Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0796/2017-S1

Sucre, 27 de julio de 2017

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:             Dr. Macario Lahor Cortez Chavez

Acción de amparo constitucional 

Expediente:                  18893-2017-38-AAC

Departamento:            Cochabamba

En revisión la Resolución 3/2017 de 5 de abril, cursante de fs. 334 a 338 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por María del Carmen Trujillo García contra Ariana Campero Nava, Ministra de Salud y Lizeth Tadea Ganci Olmedo, Directora Ejecutiva de la Escuela Técnica de Salud Boliviano Japonesa de Cooperación Andina.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 7 de marzo de 2017, cursante de fs. 88 a 107 vta., y el de subsanación de 15 de igual mes y año, corriente de fs. 110 a 115 vta.; la accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante nota de 23 de febrero de 2016, renunció al cargo de Coordinadora de Carrera Técnico Medio en Enfermería, solicitando la asignación de otras funciones, pero no a la institución; pues jamás manifestó su determinación de concluir su vínculo laboral con la Escuela Técnica de Salud Boliviano Japonesa de Cooperación Andina; ante lo cual, la Directora Ejecutiva declaró improcedente dicha petición, supuestamente por no contar con los argumentos técnicos, académicos ni administrativos suficientes, ratificándola en sus actuales funciones por Memorándum 100-40/038/16 de 24 de febrero de 2016; posteriormente, por nota de la misma data reiteró su renuncia con carácter irrevocable al cargo pero no a su fuente laboral; siendo remitida a Asesoría Legal, ésta a través de informe    técnico ASL/002/2016, señaló que sus renuncias fueron realizada a la institución y no a su cargo y al ser la última irrevocable, recomendó su aceptación conforme al art. 32 inc. a) del Decreto Supremo (DS) 26115 de 21 de marzo de 2001; en consecuencia, la Directora demandada en errónea aplicación del art. 41 inc. a) de la Ley del Estatuto del Funcionario Público (LEFP), aceptó su solicitud desvinculándola equivocadamente de la entidad mediante oficio CITE 100/084/16 de 7 de marzo de 2016; contra el cual, vía enmienda solicitó se lo deje sin efecto y se proceda con la corrección y reasignación de nuevas funciones, aclarando que renunció al cargo de Coordinadora pero no al ítem 623 de la referida institución, requiriendo que nuevamente se valore e interprete sus peticiones; empero, hasta la fecha no existe respuesta; razón por la que, mediante nota de 10 de marzo de 2016, pidió reunión y reiteró su solicitud de dejarse sin efecto el citado oficio; mereciendo respuesta negativa a través de oficio CITE: 100/105/16 de 11 de igual mes y año; contra el que interpuso recurso de revocatoria, que dio lugar a la Resolución Administrativa (RA) E.T.S.B.J/DIR.EJE 050/2016 de 11 de agosto; por la que, la Directora demandada confirmó el acto administrativo del oficio        CITE 100/084/16; motivo por el cual, interpuso recurso jerárquico, mereciendo la RA 12/16 de 26 de octubre de 2016; por la que, la Ministra de Salud codemandada confirmó en todas sus partes la RA E.T.S.B.J/DIR.EJE 050/2016.

En consecuencia, denunció los siguientes hechos: a) La Directora demandada no dio respuesta positiva o negativa a su memorial de 8 de marzo de 2016, por el que solicitó enmienda del acto administrativo del oficio CITE 100/084/16, lesionándose su derecho a la petición; b) La Directora demandada al tiempo de emitir el oficio CITE 100/084/16, no aplicó el art. 61 inc. a) del DS 28909 de 6 de noviembre de 2006; por el contrario, de forma arbitraria, indebida e ilegal se basó en el art. 41 inc. a) de la LEFP, en incumplimiento del art. 3 del DS 26319 de 15 de septiembre de 2001; es decir, que su asunto debió dilucidarse conforme al Estatuto del Trabajador en Salud de Bolivia; de igual forma la Ministra codemandada, al señalar que la autoridad inferior no afectó el fondo del asunto, causó inseguridad jurídica a los trabajadores de este rubro; y en particular, las demandadas atentaron su carrera administrativa y su estabilidad laboral; c) La Directora demandada al momento de resolver el recurso de revocatoria, no tomó en cuenta la nota de 23 de febrero de 2016 sino únicamente la de 24 de igual mes y año; sin considerar, que la una es ratificación de la otra, siendo un todo indisoluble; por las cuales, renunció al cargo pero jamás demostró su decisión personal de concluir con la relación laboral; sin embargo, esta autoridad al basar su Resolución únicamente en la referida nota de 24 del citado mes y año, lesionó la verdad material de los hechos, sin realizar una adecuada interpretación; asimismo, la Ministra codemandada hizo apreciaciones sesgadas al ratificar que la desvinculación es indudable; afectando sus derechos laborales; d) La Directora demandada no valoró la prueba presentada, que demostraba la costumbre asumida por la institución, en sentido de que toda renuncia al cargo tenía la finalidad de optar por otro en la misma entidad, lo que nunca significó la desvinculación definitiva; empero, en su caso no se respetó ello, actuándose de dos formas diferentes en una misma gestión; por su parte, la Ministra codemandada al dar por bien hecho el razonamiento de la autoridad inferior de no considerar jurisprudencia administrativa en casos similares al suyo; y, al indicar que su prueba no era suficiente para demostrar lo contrario, emitió apreciaciones erradas al margen de la realidad; ejerciendo las autoridades demandadas actos discriminatorios contra su persona; encontrándose frente a un daño irremediable, irreversible, injustificado, ilegal y gravísimo; y, e) Las autoridades demandadas lesionaron los arts. 4 incs. c) y d), y, 16 inc. i) de la LPA; 1 inc. b) y 4 inc. d) de la LEFP; 3, 62 incs. k) y m), 29 inc. d), y, 31.II del DS 27113; y, 3 inc. a),  6 incs. f), n), i) y n) y 61 inc. a) de DS 28909.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Consideró lesionados sus derechos a la petición, a la defensa, al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, a la igualdad y al trabajo; y, los principios de seguridad jurídica y legalidad; citando al efecto los arts. 24, 46, 115.I y II, 119.I y II, 120.I, 178 y 180.I; y, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

I.1.3. Petitorio

Solicitó: 1) Declarar ilegal el acto administrativo oficio CITE 100/084/16, por no haber aplicado el DS 28909 en contravención de los arts. 3 y 62 incs. k) y m) del DS 27113; 4 incs. c) y d) de la LPA; 1 inc. b) de la LEFP y 3 del DS 28909;          2) Ordenar a la Directora demandada, que en el plazo de veinticuatro horas se la restituya al cargo de Coordinadora de Carrera Técnico Medio en Enfermería; y,    3) Disponer que la Directora demandada, en el plazo de las veinticuatro horas, le pague los sueldos no percibidos desde el 7 de marzo de 2016 a la fecha de presentación de esta acción tutelar.

I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 5 de abril de 2017; según consta en acta cursante de fs. 329 a 333, produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través su abogado, ratificó íntegramente los términos de su demanda tutelar, ampliando además lo siguiente: i) El art. 61 inc. a) del            DS 28909, señala que cualquier renuncia para ser considerada por la máxima autoridad ejecutiva de una institución, debe ser realizada a través de una nota con quince días de anticipación a la cesación del cargo; en el caso, si se hubiera aplicado correctamente esta norma legal, se estaría ante una correcta petición y aceptación; sin embargo, se dio lugar a la misma al séptimo día de su solicitud, vulnerándose su derecho al trabajo; y, ii) Los actos arbitrarios de las autoridades demandadas, también lesionaron su derecho a la vida; toda vez que, desde marzo de 2016 se encuentra sin una fuente laboral y sin recursos económicos que le permitan satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Ariana Campero Nava, Ministra de Salud a través de sus representantes legales presentó informe escrito corriente de fs. 186 a 199 y en audiencia expresó que: a) La accionante interpuso recurso de revocatoria contra el oficio                  CITE 100/084/16; mereciendo la RA E.T.S.B.J/DIR.EJE 050/2016, que aceptó su renuncia irrevocable a la Escuela Técnica de Salud, siendo motivada en función de la nota de 24 de febrero de 2016 y en aplicación del art. 121 inc. c) del DS 27113; contra la cual, interpuso recurso jerárquico, que la confirmó en todas sus partes; b) El memorial de enmienda de 8 de marzo de 2016, presentado por la impetrante de tutela  fue respondido a través del oficio CITE 100/105/2016, en sentido que no correspondía su restitución a la institución, porque no demostró la vulneración de su derecho al trabajo; pues fue quien con un acto propio y voluntario renunció de forma irrevocable a la entidad; por lo que, la Directora demandada simple y llanamente aceptó esa decisión sin vulnerar su derecho a la petición; c) La demandante de tutela antes de que se cumplan los cinco días para responder su solicitud de enmienda, interpuso recurso de revocatoria contra el oficio CITE 100/084/16; d) Al margen de la normativa citada en el oficio          CITE 100/084/16, fue emitido como consecuencia de la nota de 24 de febrero de 2016, por la que la solicitante de tutela renunció de forma irrevocablemente y voluntaria a la entidad; siendo esta la causal que dio por terminada la relación laboral de forma inimpugnable; en todo caso, debió solicitar una acción de movimiento personal, de rotación o transferencia conforme lo señala el Reglamento del Estatuto del Trabajador en Salud de Bolivia; lo que no fue realizado; e) Se aceptó su renuncia dentro de los quince días de su solicitud, cumpliendo a cabalidad con lo establecido por el art. 61 inc. a) del DS 28909 concordante con el art. 32 del DS 26115 de 21 de marzo de 2001; f) La peticionante de tutela no explicó de qué forma la aplicación del art. 41 inc. a) de la LEFP vulneró sus derechos; toda vez que, el oficio CITE 100/084/16 en el fondo respondió positivamente su solicitud; pues no se procedió con su destitución o cesación de funciones, sino se dio lugar a su decisión voluntaria; además, en su recurso de revocatoria contra este acto administrativo, tampoco impugnó la correcta o inadecuada observancia de dicho artículo; g) La solicitante de tutela  no puede pretender revocar su propia decisión, pues un funcionario público debe ser responsable y consecuente con su actos y decisiones asumidas; no siendo coherente obligar a aplicar una supuesta verdad material frente a su renuncia irrevocable y menos que la entidad se base en costumbres, ya que únicamente está sometida a la Norma Suprema y la ley; h) No es evidente que la Directora demandada, ante una situación igual actuó de dos formas diferentes; pues en el caso de Rosario Medina Pacheco en dos oportunidades presentó renuncia al cargo y consecuente asignación de nuevas funciones; empero, la accionante presentó renuncia irrevocable al cargo sin solicitar cambio alguno; i) En la fase jerárquica únicamente se confirmó la decisión del inferior, aceptando la solicitud de la impetrante de tutela al no estar de acuerdo con la línea de trabajo de su MAE, quien al hacer uso de sus vacaciones dio por bien hecha tal decisión; siendo respetados todos sus derechos; j) No corresponde el pago de sueldos desde marzo de 2016, porque se causaría un daño económico al Estado; dado que, no puede pretenderse cobrar salarios por un trabajo que no realizó; y, k) La jurisdicción constitucional no puede conceder la tutela ante renuncias irrevocables realizadas de forma libre y voluntaria.

Lizeth Tadea Ganci Olmedo, Directora Ejecutiva de la Escuela Técnica de Salud Boliviano Japonesa de Cooperación Andina a través de su abogado, presentó informe escrito cursante de fs. 164 a 183 y en audiencia señaló lo siguiente: 1) El ítem y el cargo no pueden ir separados dentro de la administración pública;        2) Mediante nota CITE 100/105/2016 se respondió a los memoriales de 8 y 10 de marzo presentados por la accionante; 3) Aplicó las disposiciones establecidas en el DS 28909 y supletoriamente la Ley de Procedimiento Administrativo y su Reglamento; 4) Las pruebas presentadas durante la tramitación del recurso de revocatoria, fueron recepcionadas dentro de los diez días establecidos por ley; las que estuvieron sujetas a valoración legal y fueron enunciadas una por una en la Resolución Administrativa cuestionada, emitida en el marco de lo establecido en los arts. 64 y 65 de la LPA; 5) Conforme al principio de sometimiento pleno a la ley, todo funcionario debe ser responsable de sus propios actos, lo que obliga a aceptar las consecuencias de los mismos; pues la renuncia irrevocable de la accionante, tiene alcance jurídico por su expresa manifestación de voluntad; sin que corresponda la nulidad del oficio CITE 100/084/16; 6) Opera la subsidiariedad, porque no se agotó la vía contencioso administrativo; 7) La presente acción gira sobre la renuncia voluntaria a una institución, no en un despido injustificado; en consecuencia, la jurisdicción constitucional no podría reparar lesión alguna de derechos; por lo que, no corresponde la tutela de un acto consentido; 8) Los actos administrativos no constituyen línea jurisprudencial; la administración pública no está regulada por usos y costumbres, sino por la actividad reglada y el sometimiento pleno a la ley; es así que, cualquier error por más repetido que sea, no adquiere legalidad ni se lo da por bien hecho; 9) Se estableció un proceso justo enmarcado en disposiciones legales aplicables al caso, garantizando el ejercicio pleno de la defensa, el debido proceso y la seguridad jurídica; y, 10) No se vulneró su derecho al trabajo, porque la propia accionante provocó la ruptura de la relación laboral con su renuncia irrevocable.

I.2.3. Resolución

La Jueza Pública de Familia Octava del departamento de Cochabamba, constituida en Jueza de garantías, mediante Resolución 3/2017 de 5 de abril, cursante de      fs. 334 a 338 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo: i) La nulidad del acto administrativo del oficio CITE 100/084/16; y, ii) La restitución de la accionante a su fuente laboral, en el cargo que venía desempeñado antes de la “designación” que motivó la presente demanda tutelar, bajo conminatoria de ley. Determinación efectuada sobre la base de los siguientes fundamentos: a) A través de la nota de 23 de febrero de 2016, la impetrante de tutela renunció al cargo de Coordinadora de Carrera Técnico Medio de Enfermería, solicitando además la asignación de otras funciones; sin embargo, la Directora demandada la ratificó en el mismo; en consecuencia, la demandante de tutela a través de nota de 24 de igual mes y año, ratificó su petición antes señalada; mereciendo la respuesta de 26 del mismo mes y año dirigida a la accionante como “Docente Escuela Técnica de Salud”; lo que daría a entender que se hubiera procedido con la aceptación de dicha petición; empero, extrañamente el 7 de marzo del citado año, esta autoridad aceptó una supuesta renuncia a la entidad; b) La renuncia presentada y ratificada por la accionante, hacía referencia al cargo pero no a su fuente laboral; consecuentemente, se pretendió sacar provecho de esta situación para proceder con su despido a título de aceptación de renuncia irrevocable; constituyéndose en un exceso que vulneró su derecho al debido proceso en sus elementos de aplicación objetiva de la norma y adecuada valoración de la prueba; y, c) En las referidas notas de renuncia, no se identifica quien las hubiera presentado, incumpliendo la Directora demandada con el mandato jurisprudencial de la SC 2360/2010-R de 19 de noviembre.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Al no haber encontrado consenso en la Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente del Tribunal Constitucional Plurinacional a fin de dirimir con su voto el caso en análisis; por decreto de 31 de mayo de 2017 se suspendió el computo del plazo por solicitud de documentación, reanudase el 27 de julio de igual año.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1.    Nota de 23 de febrero de 2016; a través de la cual, María del Carmen Trujillo García –ahora accionante–, solicitó a la Directora Ejecutiva de la Escuela Técnica de Salud Boliviano Japonesa de Cooperación Andina         –ahora demandada– la renuncia al cargo Coordinadora de Carrera Técnico Medio de Enfermería; esperando la asignación de otras funciones (fs. 3).

II.2.    Memorándum 100-40/038/16 de 24 de febrero de 2016; por el que, la Directora demandada en respuesta a la nota de 23 de igual mes y año presentada por la accionante, la ratificó en su cargo al no existir justificativo valedero para aceptar su solicitud; asimismo esta autoridad,  mediante oficio CITE: 100/045/16 de 24 del señalado mes y año, recordó a la impetrante de tutela, entre otras, que su pretensión violenta e improcedente no cuenta con ningún argumento técnico, académico ni administrativo; pues el 10 del mencionado mes y año, aceptó con pleno consentimiento el puesto laboral sin observación alguna; por lo que, no aceptó su solicitud, recordándola desempeñar sus funciones con eficacia, eficiencia, transparencia y licitud, asumiendo plena responsabilidad por sus acciones u omisiones en el marco de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (fs. 2; y, 4 a 5).

II.3.    Nota de 24 de febrero de 2016; mediante la cual, la peticionante de tutela nuevamente se dirigió a la Directora demandada para reiterar su renuncia al cargo que ocupaba, pero esta vez de forma irrevocable, por no estar de acuerdo con las actitudes y la línea de trabajo que imponía la Dirección y la Jefatura Académica, que no armonizaba con el tipo de trabajo que estaba habituada a realizar; y con el objeto de no perjudicar y crear problemas con el desarrollo de la carrera. Empero, no se advierte haber requerido el cambio de sus funciones (fs. 6).

II.4.    Oficio CITE 100/084/16 de 7 de marzo de 2016; por el cual, la Directora demandada sobre la base del informe técnico legal ASL/002/2016 de 4 de marzo, que recomendó la aceptación de la renuncia irrevocable de la demandante de tutela, dio lugar a la misma, en atención a su nota de 24 de febrero del señalado año y al art. 41 inc. a) de la LEFP; en sentido de que, se considera renuncia cuando un funcionario de carrera manifiesta voluntariamente su determinación de concluir su vínculo laboral con la administración (fs. 9).

II.5.    Memorial de 8 de marzo de 2016; mediante el cual, la accionante solicitó enmienda, corrección del oficio CITE 100/084/16 y asignación de nuevas funciones; denunciado que se hizo una incorrecta interpretación de su nota de 24 de febrero de 2016, pues aclaró que renunció al cargo intermedio de Coordinadora pero jamás al ítem 623 del Ministerio de Salud; es decir, a la institución; petición reiterada el 10 de marzo del mismo año (fs. 10 a 11).

II.6.  Oficio CITE: 100/105/2016 de 11 de marzo; por el que, la Directora demandada en respuesta a la nota de 10 de igual mes y año presentada por la impetrante de tutela, le aclaró que la institución no la destituyó, sino aceptó una renuncia irrevocable y formal, que a pesar de habérsele reflexionado sobre su decisión, fue ratificada; por lo que, su aprobación fue realizada conforme a ley; teniendo las posibilidades de realizar las representaciones legales que el caso aconseje ante autoridades pertinentes (fs. 12 a 13).

II.7.    Recurso de revocatoria de 15 de marzo de 2016, presentado por la accionante contra el oficio CITE 100/084/16; que fue ampliado el 18 del mismo mes y año; mereciendo la RA E.T.S.B.J./DIR.EJE/046/2016 de 15 de julio; por la cual, fue admitido y dispuso abrir el término de diez días hábiles administrativos a partir de su legal notificación, a efectos de presentar los descargos de correspondan conforme lo establece el         art. 62.II de la LPA (fs. 14 a 18; y, 39).

II.8.    RA E.T.S.B.J./DIR.EJE/ 050/2016 de 11 de agosto; a través de la cual, la Directora demandada, en el marco de lo establecido por los arts. 64 y 65 de la LPA, resolvió confirmar en todas sus partes el acto administrativo del oficio CITE 100/084/16, de aceptación de renuncia irrevocable de la impetrante de tutela a la Escuela Técnica de Salud Boliviano Japonesa de Cooperación Andina, por haber sido motivado en función de la nota de 24 de febrero de 2016; estableciendo además, que en aplicación del          art. 121 inc. c) del DS 27113, la recurrente podía hacer ejercicio de los derechos que le asiste el art. 66 de la LPA (fs. 42 a 58). 

II.9.    Recurso Jerárquico de 1 de septiembre de 2016, interpuesto por la peticionante de tutela contra la RA E.T.S.B.J./DIR.EJE/ 050/2016, solicitando: 1) La nulidad de obrados hasta que la directora demandada considere su renuncia al cargo, aplicando el DS 28909; 2) Se dejen sin efecto todos los actuados, hasta que la Directora demandada provea su memorial de 8 de marzo de 2016 de enmienda al oficio CITE 100/084/16; 3) Se deje sin valor legal la RA E.T.S.B.J./DIR.EJE/ 050/2016; y, 4) Se ordene a la Directora demandada su reincorporación a su fuente laboral de Coordinadora de Carrera Técnico Medio en Enfermería (fs. 59 a 69).

II.10. RA 12/16 de 26 de octubre de 2016; mediante la cual, la Ministra de Salud –ahora codemandada– a tiempo de conocer el recurso jerárquico presentado por la accionante, sobre la base de la Ley de Procedimiento Administrativo y su Reglamento; resolvió confirmar en todas sus partes la RA E.T.S.B.J./DIR.EJE/ 050/2016, disponiendo que por intermedio de la Dirección General de Asuntos Jurídicos se notifique a la recurrente, devolviéndose obrados a la institución demandada, para su cumplimiento (fs. 70 a 87).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la petición, a la defensa, al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, a la igualdad y al trabajo; y, los principios de seguridad jurídica y legalidad; toda vez que, a través de la nota de 23 de febrero de 2016 renunció al cargo de Coordinadora de Carrera Técnico Medio en Enfermería, solicitando el cambio de funciones; siendo rechazada esta petición y ratificada en el mismo; el 24 de igual mes y año reiteró esta renuncia de forma irrevocable; empero, la Directora demandada mediante oficio            CITE 100/084/16 de 7 de marzo de igual año, aceptó equivocadamente una renuncia de la Escuela Técnica de Salud Boliviano Japonesa de Cooperación Andina, desvinculándola de su fuente laboral y no únicamente del cargo como lo requirió; realizando una incorrecta interpretación de la verdad material de sus notas de solicitud, aplicando en su caso la Ley de Procedimiento Administrativo en lugar del Decreto Supremo 28909 e inobservando la costumbre como fuente del derecho utilizada en esta entidad en la tramitación de estos asuntos; en consecuencia, interpuso recursos de revocatoria y jerárquico contra dicho acto administrativo; sin embargo, las autoridades demandadas tanto de primera como de segunda instancia mediante Resoluciones Administrativas                        (RRAA) E.T.S.B.J/DIR.EJE 050/2016 de 11 de agosto y 12/16 de 26 de octubre del citado año, ratificaron de forma arbitraria e ilegal todo el contenido del mismo; lesionando de esta forma su estabilidad laboral; por lo que, pretende que este Tribunal deje sin efecto el señalado oficio CITE 100/084/16, se la restituya a su fuente laboral, con el correspondiente pago de salarios devengados.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre los principios ético-morales de la sociedad plural y los valores que sustentan el Estado boliviano

En primer lugar cabe mencionar que la Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, señala el horizonte en el que habrá de erigirse el nuevo Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, fundado en la pluralidad y pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país. En ese contexto está dicho que la nueva institucionalidad del Estado Plurinacional debe superar con creces la estructura colonial y debe, sobre la base del esfuerzo individual y colectivo, en cada estructura organizacional y en todos los órganos e instituciones del poder público, concretar un Estado como el proclamado, principalmente en el Órgano Judicial a través de sus jurisdicciones y en la función judicial ejercida por sus autoridades, en las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en la que los valores que sustenta el Estado son la unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien, que señala el art. 8.II de la CPE.

Resulta necesario señalar que la Constitución Política del Estado, por otra parte, refiriéndose a la nueva institucionalidad del Estado Plurinacional, augura superar con creces la estructura colonial estableciendo que, de acuerdo con lo previsto en el art. 8.I de la CPE, los principios             ético-morales de la sociedad plural que el Estado asume y promueve son: suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj ñan (camino o vida noble), así como ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrón), estos últimos, constituyen mandatos de restricción de orden imperativo para cada individuo en cada hogar de las bolivianas y bolivianos, son también esencia de un pensamiento colectivo enraizado en las naciones y pueblos que; sin embargo, de manera permanente se confrontan con ciertos males como la corrupción que lastima nuestras instituciones y sociedad, razón por la que el Estado encuentra como un elemento transformador de la sociedad, la lucha contra la corrupción. Una inequívoca señal de esta voluntad está en la previsión del art. 123 de la CPE, que establece e instituye el principio de irretroactividad de la ley excepto en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Norma Suprema.

Se dijo y reiteró a través de la jurisprudencia constitucional, que conforme al mandato de los arts. 178 y 179 de la CPE, la justicia es única en tanto que la potestad de impartir la misma emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos, entre otros. En ese mismo orden, respecto a los principios procesales que rige la justicia ordinaria están también entre otros, la verdad material y el debido proceso.

En torno a la administración de justicia o dicho desde una perspectiva actual e inclusiva, respecto a impartir justicia no puede soslayarse el hecho de que sustentar las decisiones en el análisis e interpretación, no solo se limita a la aplicación de formas y ritualismos establecidos en la norma; sino también debe hacerse prevalecer principios y valores que permitan alcanzar una justicia cierta, accesible, que se encuentre al lado del Estado y la población, con miras al vivir bien y que permita rebatir los males que afectan a la sociedad.

III.2.  Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

           La acción de amparo constitucional, se encuentra establecida en el        art. 128 de la CPE, señalando expresamente que: “La acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de personas individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.

           A su vez, el art. 129.I de la referida Norma Suprema, indica que esta acción tutelar: “…se impondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata…”.

De igual forma, el art. 51 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece que: “La Acción de Amparo Constitucional tiene el objeto de garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir”.

III.3.  Del principio de legalidad

Al respecto, la SCP 0342/2016-S1 de 16 de marzo, asumiendo el entendimiento de la SC 1464/2004-R de 13 de septiembre, refirió que: “'…El principio de legalidad en el ámbito administrativo, implica el sometimiento de la Administración al derecho, para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; en consecuencia, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos. Este principio está reconocido en el art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que señala: 'La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso'; esto implica, además, que los actos de la Administración pueden ser objeto de control judicial (vía contenciosa administrativa), como lo reconoce el art. 4 inc. i) de la LPA, al establecer que «El Poder Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme a la Constitución Política del Estado y las normas legales aplicables».

Otro signo del principio de sometimiento de la administración al derecho está referido a que la administración no puede sustraerse del procedimiento preestablecido, sino que debe sujetar su actuación y el de las partes en su caso, a lo previsto en la norma que regula el caso en cuestión'.

Asimismo, la SCP 1648/2012 de 1 de octubre, señaló: 'Sobre el principio de legalidad la SC 0676/2010-R de 19 de julio, ha establecido: (…)

…En tal sentido, el principio de legalidad, es la aplicación objetiva de la ley, propiamente dicha, a los casos en que deba aplicarse; evitando así una libre interpretación o aplicación caprichosa de la norma' (las negrillas corresponden al texto original).

III.4. Sobre la renuncia irrevocable

La SCP 0173/2016-S2 de 29 de febrero, señaló: “…el trabajador al presentar su renuncia voluntaria e irrevocable a su cargo en la empresa “NUDELPA Ltda” provocó la ruptura de la relación laboral contraída con la empleadora (…) en este caso fue el propio trabajador quien se desvinculó de la empresa en la que prestaba sus servicios (…) consecuentemente, en el presente caso, corresponde denegar la tutela solicitada” (las negrillas fueron incorporadas).

Asimismo, la SCP 0868/2016-S1 de 20 de septiembre, indicó que: “la desvinculación laboral de la accionante es el resultado de su renuncia voluntaria al cargo que desempeñaba en la entidad hoy demandada a través de la carta de 25 de septiembre de 2015, manifestación de voluntad que entre otros aspectos generó la elaboración de finiquito de pago de beneficios sociales, advirtiéndose en consecuencia la ausencia de acto unilateral del empleador que implique despido injustificado (…) por lo que, corresponde denegar la tutela demandada a través de este medio de defensa” (las negrillas son nuestras).

III.5.  Normativa aplicable al caso

           El Estatuto de los Trabajadores en Salud Pública, aprobado por DS 28909 con relación al caso concreto establece, según su art. 5 inc. b) que la presente norma se rige por el principio de legalidad; en consecuencia, en cumplimiento de su art. 7 incs. a) y b) los trabajadores en salud, tienen la obligación de cumplir con los deberes, entre otros, el de desempeñar sus funciones en el lugar y condiciones establecidas para la función asignada, ejecutando las resoluciones, disposiciones e instrucciones verbales y escritas emanadas de los niveles superiores; ahora bien, respecto a la movilidad de sus funcionarios en una institución de su dependencia estableció lo siguiente: “ ARTICULO 55.- (DEFINICION). El subsistema de movilidad funcionaria, es el conjunto de principios, normas y procedimientos que regulan los cambios a los que se sujetará el trabajador en salud, en función a la calidad de su desempeño, educación, especificaciones de un nuevo puesto y a la capacitación recibida, enmarcado en las demandas y posibilidades presupuestarias del sector.

ARTICULO 56.- (POLITICA). Los movimientos internos y externos de sus recursos humanos estarán en función a los requerimientos y posibilidades institucionales y laborales.

ARTICULO 57.- (PROMOCION). Las decisiones relativas a la promoción y retiro, corresponden a la máxima autoridad ejecutiva de las entidades correspondientes, basados en los siguientes criterios.

Los ascensos y promociones deben estar basados en las evaluaciones del desempeño y requisitos estipulados para los diferentes niveles.

La promoción se realizará a través de concurso de méritos interno tomando en cuenta sólo al personal permanente.

Los trabajadores no podrán ser promocionados más de una vez al año.

Para llevar adelante una promoción, deberán verificarse los siguientes elementos:

Cuando se identifique una demanda del servicio no – cubierta y al mismo tiempo exista la respectiva vacancia del puesto.

Si el candidato cumple con los requisitos básicos y con las especificaciones del perfil del puesto ha obtenido resultados positivos en la evaluación del desempeño y cuenta además con los conocimientos necesarios para ocupar el puesto vacante.

Todo trabajador del sistema de salud tiene derecho a ser promocionado o ascendido a otro cargo de mayor jerarquía, siempre que:

Exista un cargo superior en acefalía.

Que el funcionario cumpla con los requisitos mínimos establecidos en el Manual de Descripción de Cargos.

Contar con una calificación mínima de satisfactorio en la evaluación anual, teniendo los que tienen “muy bueno” o 'excelente' mayor preferencia.

No haber tenido otro ascenso o promoción durante los últimos doce meses; es decir, tener un año de antigüedad en el cargo.

No tener proceso administrativo pendiente.

Participar en el concurso de méritos para promoción de personal.

ARTICULO 58.- (ROTACION DE PERSONAL). La institución programara procesos de rotación de personal para una mejor prestación de servicios y evitar la obsolescencia laboral.

Las Unidades de RRHH deben determinar el nivel de rotación de la institución u organización, relacionadas con sus políticas institucionales.

ARTICULO 59.- (PERMUTA). Con carácter excepcional y debidamente justificada, los trabajadores podrán solicitar por escrito la permuta de cargos, para lo cual deben cumplir los siguientes requisitos:

Solicitud debidamente justificada.

Acuerdo escrito entre partes.

Aprobación escrita por los jefes inmediatos de ambas partes.

Los cargos a ser permutados deben ser del mismo nivel de responsabilidad, de jerarquía y de salario.

ARTICULO 60.- (TRANSFERENCIA). Por necesidad de servicio, podrán efectuarse transferencias entre puestos similares previo consenso entre la entidad o la unidad de servicio de salud y el trabajador involucrado, si es que este implica un cambio de residencia. Se considera también transferencia, el cambio a otra unidad dependiente o vinculada, que no implica necesariamente cambio de residencia.

ARTICULO 61.- (SANCIONES Y RETIRO). Las infracciones al presente Estatuto darán lugar a sanciones que incluyan llamadas de atención, multas, suspensión temporal de funciones o destitución del cargo, según reglamento especifico.

A su vez, ningún funcionario podrá ser retirado por causa alguna que no figure y se enmarque estrictamente en las razones establecidas.

El Ministerio de Salud y Deportes o las Unidades e Instituciones dependientes del Sistema Público de Salud, podrán dar por terminada la relación laboral, cuando existan las siguientes causales:

Renuncia del trabajador, en cuyo caso dicha decisión, deberá ser comunicada por escrito con una anticipación mínima de 15 días hábiles, la aceptación será también por escrito.

Las causales que impliquen infracciones al Estatuto, según reglamento específico.

Jubilación.

Incapacidad física calificada, ante la pérdida de capacidad laboral determinada por las instancias legalmente autorizadas por las normas que rigen la seguridad social.

Prisión formal del trabajador, emergente de sentencia condenatoria ejecutoriada.

Destitución emergente del resultado de proceso administrativo.

Como resultado de dos evaluaciones de desempeño consecutivas, calificadas como insuficientes” (las negrillas fueron añadidas).

III.6.  Análisis del caso concreto

De la lectura de la demanda tutelar y lo alegado en la audiencia de consideración de la presente acción de amparo constitucional, la impetrante de tutela circunscribe su problemática en el hecho de que         a través de notas de 23 y 24 de febrero de 2016, presentó su renuncia al cargo pero no a la institución, por no estar de acuerdo con las políticas de trabajo asumidas por sus inmediatos superiores, solicitando en consecuencia el cambio de funciones; empero, la Directora demandada mediante oficio CITE 100/084/16, equivocadamente aceptó su renuncia irrevocable, desvinculándola definitivamente de la entidad y no únicamente del cargo como lo requirió; realizando una incorrecta interpretación de la verdad material de sus solicitudes, aplicando en su caso la Ley de Procedimiento Administrativo en lugar del Estatuto del Trabajador en Salud de Bolivia e inobservando la costumbre como fuente del derecho utilizada en esta entidad en la tramitación de este tipo de requerimientos; en consecuencia, interpuso recursos de revocatoria y jerárquico contra dicho acto administrativo; sin embargo, las autoridades demandadas tanto de primera como de segunda instancia mediante Resoluciones Administrativas (RRAA) E.T.S.B.J/DIR.EJE 050/2016 de 11 de agosto y 12/16 de 26 de octubre del citado año, ratificaron todo el contenido del mismo; desvinculándolo de su fuente laboral, lesionando sus derechos a la defensa, al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, a la igualdad y al trabajo. Sobre la base de lo denunciado por la accionante, lo constatado por este Tribunal a través de Conclusiones del presente fallo y conforme lo establece la jurisprudencia constitucional, corresponde analizar la pertinencia de conceder o denegar la tutela impetrada.

Conforme al Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la administración pública se somete al principio de legalidad, para garantizar la situación jurídica de una persona frente a la actividad administrativa; en consecuencia, sus autoridades deben actuar en sujeción y aplicación objetiva de la Norma Suprema y la ley, dentro de sus facultades y fines conferidos, evitando así una libre interpretación caprichosa de las mismas; lo que implica que no deben sustraerse del procedimiento preestablecido, sino que tienen que sujetar su actuación y el de las partes, a lo previsto en la norma que regula el asunto en cuestión; siendo en el caso concreto, la Constitución Política del Estado, la Ley de Procedimiento Administrativo, la Ley del Estatuto del Funcionario Público y demás reglamentos, como disposiciones generales y el Estatuto de los Trabajadores en Salud Pública, aprobado por DS 28909 como especial; lo cual aconteció en el caso de autos; pues de Conclusiones II.3 de este fallo, se advierte que la accionante mediante nota de 24 de febrero de 2016 manifestó su voluntad de renunciar irrevocablemente al cargo de Coordinadora de la Carrera de Técnico Medio en Enfermería por no estar de acuerdo con las actitudes y la línea de trabajo que imponía la Dirección y la Jefatura Académica de la institución, que no armonizaba con el tipo de trabajo que estaba habituada a realizar; y con el objeto de no perjudicar y crear problemas con el desarrollo de la carrera; de donde se entiende, tal cual lo establece el art. 32 inc. a) de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NBSAP) aprobada por DS 26115 de 16 de marzo de 2001, que toda renuncia al cargo es un acto por el cual todo servidor público expresa su determinación de concluir su vínculo laborar con la administración pública; es decir, con la entidad donde presta servicios; por lo que, esta decisión no podría ser objeto de otra interpretación, más cuando la impetrante de tutela en la citada nota no aclaró que pretendía un cambio de funciones sobre la base de la propia  normativa que ahora alega debió ser aplicada por las autoridades demandadas a tiempo de analizarse su renuncia, cual es el Estatuto de los Trabajadores en Salud Pública; pues conforme al Fundamento         Jurídico III.5 de este fallo, esta norma claramente estipula en sus arts. 56 al 60 las formas de movimiento tanto interno y externo del personal sometido a la misma, en función a los requerimientos y posibilidades tanto institucionales como laborales; siendo éstas, la promoción o ascenso, la rotación, la permuta y la transferencia, previo cumplimiento de requisitos; empero, al no haber precisado el tipo de cambio de funciones que supuestamente intentaba, sustentada debidamente en las disposiciones señaladas precedentemente, este Tribunal entiende que su decisión se trata de una manifestación de voluntad de dar por terminada su relación laboral con la Escuela Técnica de Salud Boliviano Japonesa de Cooperación Andina, dada su renuncia irrevocable, conforme lo estipula el art. 61 inc. a) del referido Estatuto; de donde se tiene, que las autoridades demandadas a tiempo de aceptarla mediante oficio             ITE 100/084/16 y ratificarlo mediante RRAA E.T.S.B.J/DIR.EJE 050/2016  y 12/16, obraron adecuadamente y conforme a ley; no siendo evidente lo denunciado por la demandante de tutela, en sentido de que: i) Si bien aplicaron el art. 41 inc. a) de la LEFP como norma general no afecta el fondo de la decisión que se circunscribe en la aceptación de la renuncia irrevocable; pues el art. 61 del Estatuto de los Trabajadores en Salud Pública, que alega ser la norma que debió ser utilizada en su lugar, estipula lo mismo; vale decir, que frente a la renuncia del trabajador, la entidad debe dar por terminada la relación laboral, debiendo la aceptación ser por escrito; ante lo cual, se advierte que las autoridades demandadas cumplieron con las normas establecidas para este efecto, como se puede evidenciar de la Conclusión II.4 de este fallo; y, ii) No es correcto alegar que las autoridades demandadas no interpretaron la verdad material de su pretensión, cual era supuestamente no renunciar a la institución sino únicamente el cambio de funciones; en todo caso, las autoridades administrativas deben estar sometidas al principio de legalidad y los administrados ser consecuentes con las decisiones que asumen y responsables por los actos que ejecutan tal cual lo señala el Fundamento Jurídico III.4 de esta Sentencia; es decir, que la accionante no puede esperar que las autoridades demandadas analicen su situación sobre la base de la costumbre o sujetas a su libre albedrío ni a cambios de opinión, revirtiendo la desvinculación laboral que fue expresada en su oportunidad de manera voluntaria; por el contrario, su renuncia irrevocable se subsume a los arts. 61.inc. a) del DS 28909 y 41 inc. a) de la LEFP, como normas especial y general aplicables al caso concreto; y al no haber manifestado expresamente su cambio de funciones sobre la base de los arts. 55 al 60 del referido DS 28909; se advierte que las actuaciones de las autoridades demandadas a tiempo de aceptar su renuncia irrevocable al cargo y ser ratificada en alzada, obraron correctamente en observancia estricta de las normas señaladas precedentemente, sin vulnerar sus derechos a la defensa, al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, a la igualdad ni al trabajo; por lo que, corresponden denegar la tutela impetrada. 

Con relación al derecho a la petición, se advierte que la accionante frente al oficio CITE 100/084/16, el 8 de marzo de 2016 solicitó su enmienda y corrección, requiriendo a su vez el cambio de funciones; siendo reiterada el 10 de igual mes y año; ante lo cual, la Directora demandada mediante oficio CITE: 100/105/2016 respondió esta petición, explicando que la aceptación a su renuncia irrevocable fue realizada conforme a ley y como consecuencia de su propia voluntad; lo cual, justamente generó que pueda interponer con posterioridad los recursos de revocatoria y jerárquico que también fueron respondidos oportunamente por las autoridades demandadas a través de las                                           RRAA E.T.S.B.J/DIR.EJE 050/2016 y 12/16, ratificando las decisiones de instancias inferiores; por lo que, las autoridades demandadas tampoco lesionaron el derecho a la petición de la impetrante de tutela; en consecuencia se deniega la tutela al respecto.

III.7.  Otras consideraciones

Se llama la atención a la Jueza de garantías por incumplir lo establecido en el art. 56 del CPCo, al advertir dilación en la tramitación de la presente acción de amparo constitucional; siendo que su subsanación data del 15 de marzo de 2017, debió inmediatamente emitir el Auto de admisión y no esperar hasta el 17 de igual mes y año; fecha en la cual además señaló día y hora de audiencia: “…a las 48 horas, de la última citación de las autoridades accionadas…”, llevándose adelante recién el 5 de abril de igual año; vale decir, después de quince días de su admisión, inobservando el plazo de las cuarenta y ocho horas para su instalación; razón por la cual, es pertinente hacer recuerdo a esta autoridad que conforme a la SCP 0610/2013-L de 3 de julio, que asumió el entendimiento de la SCP 1047/2012 de 5 de septiembre: “'…la norma contenida en el art. 129.III de la misma norma constitucional, en relación con los arts. 115.II y 119.II (…), debe ser entendido en sentido que el plazo de cuarenta y ocho horas para la presentación del informe y correspondiente celebración de audiencia se computa desde la admisión de la acción de amparo constitucional; aclarándose, empero, que para precautelar el derecho a la defensa de los demandados y terceros interesados, las citaciones y notificaciones deben ser practicadas por el oficial de diligencias dentro de las veinticuatro horas de admitida la acción de amparo constitucional'”; de donde se tiene que, no es razonable señalar que estas audiencias se realicen después de la última notificación a las partes, por mucho que se encuentren en otros departamentos; pues en estos casos, debe utilizarse los mecanismos de comunicación más idóneos para para la materialización de las diligencias y el cumplimiento de las disposiciones; siendo pertinente recordar que el control y cumplimiento del carácter perentorio de los plazos de las acciones de defensa, es una obligación de los jueces y tribunales de garantías; por lo que, se advierte que la Jueza de garantías en el presente caso, incurrió en una innecesaria retardación de justicia en la tramitación de la presente acción tutelar.

De lo expresado precedentemente, se tiene que la Jueza de garantías, al conceder la tutela impetrada, obró incorrectamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el     art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 3/2017 de 5 de abril, cursante de fs. 334 a 338 vta; emitida por la Jueza Pública de Familia Octava del departamento de Cochabamba; y en consecuencia:

1°    DENEGAR la tutela impetrada conforme a los fundamentos jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; y,

2°    Se llama la atención a la Jueza de garantías por incumplir el art. 56 del Código Procesal Constitucional, conforme lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.7 de este fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

No interviene Magistrado, Tata Efren Choque Capuma por ser de voto disidente.

Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

PRESIDENTE

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chavez

MAGISTRADO