Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0014/2025

Sucre, 15 de mayo de 2025

SALA PLENA

Magistrado Relator:    René Yván Espada Navía

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente:                  55720-2023-112-AIC

Departamento:            La Paz

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En la presente acción de inconstitucionalidad concreta, la Sala Plena del Tribunal Supremo Electoral promovió de oficio, acción de inconstitucionalidad concreta del art. 12 de la LOEP por ser presuntamente contrario a lo prescrito por el art. 206.II de la CPE; debido a que, la norma legal no mantuvo la redacción del constituyente sino que empleó el término “postulación” que es distinto al de “reelección” contenido en la norma fundamental, y que por ende, tiene un diferente significado y efectos jurídicos, en cuanto al sujeto activo de la transgresión.

En consecuencia, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de ejercer el control de constitucionalidad que le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional, el art. 202.1 de la CPE.

III.1. Jurisprudencia reiterada: Naturaleza jurídica y alcances de la acción de constitucionalidad concreta. Requisitos de admisibilidad

Según nuestro diseño constitucional, el art. 132 de la CPE, contempla a la acción de inconstitucionalidad como un instrumento procesal dispuesto a favor de toda persona individual o colectiva para cuestionar una norma jurídica que sea contraria a la Constitución. Así, de acuerdo al art. 73 del CPCo, este mecanismo procesal, en su carácter abstracto, procede contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales; mientras que, la acción de inconstitucionalidad de carácter concreto, procede en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

En ese marco, la jurisprudencia constitucional, a través de la SCP 0910/2014 de 14 de mayo, señaló respecto a la naturaleza jurídica de este mecanismo procesal constitucional, lo siguiente: “La acción de inconstitucionalidad concreta es una garantía a favor del ciudadano, que protege el principio de constitucionalidad, de supremacía constitucional previsto en el art. 410 de la Ley Fundamental, en virtud del cual señaló que: ‘La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa…’; principio de constitucionalidad que, en el marco del constitucionalismo boliviano, implica una superación del clásico principio liberal de “legalidad”, no sólo en la medida en que la ley misma puede ser analizada, criticada e invalidada a partir de su confrontación con la Ley Fundamental y las normas del bloque de constitucionalidad, sino también porque se instaura una nueva forma de entender la legalidad más allá del horizonte liberal, en el marco del pluralismo jurídico igualitario con techo constitucional; en virtud a la cual, se podrán relacionar e interpelar los diferentes sistemas jurídicos, generando, inclusive, nuevas soluciones para los casos concretos que se presenten, partiendo de la ductilidad y porosidad del derecho que el pluralismo jurídico posibilita, lo que indudablemente implica una relectura del clásico principio de legalidad. Es en ese marco que debe ser comprendida la acción de inconstitucionalidad concreta, como una garantía a favor de las personas y, de ahí que la voluntad del constituyente, en el diseño institucional de esta acción, se traduce en la necesidad que la misma esté al alcance del ciudadano común, haciendo efectivo el acceso a la justicia constitucional y el principio de constitucionalidad frente a las arbitrariedades o abusos en los que pudiera incurrir el poder”.

Para concluir, señalando que: “…el Código Procesal Constitucional, en el Título III, bajo el nombre de Acciones de Inconstitucionalidad, regula, en el art. 73 a dos tipos de acciones: ‘1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales. 2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreta, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales’.

Conforme a ello, la acción de inconstitucionalidad concreta tiene la finalidad de someter al control de constitucionalidad una disposición legal, sobre cuya constitucionalidad surge una duda razonable y fundada, en aquellos casos concretos en los que debe ser aplicada para resolver un proceso judicial o administrativo, siendo ésta una vía de control normativo concreto, debido a que surge, precisamente, ante la posibilidad de la aplicación de la disposición legal impugnada a un caso concreto en un proceso judicial o administrativo; por lo anteriormente desarrollado, es claro que esta vía de control, a diferencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta, es susceptible de ser promovida por todos los jueces y tribunales que integren el Órgano Judicial, siendo extensible, además, a las autoridades administrativas que conozcan procesos administrativos, para que puedan plantear la acción, de oficio o a instancia de parte, cuando tengan una duda fundada y razonable sobre la constitucionalidad de una disposición legal y de una de sus normas, cuya validez o no sea fundamental para la decisión que vaya a tomarse dentro del proceso, aclarando que las citadas autoridades pueden activar esta vía de control normativo directamente o a petición de partes. En este mismo sentido y efectuando una reseña de la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal Constitucional, la SCP 0686/2012 de 2 de agosto, concluyó que: ‘(…) la acción de inconstitucionalidad concreta, es la vía de control de constitucionalidad que tiene como objeto, que el Tribunal Constitucional Plurinacional, confronte la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada de inconstitucional con los principios, valores y normas de la Constitución Política del Estado Plurinacional; en ese marco, la labor del Tribunal sólo se circunscribe al examen de las disposiciones alegadas de lesivas a las normas y preceptos de la Norma Suprema, con el fin de establecer su constitucionalidad o inconstitucionalidad, y de ninguna manera realizar análisis alguno respecto al caso en concreto’” (las negrillas son nuestras).

III.1.1. Requisitos de admisibilidad

De acuerdo a lo dispuesto en el art. 24.I del CPCo, con relación a las normas comunes en las acciones de inconstitucionalidad, conflictos de competencias, consultas y recursos, se tienen los siguientes requisitos para su admisibilidad:

“1. Nombre, apellido y generales de ley de quien interpone la acción, demanda, consulta o recurso, o de su representante legal, acompañando en este último caso la documentación que acredite su personería. Además deberá indicarse la dirección de un correo electrónico u otro medio alternativo de comunicación inmediata.

2. Nombre y domicilio contra quien se dirige la acción o recurso, cuando así corresponda.

3. Exposición de los hechos, cuando corresponda.

4. En las acciones de inconstitucionalidad, la identificación de la disposición legal y las normas impugnadas, así como las normas constitucionales que se consideren infringidas, formulando con claridad los motivos por los que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado.

5. Solicitud, en su caso, de medidas cautelares.

6. Petitorio” (las negrillas son nuestras).

En análisis de este artículo del Código Procesal Constitucional, la SCP 1785/2013 de 21 de octubre, señaló que: “…para el caso de la acción de inconstitucionalidad concreta se aplica en lo atinente, que son los numerales 3 al 6, de las que el numeral 5 es optativo, mientras que los otros tres requisitos son imprescindibles. 

Con esas premisas, de acuerdo al art. 24.I.3 del CPCo, los hechos demostraran la existencia de un proceso administrativo y judicial, lo que hace a la relevancia constitucional de la presunta inconstitucionalidad, que también es un requisito imprescindible para la acción de inconstitucionalidad concreta, conforme a las normas del art. 79 del CPCo; mientras que el numeral 4 referido a la identificación de las normas impugnadas, hace al objeto de la demanda de inconstitucionalidad, de la misma forma que la enunciación de las normas constitucionales infringidas; finalmente, la formulación con claridad de los motivos o fundamentos que sustentan la tesis de la inconstitucionalidad, es el necesario marco argumentativo que justifica la existencia de relevancia constitucional en el tema concreto; por ello, el incumplimiento del requisito previsto en el art. 24.I.4 del CPCo, encuentra puntualización en el art. 27.II del mismo Código, como una causal de rechazo de la acción de inconstitucionalidad abstracta o concreta, disponiendo que toda acción, recurso o consulta, debe ser rechazado por la Comisión de Admisión, cuando carezca en absoluto de fundamentos jurídico constitucionales que justifiquen una decisión de fondo. 

Pues bien, la carencia absoluta de fundamentos jurídico constitucionales alude a una operación argumentativa ineludible, basada en razonamientos constitucionales que sean suficientes de acuerdo al caso concreto que se analiza, para germinar una duda sobre la adecuación de la norma demandada a los valores, principios y normas de la Constitución Política del Estado; más, no es una operación dependiente de la extensión de la demanda o la acumulación de doctrina y jurisprudencia, sino que consiste en la presentación de razonamientos y criterios derivados de la Constitución Política del Estado, que configure una duda razonable y haga justificable un examen de los mismos, con el objeto de verificar si la norma demandada es conforme a la Constitución Política del Estado” (las negrillas nos corresponden).

Ahora bien, es preciso aclarar que en etapa de admisión, donde se verifica el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad, este Tribunal señaló que: “…la Comisión de Admisión al admitir la acción realiza un análisis sobre el cumplimiento de requisitos de admisibilidad guiado necesariamente por el principio pro actione, de manera que al momento de conocer el fondo, no existe impedimento para que el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional pueda observar el incumplimiento de requisitos o condiciones que den mérito a un pronunciamiento de fondo de la problemática” (SC 0646/2012 de 23 de julio). Infiriéndose que, cuando el Pleno de este Tribunal, al analizar el fondo de la problemática expuesta, advierta que existen defectos de admisibilidad que impiden el tratamiento del asunto, aun cuando estos fueron omitidos por la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional al momento de admitir la demanda, puede declarar la improcedencia de la misma por incumplimiento de requisitos que hagan posible su resolución.

III.2. Sobre la fundamentación jurídico constitucional entre la norma que se reputa de inconstitucionalidad y los preceptos constitucionales que se consideran vulnerados

Al respecto, la SCP 0969/2013 de 27 de junio, precisó lo siguiente: “Se debe señalar que al interponerse una acción de inconstitucionalidad, cuyo objeto es que se declare una norma específica inconstitucional por ser supuestamente contraria a la Constitución Política del Estado y así, la misma sea expulsada del ordenamiento jurídico vigente, no sólo basta con señalar cuál es la norma constitucional o normas constitucionales que supuestamente son vulneradas por la norma demandada de inconstitucional, ya que dicho aspecto por sí mismo, no es causal para que este Tribunal, pueda ingresar a realizar la contrastación correspondiente, debiendo cumplirse en todo caso los requisitos exigidos, toda vez que se debe fundamentar la misma, justificando la importancia de la decisión que se vaya a tomar en el caso concreto, éste entre otros aspectos fueron recogidos en la jurisprudencia constitucional, como por ejemplo, en el AC 0193/2012-CA de 6 de marzo, que señaló: ‘«...supondrá que no existe ninguna norma objetada que implique la vulneración de un derecho fundamental; asimismo, si no se especifica el precepto constitucional supuestamente infringido, como exige el inc. 2) del mismo artículo, no podrá establecerse si existe o no contradicción entre la norma impugnada y el texto constitucional, determinando ambas imprecisiones la falta de base legal del recurso. Por último, la ausencia de fundamentación, que es un elemento exigido por el inc. 3) de la norma citada, impedirá conocer los motivos por los que se considera inconstitucional la norma impugnada y la importancia de la misma en la resolución de la causa que origina el recurso»; entendimiento que fue complementado con la SC 0045/2004 de 4 de mayo, al establecer que: «…La expresión de los fundamentos jurídico-constitucionales es esencial, pues no es suficiente la mera identificación de las normas constitucionales que se considera estarían siendo infringidas (…) también es imprescindible que se exprese y justifique en qué medida la decisión que debe adoptar el Juez o Tribunal depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada'; vale decir que, la inobservancia de estos requisitos, hace inviable el ejercicio de un verdadero control de constitucionalidad y determina el rechazo del recurso»’” (las negrillas corresponden al texto original) (con el mismo razonamiento, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0003/2018 de 14 de marzo, 0094/2017 de 29 de noviembre, entre muchas otras). 

Por su parte, la SCP 0047/2015 de 26 de marzo, a tiempo de precisar la importancia de este presupuesto, estableció: “…para considerar las acciones de inconstitucionalidad se debe establecer una clara y suficiente fundamentación, precisamente sobre la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, es decir, que tales fundamentos deben cumplir con determinados requisitos, como el determinar el por qué la norma impugnada vulnera principios, valores o derechos fundamentales establecidos en la Ley Fundamental y la vinculación directa entre la norma impugnada y el precepto constitucional presuntamente vulnerado, cuya carga argumentativa debe ser lo suficientemente racional, suficiente y sólida para que genere convicción al Tribunal Constitucional Plurinacional de que tales normas deben ser sometidas a un test de compatibilidad con el texto de la Norma Suprema, el no lograr tal objeto, inviabiliza la posibilidad de que la jurisdicción constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo de lo solicitado” (las negrillas son nuestras). 

De allí que la formulación de fundamentos jurídico-constitucionales respecto a la supuesta incompatibilidad que se demanda en la acción de inconstitucionalidad concreta, se traduce en un requisito sine qua non para que el Tribunal Constitucional Plurinacional ingrese al análisis de fondo y efectúe el control de constitucionalidad pretendido; carga argumentativa, que no puede sustentarse en apreciaciones subjetivas sobre la norma en cuestión, sino, en razonamientos constitucionales que configuren fundamentos suficientes para establecer una duda razonable sobre la adecuación del precepto legal demandado de inconstitucional, a los valores, principios y normas de la Constitución Política del Estado, haciendo justificable un examen de los mismos, a efecto de verificar si guarda correspondencia o no con la Ley Fundamental.

III.3. Análisis constitucional

En el caso que se examina, la Sala Plena del Tribunal Supremo Electoral, promovió de oficio, acción de inconstitucionalidad concreta contra el art. 12 de la LOEP por considerarlo contrario a lo previsto por el art. 206.II de la CPE; debido a que, la disposición legal señalada no mantuvo la misma redacción del constituyente sino que empleó el término “sin derecho a postularse nuevamente”, modificando con ello, el contenido primigenio de la norma fundamental que consagra el término “sin posibilidad de reelección”, y que por ende, le da un significado diferente.

Pues, al modificar el término de “reelección” a “postulación” expresa dos sentidos distintos: i) Por el sujeto activo de la transgresión; y, ii) Por el origen de la elección o designación.

Señalan que respecto a la prohibición de reelección, cuando dispone “sin posibilidad de reelección”, el sujeto activo de esa acción es la Asamblea Legislativa Plurinacional, o el Órgano Ejecutivo, según sea el caso, al ser las instancias competentes para dicho efecto, consiguientemente, la obligación de respetar la prohibición correspondería a un sujeto distinto al postulante a Vocal Electoral, y por lo mismo, el sujeto activo sería la autoridad con potestad de elegirlos y no el candidato que puede ser elegido o designado.

Y por el contrario, la redacción del legislador ordinario en el art. 12 de la LOEP, establece “sin derecho a postularse nuevamente para el desempeño del mismo cargo”, cuya constitucionalidad está en duda, debido a que el sujeto activo de cumplimiento ya no es un tercero, sino más bien, el posible Vocal a quien correspondería no postularse, análisis que se efectúa para establecer el nexo causal entre la cuestión de constitucionalidad y el proceso disciplinario en el que debe aplicarse el art. 12 de la LOEP.

Arguyen que por lo señalado, se evidencia que los términos reelección y postulación adquieren diferente significado cuando se ingresa a valorar la forma de designación de los mismos y sus referencias normativas; por un lado, reelección en apariencia, tendría una significación de elección por un órgano colegiado; a saber, el art. 158.4 constitucional, establece que para la designación de los Vocales del Tribunal Supremo Electoral, es atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional, elegir a seis de los miembros del Órgano Electoral Plurinacional por dos tercios de votos de sus miembros presentes; asimismo, el art. 172.21, determina como atribución de la Presidenta o Presidente del Estado, designar a sus representantes ante el Órgano Electoral.

En ese orden, complementan que la Ley del Organo Electoral Plurinacional, hace referencia al término postulación en el art. 13 inc. 6) cuando alude a los aspirantes a Vocales del Tribunal Supremo Electoral, estableciendo que: “Las o los aspirantes a Vocales del Tribunal Supremo Electoral se postularán de manera individual o directa”; este desarrollo normativo establecido en la norma citada, induce a interpretar que la prohibición únicamente parecería recaer sobre Vocales elegidos por la Asamblea Legislativa Plurinacional, ya que serían los únicos que postulan a un cargo; y no así, los designados por el Presidente del Estado Plurinacional, lo que equivaldría a decir, que si es constitucional el art. 12 de la LOEP, y la prohibición es la postulación, esta únicamente recae sobre quien pretende su elección (por sujeto activo) y, como el término postular requiere una acción por parte del que pretende, esa acción solo puede darse en el seno de la Asamblea Legislativa Plurinacional (por forma); en cambio, si este postulado resultase posiblemente inconstitucional, la prohibición recaería en la “reelección” y estaría destinada para un tercero y debido a la nomenclatura utilizada por el Constituyente, únicamente podría recaer sobre los Vocales Electorales electos, distinción y dilucidación de constitucionalidad que resulta fundamental para el Tribunal Disciplinario; pues, su deber radica en el juzgamiento de la conducta de los Vocales denunciados y no de un tercero.

Así, respecto al cargo de inconstitucionalidad con relación a que el art. 12 de la LOEP hubiera modificado la redacción original del constituyente en lo que respecta a la prohibición de reelección de los Vocales del Tribunal Supremo Electoral, pasando de "sin posibilidad de reelección" a "sin derecho a postularse nuevamente"; modificación, que a juicio de la parte requirente, cambiaría el alcance y el significado de la norma constitucional contenida en el art. 206.II de la CPE; y, que dicho cambio de terminología de "reelección" a "postulación" genera confusión sobre el sujeto obligado a observar la prohibición constitucional; puesto que son la Asamblea Legislativa y el Órgano Ejecutivo, los que eligen a las mencionadas autoridades; a diferencia del postulante, quien es el responsable de presentarse a la convocatoria.

De donde se puede advertir que los argumentos planteados por el accionante vinculados a una supuesta inconstitucionalidad del art. 12 de la LOEP por considerar que modifica el texto contenido en el art. 206.II de la CPE, no generan convicción en este Tribunal Constitucional Plurinacional de que la norma cuestionada, deba ser sometida a un test de compatibilidad con el texto de la Norma Suprema.

Pues si bien se alegó que la modificación del término podría generar una diferencia en la interpretación y el alcance de la norma; sin embargo, no se estableció de qué forma dicha modificación sería materialmente contraria a lo previsto por el art. 206.II de la CPE; no se evidencia el contraste necesario del texto de la norma objeto de análisis con la normativa constitucional demandada de infringida, que demuestre contradicción o vulneración alguna, como tampoco genera duda razonable sobre su constitucionalidad.

Dicha omisión, impide advertir los cargos de constitucionalidad suficientes que permitan efectuar el test de constitucionalidad; y menos la incidencia que tendrá la norma cuestionada en la resolución de la causa que motivó la acción cuya inconstitucionalidad se solicita; limitándose a cuestionar las diferencias interpretativas entre "reelección" y "postulación", cuestionando su naturaleza técnica y contextual, sin especificar de qué forma ello afectaría la esencia del mandato constitucional; efectuando apreciaciones genéricas, que derivan en un incumplimiento de presupuestos esenciales para que este Tribunal Constitucional Plurinacional analice el fondo de la pretensión expuesta.

La previsión contenida en el art. 12 de la LOEP demandado, circunscrito a la composición y periodo de funciones del Tribunal Supremo Electoral, establece que: “El Tribunal Supremo Electoral está compuesto por siete (7) vocales, de los cuales al menos dos (2) serán de origen indígena originario campesino. Del total de miembros del Tribunal Supremo Electoral al menos tres (3) serán mujeres.

Las vocales y los vocales desempeñarán sus funciones por un periodo de seis (6) años, computable a partir del día de su posesión, sin derecho a postularse nuevamente para el desempeño del mismo cargo”; se demanda como contrario a lo previsto por el art. 206.II de la CPE, este último que prevé la prohibición de reelección, de donde es posible establecer que, lo que se cuestiona, es la diferencia entre ambas normas entre "reelección" y "postulación", pretendiendo que este Tribunal desentrañe, cuál sería el sujeto activo de la falta, bajo el argumento que el cambio de terminología altera la aplicación de la prohibición en cuanto a la designación de los Vocales del Tribunal Supremo Electoral; argumentación que resulta insuficiente, porque que no permite advertir una posible contradicción directa entre las normas legal y constitucional; razón que da cuenta que, la acción de inconstitucionalidad planteada no cuenta con los elementos suficientes y de relevancia constitucional que justifiquen un análisis de fondo al no generar una incertidumbre sobre su constitucionalidad, que permita a este Tribunal adquirir la suficiente convicción para ingresar al análisis de su contrastación, con los preceptos constitucionales presuntamente lesionados.

Por lo tanto, siguiendo el razonamiento desarrollado en los Fundamentos Jurídicos III.1.1. y III.2 de este fallo constitucional, al advertirse defectos de admisibilidad que impiden el análisis de fondo de la presente acción de inconstitucionalidad concreta, pese a su inicial admisión por parte de la Comisión de Admisión;  corresponde que el Pleno de este Tribunal declare su improcedencia, al no ser posible que realice el control constitucional de la norma impugnada, por ausencia de fundamentos jurídico constitucionales suficientes, que configuran la causal de rechazo prevista en el art. 27.II inc. c) del CPCo.

Finalmente, cabe resaltar que, a partir de lo previsto por el art. 24.I.4 del CPCo, la SC 0646/2012 de 23 de julio, indicó que: “…al momento de conocer el fondo, no existe impedimento para que el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional pueda observar el incumplimiento de requisitos o condiciones que den mérito a un pronunciamiento de fondo de la problemática”; de modo que, a partir de dicho entendimiento jurisprudencial, corresponde señalar que, si bien por AC 0282/2023-CA de 23 de junio, la Comisión de Admisión de este Tribunal admitió la acción de inconstitucionalidad concreta respecto los preceptos legales en cuestión; esto no impide que a tiempo de resolver la acción planteada, el Pleno de este Tribunal observe algún impedimento para el pronunciamiento de fondo, concluyendo entonces, que la acción de inconstitucionalidad impetrada por el requirente, no contiene la formulación clara de los motivos del porque la norma impugnada es contraria a la Norma Fundamental, ni fundamento jurídico constitucional, claro, certero, preciso, pertinente y suficiente que justifique un examen de los mismos, correspondiendo la declaratoria de su improcedencia.

POR TANTO

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.2 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; resuelve, declarar: IMPROCEDENTE la acción de inconstitucionalidad concreta promovida de oficio por la Sala Plena del Tribunal Supremo Electoral.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Se hace constar que no intervienen los Magistrados Dra. Amalia Laura Villca, Paola Verónica Prudencio Candia, Ángel Edson Dávalos Rojas y Boris Wilson Arias López, por ser de Voto Disidente.