Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0191/2024-S2

Sucre, 23 de mayo de 2024

SALA SEGUNDA                                                                

Magistrada Relatora:  MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

Acción popular

Expediente:                 63924-2024-128-AP

Departamento:            Pando

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la vulneración del derecho de las mujeres y varones indígenas del departamento de Pando, a participar en las elecciones judiciales en igualdad de condiciones; restringido a consecuencia de la emisión de la Ley 1549, en la que no se previno acciones afirmativas que garanticen su participación en la Convocatoria Pública a Postulantes para la Preselección de Candidatas y Candidatos a Magistradas y Magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejeras y Consejeros del Consejo de la Magistratura; ya que en el desarrollo de dicho proceso llevado a cabo por las autoridades accionadas, se evidencia que no existe posibilidad de que candidatos o candidatas indígenas ingresen en carrera electoral, debido al bajo puntaje obtenido por quienes se auto identificaron como miembros de una NPIOC en la calificación de méritos; situación que es igualmente consecuencia de la desigualdad estructural de la que son víctimas las NPIOC, así como de la aún deficiente educación superior ofertada en el referido departamento, que no se iguala a la prestada en el eje central del país, situaciones estas que ponen en desventaja a las mujeres y hombres indígenas del departamento de Pando. Razones por las que solicita se deje sin efecto la preselección de candidatas y candidatos para las elecciones judiciales, convocada mediante la Ley 1549, disponiéndose la realización de un nuevo proceso en el que se asuman acciones afirmativas en favor de postulantes provenientes de las NPIOC, según la realidad de cada departamento.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados corresponden ser dilucidados vía acción popular, y en su caso, definir si corresponde conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Imposibilidad de realizar el examen de constitucionalidad o inconstitucionalidad de una disposición legal vía acción popular. Jurisprudencia reiterada

A partir de la naturaleza jurídica, alcance y finalidad de esta acción tutelar de derechos colectivos,  este Tribunal Constitucional Plurinacional, en la SCP 0242/2014-S3 de 18 de diciembre, reiterada por muchas otras, razonó y desarrolló los siguientes entendimientos: “…conforme a la Constitución Política del Estado, la acción popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Norma Suprema, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados; así, los efectos de la tutela están circunscritos a la anulación de todo acto o el cumplimiento del deber omitido, que vulnere o amenace lesionar derechos o intereses colectivos, relacionados con el objeto de la acción.

Entonces el alcance y naturaleza jurídica de esta acción imposibilita conocer la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma, con el fin de resguardar un manejo adecuado de la acción, por cuanto no se puede plantear la acción popular alegando la inconstitucionalidad de una disposición legal, para ello el Código Procesal Constitucional, tiene previsto las acciones de inconstitucionalidad que son de puro derecho y tienen por objeto el control normativo de carácter correctivo a posteriori de las disposiciones legales, con el fin de contrastar la compatibilidad o incompatibilidad de la normativa cuestionada con los principios, preceptos y normas de la Constitución Política del Estado, así como con los instrumentos internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad, de acuerdo al art. 410.II de la Ley Fundamental, normas que de la misma manera pueden utilizarse como parámetro de constitucionalidad.

En ese sentido para que una norma sea retirada del ordenamiento jurídico, existen las vías de control normativo (acciones de inconstitucionalidad concreta y abstracta) previstas en la Norma Suprema, cuyo procedimiento fue desarrollado en el Código Procesal Constitucional; por lo que, no resulta viable que mediante la acción popular se diluciden aspectos concernientes a la constitucionalidad o no de una norma, o que se atiendan denuncias relacionadas a que una norma prevista en el ordenamiento jurídico nacional sea contraria a un instrumento internacional que es parte del bloque de constitucionalidad, desconociendo la naturaleza de la acción popular, así como principios que rigen la justicia constitucional” (las negrillas nos corresponden).

Razonamientos reiterados en la SCP 0442/2023-S3 de 17 de mayo, entre muchas otras, que se ha mantenido constante y que a través de la jurisprudencia constitucional consolidó el siguiente pronunciamiento en vinculación a la naturaleza jurídica de esta acción y la inviabilidad de su activación para una pretensión vinculada a un control normativo de constitucionalidad:

“Cabe añadir, respecto a los alcances del control normativo de constitucionalidad, que abarca la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado (incluyendo el sistema de valores supremos, principios y derechos fundamentales en ella consagrados, la interpretación de las normas constitucionales y la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado); y, el juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales (lo que incluye si su emisión se produjo en apego a la Norma Suprema)[2]; consecuentemente, el entendimiento precedentemente anotado debe ser complementado, estableciendo que tampoco resulta procedente emplear la acción popular, como un mecanismo para dilucidar las problemáticas que abarca el control normativo; es decir, que la presente acción tutelar -verbigracia- tampoco constituye (por su naturaleza, fines y ámbito de protección), una vía idónea para determinar si una norma lesiona o no derechos constitucionales” (las negrillas son nuestras [SCP 0002/2021-S2 de 5 de febrero, reiterada en la SCP 0921/2022-S4 de 1 de agosto]).

III.2. Análisis del caso concreto

La accionante, vía acción popular, pretende que se deje sin efecto el proceso de preselección de candidatos y candidatas para las elecciones judiciales, convocado mediante la Ley 1549; a fin de que se realice uno nuevo en el que se asuman las acciones afirmativas necesarias, así como la flexibilización de requisitos habilitantes y de criterios de calificación favorables, que garanticen el derecho de las mujeres y varones indígenas del departamento de Pando, a participar en las elecciones judiciales en igualdad de condiciones según la realidad de ese departamento, misma que al presente no hace propicio el acceso a cursos de formación profesional en favor de las NPIOC, siendo éste un grupo vulnerable históricamente discriminado, que no reúne las exigencias establecidas en la señalada Ley para poder acceder a ser potenciales elegibles en dichos comicios.

En ese orden, a fin de contextualizar la problemática planteada, es conveniente referir que la Ley 1549, -a través de la cual, por dos tercios de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional, se aprueba la Convocatoria Pública a Postulantes para la Preselección de Candidatas y Candidatos a Magistradas y Magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejeras y Consejeros del Consejo de la Magistratura-; emerge de la determinación asumida por este Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0060/2023, al definir que: “…la atribución reconocida en el art. 158.I.5 de la CPE, a la Asamblea Legislativa Plurinacional, referida a la preselección de candidatas y candidatos para la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura, debe ser ejercida únicamente mediante una ley en sentido formal y material aprobada por dos tercios de votos de los presentes del referido Órgano; ello tomando en cuenta que tal facultad, trasunta en la conformación de las máximas autoridades de justicia; cuya labor, –impartición de justicia–, conforme manda el art. 178 de la Norma Suprema, se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos; y por tanto, las condiciones y requisitos que deban ser cumplidos por quienes, en ejercicio de su derecho ciudadano, quieran ser parte de la conformación de estas altas instancias judiciales; deben estar reguladas mediante una ley, revestida de las mayores exigencias de representatividad democrática, dado que, de acuerdo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.5 del presente fallo, en una sociedad democrática el principio de legalidad está vinculado inseparablemente al de legitimidad, lo que se traduce, inter alia, en la elección popular de los órganos de creación jurídica, el respeto a la participación de las minorías y la ordenación del bien común” (las negrillas son añadidas).

Razonamiento que, ampliamente explicado en el fallo constitucional de referencia, y considerando la naturaleza calificada del proceso de preselección que tiene a su cargo el Órgano Legislativo por previsión del art. 158.I.5 de la CPE, decantó en que se declarara la inconstitucionalidad de la R.A.L.P. 007/2022-2023 de 20 de abril de 2023; y por consecuencia, del Reglamento de Preselección de Candidatas y Candidatos para la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura (2023) y de la Convocatoria Pública emitida para tal efecto. Además, por conexitud, la inconstitucionalidad de la Ley 1513 de 5 de junio de 2023 -Ley Transitoria para garantizar el proceso de preselección de candidatas y candidatos para la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura-.

Decisión asumida en atención a la particularidad del proceso electoral concerniente a la elección -por voto popular- de altas autoridades del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, que -siendo en esencia calificado, en razón a su finalidad de constituir la institucionalidad superior del sistema de justicia con profesionales idóneos-, se distingue y diferencia en sustancia de cualquier otro de los comicios instaurados constitucionalmente a los fines de la democracia representativa en la conformación de los órganos de poder público ejecutivo y deliberativo del Estado Plurinacional con autonomías.

En efecto, por definición de la propia Norma Suprema, las elecciones de Magistradas y Magistrados, Consejeras y Consejeros del Tribunal Constitucional Plurinacional y del Órgano Judicial -en lo que respecta-, exige de requisitos específicos para acceder a esos cargos, que son mayores y más rigurosos que los previstos para acceder como elegible para los órganos ejecutivo y legislativo; precisamente por la alta especialidad de las funciones en la administración de justicia.

Así, se requiere “…cumplir con los requisitos generales establecidos para los servidores públicos: haber cumplido treinta años de edad, poseer título de abogado, haber desempeñado, con honestidad y ética, funciones judiciales, profesión de abogado o cátedra universitaria durante ocho años y no contar con sanción de destitución del Consejo de la Magistratura. Para la calificación de méritos se tomará en cuenta el haber ejercido la calidad de autoridad originaria bajo su sistema de justicia” (art. 182.VI de la CPE). Y en especial, para optar a la magistratura en el Tribunal Constitucional Plurinacional, el art. 199.I de la Ley Fundamental, dispone los siguientes requisitos: “…haber cumplido treinta y cinco años y tener especialización o experiencia acreditada de por lo menos ocho años en las disciplinas de Derecho Constitucional, Administrativo o Derechos Humanos. Para la calificación de méritos se tomará en cuenta el haber ejercido la calidad de autoridad originaria bajo su sistema de justicia”.

Disposiciones constitucionales que, como bien fue expuesto en la ya citada SCP 0060/2023, por concernir a limitaciones que configuran el derecho de acceso a la función pública para altos cargos del sistema de justicia, única e indefectiblemente deben plasmarse en una ley en sentido formal y material, aprobada con la mayoría calificada de dos tercios de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional, y emitida por ésta en ejercicio de su atribución legislativa, conferida por el art. 158.I.5 de la CPE, respectiva a “Preseleccionar a las candidatas y a los candidatos para la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura”; en la que, ciertamente, debe concurrir el resguardo del derecho conferido a favor de las NPIOC, a la participación en los órganos e instituciones del Estado, conforme instituye el art. 30.II.18 de la Norma Suprema, así como criterios de igualdad y paridad de género.

Marco normativo y jurisprudencial que, en contexto del sustento argumentativo de la demanda tutelar que se analiza y en particular de la pretensión procesal expuesta por la accionante, hacen evidente que el planteamiento formulado por la nombrada, respecto a la insuficiencia de la Ley 1549 para garantizar el derecho -aducido como colectivo, de las mujeres y varones indígenas del departamento de Pando, a participar en las elecciones judiciales en igualdad de condiciones a otros departamentos que tendrían mayor acceso a educación y formación, entre otros-, no es deducible ni pasible de ser sometido a un control tutelar; habida cuenta que se plantea como objeto de debate en sede constitucional, el diseño legislativo para la preselección de las candidatas y los candidatos para la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura; y su coherencia con los postulados constitucionales y convencionales que exigirían a la Asamblea Legislativa Plurinacional, a prever articulados que garanticen el derecho de las NPIOC -particularmente del departamento de Pando- a participar en los órganos e instituciones del Estado con base a requisitos flexibles que hagan materialmente factible su intervención.

Formulación y pretensión, en la dimensión planteada por la propia parte impetrante de tutela, que se traduce en la inviabilidad del control tutelar de la acción popular para verificar si la Ley 1549 lesiona o no derechos fundamentales, -en concreto el de participar en las elecciones judiciales en igualdad de condiciones, cuya titularidad se invoca para las mujeres y varones indígenas del departamento de Pando, en cuya representación dice actuar la peticionante de tutela-; y que se hace aún más evidente en su pretensión procesal, en la que se solicita dejar sin efecto el señalado proceso de preselección -lo que implica, inexcusablemente, inhibir el efecto de la Ley 1549, por contener precisamente, a decir de la impetrante de tutela, articulados no acordes a mandatos constitucionales y convencionales-; y, a la vez, pretender que en sede constitucional se ordene al Órgano Legislativo a emitir una nueva convocatoria para el mismo fin pero contemplando acciones afirmativas en favor de las y los postulantes de las NPIOC -lo que, igualmente converge en que se instruya la emisión de otra ley, como consecuencia de la pretensión de dejarse sin efecto la Ley 1549-.

Planteamiento, pretensión y reclamo constitucionales que, como fue desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, no condice con la naturaleza jurídica de la acción popular, que no se constituye en  la vía idónea para verificar si la Ley 1549 es o no lesiva de derechos fundamentales y por ende contraria  a la Norma Suprema; ya que dicho contraste atinge al ámbito del control normativo de constitucionalidad. Y menos es conducente a derivar en la “inaplicabilidad” de una ley con efectos generales, como se solicita por la accionante; pues dicha determinación -se reitera- es factible a través de las acciones de inconstitucionalidad previstas al efecto por la Constitución Política del Estado y por la norma procesal constitucional. Conclusión que decanta en la denegatoria de la tutela por la improponibilidad manifiesta de la demanda.

Sin perjuicio de la improcedencia manifiesta de esta acción, explicada precedentemente, en el escenario actual de estar pendiente de renovación las instancias superiores del Tribunal Constitucional Plurinacional y del Órgano Judicial, y dada la relevancia de tales comicios; ello impele a su vez a este Tribunal Constitucional Plurinacional a que en el marco del análisis y decisión asumida en párrafos precedentes, y sin que ello implique ningún pronunciamiento de fondo sobre la Ley cuestionada, determine de forma imperativa la necesidad de que la Asamblea Legislativa Plurinacional, a través de cualquier otro instrumento legislativo (entiéndase leyes o resoluciones asumidas por este Órgano deliberante) emitidos en el ejercicio de su atribución conferida en el art. 158.I.5 de la CPE, garantice el derecho constitucional de las NPIOC a participar en los órganos e instituciones del sistema de justicia, así como la igualdad, equidad y paridad de género en la conformación de la institucionalidad antes referida, a través de disposiciones expresas que hagan materialmente factible la representación de postulantes mujeres y de origen IOC, sin dejar de prevalecer el fin principal de dichos comicios  de elegir autoridades idóneas para el ejercicio especializado de la administración de justicia en sus más altas instancias, conforme se exige por la Ley Fundamental. 

En esa misma línea de análisis, habida cuenta que la impetrante de tutela considera como una causa de la desigualdad en la que se sitúan mujeres y varones indígenas del departamento de Pando, la situación socioeconómica adversa y la discriminación sistemática y estructural de la que son víctimas por parte del Estado, lo que -a su juicio- incidió en la ausencia de postulantes IOC del señalado departamento y en que se torne insuficiente la cualificación profesional de quienes se presentaron -por ese departamento- a la Convocatoria aprobada por la Ley 1549, vinculado al poco o nulo acceso a la educación y formación de ese grupo del citado departamento, en relación a otros de los departamentos de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz; al respecto, es menester referir que la responsabilidad endilgada por la accionante al Estado en general, además de reforzar la pertinencia de la exhortación anterior, hace factible que pueda acudir y hacer partícipe de ese reclamo a las instancias que de acuerdo a la distribución competencial en materia de educación y las normas vigentes inherentes al ámbito de la educación superior, son responsables de implementar políticas concernientes al fortalecimiento de las NPIOC en ese rubro. Y solo en caso de no considerar satisfecha la atención requerida y cumpliendo con los presupuestos de procedencia, activar la jurisdicción constitucional a través del mecanismo tutelar idóneo que permita garantizar y materializar las políticas públicas necesarias y requeridas para ese fin.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, no actuó de forma fáctica ni procesalmente correcta, pero sin que ello implique responsabilidad para dicha Sala.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, de conformidad con el art. 44.2 del Código Procesal Constitucional; en revisión, resuelve: REVOCAR en todo la Resolución 004/2024 de 30 de abril, cursante de fs. 475 a 493, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Pando; y, en consecuencia:

1º DENEGAR la tutela solicitada, con la aclaración de que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada; y,

2º Establecer, en la vía exhortativa, la necesidad de que la Asamblea Legislativa Plurinacional, particularmente en sus Comisiones Mixta de Constitución, Legislación y Sistema Electoral, y de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado, en el ejercicio de su atribución conferida en el art 158.I.5 de la Constitución Política del Estado, y en cumplimiento a los razonamientos asumidos en la SCP 0060/2023 de 31 de julio, garantice el derecho constitucional de las mujeres, y Naciones y pueblos Indígena Originario Campesinos a participar en los órganos e instituciones del sistema de justicia, así como la igualdad, equidad y paridad de género en la conformación de la institucionalidad del sistema de justicia en sus instancias superiores, sin dejar de prevalecer el fin principal de los comicios judiciales, orientados a la elección de autoridades idóneas para el ejercicio especializado de la administración de justicia en sus más altas instancias, conforme se exige por la Norma Suprema.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

Fdo. MSc. DAEN Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA