Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0758/2024-S1

Sucre, 31 de diciembre de 2024

SALA PRIMERA

Magistrada Relatora:   MSc. Georgina Amusquivar Moller

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  52415-2023-105-AAC

Departamento:             Oruro

En revisión la Resolución 155/2022 de 16 de diciembre, cursante de fs. 41 a 43, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Ángel Ballesteros Solano contra Edwin Quevedo Lamas, Administrador Regional de la Caja Nacional de Salud (CNS) de Oruro.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 14 de diciembre de 2022, cursante de fs. 13 a 18 vta., la accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Su persona se encontraba trabajando en la CNS Regional Oruro; empero, fue cesado en sus funciones sin considerar que se encuentra a cargo de la guarda de su hija menor de edad dispuesta en la Sentencia 72/2020 de 7 de julio, motivo por el cual acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, solicitando su reincorporación, por lo que, ésta instancia laboral el 9 de noviembre de 2022 emitió la Conminatoria MTEPS .-JDT-OR-DSVG-055/2022, conminando a la entidad de salud -ahora demandada- a proceder con su reincorporación al mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios de vengados desde el momento de su despido, esto en el plazo de tres días. Pese de haber sido notificada con dicha Conminatoria a la entidad de salud, a la “fecha” no dio cumplimento, lo cual conlleva a la interposición de la presente acción de amparo constitucional.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La parte accionante alegó como vulnerado sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, citando al efecto los arts. 13.I, 19, 46, 48.II, 49.III, 54 y 70 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, y en consecuencia se disponga: a) La notificación a la autoridad demandada, para que en el plazo de improrrogable de veinticuatro horas de cumplimiento a la Conminatoria MTEPS .-JDT-OR-DSVG-055/2022, sea bajo alternativa de ley; y, b) Se condene el pago de costas a la autoridad demandada.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 16 de diciembre de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 39 a 40, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante no se apersonó a la audiencia de la presente acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Edwin Quevedo Lamas, Administrador Regional de la CNS de Oruro, mediante informe escrito presentado el 16 de diciembre de 2022, cursante de fs. 37 a 38, señaló que: 1) Se planteó un recurso de revocatoria contra la Conminatoria MTEPS .-JDT-OR-DSVG-055/2022; por lo que, la subsidiaridad no fue agotada, siendo susceptible aun de recurso jerárquico e incluso de un proceso administrativo contencioso, a objeto de prevalecer el derecho al debido proceso y demostrar que la reincorporación dispuesta no tiene sustento ni prueba que la avale; 2) Del file personal del ahora accionante que habría suscrito un contrato a plazo fijo por dos meses en la localidad de Huanuni, lo que conllevo a que tuvo conocimiento del inicio y fin de su contrato, es decir hasta el 30 de septiembre de 2022; por lo que, no puede solicitar una reincorporación por despido injustificado; 3) Asimismo, constan diversas llamadas de atención del prenombrado; por lo que, no se llegó a realizar otra contratación, teniendo entre ellas el Memorándum CP I IIS IISM-0102/2022 de 26 de septiembre, donde se le dio una sanción de tres días; Nota de 28 de igual mes y año emitido por la nutricionista, en atención a que el impetrante de tutela incumplió sus funciones, en relación a la Distribución de la merienda a los pacientes; asimismo, se adjuntó Informe CITE: C.P.HIS.S.M.H. 044/2022 de 30 de septiembre; y, 4) Durante su último contrato suscrito, no dio a conocer a la institución que se encontraba a resguardo de una persona con discapacidad auditiva, obrando de esa forma de mala fe frente, pretendiendo su reincorporación con mecanismos como la presente, solicitando se deniegue la tutela solicitada.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del departamento de Oruro, por Resolución 155/2022 de 16 de diciembre, cursante de fs. 41 a 43, concedió la tutela solicitada, disponiendo que la entidad demandada dé cumplimiento a la Conminatoria   MTEPS.-JDT-OR-DSVG -055/2022, en el plazo de veinticuatro horas computables a partir de su notificación y proceda a la reincorporación del accionante al mismo puesto laboral que se encontraba  desempeñando a momento de haberse suscitado su despido laboral; así mismo, el pago de todos los salarios devengados, y los derechos sociales que le correspondan, salvando su derecho de acudir a las instancias administrativas o judiciales en caso de considerarse pertinente; bajo los siguientes fundamentos: i) Conforme lo establecido en el Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado y complementado por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010, que conforme este último indica que en caso de que el trabajador considerare ser objeto de despido injustificado, tiene expedita la vía constitucional, prescindiendo inclusive del agotamiento de la vía administrativa y judicial, elemento que fue ratificado por la basta jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, así como también respecto a lo establecido en el art. 46 de la CPE, que la protección sea de carácter favorable y preferente al trabajar; en ese contexto, el cumplimiento de la Conminatoria MTEPS.-JDT-OR-DSVG -055/2022 debe ser total; ii) La jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional determino que la concesión de la tutela en estos casos es de carácter estrictamente provisional, quedando salvo el derecho de la parte demandada de poder acudir y agotar la instancia administrativa o judicial; iii) De los antecedentes vinculados a la condición de inamovilidad laboral -por tener una hija con discapacidad- el accionante que invoca, debieron ser analizados en la referida Conminatoria, por lo que no le compete a la Sala ingresar al fondo de dicha consideración; iv) No se tiene prueba que acredite la fecha y hora de notificación con la señalada Conminatoria; sin embargo, del informe de la autoridad demandada, se puede establecer que así fue, y que habiendo sido notificado ésta fue incumplida; v) De la improcedencia de la acción tutelar que manifiesta la entidad demandada, respecto a que hubiese un recurso pendiente por resolver; esto no es suficiente para denegar la tutela por improcedencia; y, vi) Tampoco son pertinentes las llamadas de atención o el hecho de no haber puesto en conocimiento de la entidad la existencia de una menor de edad con discapacidad auditiva, para determinar la improcedencia la acción de defensa. Por todos esos antecedentes se tiene claro que la parte demandada sin justificativo valido alguno no dio cumplimento a la Conminatoria MTEPS.-JDT-OR-DSVG 55/2022

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Decreto Constitucional de 10 de septiembre de 2024, cursante de fs. 51, se dispuso la suspensión del plazo procesal a objeto de recabar documentación completaría; reanudándose el mismo partir del día siguiente de la notificación con el Decreto Constitucional de 30 de diciembre cursante a  fs. 77; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro del término legal.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa Carnet de Discapacidad 04-20170112RBN, emitido por el Ministerio de Salud y Deportes del Estado Plurinacional de Bolivia, por el cual se establece que Ángel Ballesteros Solano -ahora accionante- tiene una hija menor AA y cuenta con una discapacidad auditiva en grado moderado (fs. 7).

II.2. Mediante Contrato de Trabajo a Plazo Fijo 1140/2022 de 8 de agosto, suscrito entre la CNS y el ahora accionante, para prestar su servicio como Trabajador Manual Nivel (23), desde el 8 de agosto de 2022 al 30 de septiembre de igual año indefectiblemente (fs. 31 a 32).

II.3. A través de Conminatoria MTEPS.- JDT-OR-DSVG-055/2022 de 9 de noviembre, la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, conminó a la CNS Regional Oruro, a la reincorporación del ahora impetrante de tutela, por despido injustificado y tener inamovilidad laboral por ser padre de una niña con discapacidad al mismo puesto que ocupaba, más el pago de sus sueldos devengados desde el momento de su despido y demás beneficios colaterales hasta el día de su reincorporación, dentro del plazo improrrogable de tres días hábiles a partir de su notificación con la presente Resolución (fs. 3 a 6).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral; toda vez que, la CNS de Oruro, lo ceso en sus funciones sin considerar que es padre de una menor con discapacidad y tiene la guarda; razón por la que, acudió ante la Jefatura Departamental de  Trabajo Oruro, instancia que al efecto emitió la Conminatoria MTEPS.- MTEPS .-JDT-OR-DSVG-055/2022 de 9 de noviembre, ordenando a la entidad demandada proceda a su inmediata restitución al mismo puesto que ocupaba por despido injustificado e inamovilidad laboral por ser padre de una menor con discapacidad, más el pago de sueldos devengados y demás beneficios colaterales; sin embargo, no dio cumplimiento al cumplimiento de dicha conminatoria.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para ello, se desarrollarán los siguientes temas: a) La excepción a los principios de subsidiariedad e inmediatez de la acción amparo constitucional tratándose del derecho a la seguridad social; b) Sobre la aplicación de la Ley 1468 y Disposiciones Transitorias Primera y Segunda, y el cumplimiento de Conminatorias; y, c) Análisis del caso concreto. 

III.1. La excepción a los principios de subsidiariedad e inmediatez de la acción amparo constitucional tratándose del derecho a la seguridad social

Sobre el particular, el art. 45 de la CPE, señala que todas las bolivianas y los bolivianos tienen derecho a acceder a la seguridad social, y que ésta se presta bajo los principios de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad interculturalidad y eficacia.

En consonancia con ese precepto, el art. 48 de la CPE, establece que las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio; y que los derechos y beneficios que nacen de ellas no pueden renunciarse, siendo nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos; es así que, los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia siendo inembargables e imprescriptibles.

Por otro lado, el derecho a la seguridad social, fue reconocido por el Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 1952, y por el art. 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), cuando señala que:

“Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”.

De igual forma, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, en el art. XVI, establece que:

"Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia".

En ese marco, la jurisprudencia constitucional, se ha pronunciado en sentido de que la seguridad social, encuentra su fundamento en el derecho a la vida y a la salud, expresando en la SCP 0614/2014 de 25 de marzo, que: 

“…se constituye en un régimen de protección general, que tiene la finalidad de cubrir los diversos riesgos de salud física, psíquica, social y económica del capital humano, a todos los habitantes de un Estado sean nacionales o extranjeros, desde que nacen hasta que mueren; es decir, la seguridad social en la concreción de su principio de universalidad fue establecida por el estado Boliviano debiendo abarcar al 100% de la población del país, sin exclusión de ninguna naturaleza, protegiendo todos los riesgos y contingencias orientadas al bienestar de la persona”. 

Ahora bien, considerando que la acción de amparo constitucional, está revestida de los principios de subsidiariedad e inmediatez; por cuanto, el primero, implica que sólo es procedente cuando no existen o se han agotado los mecanismos o recursos que franquea la ley, apareciendo esta acción como el único medio de defensa, para la protección inmediata del derecho o garantía; es decir que, no puede reemplazar a los medios o recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para lograr la reparación de los derechos supuestamente vulnerados; y el segundo, que conforme al art. 129 de la CPE, implica que la acción de amparo constitucional busca resguardar de manera oportuna el derecho o la garantía y por eso su configuración procesal es sencilla y expedita para la protección inmediata del derecho; es posible establecer excepciones a dichos principios cuando la remisión a los procedimientos ordinarios signifique un perjuicio irremediable o irreparable en los derechos o garantías del accionante.

Así, la SC 0119/2003-R de 28 de enero, estableció que:

“…una de las características inherentes a la naturaleza jurídica del Amparo Constitucional es la subsidiariedad, lo que significa que esta vía tutelar sólo se activa cuando la persona no tiene o no cuenta con ningún otro recurso o vía legal para la reparación inmediata, efectiva e idónea de sus derechos fundamentales o garantías constitucionales vulnerados por actos u omisiones ilegales o indebidas, salvo que la restricción o supresión de los derechos o garantías constitucionales ocasione un perjuicio irremediable o irreparable, en cuyo caso, de manera excepcional, se activa el Amparo Constitucional para otorgar una tutela efectiva e inmediata que evite la consecuencia irremediable”.

Bajo ese entendimiento, la jurisprudencia constitucional ha determinado que dicha excepción debe ser aplicada a los supuestos en que se alegue lesión al derecho a la seguridad social debido a la vinculación que tiene con otros derechos fundamentales, como la vida, la salud física y psicológica y la dignidad.

En esa línea, la SC 2695/2010-R de 6 de diciembre[1], estableció que el ejercicio del derecho a la seguridad social no puede estar supeditado al agotamiento de medios de impugnación existentes que, en la mayoría de los casos, no son resueltos con la inmediatez que los derechos fundamentales exigen, y por lo mismo, no se constituyen en medios idóneos e inmediatos para la tutela de derechos que requieren una rápida protección; agregando que, la seguridad social al ser un instrumento de justicia social, debe prevalecer a las formalidades, para hacer efectivos los valores, principios y fines del Estado, haciendo excepciones, inclusive a los principios de subsidiariedad e inmediatez; concluyendo que por el contenido del derecho de acceso a la justicia previsto en el art. 115 de la CPE, existe la necesidad de protección del derecho a la seguridad social de manera efectiva, sin que las exigencias formales impidan su protección oportuna y efectiva; pues, no debe de olvidarse que una de las finalidades de la justicia constitucional es precautelar el respeto y la vigencia de derechos y garantías constitucionales.

Luego, la SC 1282/2011-R de 26 de septiembre, refiriéndose no solo a los principios de subsidiariedad sino también de inmediatez con la que debe ser interpuesta esta acción tutelar, sostuvo que:

“…si bien la acción de amparo constitucional, se encuentra revestida por los principios de subsidiariedad e inmediatez cuyo cumplimiento es indispensable para su consideración, este Tribunal ha determinado que se puede abstraer su observancia, dada la naturaleza de los derechos invocados y la naturaleza de la cuestión planteada, ante la protección de la mujer gestante o hasta el año de nacido el hijo, precisando que en estos casos, no es exigible agotar los medios de defensa, por cuanto en dichas problemáticas no solamente se halla involucrado el derecho al trabajo, sino otros derechos primarios de la impetrante y del ser en gestación o ya nacido, que es la vida, la salud y la seguridad social, cuya tutela no puede supeditarse a otros recursos o vías administrativas”.

En tal sentido, la SCP 1104/2012 de 6 de septiembre, estableció que:

“Por la protección especial de la que gozan la mujer embarazada y el progenitor-trabajador, hasta que el hijo o hija cumpla un año de edad, el principio de subsidiaridad de la acción de amparo constitucional no es aplicable en razón a los derechos que tutela de la mujer embarazada, lactante o hasta el año de nacimiento del nuevo ser, excepción que es también extensiva en materia de seguridad social referida a las prestaciones del Régimen de asignaciones Familiares dentro de las cuales están contemplados los subsidios prenatal, de natalidad y lactancia, que se encuentran directamente vinculados a la vida y a la salud tanto de la madre como fundamentalmente del nuevo ser futuro capital humano, cuya protección especial y constitucional es deber del Estado y no puede estar condicionada al agotamiento de recursos o vías administrativas, circunstancia que determina se abra el ámbito de protección de esta acción de defensa” (el resaltado es agregado).

De lo que se concluye que si bien la acción de amparo constitucional, se encuentra revestida por los principios de subsidiariedad e inmediatez cuyo cumplimiento es indispensable para su consideración, se puede abstraer su observancia, cuando se invoca el derecho a la seguridad social, puesto que al estar vinculado a los derechos fundamentales, como la vida, la salud física y psicológica, la dignidad, y a las prestaciones laborales -sean del Régimen de Asignaciones Familiares o de jubilación-, no puede estar supeditado al agotamiento de medios de impugnación existentes considerando que los derechos fundamentales primarios requieren una rápida y especial protección del Estado, circunstancia que determina se abra el ámbito de protección de esta acción de defensa evitando así su remisión a los procedimientos ordinarios que puedan significar un perjuicio irremediable o irreparable de los derechos o garantías constitucionales primordialmente protegidos.

III.2. Sobre la aplicación de la Ley 1468 y Disposiciones Transitorias Primera y Segunda, y el cumplimiento de Conminatorias

El 30 de septiembre de 2022 se promulgó la Ley de Procedimiento Especial para la Restitución de derechos laborales, -Ley 1468-, la cual tiene por objeto  el resguardar el derecho al trabajo, a la estabilidad laboral en caso de despido injustificado, la inmovilidad laboral, la falta de pago de remuneración o salario, y el incumplimiento del fuero sindical, estableciendo a dicho efecto el procedimiento especial para su restitución, incluyendo su ámbito de aplicación a todas las trabajadoras y los trabajadores comprendidos en el ámbito de la Ley General del Trabajo, correspondiendo al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en ejercicio de su potestad administrativa, emitir las correspondientes Resoluciones de Restitución de Derechos Laborales, que constituyen actos administrativos de alcance particular, gozan del principio de legalidad y presunción de legitimidad, remitirse obrados directamente a efectos de su acatamiento a la señalada jurisdicción, siendo en consecuencia que, como efecto de la Disposiciones Abrogatorias y Derogatorias, de los Parágrafos III, IV y V del art. 10 y el art. 13 del DS 28699, ya no resulta viable acudir directamente a exigir el cumplimiento de las decisiones asumidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, ante la jurisdicción constitucional.

1. Derechos Laborales Protegidos:

Inamovilidad Laboral: Protege a mujeres embarazadas y progenitores hasta que el hijo cumpla un año, personas con discapacidad y sus tutores, y padres de niños con enfermedades críticas.

Estabilidad Laboral: Garantiza protección contra despidos sin causa justificada, despidos indirectos, y ofrece protección a trabajadores con enfermedades graves como cáncer o VIH.

Remuneración Justa y Oportuna: Asegura el pago puntual de salarios, evitando retrasos de más de dos meses, y garantiza que el salario no sea inferior al mínimo nacional establecido.

Libertad Sindical: Salvaguarda el fuero sindical, impidiendo despidos sin el debido proceso de desafuero y transferencias sin consentimiento.

2. Procedimiento para la Restitución de Derechos:

Presentación de Denuncias: El trabajador tiene un plazo de tres meses desde la vulneración para presentar una denuncia verbal o escrita ante el Ministerio de Trabajo.

Citación y Audiencia: Tras la denuncia, en un plazo de cinco días hábiles, se emite una citación al empleador para una audiencia que debe realizarse dentro de los diez días hábiles siguientes.

Resolución: El Jefe Departamental o Regional de Trabajo tiene diez días hábiles para emitir una resolución que puede ordenar la reincorporación del trabajador, el pago de salarios adeudados u otras medidas pertinentes.

Recurso de Revisión: Las partes pueden impugnar la resolución mediante un recurso de revisión presentado en un plazo de cinco días hábiles. El Ministro de Trabajo debe resolverlo en un máximo de cuarenta y cinco días hábiles

3. Ejecución de Resoluciones:

Las resoluciones que ordenan la restitución de derechos laborales son de cumplimiento inmediato. En caso de incumplimiento, el Ministerio de Trabajo puede remitir los antecedentes a la judicatura laboral para su ejecución.

4. Protocolos de Actuación:

El Ministerio de Trabajo ha emitido protocolos para la aplicación de la   Ley 1468, detallando procedimientos y formularios para la recepción de denuncias y tramitación de casos.

Esta ley y sus protocolos buscan agilizar y hacer más eficiente la protección y restitución de los derechos laborales en Bolivia, estableciendo procedimientos claros y plazos específicos para la resolución de conflictos laborales.

5. Entrada en Vigencia

Plazo de Implementación: La ley entró en vigor 30 días calendario después de su publicación, es decir, el 3 de noviembre de 2022.

6. Adecuación de Procedimientos en Trámite

Las denuncias de despido injustificado y solicitudes de reincorporación iniciadas bajo el Decreto Supremo 28699 (1 de mayo de 2006) y modificado por el Decreto Supremo 0495 (1 de mayo de 2010) se deberán adaptarse al nuevo procedimiento establecido por la Ley 1468, continuando desde el estado en que se encontraban.

Esta disposición evita la duplicidad de procesos y garantizó que los casos pendientes se resolvieran conforme a la nueva normativa, asegurando coherencia y eficiencia en la administración de justicia laboral.

3. Emisión de Protocolos de Actuación

El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social se encargó de la elaboración de criterios para la adecuación de los procedimientos en curso, los cuales debieron fueron establecidos en un Protocolo de Actuación.

La Ley 1468, al ser promulgada y publicada, se convierte en norma de aplicación inmediata, conforme al principio de irretroactividad consagrado en el art. 123 de la CPE. Sin embargo, en los casos de despidos injustificados ocurridos después de su promulgación, se aplica directamente, garantizando una protección más efectiva para los trabajadores.

El despido injustificado vulnera principios constitucionales como el derecho al trabajo (art. 46 de la CPE) y el principio de estabilidad laboral. La Ley 1468 refuerza estos principios al otorgar un mecanismo de rápida resolución que evita la indefensión del trabajador.

Tutela judicial efectiva (art. 115.II de la CPE): El procedimiento previsto en la Ley 1468 asegura que los trabajadores puedan reclamar y restituir sus derechos sin dilaciones indebidas.

Principio de favorabilidad (art. 48.III de la CPE): En caso de duda, se debe aplicar la norma más favorable al trabajador, lo que incluye la aplicación inmediata de la Ley 1468 para garantizar la reincorporación

La Ley 1468, promulgada el 30 de septiembre de 2022 y vigente a partir del 3 de noviembre de 2022, introduce un cambio sustancial en el tratamiento de casos relacionados con despidos injustificados y reincorporaciones laborales. Uno de los puntos más relevantes es que el conocimiento y resolución de estos casos ya no corresponde a las Salas Constitucionales ni al Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) en el contexto de conminatorias laborales. A continuación, se argumenta y fundamenta esta situación:

Derogación del Decreto Supremo 0495

Normativa Derogada: La Ley 1468 deroga expresamente el Decreto Supremo 0495, que establecía un procedimiento para la reincorporación laboral y la revisión de resoluciones emitidas por el Ministerio de Trabajo por parte de las Salas Constitucionales.

1) Efecto Jurídico de la Derogación:

Con la entrada en vigor de la Ley 1468, el procedimiento para resolver despidos injustificados queda exclusivamente regulado por esta ley.

Esto implica que las resoluciones de reincorporación y las conminatorias laborales emitidas por el Ministerio de Trabajo ya no están sujetas a revisión por parte de las Salas Constitucionales o el Tribunal Constitucional Plurinacional.

2) Exclusión del Envío en Revisión al Tribunal Constitucional

La ley establece que las resoluciones administrativas del Ministerio de Trabajo son de cumplimiento inmediato, vinculantes y con fuerza ejecutiva.

Se elimina cualquier instancia de revisión constitucional sobre estas resoluciones, garantizando así su carácter definitivo.

Con la entrada en vigor de la Ley 1468, las Salas Constitucionales y el Tribunal Constitucional Plurinacional dejan de tener competencia para revisar resoluciones administrativas relacionadas con conminatorias de reincorporación laboral. Este cambio está motivado por la necesidad de garantizar celeridad, eficiencia y especialización en la resolución de conflictos laborales, respetando los principios constitucionales y fortaleciendo el rol del Ministerio de Trabajo como la autoridad principal en este ámbito.

La derogación del Decreto Supremo 0495 y la exclusión del envío en revisión al Tribunal Constitucional Plurinacional consolidan un sistema más rápido y efectivo para proteger los derechos laborales, reforzando el principio de inmediatez en la restitución del derecho al trabajo.

En cuanto a los efectos de la Vigencia de la Ley 1468 qué derogó el Decreto Supremo 0495 y estableció que los procedimientos para la reincorporación laboral se resolverán exclusivamente en el ámbito administrativo del Ministerio de Trabajo, y luego ante la judicatura laboral eliminando la posibilidad de que las resoluciones administrativas de conminatoria de reincorporación sean revisadas en el ámbito constitucional.

En cuanto a la entrada en vigencia de la Ley 1468 la Disposición Transitoria Primera establece: “La presente Ley entrará en vigencia en el plazo de treinta (30) días calendario, computables a partir de su publicación”, determinando en la Disposición Transitoria Segunda que: “Las denuncias de despido injustificado y solicitudes de reincorporación que se hayan iniciado conforme al procedimiento establecido en el Decreto Supremo N° 28699, de 1 de mayo de 2006, modificado por el Decreto Supremo 0495, de 1 de mayo de 2010, deberán adecuarse en su tramitación conforme a lo previsto en la presente Ley, a partir del estado en el que se encuentren, debiendo el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social emitir los criterios para su adecuación, que serán establecidos en el Protocolo de Actuación”.

Al respecto la SCP 0090/2023-S3 de 6 de abril, haciendo un análisis de las Disposiciones Transitorias Primera y Segunda de la Ley 1468 señaló que:

“…teniendo presente que la normativa revisada establece que entrará en vigencia 30 días después de su promulgación el 30 de septiembre de 2022; es decir, que será aplicable a partir de 1 de noviembre de igual año, resulta necesario efectuar una aclaración con referencia al contenido normativo de la Disposición Transitoria Segunda, glosada en párrafos precedentes y que determina que “Las denuncias de despido injustificado y solicitudes de reincorporación que se hayan iniciado conforme al procedimiento establecido en el Decreto Supremo Nº 28699, de 1 de mayo de 2006, modificado por el Decreto Supremo Nº 0495, de 1 de mayo de 2010, deberán adecuarse en su tramitación conforme a lo previsto en la presente Ley, a partir del estado en el que se encuentren, debiendo el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social emitir los criterios para su adecuación, que serán establecidos en el Protocolo de Actuación”.(las negrillas nos corresponden)

Al respecto la SCP 0835/2023-S3 de 1 de agosto, haciendo referencia a la vigencia de la citada Ley, realizó la modulación estableciendo que:

“…corresponde modular el entendimiento jurisprudencial contenido en la SCP 0090/2023-S4 y asumidos en otros fallos posteriores, simplemente en lo que respecta a la determinación de la fecha de vigencia de la Ley de Procedimiento Especial para la Restitución de Derechos Laborales, que corresponde al 3 de noviembre de 2022. En con consecuencia, el entendimiento asumido por el citado fallo constitucional, en lo relativo a que la citada Ley no puede ser aplicada de manera retroactiva a las conminatorias que ya fueron emitidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo con anterioridad a la fecha de su entrada en vigencia, queda subsistente; por lo que, las acciones de amparo constitucional en las que se denuncie el incumplimiento de esas conminatorias y que fueren presentadas antes de su vigencia -3 de noviembre de 2022- y dentro del plazo de la inmediatez deberán resolverse conforme lo establecido por el DS 28699 y la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021.(las negrillas nos pertenecen)

La Jurisprudencia citada ha señalado, que al haber ingresado en vigencia la Ley 1468 el 3 de noviembre de 2022 no puede aplicarse retroactivamente a las conminatorias por las Jefaturas Departamentales de Trabajo con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1468; por lo que las acciones de amparo constitucional en las que se denuncie el incumplimiento de esas conminatorias y que fueren presentadas antes de su vigencia -3 de noviembre de 2022- y dentro del plazo de la inmediatez deberán resolverse conforme lo establecido por el DS 28699 y la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021.

De lo precedentemente expuesto, se extrae que el trámite previsto en la Ley 1468 solo debe ser aplicado a las conminatorias de reincorporación emitidas con posterioridad a la vigencia de la Ley; en consecuencia, no es la instancia constitucional la competente para conocer las conminatorias emitidas con posterioridad a la vigencia de la Ley.

III.3. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral; toda vez que, la CNS de Oruro, lo ceso en sus funciones sin considerar que es padre de una menor con discapacidad y tiene la guarda; razón por la que, acudió ante la Jefatura Departamental de Trabajo Oruro, instancia que al efecto emitió la Conminatoria MTEPS.- JDT-OR-DSVG-055/2022 de 9 de noviembre, ordenando a la entidad demandada proceda a su inmediata restitución al mismo puesto que ocupaba por despido injustificado e inamovilidad laboral por ser padre de una menor con discapacidad, más el pago de sueldos de vengados y demás beneficios colaterales; sin embargo, no dio cumplimiento al cumplimiento de dicha conminatoria.

De los antecedentes que se encuentran descritos en las Conclusiones de esta Sentencia Constitucional Plurinacional se tiene que por Memorándum Contrato de Trabajo a Plazo Fijo 1140/2022 de 8 de agosto, suscrito entre la CNS y el ahora accionante, este último presto sus servicios como Trabajador Manual Nivel (23), desde el 8 de agosto de 2022 al 30 de septiembre de igual año (Conclusión II.2); sin embargo, la entidad demandada -CNS- lo ceso en sus funciones sin considerar que es padre de una menor con discapacidad auditiva en grado moderado (Conclusión II.1) quien tiene la guarda dispuesto por el juez familiar dentro del proceso de divorcio, cursante de fs. 10 a 11; por lo que, acudió en denuncia ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, instancia laboral que emitió la Conminatoria MTEPS.- JDT-OR-DSVG-055/2022 de 9 de noviembre, disponiendo la reincorporación del ahora impetrante de tutela, por despido injustificado al tener inamovilidad laboral por ser padre de una niña con discapacidad al mismo puesto que ocupaba, más el pago de sus sueldos devengados desde el momento de su despido y demás beneficios colaterales hasta el día de su reincorporación, dentro del plazo improrrogable de tres días hábiles a partir de su notificación con la presente Resolución (Conclusión II.3).

En tal contexto, el accionante denuncia a través de este mecanismo de defensa, la transgresión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la inamovilidad, en razón a que, la entidad demandada, pese a su notificación con la referida Conminatoria dispuesta en su favor, no acato conforme se desprende de lo señalado en su informe escrito presentado el 18 de diciembre de 2022, cursante de fs. 37 a 38.

De los antecedentes precedentemente descritos se tiene que una vez producido el despedido del accionante, este acudió ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro el 20 de octubre de 2022, dicha instancia emitió el 9 de noviembre de 2022 la Conminatoria reincorporación MTEPS.- JDT-OR-DSVG-055/2022 (Conclusión II.3); sin embargo, ante el incumplimiento de la Conminatoria el accionante presento esta acción tutelar el 14 de diciembre de 2022 cuando ya ingreso en vigencia la Ley 1468.

Ahora, en mérito a lo precedente resuelto, se observa que la Jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo señaló que el trámite previsto en el DS 28699 y la Resolución de Doctrina Constitucional solo puede ser aplicado a las conminatorias emitidas antes de la vigencia de la Ley 1468 -3 de noviembre de 2022- en caso de que las conminatorias sean emitidas con posterioridad a la fecha indicada, debe conocer el trámite previsto en la Ley 1468.

En el caso, siendo que la conminatoria fue emitida el 9 de noviembre de 2022, con posterioridad a la vigencia de la Ley 1468 -3 de noviembre de 2022- esta instancia constitucional no es competente para verificar su cumplimiento, como pretende la parte accionante sino es la judicatura laboral; por lo que, en el caso corresponde denegar la tutela por su improcedencia, debiendo la parte accionante acudir a la instancia señalada por la Ley 1468.

III.3.1. Sobre el dimensionamiento de los alcances de la parte resolutiva de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional

Ahora, en mérito a lo precedentemente resuelto, se observa que  la Sala Constitucional Segunda del departamento de Oruro al conceder la tutela solicitada, ordeno la notificación personal de la autoridad demanda Edwin Quevedo Lamas en su calidad de administrador de la CNS Regional Oruro, a fin de que dé cumplimiento a la Conminatoria MTEPS.- JDT-OR-DSVG-055/2022 en el plazo de veinticuatro horas a partir de su notificación y proceda a la reincorporación del ahora accionante al mismo puesto laboral que estaba desempeñando a momento de haberse suscitado su despido laboral, asimismo realizar el pago de todos los salarios devengados, así como los derechos sociales que le correspondan; y no obstante, lo resuelto por esta instancia constitucional de denegar la tutela en virtud a lo establecido en el art. 28.II del CPCo[2], por el transcurso del tiempo entre la Resolución 155/2022 de 16 de diciembre y la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, conforme estableció ACP 0032/2016-ECA en uno de sus presupuestos señalo que cuando transcurrido un periodo considerable de tiempo entre la determinación del Tribunal de garantías y la revisión del Tribunal Constitucional Plurinacional; corresponde realizar un dimensionamiento de los efectos de fallo constitucional, concedió ello para no generar inseguridad jurídica ni daño y perjuicios mayores; en ese mérito corresponde determinar a través de esta Resolución el dimensionamiento de conceder la tutela por el Tribunal de garantías en razón a que, la reincorporación del ahora accionante al mismo puesto laboral al tener inamovilidad laboral por ser padre de una niña con discapacidad al mismo puesto que ocupaba y el pago de los salarios devengados, como los derechos sociales ya hubiese procedido no fueron consolidados y retrotraer dicho acto ocasionaría daños y perjuicios en actuaciones y determinaciones que fueron posiblemente asumidas en la entidad demandada, lo contrario significaría dejar sin efecto dichas determinaciones tal vez ya ejecutadas, máxime cuando la Resolución 155/2022 emitida por la señalada Sala Constitucional que determinó ser ejecutada inmediatamente, generó efectos jurídicos entorno a la reincorporación y cancelación de salarios devengados del trabajador; dado que el transcurso del tiempo hasta la emisión y notificación del presente fallo constitucional y sobre todo el alcance de ello en vinculación al trabajador y su derecho al salario, el mismo quedará válido y subsistente, por su concepción indisociable con la satisfacción de necesidades vitales de los trabajadores y/o sus familias, a fin de evitar medidas regresivas que generen mayor repercusión negativa o menoscabo en el ejercicio de sus derechos que yace en la cuestión jurídica planteada.

Respecto a la solicitud de pago de costas, la misma no corresponde; en virtud a la denegatoria de la tutela.

Por los fundamentos expuestos, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, obró de forma incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 155/2022 de 16 de diciembre, cursante de fs. 41 a 43, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del departamento de Oruro; y, en consecuencia:

1° DENEGAR la tutela respecto al cumplimiento de la Conminatoria MTEPS.- JDT-OR-DSVG-055/2022, conforme a los Fundamentos Jurídicos }

CORRESPONDE A LA SCP 0758/2024-S1 (viene de la pág. 15).

desarrollados en punto III.3. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

2° Dimensionar los efectos de este fallo constitucional, con la finalidad de resguardar la seguridad jurídica y no retrotraer los efectos jurídicos de la concesión de tutela dispuesta por la Sala Constitucional Segunda del departamento de Oruro, manteniendo la decisión del Tribunal de garantías de cumplimiento de la Conminatoria de reincorporación y de pago de sueldos devengados al trabajador que pertenece a un grupo vulnerable, en el marco de lo glosado en el Fundamento Jurídico III.3.3 de este fallo constitucional.

3  Llamar la atención a Yossif Ivan Morales Cortez y Luz Verónica Moya Cayoja, Vocales de la Sala Constitucional Segunda del departamento de Oruro, por la no aplicación de la Ley 1468 al estar vigente, conforme a los fundamentos expuestos de esta Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional

MSc. Georgina Amusquivar Moller                             MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

                                               MAGISTRADA                                                              MAGISTRADA                

[1] En su F.J. III.3. señala que: “…la SC 1138/2004-R de 21 de julio, sostuvo: “…el Estado Democrático de Derecho tiene como uno de sus pilares el valor de la justicia (art.1.II de la CPE), de ahí se desprende que el ciudadano tiene derecho a una justicia material, en la que la independencia del Poder Judicial y, en particular, de los jueces, tiene por única función garantizar que sus decisiones sean producto de apreciaciones jurídicas, sometidas a las formas y métodos prescritos por la ley y por la ciencia del derecho, no como entienden algunas autoridades, un mecanismo para proteger la 'institucionalidad judicial' por encima de sus deberes constitucionales y, de esta manera, aislar a la justicia del resto del Estado y colocarse a espaldas de la sociedad. El principio de seguridad jurídica refuerza esta idea, al garantizarle al ciudadano que la actividad judicial procurará, en todo caso y por encima de toda consideración, garantizar la efectiva protección de sus derechos constitucionales y legales accediendo a una justicia material o verdaderamente eficaz no una aplicación formal y mecánica de la ley, por el contrario, lograr que las consecuencias mismas de una decisión judicial debe significar una efectiva materialización de los principios, valores y derechos constitucionales”.

En similar sentido, la SC 1294/2006-R de 18 de diciembre, manifestó lo siguiente: “El principio de justicia material o verdaderamente eficaz se opone a la aplicación formal y mecánica de la ley en la definición de una determinada situación jurídica. Exige, por el contrario, una preocupación por las consecuencias mismas de la decisión y por la persona que es su destinataria, bajo el entendido de que aquella debe implicar y significar una efectiva concreción de los principios, valores y derechos constitucionales”.

La jurisprudencia glosada, guarda coherencia con el principio de prevalencia del derecho sustancial respecto al derecho formal, partiendo de la distinción que efectúa la doctrina entre el derecho material, de fondo o sustantivo y el derecho formal, ritual o adjetivo; el primero, como su nombre lo indica, es sustancial pues consagra en abstracto los derechos; el segundo, establece la forma de la actividad jurisdiccional, cuya finalidad es la realización de tales derechos, es decir se traduce en un medio que tienen los integrantes de una determinada sociedad para lograr la efectiva tutela de sus derechos. De ahí, el derecho formal tiene una naturaleza instrumental y adjetiva frente al derecho sustancial.

En ese contexto, la doctrina y la jurisprudencia comparada reconocen el denominado “principio de prevalencia del derecho sustancial”, que se ha desarrollado ante la problemática emergente de la prevalencia de lo formal o lo material que tiene particular importancia en materia constitucional. Este principio ha tenido un profuso desarrollo en Colombia, donde se encuentra inclusive consagrado en el art. 228 de su Constitución Política, que al respecto estipula que: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho  sustancial …”; en el mismo sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana a través de la Sentencia C1512/00 de 8 de noviembre de 2000, ha precisado que: “…La prevalencia del derecho sustancial, según el mandato del artículo 228 de la Carta, constituye un imperativo dentro del ordenamiento jurídico y, muy especialmente, en lo relativo a las actuaciones destinadas a cumplir con la actividad judicial, pues permite realizar los fines estatales de protección y realización del derecho de las personas, así como de otorgar una verdadera garantía de acceso a la administración de justicia pronta y cumplida”

De acuerdo a la doctrina este principio supone que las formalidades no impidan el logro de los objetivos del derecho sustancial, por ello en virtud a él, siempre que el derecho sustancial se pueda cumplir a cabalidad, el incumplimiento u inobservancia de las formalidades no debe ser causal para que aquél no surta efecto. Siguiendo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia glosada, se debe señalar que: “Lo anterior no significa que se pueda caer en el permanente error de considerar el principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal como un postulado constitucional excluyente que impide la coexistencia de las normas sustantivas y formales, pues, como se ha visto, con éstas se logra dar vigencia a principios que encuentran sustento constitucional”.

El principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, se desprende del valor-principio justicia, que es uno de los pilares fundamentales del Estado democrático de derecho y que se encuentra consagrado por el art. 8.II de la CPE, pues en mérito a éste los ciudadanos tienen derecho a la justicia material, así se ha plasmado en el art. 180.I de la CPE, que ha conocido como uno de los principios de la justicia ordinaria el de “verdad material”, debiendo enfatizarse que ese principio se hace extensivo a todas las jurisdicciones, y también a la  justicia constitucional.   

De este modo se debe entender que la garantía del debido proceso, con la que especialmente se vincula el derecho formal, no ha sido instituida para salvaguardar un ritualismo procesal estéril que no es un fin en si mismo, sino esencialmente para salvaguardar un orden justo que no es posible cuando, pese a la evidente lesión de derechos, prima la forma al fondo, pues a través del procedimiento se pretende lograr una finalidad más alta cual es la tutela efectiva de los derechos.

[2]El Código Procesal Constitucional determina que: “Articulo 28. (CONTENIDO DE LAS SENTENCIAS DECLARACIONES Y AUTOS CONSTITUCIONALES)

(…)

II. La parte resolutiva del fallo sobre el fondo de la acción, demanda, consulta o recurso podrá determinar su dimensionamiento en el tiempo y los efectos sobre lo resuelto”