Funcionario Público) y demás normativa que regula a la responsabilidad por la función pública. II El personal del ex Servicio Departamental de Caminos (SEDECA), con derechos restituidos y reincorporado a la entidad (Gobierno Autónomo Departamental de Tarija), en cumplimiento a la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT N° 026/2022 y la Sentencia de Amparo Constitucional N° 049/2022, están amparados por la Ley General del Trabajo, conservando los derechos laborales adquiridos, manteniendo la misma remuneración y al mismo cargo que desempeñaban en sus funciones. III.- El personal reincorporado por mandato de la Sentencia de Amparo Constitucional N° 049/2022, está sujeto a la Constitución Política del Estado, la Ley N° 1178, la Ley N° 2027 y demás normativa que regula a la responsabilidad por la función pública, en lo referente a cualquier hecho o acto de negligencia u omisión en el cumplimiento de sus funciones o falta a las normas de conducta ética de la entidad” (sic).

Ahora bien, no obstante los reclamos señalados, considerando la distribución de las competencias establecida por el art. 297 de la CPE, las mismas se clasifican en Privativas, Exclusivas, Concurrentes y Compartidas. Y tomando en cuenta el análisis a efectuar, corresponde señalar que ese precepto constitucional, en el numeral 1 de su primer parágrafo, establece que las competencias privativas son: “…aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado”; así también, respecto a las competencias exclusivas, menciona que son: “…aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas”; de ello, se entiende que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente con éste las facultades reglamentaria y ejecutiva.

De lo expuesto, se advierte que el nivel central del Estado tiene reservada para sí las facultades privativas y legislativas que se ejerce a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional; la cual debe emitir la ley de jurisdicción y alcance nacional.

Al respecto, la DCP 0047/2023 de 5 de diciembre, haciendo referencia a los tipos de competencia o a la tipología de las competencias contenida en el art. 297 de la CPE y haciendo referencia a lo determinado en la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, indicó que: “a) Competencias privativas. ‘Aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado’.

De acuerdo con el mandato constitucional, en las competencias privativas únicamente el nivel central del Estado es el titular de las tres facultades; es decir, el nivel central: elabora la ley, a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional, reglamenta la ley y ejecuta la competencia a través del Órgano Ejecutivo. Ninguna de las facultades puede ser transferida ni delegada a otro nivel de gobierno.

c) Competencias exclusivas. ‘Aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas’.

Lo precedentemente definido por la Constitución, supone que un nivel de gobierno, ya sea el nivel central del Estado o las entidades territoriales autónomas, tienen la titularidad de todas las facultades: legislativa, ejecutiva y reglamentaria, es decir, elabora la ley (órgano deliberativo), reglamenta la ley (órgano ejecutivo) y ejecuta la competencia (órgano ejecutivo), pudiendo transferir o delegar la reglamentación y la ejecución a otro nivel de gobierno.

(…)

ʽ…en las competencias exclusivas, la facultad legislativa queda siempre bajo la titularidad del nivel de gobierno que corresponda y que fue asignado por la Constitución al determinar las competencias exclusivas del nivel central, así como de las competencias exclusivas que corresponden a cada una de las entidades territoriales autónomas‴ (las negrillas son nuestras).

Tomando en cuenta ese desarrollo normativo y jurisprudencial, se tiene que el art. 298.I.21 de la CPE, estableció que es una competencia privativa del nivel central del Estado la “Codificación sustantiva y adjetiva en materia civil, familiar, penal, tributaria, laboral, comercial, minería y electoral (las negrillas son nuestras). Así también. se tiene que en su parágrafo II.31, ese artículo dispuso como una competencia exclusiva del nivel central del Estado las “Políticas y régimen laborales” (las negrillas nos pertenecen).

En ese sentido, tanto la codificación laboral, así como el régimen laboral, se encuentra de manera privativa y exclusiva, respectivamente, a cargo del nivel central del Estado. Así, la jurisprudencia constitucional, en cuanto a la primera competencia referida, señaló que: “Sobre el particular y conforme a lo dispuesto por el art. 298.I.21 de la CPE, es competencia privativa del nivel central del Estado, la ‘codificación sustantiva y adjetiva en materia civil, familiar, penal, tributaria, laboral, comercial, minera y electoral’, en consecuencia, es el legislador del nivel central, la instancia competente para regular las materias señaladas a través de legislaciones ordenadas y sistematizadas por áreas, entre las que figuran las definiciones de las diferentes instituciones jurídicas que forman parte de cada materia” (DCP 0024/2017 de 28 de marzo).

Así también, en la DCP 0039/2016 de 18 de abril, se indicó que: “Dentro del régimen competencial, la Ley Fundamental dispone que la ‘codificación laboral’ es una competencia privativa del nivel central del Estado (art. 298.I.16), así como las ‘políticas y régimen laborales’ se reconocen como competencia exclusiva del mismo nivel de gobierno (art. 298.II.31)”.

Bajo ese contexto jurisprudencial, de una revisión del art. 8 del Decreto Departamental 021/2022, ahora impugnado, se advierte que el mismo procede a regular materias competenciales reservadas exclusivamente al Estado Central, cuyo nivel se encuentra facultado para legislar todo lo concerniente al régimen laboral en nuestro país.

De lo expuesto, se tiene que el art. 8 del citado Decreto Departamental 021/2022, al referirse al régimen laboral, más allá del contenido específico de sus determinaciones, que tampoco guarda coherencia con lo estipulado por el art. 300.I.4 de la CPE, reflejan la voluntad de referirse, definir y regular sobre una competencia de otro nivel de gobierno nacional, en este caso del nivel central del Estado determinado por el art. 298.II.31 de dicha Constitución, lo que conlleva y demuestra una evidente invasión del orden competencial establecido en nuestra Norma Suprema, que no compatibiliza con los principios de independencia y separación de órganos, conforme señala el art. 12.I de la CPE.

Bajo esos aspectos y teniendo en cuenta la jurisprudencia mencionada en el Fundamento Jurídico III.2. del presente fallo constitucional, relativa a la jerarquía normativa prevista por el art. 410.II de la CPE, que señala que el orden jurídico de un Estado se encuentra establecido sobre la base de la Constitución Política del Estado, lo que implica que  las normas inferiores no pueden contradecirla; en ese sentido, del análisis precedentemente efectuado, se advirtió que el Decreto Departamental 021/2022, como norma inferior, no guardó la debida compatibilidad con lo establecido por el art. 298.I.21 y II.31 de la CPE, relativo a las competencias privativas y exclusivas del nivel central del Estado, quedando demostrado que ese Decreto Departamental no respetó la estructura jerarquizada sobre la cual se asienta la normativa nacional, irrespetando el principio de jerarquía normativa.

Por todo lo expuesto, corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 8 del Decreto Departamental 021/2022, al no guardar compatibilidad con las normas del nivel central del Estado que se encargan de definir el régimen laboral de los trabajadores; más aún si en el presente caso particular de los trabajadores asalariados del SEDECA, cuentan con una ley específica emanada del nivel central del Estado -Ley 3613- que los restituye al régimen laboral de la Ley General del Trabajo, quienes deben gozar de todos los derechos que la Constitución, la Ley General del Trabajo y la Legislación Laboral vigente confieren a todos los trabajadores asalariados; de tal manera que todos los derechos laborales y sus beneficios no pueden ser afectados arbitrariamente, contrariando los postulados constitucionales.

POR TANTO

la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve declarar la:

1° La INCONSTITUCIONALIDAD de la Disposición Adicional Primera del Decreto Departamental 003/2022 de 10 de febrero, con sus efectos derogatorios y consiguiente expulsión del ordenamiento jurídico por ser contraria a lo establecido por el art. 410.II de la Constitución Política del Estado; y, por conexitud, las Disposiciones Adicionales Segunda, Tercera, Cuarta, Quinta y Sexta del referido Decreto Departamental.

2° La INCONSTITUCIONALIDAD del art. 8 del Decreto Departamental 021/2022 de 31 de mayo, por su evidente contrariedad con lo estipulado por el art. 410.II de la Constitución Política del Estado, con relación a lo establecido por los arts. 298.I.2 y II.31 de esa misma Norma Fundamental, con sus efectos derogatorios y disponiendo su expulsión del ordenamiento jurídico.

3°  Se deja sin efecto la medida cautelar dispuesta en el Auto Constitucional 0128/2023-CA de 20 de marzo.

CORRESPONDE A LA SCP 0004/2025 (viene de la pág. 33).

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

PRESIDENTE

Fdo. Dra. Amalia Laura Villca

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

(DISIDENTE)

Fdo. Boris Wilson Arias López

MAGISTRADO

(DISIDENTE)

Fdo. Ph.D. Paola Verónica Prudencio Candia

MAGISTRADA

Fdo. Ángel Edson Dávalos Rojas

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Isidora Jiménez Castro

MAGISTRADA

Fdo. René Yván Espada Navía

MAGISTRADO