Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0042/2005-R
Sucre, 10 de enero de 2005
Expediente: 2004-09804-20-RAC
Distrito: Cochabamba
Magistrado Relator: Dr. René Baldivieso Guzmán
En revisión la Resolución de 1 de septiembre de 2004 de fs. 83 a 84 vta., pronunciada por el Juez de Partido de Familia, Niñez y Adolescencia de Quillacollo del Distrito Judicial de Cochabamba, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto Marcos Aras Aróstegui, Carlos Paniagua Quinteros y Walter Choque Salas en representación de la Asociación Accidental “Virgen de Urkupiña” contra Arturo Balderrama Otalora, Presidente del Concejo Municipal de Vinto, alegando la vulneración de sus derechos a la dignidad y a la propiedad privada.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
Los recurrentes en el escrito de fs. 56 a 59 de 19 de agosto de 2004, manifiestan:
Los miembros de la Asociación que representan, fueron trabajadores despedidos de la Empresa Nacional de Ferrocarriles (ENFE) que al no haber podido pagar sus beneficios sociales negoció con el Gobierno para que se les dote terrenos o vivienda. Mediante ley se convocó a la licitación pública GCBIT 002 en la que se les adjudicó un terreno de 19.031 m2 en inmediaciones de la ex Estación de Ferrocarriles de Vinto, por lo que en 1996, iniciaron los trámites de aprobación de planos de urbanización ante la Alcaldía, que a su vez formuló observaciones referidas a que había oposición del Comité Cívico, reclamos de las vendedoras del mercado aledaño, la declaratoria de área verde o reserva forestal, etc., y como último pretexto la falta de áreas de equipamiento, motivo por el cual, luego de muchas gestiones, lograron que mediante Ley 2408 de 31 de julio de 2002, se autorice la cesión gratuita de 8.360 m2 a favor de la Municipalidad para que no se les cercene la superficie que ya está debidamente dividida entre los miembros de la Asociación.
Estando en curso el trámite, mediante minuta de comunicación 27/2004, el Presidente del Concejo Municipal instruyó a las Direcciones del Municipio paralicen el trámite porque existiría una solicitud de derogatoria de la Ley 2408 proyectada por el Diputado de la Circunscripción de Vinto. Esta ilegal minuta coarta sus derechos y los memoriales de reclamo que presentaron fueron rechazados.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Indican los derechos a la dignidad y a la propiedad privada.
I.1.3. Autoridad recurrida y petitorio
Los recurrentes interponen amparo constitucional contra Arturo Balderrama Otalora, Presidente del Concejo Municipal de Vinto, solicitando que sea declarado procedente y deje sin efecto la minuta de comunicación 27/2004.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de amparo constitucional
Efectuada la audiencia pública el 1 de septiembre de 2004, según consta en el acta de fs. 85, se producen los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación del recurso
Los recurrentes ratificaron la demanda presentada.
I.2.2. Informe de la autoridad recurrida
La autoridad recurrida de acuerdo con el informe de fs. 78 a 81, señala: 1) Las minutas de comunicación no son resoluciones administrativas contra las que proceden los recursos de revocatoria y jerárquico; 2) el Concejo Municipal emite ordenanzas municipales, resoluciones municipales y minutas de comunicación que son simplemente requisitorias o instructivas que dirige el Órgano colegiado al Alcalde y por su intermedio al personal jerárquico de la Municipalidad para la atención y cumplimiento de un asunto específico; 3) los recurrentes debieron solicitar se reconsidere la Minuta de comunicación, que en su caso, corresponde al Ejecutivo contra quien debía interponerse el recurso; 4) son más de diez años que no se aprueba la urbanización porque no se adecua a preceptos técnicos de cesiones forzosas y si bien trataron de solucionar aquello mediante la Ley 2408, tampoco se sujeta al ordenamiento de cambio de uso de suelo.
I.2.3. Resolución
Concluida la audiencia el Juez de amparo constitucional pronuncia Resolución que declara procedente el recurso con los siguientes fundamentos: 1) “las insuficiencias e imprevisiones formales de la normativa no pueden vulnerar o impedir el cumplimiento de un derecho adquirido y respaldado por una Ley de la República como es la Ley 2408 que fue promulgada para que se tenga y se la cumpla…”; 2) al emitirse la minuta de comunicación 27/2004 instruyendo la paralización del trámite de aprobación de planos de fraccionamiento en base a una simple solicitud de derogatoria de la Ley 2408, y no procesar la solicitud de dejarla sin efecto, se “ha cometido un acto y una omisión ilegales que restringe el derecho a la propiedad (…) que no puede ser alterado ni requiere reglamentación para su efectivo ejercicio”.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
Por requerir de mayor análisis y amplio estudio, de conformidad a lo establecido en el art. 2 de la Ley 1979 de 24 de mayo de 1999, mediante Acuerdo Jurisdiccional 215/04, de 20 de diciembre de 2004, se amplió el plazo procesal para dictar resolución hasta el 26 de enero de 2005, por lo que la presente Sentencia es pronunciada dentro del plazo legal.
II. CONCLUSIONES
II.1. El 4 de febrero de 1997, luego del proceso de “licitación pública GCBI - 002 CBBA” (sic.), mediante escritura pública otorgada ante Notario de Gobierno del departamento de Cochabamba, El Presidente Ejecutivo y Gerente General de ENFE transfirieron a favor de la Asociación Accidental “Virgen de Urkupiña” un lote de terreno con la extensión superficial de 19.031 m2. “ubicado en la estación Vinto de la ciudad de Cochabamba” (sic.), escritura que se encuentra registrada en Derechos Reales (DD.RR) de Quillacollo bajo la Partida y Fojas 1965, respectivamente del Libro Primero de Propiedad de la provincia Quillacollo, el 10 de octubre de 2002 (fs. 7 a 31 vta.).
II.2. El 31 de julio de 2002, mediante Ley 2408, publicada el 1 de agosto de 2002, ENFE fue autorizada a transferir la superficie de 19.031 m2 ubicada en la ex Estación Vinto, provincia Quillacollo del departamento de Cochabamba, a favor de los ex - trabajadores ferroviarios de ese Distrito que se adjudicaron a través de la licitación pública GCBIT 002- Cochabamba, de septiembre de 1996, y enajenar, a título gratuito, un total de 8.360 m2 de terrenos de la ex Estación Vinto, a favor del Gobierno Municipal de Vinto, con destino a áreas verdes, circulación y equipamiento que requerirá la urbanización (fs. 32).
II.3. El 9 de marzo de 2004, el Concejo Municipal de Vinto, determinó pasar al Ejecutivo la minuta de comunicación 27/2004 por la que le dice que instruya “a las Direcciones correspondientes a objeto de que las mismas paralicen todo trámite iniciado por la Urbanización Virgen de Urkupiña cuyos beneficiarios son la asociación accidental de ex trabajadores ferroviarios `Virgen de Urkupiña´…” (fs. 36).
II.4. El 4 de junio de 2004, Marcos Aras Arostegui, Walter Choque Salas y Carlos Paniagua Quinteros, “en calidad de recurso jerárquico” (sic.), solicitaron se deje sin efecto la minuta de comunicación 27/2004 y que se disponga la conclusión del trámite administrativo (fs. 53 y vta.).
II.5. El 5 de julio de 2004, los recurrentes, en razón de que hasta esa fecha no se les respondió positiva o negativamente respecto al trámite de urbanización, solicitan copias legalizadas de la documentación acompañada (fs. 54).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los recurrentes afirman que se han lesionado los derechos a la dignidad y a la propiedad de los miembros de la Asociación que representan por cuanto la autoridad recurrida no ha dejado sin efecto la minuta de comunicación 27/2004 aprobada por el Concejo Municipal de Vinto por la cual indican al Alcalde municipal que instruya a los Directores del Ejecutivo municipal paralicen el trámite de aprobación de planos de Urbanización Urkupiña pese a que existe una ley que respalda la transferencia de terrenos en su favor y la cesión correspondiente para áreas verdes, circulación y equipamiento.
Por consiguiente, corresponde analizar si los hechos denunciados se encuentran dentro del ámbito de protección otorgado por el art. 19 de la CPE.
III.1. En el caso examinado, la Asociación Accidental “Virgen de Urkupiña” viene tramitando ante la Alcaldía de Vinto la aprobación de planos de la Urbanización “Virgen de Urkupiña”; no obstante el Concejo Municipal mediante minuta de comunicación 27/2004 dirigida al Alcalde Municipal expresó que se instruya a las Direcciones del Ejecutivo municipal para que paralicen el trámite mencionado porque se estaría tramitando la derogatoria de los arts. 1 y 2 de la Ley 2408 por la que se autorizó a ENFE la transferencia de los terrenos de la ex Estación de Vinto a favor de los ex trabajadores de ferrocarriles que como Asociación Accidental “Virgen de Urkupiña” se adjudicaron en la licitación GCBIT 002-CBBA., y autorizó, también, la transferencia a título gratuito de terrenos con destino a áreas verdes, circulación y equipamiento que requerirá la urbanización.
La minuta de comunicación, de acuerdo con el Reglamento interno del Concejo Municipal de Vinto son requisitorias o instructivas que dirige dicho órgano colegiado al Alcalde y por su intermedio, al personal jerárquico de la Municipalidad, para la atención y cumplimiento de un asunto específico; y como destacó la SC 1712/2003-R, de 24 de noviembre, haciendo alusión a un minuta de comunicación remitida al Alcalde por el Concejo Municipal de La Paz, conforme establecen las normas previstas en el Reglamento General del Concejo Municipal de La Paz, “implica sólo una recomendación emergente de un proceso de fiscalización que dirige el Concejo Municipal al Ejecutivo para que éste considere el criterio del ente deliberante…”. No obstante, cuando como en el caso del Reglamento de Vinto, tal requisitoria o instructiva establece el plazo de cinco días para su cumplimiento, o dicho de otra manera, “no respondida o incumplida en el plazo mencionado, de cinco días hábiles, derivará su petición de informe escrito u oral”, del que a su vez puede resultar una interpelación y en su caso, un voto de censura con suspensión de funciones del Alcalde inclusive, u organización de sumarios informativos en el caso del personal jerárquico, tal “requisitoria” (pregunta) o “instructiva” deja de tener el alcance de una mera recomendación para convertirse en una instrucción que no puede estar exenta de responsabilidad, más aún si se trata de una instructiva para que no se cumpla o no se deje hacer cumplir con la ley o una normativa municipal que emana del propio Concejo Municipal.
En efecto, el Gobierno Municipal, conformado como está por un Concejo Municipal y un Alcalde Municipal, tienen específicas funciones de modo que el órgano representativo, deliberante, normativo y fiscalizador de la gestión municipal tiene entre otras atribuciones las de dictar y aprobar ordenanzas como normas generales de Municipio, y aprobar el Plan de Ordenamiento municipal y otros, que corresponde ejecutarlas al Alcalde que es la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Municipal; o sea que, para la aprobación de un plano éste se debe regir a las normas establecidas al efecto y tramitarlas conforme a las reglas establecidas y previo los pasos a ese fin señalados, debiendo garantizarse el ejercicio de los derechos del administrado.
III.2. Hechas las precisiones en el punto precedente, corresponde señalar que si bien el art. 22 de la Ley de Municipalidades (LM) establece que el Concejo Municipal a instancia de parte o del Alcalde Municipal por el voto de dos tercios del total de sus miembros, podrá reconsiderar las ordenanzas y resoluciones municipales, emitidas por el Concejo Municipal (SC 859/2003-R, de 25 de junio), la impugnación de una minuta de comunicación por sus características, no permite solicitar su reconsideración menos acudir a los recursos de revocatoria o jerárquico previstos para impugnar resoluciones administrativas (arts. 140 y 141 de la LM). Sin embargo, los recurrentes erróneamente la impugnaron “por la vía de la revocatoria” ante el Presidente del Concejo Municipal, órgano que aprobó la instructiva ahora cuestionada por lo que, en el caso, no es aplicable el principio de subsidiariedad del amparo constitucional invocados por los demandados, por cuanto la minuta de comunicación, que motiva el presente recurso, no es susceptible de ningún otro recurso, frente a lo cual se abre el ámbito de protección de la justicia constitucional.
III.3. Por los antecedente procesales relacionados, según se ha visto, el Concejo Municipal de Vinto emitió la Minuta de Comunicación 27/2004 de 4 de junio incurriendo en acto ilegal. Primero al dar una instructiva al ejecutivo municipal con carácter imperativo; segundo al condicionar el cumplimiento de la Ley 2408, mediante dicha minuta, a una petición de derogatoria de esa ley, sin considerar que es obligatoria desde el día de su publicación de acuerdo con lo dispuesto por el art. 81 de la Constitución. Debe tomarse en cuenta, por otra parte, que la Ley 2408 autoriza a ENFE la transferencia de los terrenos, cuya aprobación de planos ha sido paralizada no obstante de que los recurrentes tienen títulos de propiedad inscritos en DD.RR. restringiendo de esta manera este derecho de los demandantes quienes tendrían que supeditarlo indefinidamente a una contingencia incierta como la de que la Ley 2408 sea derogada dentro de un trámite ante el Poder Legislativo, cuya duración no puede precisarse.
III.4. Asimismo, la ilegalidad del acto que lesiona este derecho se hace patente al constatarse que representa la inobservancia del art. 8 inc. a) de la Constitución Política del Estado (CPE) que impone el deber de acatar y cumplir la Constitución y las Leyes de la República. En el presente caso, las autoridades recurridas en un acto ilegal traducido en una minuta de comunicación, distorsionando sus alcances, pretenden eludir el cumplimiento de la ley paralizando todo trámite de los recurrentes dirigido a la aprobación de planos correspondientes a sus lotes.
En consecuencia, la situación planteada se halla dentro de las previsiones del art. 19 de la CPE, por lo que el Juez de amparo al declarar procedente el recurso interpuesto, ha efectuado una adecuada compulsa de los antecedentes procesales y dado correcta aplicación al citado precepto constitucional.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE y 7 inc. 8) y el art. 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, resuelve: APROBAR la Resolución de 1 de septiembre de 2004 de fs. 83 a 84 vta., pronunciada por el Juez de Partido de Familia, Niñez y Adolescencia de Quillacollo del Distrito Judicial de Cochabamba.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
No interviene a Magistrada, Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas, por encontrarse de viaje en misión oficial.
Dr. Willman Ruperto Durán Ribera PRESIDENTE Dr. René Baldivieso Guzmán DECANO
Dr. José Antonio Rivera Santivañez MAGISTRADO Dra. Martha Rojas Álvarez MAGISTRADA