Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0130/2024-S2

Sucre, 23 de abril de 2024

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora:  MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 49969-2022-100-AAC

Departamento:            La Paz

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la vida, a la salud, al trabajo; a trabajar en condiciones adecuadas de acuerdo a sus posibilidades y capacidades, con una justa remuneración que le asegure una vida digna; y, a la inamovilidad laboral; así como la protección a la familia por el Estado; puesto que, en el ínterin del trámite que efectuaba para obtener el carnet que acredite su condición de persona con discapacidad auditiva, el Ministro de Educación accionado, le agradeció por sus servicios prestados como “Administrativo II” dependiente de la Dirección General de Planificación del citado Ministerio, a través del Memorándum DM/126/2022 de 31 de marzo, sin considerar que por esa condición goza de inamovilidad laboral. 

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Sobre la activación paralela de los medios de impugnación y la acción de amparo constitucional: Jurisprudencia reiterada

Recogiendo los entendimientos asumidos por la jurisprudencia constitucional, la SCP 0177/2021-S3 de 6 de mayo, sostuvo: «Respecto a la activación paralela en concreto, la SCP 0983/2017-S2 de 18 de septiembre, señaló que: “El art. 53.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece que la acción de amparo constitucional no procederá: ‘Contra resoluciones cuya ejecución estuviere suspendida por efecto de algún medio de defensa o recurso ordinario o extraordinario interpuesto con anterioridad por el recurrente, y en cuya razón pudieran ser revisadas, modificadas, revocadas o anuladas’.

En relación a la activación paralela en concreto, la jurisprudencia constitucional, en la SCP 1164/2016-S2 de 7 de noviembre, haciendo referencia a la interposición de un recurso de alzada por la parte accionante, contra una resolución sancionatoria, determinó que ésta: ‘…activó en forma previa dicho recurso, el cual al momento de plantear la presente acción tutelar, se encontraba en trámite, pendiente de resolución; entonces si las accionantes acudieron a esa vía idónea, deben aguardar que la respectiva autoridad, resuelva el recurso de alzada que fue interpuesto, y posteriormente el recurso jerárquico y una vez agotada dicha vía, y si acaso persiste la lesión al debido proceso y al trabajo que ahora invocan, recién podrá acudir a la jurisdicción constitucional para su reparación.

Ahora bien, siguiendo la línea jurisprudencial establecida por este Tribunal, y en aplicación de lo establecido en el art. 53.1 del Código Procesal Constitucional, no es posible ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, por cuanto al haber activado las accionantes dos vías paralelas o simultáneas reclamando los mismos hechos, incurrieron en una causal de improcedencia de la acción de amparo constitucional, motivo por el cual no corresponde ingresar al análisis de fondo de la problemática’.

De la normativa y la jurisprudencia mencionadas, se concluye que cuando se activen dos vías paralelas, la ordinaria, sean éstas judiciales, administrativas o de otra índole, y la constitucional, denunciando la ilegalidad de un mismo acto, corresponde la aplicación del art. 53.1 del CPCo; pues los supuestos actos lesivos denunciados no pueden ser dilucidados por la jurisdicción constitucional, estando activada de manera simultánea la vía ordinaria.

En tal sentido, no es admisible activar dos jurisdicciones de forma simultánea para efectuar similares reclamos, pues de ocurrir esa situación, se inviabilizaría la acción tutelar, ya que, al activarse paralelamente la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción constitucional, para que ambas conozcan y resuelvan las irregularidades que se denuncian, se crearía una disfunción procesal contraria al orden jurídico”» (las negrillas son nuestras).

III.2. Marco jurídico que regula el procedimiento para la impugnación resoluciones de recursos de revocatoria pronunciadas por un Ministro de Estado

En lo referente a los procedimientos impugnativos, el DS 27113 de 23 de julio de 2003, que Reglamenta la Ley de Procedimiento Administrativo para su aplicación en el Órgano Ejecutivo, define en su art. 115, el alcance de los procedimientos de impugnación, estableciendo que:

“ALCANCE DE LOS PROCEDIMIENTOS DE IMPUGNACIÓN. El Procedimiento Administrativo General, establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo para la impugnación de los actos administrativos definitivos y actos equivalentes, se aplicará a la impugnación de las resoluciones que no tengan señalado un procedimiento especial en este Reglamento”.

Consiguientemente, de este precepto normativo se puede deducir que la regulación general y supletoria de la Ley de Procedimiento Administrativo, se aplica en aquellos casos en los que no exista un procedimiento especial determinado en el DS 27113, que reglamenta dicha Ley.

Ahora bien, el referido DS 27113, contempla una regulación específica referente a la competencia y plazo para resolver el recurso jerárquico contra actos administrativos de instancia emitidos por los Ministros de Estado que resuelvan un recurso de revocatoria, señalando que:

“ARTÍCULO 116.- (MEDIOS DE IMPUGNACIÓN). Los hechos y actos administrativos definitivos o equivalentes se podrán impugnar en sede administrativa a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, y en sede judicial, mediante las acciones que correspondan conforme a ley.

(…)

ARTÍCULO 123.- (ÓRGANOS COMPETENTES). Son órganos competentes para resolver el Recurso Jerárquico:

a. El Presidente de la República tratándose de actos administrativos de instancia emitidos por los Ministros de Estado.

(…)

ARTÍCULO 124.- (RESOLUCIÓN JERÁRQUICA). La autoridad administrativa resolverá el Recurso Jerárquico en un plazo máximo de sesenta (60) días computables a partir del día de su interposición” (el resaltado es ilustrativo).

Por consiguiente, el plazo para que el Presidente del Estado emita un pronunciamiento ante un recurso jerárquico planteado contra una resolución emitida por un Ministro de Estado resolviendo un recurso de revocatoria, es de sesenta días computables desde su interposición.

III.3. Análisis del caso concreto

La problemática jurídica converge en la denuncia planteada por la accionante respecto a la vulneración de los derechos que invoca, debido a que, en el ínterin del trámite que efectuaba para obtener el carnet que acredite su condición de persona con discapacidad auditiva, el Ministro de Educación accionado, mediante Memorandum DM/126/2022 de 31 de marzo, le agradeció por sus servicios prestados en el cargo de “Administrativo II”, dependiente de la Dirección General de Planificación del citado Ministerio, sin considerar que por esa condición goza de inamovilidad laboral.

Precisado el objeto procesal, con carácter previo corresponde determinar si en el presente caso concurre alguna causal de improcedencia, siendo este un aspecto cuestionado por la parte accionada; ya que, en caso de advertirse dicha situación, se excluiría la posibilidad de ingresar al análisis de fondo de la denuncia planteada.

Para ello, es necesario aclarar que conforme al precedente jurisprudencial glosado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional y la aplicación del art. 53.1 del CPCo, opera una causal de improcedencia de la acción de amparo constitucional ante la activación simultánea de dos vías distintas de impugnación en las que se denuncia la ilegalidad del mismo acto, sea esta la vía administrativa o de otra índole y la constitucional, dicho de otro modo, los actos lesivos denunciados no pueden ser dilucidados por la jurisdicción constitucional estando activada de manera paralela la vía administrativa; pues de lo contrario, se produciría una disfunción procesal contraria al orden jurídico al permitir la emisión de dos resoluciones judiciales sobre el mismo objeto procesal, de manera que, dicho supuesto impide a este Tribunal a pronunciarse sobre el fondo del litigio constitucional.

Por lo que, subsumiendo la situación fáctica que subyace al problema jurídico a esta causal de improcedencia; se evidenció que, a través de Memorándum D.M. 0386 de 30 de agosto de 2011, Beatriz Villarroel Jerez -hoy impetrante de tutela- inició una relación laboral bajo dependencia del Instituto de Investigaciones Pedagógicas Plurinacionales de la Unidad de Políticas Intraculturales, Interculturales y Plurilingüismo, dependiente de la Dirección General de Planificación del Ministerio de Educación (Conclusión II.1). Igualmente, se constató que el 31 de marzo de 2022, cuando ejercía el cargo de “Administrativo II” con ítem del TGN 1016 dependiente de la Dirección General de Planificación del citado Ministerio, se le notificó con el Memorándum DM/126/2022 de igual fecha; por el cual, se le agradeció por sus servicios prestados en dicha entidad (Conclusión II.2).

De igual manera se advierte que, una vez asumida la determinación de desvinculación laboral mediante Memorándum DM/126/2022, la accionante optó por activar los medios de impugnación previstos en el ordenamiento jurídico administrativo, inicialmente con la interposición del recurso de revocatoria presentado el 1 de abril de 2022, solicitando se deje sin efecto el mismo y se determine su nulidad, así como la reincorporación a su fuente laboral precautelando sus derechos a la vida, a la salud y al trabajo en su condición de persona con discapacidad (Conclusión II.3). Posteriormente, resolviendo dicho mecanismo de impugnación, la autoridad accionada pronunció la RM 301/2022 de 29 de abril, confirmando el precitado Memorándum de agradecimiento de servicios, manteniéndolo firme y subsistente (Conclusión II.4).

Asimismo, por memorial dirigido al Ministro de Educación accionado, recibido en la entidad a su cargo el 13 de mayo de 2022, la impetrante de tutela interpuso recurso jerárquico contra la RM 301/2022, solicitando que se instruya a la unidad organizacional competente, cumplidos los requisitos legales, se deje sin efecto el Memorándum DM/126/2022; y, se “instruya” su reincorporación laboral, en razón a que, se inobservó el marco legal vigente que precautela los derechos de las personas con discapacidad, entre ellos, sus derechos a la vida, a la salud y al trabajo (Conclusión II.5). Es así que, el 19 de mayo de 2022, se remitió al Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia el referido recurso jerárquico para su resolución; ello, a través de Nota CITE NE/DGAJ 0061/2022 de 17 de dicho mes (Conclusión II.6.), tal como aseveró la parte accionada en su informe escrito y en audiencia de consideración de esta acción de amparo constitucional.  

Ahora bien, con la finalidad propuesta es menester remitirse a la regulación que reglamenta a la Ley de Procedimiento Administrativo y lo concerniente al procedimiento para la impugnación de los actos administrativos -DS 27113- glosadas en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, que habilita al Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, a resolver un recurso jerárquico tratándose de actos administrativos de instancia emitidos por un Ministro de Estado, en este caso el Ministro de Educación, en la resolución de un recurso de revocatoria; y en particular, a lo previsto en el art. 124 de la LPA, que establece: “La autoridad administrativa resolverá el Recurso Jerárquico en un plazo máximo de sesenta (60) días computables a partir del día de su interposición” (las negrillas nos corresponden), definiendo así el plazo que tiene el Presidente del Estado para pronunciar un fallo que resuelva un recurso jerárquico, el cual es computable en días hábiles administrativos en concordancia con el marco general que para efectos de cómputo de plazo instituye los arts. 19 y 20 de la antedicha Ley.

Con base en ello se evidencia que, existe un recurso jerárquico que la accionante interpuso contra la RM 301/2022 -que resolvió el recurso de revocatoria-; el cual, se encontraba aún pendiente de resolución cuando se activó la presente acción de defensa, ello si se considera que dicho mecanismo de impugnación fue planteado el 13 de mayo de 2022, entonces tomando en cuenta el plazo de sesenta días hábiles administrativos previstos en el ordenamiento jurídico -en el marco de lo dispuesto por el art. 124 del DS 27113, concordante con los arts. 19, 20 y 21 de la LPA-, la autoridad jerárquica tenía hasta el 9 de agosto de igual año, para resolver el recurso jerárquico -cómputo efectuado descontando los feriados nacionales de 16 y 21 de junio; y, 6 de agosto que se presentaron en ese lapso de tiempo-; sin embargo, se interpuso la acción de amparo constitucional antes de cumplirse ese plazo, para ser precisos el 12 de julio del citado año (fs. 54).

Consiguientemente, se concluye en la existencia de una causal de improcedencia de esta acción tutelar por la activación de vías paralelas, al haber acudido la accionante a esta jurisdicción constitucional cuestionando su desvinculación laboral y en busca de un resguardo a un derecho de inamovilidad laboral y derechos conexos -que a decir de la peticionante de tutela le corresponderían-; en igual sentido, al que se pretende en la vía administrativa con la interposición anterior de un recurso de revocatoria y finalmente un recurso jerárquico pendiente de resolución, razón por la que este Tribunal no puede abrir su competencia para analizar en el fondo el acto lesivo que se denuncia.

Finalmente, en cuanto a la abstracción al principio de subsidiariedad solicitada por la accionante en su condición de persona con discapacidad, fundado en el ejercicio directo de sus derechos; se debe aclarar que, esa jurisdicción no desconoce esta condición, y en todo caso se consideró que por voluntad propia activó la vía administrativa. De forma que, si la impetrante de tutela pretendía solicitar la excepción a la subsidiariedad debió acudir a esta jurisdicción antes de plantear el mecanismo idóneo de impugnación para el resguardo de sus derechos; sin embargo, al no haber obrado de esta manera, se inhibió a esta jurisdicción constitucional a emitir pronunciamiento; pues, -como se mencionó- de emitirse un fallo en el presente caso, una resolución derivada de un análisis de fondo provocaría una disfunción procesal o un conflicto ante dos resoluciones emanadas por diferentes juzgadores sobre idéntica problemática; que inclusive, podrían ser eventualmente contrarias; motivo por el cual, no es posible abstraer el principio de subsidiariedad, siendo en todo caso, la sede administrativa la vía idónea donde previamente se debe determinar la afectación o no a los derechos constitucionales de la peticionante de tutela.

En consecuencia, corresponde denegar la tutela impetrada con respecto a la denuncia de vulneración a los derechos a la vida, a la salud, al trabajo; a trabajar en condiciones adecuadas de acuerdo a sus posibilidades y capacidades, con una justa remuneración que le asegure una vida digna; y, a la inamovilidad laboral; así como la protección a la familia por el Estado.

Por todo lo expuesto, la Sala Constitucional al denegar la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 221/2022 de 18 de agosto, cursante de fs. 122 a 128 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada a los derechos a la vida, a la salud, al trabajo, a trabajar en condiciones adecuadas de acuerdo a sus posibilidades y capacidades, con una justa remuneración que le asegure una vida digna; y, a la inamovilidad laboral; así como la protección a la familia por el Estado, con la aclaración de que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática jurídica planteada, conforme a los Fundamentos Jurídicos expuestos en esta Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

Fdo. MSc. DAEN Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA