Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0048/2017

Sucre, 25 de septiembre de 2017

SALA PLENA

Magistrado Relator:    Juan Oswaldo Valencia Alvarado

Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente:                 12616-2015-29-AIA

Departamento:          La Paz

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Se demanda la inconstitucionalidad del parágrafo I del art. 5 de la Ley de Cierre del Proceso de Restructuración y Liquidación Voluntaria de Empresas y de Atribuciones de la Autoridad de Fiscalización de Empresas - AEMP –Ley 685 de 11 de mayo de 2015–, por ser presuntamente contraria a los arts. 115.II, 123, 178.I y 180 de la CPE; y, art. 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y por infringir el derecho al debido proceso, la seguridad jurídica, y la irretroactividad de la ley, al determinar el cierre del Programa de Restructuración y Liquidación Voluntaria de Empresas, dejando sin efecto los trámites iniciados con este procedimiento y que a la fecha se encuentran pendientes de homologación.

En consecuencia, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de ejercer el control de constitucionalidad que le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional, el art. 202.1 de la CPE.

III.1. Naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad

El Tribunal Constitucional Plurinacional, fue instituido por el nuevo orden constitucional vigente desde febrero de 2009, como la entidad encargada del ejercicio de la jurisdicción constitucional; por lo que, uno de sus principales roles consiste en ejercer el control de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales conforme dispone el art. 202.1 de la CPE concordante con el art. 72 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

Para el ejercicio de esta actividad de control, el constituyente estableció las acciones de inconstitucionalidad abstracta y concreta cuyo carácter es correctivo o a posteriori, mediante las cuales se somete a las normas cuestionadas a un juicio de constitucionalidad con la finalidad de establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los valores supremos, principios, fundamentales y los preceptos de la Constitución Política del Estado como Norma Suprema del ordenamiento jurídico interno, para que una vez determinada la existencia de contradicción, contravención o incompatibilidad, sean expulsadas del mismo.

Este examen de constitucionalidad de la legislación ordinaria frente a la Constitución Política del Estado, está sometido en general a reglas especiales de interpretación propias de la disciplina del Derecho Constitucional, que asumen criterios específicos que se relacionan con la constitucionalidad de la ley y por ende determinan si la norma cuestionada se enmarca dentro de los cánones de la constitucionalidad o no.

Respecto a los alcances del control normativo de constitucionalidad, el extinto Tribunal Constitucional, en la SC 0019/2006 de 5 de abril, siguiendo el criterio expresado por la SC 0051/2005 de 18 de agosto, señaló que: “…el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas…” (las negrillas nos corresponden).

De manera general, y de conformidad al art. 132 superior, la acción de inconstitucionalidad, puede ser interpuesta, conforme a los procedimientos desarrollados para ese fin, por toda persona, individual o colectiva, que se considere afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, postulado constitucional complementado por el art. 133 siguiente, que prevé que la declaración de inconstitucionalidad de una norma la hace inaplicable respecto a todos, lo que determina su efecto erga homes.

En este contexto, el constituyente, en el art. 78.II del CPCo, refiriéndose a los efectos de la sentencia que declare la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una Ley, Estatuto Autonómico, Carta Orgánica, Decreto, ordenanza y cualquier género de resolución no judicial, estableció que:

“II. La sentencia que declare:

1. La constitucionalidad de una norma contenida en una Ley, Estatuto Autonómico, Carta Orgánica, Decreto, ordenanza y cualquier género de resolución no judicial, hace improcedente una nueva demanda de inconstitucionalidad contra la misma norma, siempre y cuando se trate del mismo objeto o causa y se argumente los mismos preceptos constitucionales impugnados.

2. La inconstitucionalidad de una norma tendrá valor de cosa juzgada y sus fundamentos jurídicos serán de carácter vinculante y general.

3. La inconstitucionalidad de una norma legal impugnada tendrá efecto abrogatorio sobre ella.

4. La inconstitucionalidad parcial de una norma legal impugnada tendrá efecto derogatorio de los Artículos o parte de éstos, sobre los que hubiera recaído la declaratoria de inconstitucionalidad y seguirán vigentes los restantes.

5. La inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o concordantes con la norma legal impugnada que deberán ser referidos de forma expresa, en cuyo caso tendrán los mismos efectos que en lo principal”.

De la norma transcrita precedentemente, se evidencia la precisión de las reglas respecto de las consecuencias de las sentencias constitucionales plurinacionales, ya que de modo expreso, sin que exista necesidad de mayor labor interpretativa, se colige cómo debe actuar este Tribunal cuando existe una sentencia constitucional que resolvió con antelación un mismo tema en caso de presentarse una demanda similar que impugne la misma norma legal o parte de ella, habiendo instituido, a través de la jurisprudencia la calidad de cosa juzgada constitucional –que significa la irrevisabilidad e inmodificabilidad de las sentencias constitucionales, así como su vinculación obligatoria a todas las personas y autoridades del Estado Plurinacional de Bolivia– en el propio art. 78.II.2 del adjetivo constitucional, que presupone efectos similares a la derogatoria de la norma, conforme al siguiente numeral del mismo artículo, lo cual determina que la norma ha dejado de tener vigencia material y por ende, cualquier demanda posterior resulta inútil e improcedente; toda vez que, el objeto de la misma ha dejado de existir, lo cual implica que la nueva demanda resulta innecesaria y por supuesto inviable.

Dicho entendimiento, armoniza con el contenido del art. 203 de la CPE, que determina que las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio y que, contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno y el art. 15 del CPCo, que en sus dos parágrafos previene que las sentencias, declaraciones y autos de este Tribunal, dictadas en las acciones de inconstitucionalidad tienen efecto general y en el entendido de que las razones jurídicas que fundamentan la decisión, constituyen jurisprudencia, tienen carácter vinculante para los Órganos del poder público, legisladores, autoridades, tribunales y particulares.

III.2. Acción de inconstitucionalidad abstracta

De acuerdo a lo previsto por el legislador, en el art. 73 del CPCo, se ha diferenciado la acción de inconstitucionalidad abstracta de la concreta; así, la:

“1. Acción de inconstitucionalidad de carácter abstracto (procede) contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

2.   Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanza y todo género de resoluciones no judiciales”.

De dicha norma, y por corresponder al caso en estudio, abocaremos nuestra atención sobre la acción de inconstitucionalidad abstracta; la cual, se constituye en el instrumento adecuado para la defensa de la vigencia material de la Constitución Política del Estado frente a normas de menor rango y que conforman el ordenamiento jurídico interno.

Esta simple pero concreta conceptualización, emerge a partir del principio de supremacía constitucional previsto en el art. 410.II de la CPE, que establece la jerarquía normativa y reconoce el bloque de constitucionalidad a partir de la inclusión en la pirámide normativa de convenios y tratados internacionales que, en su aplicación, tratándose de derechos humanos, conforme determina el art. 13.IV, son de aplicación preferente, lo cual pone también en vigencia, el bloque de convencionalidad.

La noción de supremacía constitucional, surge de la propia naturaleza normativa de la Constitución, la que se erige como fuente primaria del ordenamiento jurídico, el que no es otra cosa que el conjunto de previsiones que conforman el derecho positivo de un Estado y que se compila en un sistema normativo, en virtud de la unidad y coherencia que le imprimen los valores, principios y reglas establecidas en la Constitución; dicho de otra forma, el orden jurídico de la sociedad política se estructura a partir de la Ley Fundamental, ya que es ella la que determina la estructura básica del Estado, instituye los órganos a través de los cuales se ejerce la autoridad pública, atribuye competencias para dictar normas, ejecutarlas y decidir conforme a ellas las controversias y litigios que se susciten entre los miembros de la sociedad, o lo que es lo mismo: establece el orden jurídico del propio Estado; por lo que, su protección y control de su aplicación se han encargado a una jurisdicción especial: la jurisdicción constitucional que se encuentra representada en su única instancia, por el Tribunal Constitucional Plurinacional y, a cuyas decisiones, la propia Constitución, delega el resguardo de su integridad y supremacía.

Razonando en similar sentido, la Corte Constitucional de Colombia, señala que:“…la Constitución es norma fundante en una dimensión tanto axiológica (v. gr. establece principios, derechos fundamentales y pautas interpretativas), como instrumental (proporciona los mecanismos para lograr armonía y coherencia en la aplicación de la Constitución), y en ese orden de ideas, el principio de supremacía da cabida a la consagración de garantías fundamentales como fines prioritarios del Estado, y el establecimiento de controles de todo el ordenamiento y de una jurisdicción especial encargada de velar por su integridad.”[1].

Entonces, el control de constitucionalidad ejercido por este Tribunal a través de la acción de inconstitucionalidad abstracta, consiste en la confrontación de los preceptos demandados de inconstitucionales con el conjunto de disposiciones establecidas en la Norma Suprema que han sido señaladas como infringidas en la correspondiente demanda; cabe recalcar sin embargo, que las normas que sean impugnadas de inconstitucionales, deberán encontrarse vigentes al momento de su impugnación; pues, como se manifestó, la finalidad de la acción de inconstitucionalidad abstracta, es expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones legales que sean incompatibles con los preceptos constitucionales, ya que –se reitera– no tendría sentido pronunciarse sobre una norma que ya no forma parte del ordenamiento jurídico, porque precisamente ha sido derogada, abrogada o ya no se encuentra vigente por alguna otra razón.

III.3. Principio de irretroactividad normativa

La Constitución Política del Estado en su art. 123, dentro del Capítulo destinado a garantías jurisdiccionales, establece: “La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución”.

Respecto al principio de irretroactividad de la norma, el Tribunal Constitucional mediante la SC 0334/2010-R de 15 de junio, citada por la SC 1795/2010-R de 25 de octubre, señaló lo siguiente: “El art. 33 de la CPEabrg, disponía que la ley solo tiene efecto para lo venidero; y no así retroactivo, excepto en materia social cuando lo determine expresamente, y en materia penal cuando beneficie al delincuente; es decir, uno de los principios más elementales que rigen la aplicación de la ley es su irretroactividad, que significa que ésta no debe tener efectos hacia atrás en el tiempo; sus efectos solo operan después de la fecha de su promulgación, así también lo ha establecido el art. 123 de la CPE.

El fundamento jurídico del principio de irretroactividad, es la necesidad de dar estabilidad al ordenamiento jurídico, porque sin el mencionado principio se presentan confusiones sobre la oportunidad de regulación, de suerte que en muchas ocasiones con una conveniencia presente se regulaba una situación pasada, que resultaba exorbitante al sentido de la justicia, por falta de adecuación entre el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica.

Las personas tienen confianza en la ley vigente, y conforme a ella celebran sus transacciones y cumplen sus deberes jurídicos. Dar efecto retroactivo a una ley equivale a destruir la confianza y seguridad que se tiene en las normas jurídicas.

La naturaleza jurídica del principio de irretroactividad es la premisa según la cual, en la generalidad de las circunstancias se prohíbe, con base en la preservación del orden público y con la finalidad de plasmar la seguridad y estabilidad jurídica, que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo circunstancias especiales que favorezcan, tanto al destinatario de la norma como a la consecución del bien común, de manera concurrente.

Es por ello, que el principio de irretroactividad no se contrapone con la necesidad de mutaciones normativas, que impiden la petrificación de un orden jurídico que ha de ser dinámico, en el sentido de ajustar a las condiciones y circunstancias actuales, sin que esto implique el desconocimiento de situaciones jurídicas definidas de acuerdo con la ley, ni la vulneración de los derechos adquiridos”.

III.4. Sobre los derechos adquiridos y las meras expectativas

Inicialmente corresponde puntualizar que los derechos adquiridos se encuentran en directa relación con la aplicación de la norma legal en un contexto de tiempo, debido a que una ley posterior no puede tener efectos retroactivos para desconocer las situaciones jurídicas creadas y consolidadas bajo la ley anterior; no obstante, a esta regla de irretroactividad normativa, conforme a lo señalado en el Fundamento Jurídico precedente, a través del art. 123 de la CPE, se ha estatuido una excepción al consagrar la favorabilidad de las normas penales y laborales, y en materia de corrupción, al señalar: "La Ley solo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral (…); en materia penal cuando beneficie a la imputada o imputado…".

Ahora bien, siendo que respecto la definición de derecho adquirido ha sido abordada por varios tratadistas, en especial de materia civil, ha surgido en contraposición a ella la noción de la mera expectativa; por ende, resulta pues necesario y pertinente referirse a algunos de ellos por su relevancia doctrinal; así, Louis Josserand, manifiesta los siguiente: "Decir que la ley debe respetar los derechos adquiridos, es decir que no debe traicionar la confianza que colocamos en ella y que las situaciones creadas, los actos realizados bajo su protección continuarán intactos, ocurra lo que ocurra; fuera de esto, no hay sino simples esperanzas más o menos fundadas y que el legislador puede destruir a su voluntad (...) Las simples esperanzas no constituyen derechos, ni eventuales siquiera; corresponden a situaciones de hecho más que a situaciones jurídicas: son intereses que no están jurídicamente protegidos y que se asemejan mucho a los 'castillos en el aire': tales como las 'esperanzas' que funda un heredero presunto en el patrimonio de un pariente, cuya sucesión espera ha de corresponderle algún día. En general, las simples expectativas no autorizan a quienes son presa de ellas a realizar actos conservatorios; no son transmisibles; y como ya lo hemos visto, pueden ser destruidas por un cambio de legislación sin que la ley que las disipe pueda ser tachada de retroactividad" (Derecho Civil. Tomo I. Vol. I págs. 77 y ss.) (el resaltado ha sido añadido).

Por su parte, los hermanos Mazeaud encuentran justificada la diferenciación hecha por la doctrina clásica entre derecho adquirido y la mera expectativa, estableciendo que para ellos, es derecho adquirido aquél "que ha entrado definitivamente en un patrimonio, o una situación jurídica creada definitivamente" y, expectativa, "es una esperanza no realizada todavía"; por tanto, "los derechos adquiridos deben ser protegidos, incluso contra una ley nueva: ésta no podría privar de un derecho a las personas que están definitivamente investidas del mismo, a la inversa, las simples expectativas ceden ante la ley nueva, que puede atentar contra ellas y dejarlas sin efecto", y consideran que "la necesidad de seguridad está suficientemente garantizada si el derecho adquirido está amparado, y las simples expectativas deben ceder ante una ley que se supone más justa" (Lecciones de Derecho Civil. Tomo I) (negrillas y subrayado fuera del texto original).

Para Merlín, los derechos adquiridos son "aquellos que han entrado en nuestro patrimonio, que hacen parte de él y que no puede ya quitarnos aquél de quien los tenemos". Toda otra ventaja no es más que un interés o expectativa que no nos pertenece y la ley puede quitarnos la esperanza de adquirirla, definición reproducida con ligeras variantes por casi todos los autores, y que según Luis Claro Solar "tiene el inconveniente de no poderse aplicar en todos los casos pues hay derechos que no figuran en nuestro patrimonio, como los derechos políticos y los derechos constitutivos de la persona; y hay facultades que no pueden sernos quitadas por nadie y que, sin embargo, no constituyen derechos adquiridos en el sentido que debemos dar a estas expresiones. Pero en el fondo todas las definiciones están de acuerdo en esta idea capital: los derechos adquiridos son las facultades legales regularmente ejercidas y las expectativas aquellas facultades no ejercidas en el momento del cambio de legislación" (Explicaciones de Derecho Civil Chileno Comparado. Tomo I. págs 64 y ss) (el resaltado ha sido agregado).

Fiore define el derecho adquirido como "el derecho perfecto, aquél que se debe tener por nacido por el ejercicio integralmente realizado o por haberse íntegramente verificado todas las circunstancias del acto idóneo, según la ley en vigor para atribuir dicho derecho, pero que no fue consumado enteramente antes de haber comenzado a entrar en vigor la ley nueva", y agrega, que "lo pasado, que queda fuera de la ley, es el derecho individualmente ya adquirido, en virtud de una disposición de la antigua ley antes vigente". (De la Irretroactividad e Interpretación de las leyes).

Respecto a este tema y en el mismo sentido que los pensadores citados previamente, la jurisprudencia Colombiana también ha sido copiosa; así, la Corte Suprema de Justicia sobre este asunto, ha expresado: "La noción de derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa...... Por derecho adquirido ha entendido la doctrina y la jurisprudencia aquél derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, y que por lo mismo, no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente.

Lo anterior conduce a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación o integridad, está garantizada, en favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción.

Ajusta mejor con la técnica denominar 'situación jurídica concreta o subjetiva', al derecho adquirido o constituído de que trata la Constitución en sus artículos 30 y 202; y 'situación jurídica abstracta u objetiva', a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el momento en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona" (Sentencia de 12 diciembre de 1974).

Señalando además en la Sentencia de 17 de marzo de 1977: "Por derechos adquiridos, ha dicho la Corte, se tienen aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley, y que por lo mismo han creado a favor de sus titulares un cierto derecho que debe ser respetado. Fundamento de la seguridad jurídica y del orden social en las relaciones de los asociados y de estos con el Estado, es que tales situaciones y derechos sean respetados íntegramente mediante la prohibición de que leyes posteriores pretendan regularlos nuevamente. Tal afectación o desconocimiento sólo está permitido constitucionalmente en el caso de que se presente un conflicto entre los intereses generales o sociales y los individuales, porque en este caso, para satisfacer los primeros, los segundos deben pasar a un segundo plano. Se trata de afirmar entonces el imperio del principio de que el bien común es superior al particular y de que, por lo mismo, este debe ceder".

Finalmente, según sostienen Baudry-Lacantinerie y Houques-Fourcade, por "derechos adquiridos hay que entender las facultades legales regularmente ejercidas, y por expectativas o intereses las que no lo habían sido todavía en el momento del cambio de legislación" (Tratado Teórico y Práctico de Derecho Civil) (resaltado añadido).

De todos estos entendimientos, se infiere entonces que las situaciones jurídicas consolidadas y no aquellas que configuran meras expectativas, se hallan sujetas a las regulaciones que la ley introduzca; esto, por cuanto la modificación o derogación de una norma surte efectos hacia el futuro, salvo el principio de favorabilidad en materia penal y laboral, de tal manera que las situaciones consolidadas bajo el imperio de la legislación objeto de aquélla no pueden sufrir menoscabo. En este contexto, los derechos individuales y concretos que ya se habían radicado en cabeza de una persona no pueden ser afectados por la nueva norma, la cual únicamente podrá aplicarse a las situaciones jurídicas que tengan lugar a partir de su vigencia.

Dicho de otra forma, no existirá desconocimiento o lesión a derechos adquiridos, cuando las situaciones se hubieran consolidado bajo el amparo de la legislación preexistente; sin embargo, las meras expectativas sí podrán ser objeto de afectación en mérito a una futura ley, cuando los derechos pertinentes no se hayan perfeccionado conforme a lo dispuesto en la norma.

Infiriéndose en consecuencia que: el derecho adquirido se incorpora de modo definitivo al patrimonio de su titular y queda a cubierto de cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo, pues la propia Constitución lo garantiza y protege; sin embargo, no ocurre lo mismo con la expectativa que, en general, carece de relevancia jurídica y, en consecuencia, puede ser modificada o extinguida por el legislador.

En este punto, cabe precisar que si bien es fácil distinguir a los derechos adquiridos de las meras expectativas, debe aclararse que los primeros son intangibles y por tanto, el legislador, al expedir la ley nueva, no los puede lesionar o desconocer; lo que no sucede con las denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica, son apenas aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador.

Bajo este contexto, resulta evidente y razonable que quien cumple con los requisitos necesarios previstos y legalmente exigibles para acceder al goce de un derecho, tiene un derecho adquirido a gozar del mismo; pero quien, por contraparte, no ha cumplido con los requisitos previstos y legalmente exigibles para hacerlo, no ha adquirido ni tiene un derecho consolidado, por cuanto éste se halla apenas vislumbrado como una simple expectativa sujeto a la esperanza de ser alcanzado en el momento de reunir la condición faltante.

III.5. Juicio o test de constitucionalidad

Rolando Villena Villegas en su calidad de Defensor del Pueblo, demanda la inconstitucionalidad del parágrafo I del art. 5 de la Ley de Cierre del Proceso de Restructuración y Liquidación Voluntaria de Empresas y de Atribuciones de la Autoridad de Fiscalización de Empresas - AEMP –Ley 685 de 11 de mayo de 2015–, por ser presuntamente contraria a los arts. 115.II, 123, 178.I y 180 de la CPE; y, art. 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

En este contexto, señala que la indicada norma tiene por objeto el cierre del Programa de Reestructuración y Liquidación Voluntaria de Empresas, establecido mediante Ley 2495, cuya finalidad se traducía en un marco normativo alternativo al previsto en el Código de Comercio para que deudores y acreedores acuerden la reestructuración o liquidación voluntaria de empresas no sujetas a regulación por la Superintendencias de Bancos y Entidades Financieras y de Pensiones, Valores y Seguros, a través de la suscripción y ejecución de un acuerdo de transacción en virtud del cual el deudor y sus acreedores dirimía derechos de contenido patrimonial, mediante concesiones recíprocas y reconocimiento mutuos, encontrándose su procedimiento sujeto al cumplimiento de determinados actos; así, daba inicio con la presentación de la solicitud de celebración del acuerdo de transacción, siguiendo con la admisión e inscripción en el Registro de Comercio de la Superintendencia de Empresas; momento desde el cual, se suspendían todos los procesos judiciales (menos penales), administrativos y arbitrales de contenido patrimonial iniciados contra el deudor y de éste contra sus acreedores.

Posteriormente, luego de registrada la solicitud de celebración del acuerdo de transacción, se procedía a la publicación, designación de Síndicos y al registro de créditos de los acreedores así como de aquellos inmersos en procesos judiciales, administrativos y arbitrales, debiendo el Síndico designado, convocar a Junta de Acreedores a efectos de tratar asuntos relativos a la reestructuración y/o liquidación de la empresa, de donde resultaba el acuerdo transaccional entre el deudor y sus acreedores que sería inscrito en el Registro de Comercio de la Superintendencia de Empresas a efectos de posibles oposiciones o resolución, para finalmente, proceder con la homologación del acuerdo, previo pago de la tasa de regulación; constituyéndose así la novación con efectos de cosa juzgada.

Sin embargo, según lo manifestado por el accionante, existieron un sinnúmero de empresas que debido a la retardación de la Administración Pública, no pudieron completar el procedimiento y obtener la homologación del acuerdo transaccional.

En este contexto, manifiesta que la emisión de la Ley 685, al establecer el cierre del Programa de Reestructuración y Liquidación Voluntaria de Empresas, constituye un mecanismo de eludir la responsabilidad de la Autoridad de Fiscalización de Empresas por el retardo en la homologación de acuerdos de transacción que hubieran permitido la conclusión del trámite; por ello es que, consideran que el art. 5.I de la indicada Ley, se constituye en una norma inconstitucional por cuanto su aplicación deviene en retroactiva al dejar sin efecto los trámites pendientes de homologación, lo que implica dejar sin efecto más de una década de sujeción al Programa de Reestructuración que no pudo concluirse debido a la discrecionalidad, burocracia y retardación de la institución estatal encargada de su ejecución.

Dicho de otra forma, la norma cuestionada, deja sin efecto los trámites que a la fecha de su publicación no hubieran homologado los acuerdos transaccionales, sin considerar que diversas empresas se encuentran en diferentes etapas del proceso restándoles únicamente la homologación, que no ha sido posible debido a la negligencia de la Superintendencia de Empresas que se negó a cumplir su obligación; por ende, el cierre del Programa de Reestructuración y Liquidación Voluntaria de Empresas, conforme establece el art. 5.I de la Ley 685, demandado de inconstitucional, suprime una situación previamente definida por la Ley 2495, transgrediendo el derecho adquirido de los empresarios, que aún se encuentran en proceso de reestructuración, a la tramitación de un procedimiento determinado por ley anterior.

Del mismo modo –manifiesta el accionante–, la norma contenida en el art. 5.I de la Ley 685, vulnera el debido proceso en su elemento de legalidad, toda vez que los empresarios se sometieron a un procedimiento administrativo regulado por la Ley 2495 que les permitía dirimir derechos de contenido patrimonial y, con la nueva norma, aquellas empresas que iniciaron el trámite hace una década y no lograron la homologación del acuerdo transaccional, habrán realizado el trámite en vano, por cuanto con la norma demandada de inconstitucionalidad, se les impide concluir un mecanismo definido con anterioridad destinado a la reestructuración.

Añade finalmente que se vulnera también la seguridad jurídica, debido a que la norma genera incertidumbre e indeterminación al suprimir discrecionalmente el proceso de reestructuración, en directa afectación a los empresarios que aun se encuentra cometidos a ese procedimiento; por ende, el art. 5.I de la Ley 685, desconoce situaciones jurídicas reconocidas y definidas por una ley anterior, afectando en suma a los procesos que se hallan en curso y consecuentemente los derechos de quienes se encuentran sujetos a su trámite.

III.5.1. Consideraciones previas

La Ley 2495 de 4 de agosto de 2003, conforme a su art. 1, tenía como objetivo establecer un marco normativo alternativo al previsto en el Código de Comercio para que deudores y acreedores acuerden la reestructuración o liquidación voluntaria de empresas no sujetas a regulación por las Superintendencias de Bancos y Entidades Financieras y de Pensiones, Valores y Seguros, se trate de personas naturales o jurídicas, mediante la suscripción y ejecución de un acuerdo de transacción, entendido como el convenio en virtud del cual, el deudor y sus acreedores dirimen derechos de contenido patrimonial mediante concesiones recíprocas y reconocimientos mutuos conforme al procedimiento y a las mayorías establecidas en dicha ley.

En este sentido, el procedimiento a seguir se instituye en los arts. 5 a 17 de la Ley 2495, que en suma establece que el trámite iniciará con la solicitud presentada por el deudor ante la Superintendencia de Empresas de apertura de un procedimiento para la celebración de un acuerdo de transacción con sus acreedores; solicitud que indefectiblemente deberá estar acompañada de: Plan de reestructuración o liquidación voluntaria; Escritura de constitución y sus modificaciones, inscritas en el Registro de Comercio, cuando corresponda; lista de accionistas o socios, precisando el número de acciones que corresponde a cada uno y su porcentaje de participación; el Balance General de la última gestión y Balance General actualizado; la lista detallada de acreedores coincidente con el Balance General Actualizado; la lista detallada de los procesos judiciales, arbitrales o administrativos seguidos contra el deudor o los instaurados por él; y, la autorización del órgano correspondiente y poderes de los representantes legales del deudor para someterse a los alcances de la Ley.

Un vez admitida la solicitud de apertura de procedimiento e inscrita ésta en el Registro de Comercio de la Superintendencia de Empresas, se suspenden por un periodo de noventa días todos los procesos judiciales, administrativos y arbitrales (menos penales) de contenido patrimonial contra el deudor o los iniciados por él, no pudiendo iniciarse durante este periodo otros nuevos bajo sanción de nulidad, interrumpiéndose también la prescripción de los créditos y los plazos de las acciones y pago de intereses; dicho plazo podrá ser ampliado máximo por un periodo similar. La solicitud, luego de registrada deberá publicarse en un medio de prensa de circulación nacional y en uno donde se encuentre el domicilio del deudor por tres veces consecutivas con intervalos de tres días calendario; publicaciones que surtirán efectos de notificación legal respecto al deudor y sus acreedores.

Como parte del procedimiento, debe designarse un Síndico por parte de la Superintendencia de Empresas que podrá renunciar o ser removido por el Superintendente o a solicitud de la Junta de Acreedores, de acuerdo al Reglamento, debiendo ser reemplazado por otro dentro de un plazo no mayor a dos días hábiles.

Posteriormente, se procederá al registro de créditos contenidos en documentos celebrados conforme a Ley aunque se encuentren vencidos, siendo necesario que los mismos indiquen la cantidad de lo adeudo y las garantías ofrecidas, acompañando los títulos justificativos o una copia de ellos; vencido el término para la presentación de crédito, la Superintendencia de Empresas, registrará los créditos y establecerá los derechos de voto respecto a la Junta de acreedores, debiendo emitirse la correspondiente resolución que se notificará mediante publicación efectuada por una sola vez en un órgano de prensa de circulación nacional y en uno que circule en el domicilio del deudor o en su defecto en un medio de comunicación del domicilio del deudor.

Luego de publicada la resolución de registro de créditos el Síndico convocará la primera junta de Acreedores que deberá realizarse dentro del plazo de siete días hábiles siguientes a la publicación de la Resolución de registro de créditos, estando la convocatoria sujeta a procedimiento.

La Junta de Acreedores, conformada por el Síndico y los acreedores registrados con derecho a voz y voto, tiene competencia exclusiva e indelegable para tratar los asuntos relativos a la reestructuración o liquidación voluntaria de la empresa, siendo en consecuencia sus resoluciones obligatorias para el deudor y todos los acreedores, se encuentren ausentes o sean disidentes, últimos éstos dos a los que no podrá imponérseles condiciones, quitas y esperas distintas de las establecidas para los acreedores que sí intervinieron en la celebración de la Junta; además, para que la sesión de la Junta de Acreedores se considere válida, deberá contar con la presencia de los acreedores que represente la mayoría absoluta del saldo adeudado a capital de los créditos registrados, tomándose decisiones por el voto que represente al menos dos tercios del saldo adeudado.

Una vez suscrito el acuerdo de transacción entre el deudor y sus acreedores e inscrito en el Registro de Comercio de la Superintendencia de Empresas, el Síndico publicara un extracto del mismo a efectos de que puedan presentarse oposiciones; en el caso de no existir las mismas o de declararse su improcedencia, el Superintendente de Empresas homologará el acuerdo de transacción que constituirá novación y tendrá los efectos de cosa juzgada, impidiendo definitiva e irrevocablemente todo pronunciamiento judicial posterior relacionado a los términos u condiciones contenidos en el mismo. Una vez homologado el acuerdo, ningún acreedor incluyendo el Estado podrá modificar por ningún motivo la cuantía de sus acreencias.

De todo lo expuesto, se hace evidente que la adopción de la Ley 2495, respondió a una actitud estatal caracterizada por una predominante protección del crédito, en el entendido de que se trataba ante todo de un instrumento legal de defensa de los intereses económicos y patrimoniales de los empresarios, cuya finalidad última se traducía en asumir la salvaguarda de la empresa como un medio encaminado a hacerle frente a las numerosas dificultades que padecieron las empresas, con la consecuente reducción en su capacidad de generación de empleo y deterioro de la calidad de su cartera.

Ante este estado de cosas, el Estado buscó la forma de afrontar la iliquidez o insolvencia empresarial que pudiera derivar en el cierre definitivo de las empresas y la consecuente ola de desempleo que esto podría generar; en este contexto, la Ley 2495, tuvo como norte diseñar un mecanismo ágil de recuperación empresarial de carácter no jurisdiccional sino transaccional, que condujera a una solución inmediata que permitiera una flexibilización en la prelación de los créditos y que dotara a deudores y acreedores de incentivos e instrumentos adecuados para la negociación, diseño y ejecución conjunta de acuerdos de reestructuración que les despejase el camino a las empresas para normalizar su actividad productiva, atender oportunamente sus compromisos financieros, facilitar de nuevo el acceso al crédito con base en la recuperación de su capacidad de pago, facilitar la garantía y el pago de los pasivos y además conservar los empleos de los trabajadores.

El propósito perseguido mediante la adopción de la Ley 2495, fue el de establecer un marco legal alternativo al Código de Comercio, para que se pueda convenir la reestructuración de empresas pertenecientes a los sectores productivos de la economía, con agilidad, equidad y seguridad jurídica, especialmente con el fin de promover la reactivación económica y el empleo, hacer más eficiente el uso de todos los recursos vinculados a la actividad empresarial, mejorar la competitividad y promover la función social de los sectores y empresas reestructuradas, restablecer la capacidad de pago de las empresas, facilitar el acceso al crédito, que faciliten su reactivación y viabilidad y facilitar la garantía y el pago de los créditos adeudados. Es decir, los objetivos de la ley se orientaban hacia la recuperación de las empresas y no de los empresarios, lo que a su vez implica fomentar la reactivación económica del país.

Para lograr lo anterior, el legislador consideró necesario crear un procedimiento especial para aliviar la carga impositiva de las empresas que se encontrasen en el proceso de reestructuración consagrado en la ley. Para ello, entre otras medidas, consagró para las empresas que celebrasen acuerdos de los regulados por ella, la suspensión de todos los procesos judiciales, administrativos y arbitrales de contenido patrimonial.

Sin embargo y no obstante que la Ley 2495, no lo establece, debe considerarse que el tiempo de validez de una norma, en un sistema jurídico en constante mutación, se reata a la necesidad de su vigencia y a la utilidad legal que represente en cuanto a su aplicación; es decir que, cualquier norma jurídica podrá modificarse en su contenido o eliminarse del ordenamiento jurídico, cuando su finalidad haya sido cumplida o cuando se evidencie que su objetivo no generó los resultados previstos, haciendo previsible y necesaria su modificación o eliminación.

III.5.2. Diagnóstico de constitucionalidad

La norma demandada de inconstitucional, literalmente establece que: “Los procedimientos de reestructuración voluntaria que a la fecha de publicación de la presente Ley no hubieran homologado los acuerdos de transacción conforme a lo establecido en el Decreto Supremo Nº 27384 de 20 de febrero de 2004, quedan sin efecto” (el resaltado es nuestro).

Ahora bien, el problema formulado por el accionante, se resume en que –a su criterio–, dicha norma vulnera el principio de irretroactividad normativa por cuanto deja sin efecto los trámites de los acuerdos de transacción que se encentran aún pendientes de homologación; y, también afecta el debido proceso al desconocer las previsiones normativas procedimentales establecidas por una ley anterior (Ley 2495), afectando en consecuencia los derechos adquiridos por los empresarios al incursionar en el Programa de Reestructuración y Liquidación Voluntaria de Empresas.

Inicialmente, corresponde recordar que la irretroactividad de la norma, conforme establecimos en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia, refiere a que la ley solamente dispone para lo venidero y no tiene efecto retroactivo; es decir que sus efectos solo operan después de la fecha de su promulgación y por ende no surte efectos hacia atrás en el tiempo; así lo establece el art. 123 de la CPE, cuando establece que la ley no tiene efectos retroactivos a no ser que se trate de materia penal, laboral o de corrupción.

En coherencia con el párrafo anterior, establecimos también que la naturaleza jurídica del principio de irretroactividad, responde en su generalidad a la prohibición de que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo cuando converjan situaciones especiales que favorezcan al destinatario de la norma como a la consecución del bien común.

Por ello precisamente, es que el principio de irretroactividad de la ley, no se contrapone con los cambios legislativos o mutaciones normativas, que tienen por objeto mantener en constante movimiento y actualización el ordenamiento jurídico del Estado a partir de las condiciones y circunstancias actuales por las que atraviesa una sociedad; lo que no implica el desconocimiento de situaciones jurídicas definidas ni la lesión de derechos adquiridos.

En el caso que nos ocupa, la norma demandada de inconstitucionalidad, establece que los procedimientos de reestructuración voluntaria que a la fecha de su publicación; es decir. 11 de mayo de 2015, no hubieran homologado los acuerdos de transacción conforme a lo establecido en el DS 27384 de 20 de febrero de 2004, quedan sin efecto, disposición normativa que de ninguna manera implica su aplicación retroactiva, por cuanto, su esencia, es dejar sin efecto aquellos trámites destinados a la homologación de acuerdos de transacción que, durante el tiempo que estuvo en vigencia la Ley 2495 (10 años), hasta el momento en el que se promulgo la norma que hoy se denuncia de inconstitucional, no culminaron con la homologación del acuerdo de transacción.

Dicho de otra forma, el art. 5.I de la Ley 685, determina paralizar, en el estado en el que estén, los trámites de reestructuración voluntaria de empresas que, luego de 10 años de vigencia de la Ley 2495, aún se encontraban inconclusos al momento de su publicación. No siendo evidente en consecuencia que su objetivo normativo, pretenda regular hechos anteriores y menos aún desconocer situaciones jurídicas definidas por Ley anterior, dado que no altera el contenido normativo de la Ley 2495.

Para una mejor comprensión de lo señalado previamente, es preciso aclarar que si a contrario sensu, la norma demanda contuviera un mandado retroactivo, esto, implicaría también dejar sin efecto aquellos trámites que efectivamente culminaron con la homologación del acuerdo transaccional, por cuanto era esa precisamente la finalidad de la Ley 2495. De ahí que el art. 5.I de la Ley 685, al dar por finalizados los trámites que no concluyeron con la homologación del acuerdo transaccional y por ende no constituyeron una situación jurídica definida, no contiene efecto retroactivo alguno, sino que simplemente suspende la tramitación inconclusa del procedimiento para lograr la finalidad a la que estaba destinada la señalada norma, lo que en 10 años de vigencia, conforme a lo manifestado previamente, no aconteció. Concluyéndose en consecuencia que el art. 5.I de la Ley 685, no posee carácter retroactivo.

En cuanto a la supuesta afectación de derechos adquiridos, es menester señalar que, conforme se tiene expresado en el Fundamento Jurídico III.4, un derecho adquirido es aquel que ha ingresado definitivamente en nuestro patrimonio; es decir, se ha consolidado como tal y por ende no se nos puede privar de él.

No sucede lo propio con lo que la doctrina ha identificado como “meras expectativas”, las que se reducen en sí a la simple posibilidad de alcanzar un derecho y que, por lo mismo, no son más que una intención o una esperanza de obtener un resultado jurídico concreto.

Como se puede apreciar, la doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples expectativas, y coincide en afirmar que los primeros son intangibles y por tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer; lo que no sucede con las denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica, son apenas aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador.

Bajo estas consideraciones, en el caso que nos ocupa el derecho adquirido con todos sus efectos y elementos, se tendrá por consolidado, conforme estableció la Ley 2495, con la homologación del acuerdo de transacción en el que, deudores y acreedores, acordaban la reestructuración o liquidación de la empresa, constituyendo en consecuencia una mera expectativa el lapso y procedimiento de su tramitación.

Dicho de otro modo, la existencia de derechos adquiridos demanda la existencia de situaciones jurídicas consolidadas que no pueden ser afectadas ni desmejoradas por normativa posterior, en detrimento de los derechos de sus titulares. El reconocimiento de los derechos adquiridos exige por tanto que las leyes rijan hacia el futuro, esto es, que una ley posterior no pueda desconocer ni afectar situaciones jurídicas ya reconocidas, lo cual no obstante no impide que el legislador en pueda modificar, crear o derogar normas de manera permanente, por cuanto hacia el futuro una ley puede modificar otra ley sin que ello implique afectación de derechos adquiridos.

En el caso objeto de análisis, resulta claro para la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, que la norma demanda de inconstitucional no afecta situaciones jurídicas consolidadas y menos aún derechos adquiridos, por cuanto la medida que impone, empezó a regir desde su expedición hacia el futuro y no contempla efecto retroactivo alguno, limitándose a dejar sin efecto los trámites de reestructuración voluntaria de empresas que a la fecha de su publicación y luego de transcurridos más de 10 años de vigencia de la Ley 2495, no habían concluido con la homologación del acuerdo transaccional y que por ende no habían consolidado derecho alguno, de ahí que no puede hablarse de derechos adquiridos sino de meras expectativas susceptibles de modificación.

En este sentido, encuentra el Tribunal Constitucional Plurinacional, que en el presente caso, el art. 5.I de la Ley 685, no resulta inconstitucional, por cuanto no posee carácter retroactivo y tampoco vulnera derechos adquiridos y consolidados, habiendo sido emitido dentro del marco de los límites impuestos al legislador por los valores, principios y derechos fundamentales consagrados por la Constitución Política del Estado.

Finalmente, resta establecer que la norma confutada, no transgrede ni el debido proceso en su elemento de legalidad y menos aún la seguridad jurídica, toda vez que, respecto al primero, la emisión de la norma obedece principalmente a la adecuación de la normativa legal del Estado, en el marco de las previsiones contenidas y descritas en los arts. 297 y 298.I de la CPE, que otorgan al nivel central del Estado la facultad privativa, intransferible e indelegable de regular las políticas y legislación del sistema financiero nacional; constituyéndose la norma sometida a test de constitucionalidad, en una norma de cierre y conclusión de un Programa destinado a otorgar quitas y condonaciones a capital e interés en las deudas contraídas por empresas reestructuradas con el Estado. En este sentido, al ser una nueva ley que dispone la abrogación de una anterior y al tratarse de disposiciones legales de igual jerarquía, apegadas al marco constitucional, no puede hablarse de lesión al principio de legalidad como elemento del debido proceso.

Del mismo modo, respecto a la seguridad jurídica, queda claro para este Tribunal que el art. 5.I de la Ley 685, no es contrario a dicho principio, por cuanto no modifica derechos ni obligaciones establecidos en la Ley 2495, sino que responde a la necesidad de cambios normativos de un orden jurídico dinámico que debe adecuarse a la situación actual; en tal contexto, bajo el entendido de que en mérito al principio de seguridad las actuaciones del Estado deben ser previsibles, la norma impugnada prevé que es legal dejar sin efecto los trámites de reestructuración voluntaria de aquellas empresas que no cumplieron con el objetivo de la Ley 2495; es decir, que no homologaron debidamente y conforme a procedimiento los acuerdos transaccionales de reestructuración, durante los diez años de vigencia de la indicada Ley.

Por todo lo expuesto y fundamentado, se concluye que el art. 5.I de la Ley 685 impugnado, no vulnera las normas constitucionales alegadas como lesionadas; correspondiendo en consecuencia declarar su constitucionalidad.

POR TANTO

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; resuelve declarar la CONSTITUCIONALIDAD del art. 5.I de la Ley 685 de 11 de mayo de 2015.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

No intervienen los magistrados Ruddy José Flores Monterrey y Neldy Virginia Andrade Martínez por ser ambos de voto disidente.

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chavez

PRESIDENTE

Fdo. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

MAGISTRADO

Fdo. Tata Efrén Choque Capuma

MAGISTRADO

Fdo. Dr. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADO

Fdo. Zenón Hugo Bacarreza Morales

MAGISTRADA

[1]SentenciaC-1290 de 2001 de 5 de diciembre. MP Dr. Álvaro Tafur Galvis