Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0037/2025-S3

Sucre, 10 de marzo de 2025

SALA TERCERA

Magistrado Relator:    Ángel Edson Dávalos Rojas

Acción de amparo constitucional                                                  

Expediente:                 66000-2024-133-AAC

Departamento:            Santa Cruz

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denunció la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, a la vida, a la salud, a la dignidad y la niñez; por cuanto, el Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, ahora demandado, de manera arbitraria, mediante Oficio OF.DIRECTIVA.ALD. 024/2024-2025 ASTP de 15 de mayo de 2024, procedió a agradecer sus servicios como Directora Administrativa de dicha institución, asimismo se puso a su conocimiento la designación de un nuevo Director Administrativo, pese a que este tenía conocimiento que su persona es madre y tutora de un menor de edad con discapacidad físico motora de 64%, conforme lo señala en el carnet de discapacidad actualizado de su hijo, correspondiéndole el derecho a la inamovilidad laboral, según lo establecido por la CPE y las leyes aplicables a su caso concreto y la jurisprudencia constitucional emitida en caso de similares supuestos fácticos; por tal motivo, prescindiendo del principio de subsidiariedad, debido a que su hijo pertenece a un grupo vulnerable de prioritaria atención, solicita que se le conceda la tutela y en consecuencia se deje sin efecto el Oficio OF.DIRECTIVA.ALD. 024/2024-2025 ASTP de 15 de mayo de 2024 de conclusión a la relación laboral; se disponga su inmediata reincorporación laboral al cargo que ocupaba -se entiende como Directora Administrativa de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz-, por ser madre de una persona con discapacidad y la restitución del seguro de salud; y sea con costas y calificación de daños y perjuicios.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Clasificación de los servidores públicos en el Estatuto del Funcionario Público

El ámbito de aplicación del Estatuto del Funcionario Público (EFP), abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad estatal, independientemente de su fuente de remuneración; norma que establece como clasificación de los funcionarios públicos, los funcionarios electos, designados, de libre nombramiento, de carrera e interinos.

Al respecto, el art. 5 del EFP, señala que los servidores públicos se clasifican en:

“a) Funcionarios electos: Son aquellas personas cuya función pública se origina en un proceso eleccionario previsto por la Constitución Política del Estado. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa y Régimen Laboral del Presente Estatuto.

b) Funcionarios designados: Son aquellas personas cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme a la Constitución Política del Estado, disposición legal u Sistema de Organización Administrativa aplicable. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.

c) Funcionarios de libre nombramiento: Son aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados. El Sistema de Administración de Personal, en forma coordinada con los Sistemas de Organización Administrativa y de Presupuesto, determinará el número y atribuciones específicas de éstos y el presupuesto asignado para este fin. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.

d) Funcionarios de carrera: Son aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establecen en el presente Estatuto”.

El art. 71 del citado Estatuto, respecto a la condición de funcionario provisorio, estableció que: “Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7o de la presente Ley”

Por otro lado, en cuanto a los derechos de los que gozan los funcionarios públicos de carrera, el art. 7 del prenombrado Estatuto, prevé: “II. Los funcionarios de carrera tendrán, además, los siguientes derechos:

a) A la carrera administrativa y estabilidad, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad.

(…)

c) A impugnar, en la forma prevista en la presente Ley y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten a situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios.

d) A representar por escrito, ante la autoridad jerárquica que corresponda, las determinaciones que se juzguen violatorias de alguno de sus derechos”.

En ese sentido, es importante precisar que los servidores públicos electos, designados y de libre nombramiento no forman parte de la carrera administrativa, por lo tanto no tienen derecho a la estabilidad laboral, conforme lo señala el art. 233 de la CPE y el art. 5 de la EFP, y respecto a los servidores públicos provisorios -distintos a los de libre nombramiento- la SC 0474/2011-R de 18 de abril interpretando el art. 71 del EFP reconoció que en la administración pública continúa existiendo funcionarios públicos provisorios, entendidos como aquellos cargos sujetos a la carrera administrativa pero de manera provisional, pues no ingresaron por el procedimiento regular establecido en el ordenamiento jurídico sino por la decisión discrecional de la Máxima Autoridad Ejecutiva, quienes tampoco tienen derecho a la estabilidad laboral dado su forma de ingreso.

Entendimiento reiterado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0491/2024-S4 y 0260/2024-S2.

II.2. Respecto a la inamovilidad laboral y las excepciones que se presentan en función al tipo de servidor público

La SCP 0579/2015-S3 de 10 de junio, haciendo referencia a la SCP 1044/2013 de 27 junio, estableció que: «“…por el principio de universalidad la garantía de la inamovilidad laboral alcanza tanto al sector privado como al sector público (SCP 1417/2012 de 20 de septiembre); sin embargo, debe reconocerse que tampoco es absoluto de forma que puede verse limitado por las necesidades instituciones que atañen al correcto funcionamiento del aparto público y el bienestar de la colectividad…’ (…) aspecto que debe resultar de una ponderación de los supuestos y bienes en conflicto en cada caso concreto.

(…)

En este mismo sentido, en un caso similar sobre la inamovilidad argüida por un Fiscal de Distrito, la SCP 1521/2012, ha determinado que ‘…no se puede alegar vulneración al goce de la inamovilidad laboral, ni siquiera por motivos de protección del progenitor justamente por la naturaleza del cargo del accionante. En casos de autoridades de alto rango jerárquico la garantía de inamovilidad en razón a contar con un hijo menor de un año de edad trastrocaría la organización institucional del Estado boliviano e impediría el logro de los objetivos institucionales y sin duda podría afectar incluso un ejercicio eficiente de las tareas del Ministerio Público’.

Bajo el mismo razonamiento, ésta vez para el caso de una autoridad electa como Concejal Munícipe, la SCP 0853/2013 de 17 de junio, ratificando el entendimiento de la SC 1958/2010-R de 25 de octubre, sostuvo que: ‘…frente al reclamo de inamovilidad de mujer gestante hasta el año del menor nacido, es preciso puntualizar que los cargos electivos no gozan de la protección de la inamovilidad laboral, precisamente por la legitimidad electiva que a estos revisten, bajo este entendimiento la carrera administrativa y regímenes laborales previstos por el Estatuto del Funcionario Público, y la propia Ley General del Trabajo, no incluye a los funcionarios electos, tal cual reza el art. 5.A del Estatuto del Funcionario Público; por consiguiente, no existe el beneficio de la inamovilidad laboral para el estatus de cargos electivos; en la materia no puede la accionante alegar vulnerado tal derecho debido a su situación de Concejala suplente, además de encontrarse en la condición de Autoridad (suplente) electa’. pretendiendo una extensión de mandato, no obstante de ello el Estado debe evitar dejarlos en desprotección por su condición de progenitores a través de los sistemas de seguridad social, pero no mediante la inamovilidad laboral” .

Es decir, que la jurisprudencia de este Tribunal si bien reconoció que el derecho a la inamovilidad laboral es universal ya que protege a trabajadores resguardados por la Ley General del Trabajo y a funcionarios públicos, reconoce también que el derecho no es absoluto, en el ámbito administrativo, no es transversal a todos los servidores públicos, pues puede verse limitado cuando se trata de servidores públicos de libre nombramiento, pues éstos, son reclutados sin procesos previos sino de manera directa por invitación personal del máximo ejecutivo de la entidad pública, para ocupar funciones de confianza o asesoramiento técnico, que precisamente por las característica de confianza y especialidad, no están bajo la protección absoluta de la inamovilidad laboral, ya sea esta producto de embarazo o de discapacidad. La carencia de inamovilidad laboral en servidores públicos de libre nombramiento, tiene por finalidad garantizar la eficacia y eficiencia del servicio público, ya que las labores que desempeñan este tipo de funcionarios son de iniciativa, decisión y mando, por ello su duración en el cargo es temporal, y su retiro discrecional, aceptar lo contrario significaría afectar la gestión pública, pues se obligaría a una autoridad ejecutiva a reconocer en un puesto de libre nombramiento a personal que no cuenta con confianza o condiciones técnicas requeridas por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), obligándole a asignar funciones de iniciativa, decisión y mando a personas que no cumplen con estas condiciones.”» (las negrillas nos corresponden)

De lo expuesto, se entiende que la garantía de inamovilidad laboral descrita a favor de las mujeres embarazadas, padres progenitores y servidores con discapacidad o que tengan bajo su dependencia personas con discapacidad consagrada tanto para el sector privado como para la administración pública; no es absoluta, pudiendo ser limitada para los servidores públicos electos, que se encuentran sujetos a las características del proceso eleccionario, los designados y de libre nombramiento, cuyo reclutamiento no responde a un proceso de selección de personal, sino a una invitación directa de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de una institución pública, para desarrollar cargos jerárquicos de confianza o asesoramiento técnico especializado, en labores que impliquen iniciativa decisión y mandato, siendo la duración en el puesto temporal y de libre disposición, por la naturaleza de las funciones que cumplen.

Entendimiento reiterado en la Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0774/2023-S2 de 8 de agosto, 0565/2022-S3 de 6 de junio.

III.3. Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, a la vida, a la salud, a la dignidad y la niñez; por cuanto, el demandado de manera arbitraria mediante Oficio OF.DIRECTIVA.ALD. 024/2024-2025 ASTP de 15 de mayo de 2024  le agradeció los servicios prestados a la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz como Directora Administrativa de dicha institución; asimismo, se puso a su conocimiento la designación del nuevo Director Administrativo, pese a que tenían conocimiento que es madre y tutora de un menor de edad con discapacidad físico motora de 64%, conforme lo señala en el carnet de discapacidad actualizado de su hijo.

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados se tiene que la accionante fue designada como Directora Administrativa de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, mediante Resolución de Directiva 02/2021-2022 de 10 de mayo de 2021, firmada por Zvonko Markovic Ribera y Jessica Paola Aguirre Melgar, Presidente y Secretaria General, respectivamente de dicha repetición, (Conclusión II.1); asimismo se evidencia que su hijo menor de edad sufre de discapacidad físico motora de 64%, conforme lo refiere el carnet de discapacidad del menor (Conclusión II.2).

Ante el cambio de directiva, Antonio Salvador Talamas Paniagua -hoy demandado- y Keila Fernanda García Milhomen, Presidente y Secretaria General de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, respectivamente, por Resolución de Directiva 008/2024-2025 de 14 de mayo de 2024, designaron a Juan Carlos Pommier Benitez como Director Administrativo de la citada Asamblea (Conclusión II.3), aspecto que fue puesto a conocimiento de la ahora accionante mediante Oficio OF.DIRECTIVA.ALD. 024/2024-2025 ASTP de 15 de mayo de 2024, en la que además se le agradece por los servicios prestados a la dicha institución (Conclusión II.4).

Conforme lo expuesto, si bien es evidente que el hijo menor de edad de la accionante tiene discapacidad físico motora de 64% conforme se evidencia en el carnet de discapacidad del referido menor; es preciso determinar si le corresponde el derecho de estabilidad e inamovilidad laboral, conforme lo solicita la accionante; en ese sentido, la jurisprudencia establecida en el Fundamento Jurídico III.1. y III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, señala que existe diferencia entre el derecho de estabilidad laboral y la garantía de la inamovilidad laboral, siendo que el primero conforme el Estatuto del Funcionario Público solo gozan los servidores públicos de carrera, diferente a la garantía de inamovilidad laboral, que conforme lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.3. no es absoluta, viéndose limitada para los servidores públicos electos, designados y de libre nombramiento.

En ese entendido, para el análisis de la problemática planteada en la presente acción de amparo constitucional, es necesario precisar el tipo de servidor público al que corresponde la accionante, para ello se tiene que conforme los arts. 133.IV del Reglamento General de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz y 42.V de la Ley Departamental de Organización del Órgano Legislativo refiere que el cargo de Director o Directora dependiente de la Oficialía Mayor de la citada Asamblea son nombrados o nombradas por la mayoría absoluta de la Directiva a propuesta de la Presidenta o Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz; asimismo, el Programa Operativo Anual (POAI) de la Dirección Administrativa de la gestión 2022 de mencionada Asamblea, debidamente aprobado refiere que el cargo de Director Administrativo está bajo dependencia del Oficial Mayor, en la categoría ejecutivo, señalando de forma expresa que es de libre nombramiento (Conclusiones II. 5, 6 y 7).

Asimismo, el art. 5 incs. c) y d) del EFP, refiere que los servidores públicos de libre nombramiento son aquellos que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los servidores públicos electos y designados, quienes no están sujetos a las disposiciones relativas a la carrera administrativa, y por lo mismo, tampoco gozan de los derechos comprendidos en el art. 7.II del citado Estatuto, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es el resultado de un proceso de reclutamiento y selección de personal, sino que obedece a una invitación personal de parte del máximo ejecutivo; de donde se infiere que tales funciones son temporales o provisionales, por lo tanto estos no gozan de estabilidad e inamovilidad laboral.

Ahora bien, conforme la jurisprudencia y la normativa supra desarrollada y los antecedentes del proceso, se tiene que la accionante fue designada en el cargo de Directora Administrativa de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, a propuesta del Presidente y la aprobación de la directiva de la citada Asamblea; es decir, que su ingreso a la institución no responde a un proceso de selección de personal, sino a una invitación directa para desarrollar un cargo de confianza o asesoramiento técnico especializado, en labores que implican iniciativa, decisión y mandato, características propias de un funcionario de libre nombramiento, por lo que la duración en el puesto es temporal y de libre disposición como lo establece su propia normativa interna descrita líneas arriba.

En ese entendido, la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.2. del presente fallo constitucional señala que la garantía de inamovilidad laboral no es absoluta, pudiendo ser limitada ante las necesidades institucionales que atañen al correcto funcionamiento del aparato público y el bienestar de la colectividad, como es el caso de los servidores públicos de libre nombramiento, quienes por la naturaleza de las funciones que desempeñan se sitúan en cargos jerárquicos, de confianza o asesoramiento técnico y especializado, y no sería razonable obligar a la MAE asignar funciones que implican decisión y mandato, a quienes no gozan de su confianza o condiciones técnicas requerida, velando por el cumplimiento de los objetivos institucionales.

Por lo previamente discernido, se concluye que la autoridad ahora demandada, al designar a un nuevo Director Administrativo de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz y desvincular laboralmente a la accionante mediante Oficio OF.DIRECTIVA.ALD. 024/2024-2025 ASTP de 15 de mayo de 2024, lo realizó en uso de las facultades que le otorga su propia normativa interna; en consecuencia no existió vulneración a los derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, a la vida, a la salud, a la dignidad y la niñez, denunciados por la solicitante de tutela, correspondiendo en consecuencia denegar la tutela solicitada.

Las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1205/2012, 0466/2014, 0457/2017-S3, 0411/2018-S4, SCP 0931/2019-S4 señaladas por la accionante en el memorial de amparo constitucional no pueden ser aplicadas al presente caso, al no existir analogía en sus supuestos fácticos.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 92/24 de 8 de julio de 2024, cursante de fs. 283 a 288 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Ángel Edson Dávalos Rojas

MAGISTRADO

Fdo. Paola Verónica Prudencio Candia

MAGISTRADA