Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0024/2024-S2

Sucre, 9 de febrero de 2024

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora:   MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  52847-2023-106-AAC

Departamento:            Tarija

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la lesión de su derecho al debido proceso en su elemento garantía de la cosa juzgada; toda vez que, habiendo presentado ante la Entidad Descentralizada de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, todos los requisitos exigidos a efectos de obtener la respectiva aprobación del plano de levantamiento topográfico, el Director demandado y el entonces Asesor Legal de la mencionada Entidad Descentralizada emitieron la Resolución Administrativa Municipal Única Especial 1681/2022 de 14 de octubre, ordenando aprobar el citado trámite con carácter administrativo, conforme al Testimonio 08/2022 de 8 de junio, de declaratoria de herederos; no obstante, de manera extraña, ilegal y arbitraria, los demandados pronunciaron de oficio la Resolución Administrativa Municipal 2016/2022 de 16 de diciembre, que declaró la nulidad de la indicada Resolución Administrativa Municipal Única Especial, sin considerar que la misma solo podía ser invocada mediante la interposición de un recurso administrativo; aspecto por el cual, las acciones realizadas por los demandados prescinden de legalidad, ya que, no tomó en cuenta que la citada Resolución anulada había adquirido calidad de cosa juzgada.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La excepción al principio de subsidiariedad en la acción de amparo constitucional ante grupos vulnerables

La SCP 0390/2014 de 25 de febrero, citada por la SCP 0207/2021-S2 de 7 de junio, estableció que: «El principio de subsidiariedad constituye una de las características principales de la acción de amparo constitucional; sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha establecido excepciones en consideración a la vulneración de derechos fundamentales vinculados con personas que requieren de una protección inmediata, abstrayéndose de las exigencias procesales, por formar parte de lo que la doctrina, instrumentos internacionales y la jurisprudencia constitucional ha denominado grupos vulnerables y que comprende a los niños, niñas, personas con capacidades diferentes, minorías étnicas o raciales y personas adultas de la tercera edad.

Dentro de este contexto, la jurisprudencia constitucional en armonía con la Constitución Política del Estado, en la SC 0989/2011-R de 22 de junio de 2011, estableció:

“Siguiendo este razonamiento, la Constitución Política del Estado Plurinacional reconoce una diversidad de derechos fundamentales, tanto individuales como colectivos, teniendo en cuenta que estas normas fundamentales no solamente rigen las relaciones entre iguales, sino que tiene como finalidad el proteger a los ostensiblemente más débiles -mejor conocidos en la doctrina como grupos vulnerables- por lo que el Estado, mediante ‘acciones afirmativas’ busca la materialización de la igualdad (que goza de un reconocimiento formal reconocida en los textos constitucionales y legales pero que en la realidad no se materializa) y la equidad, por lo que se establecen políticas que dan a determinados grupos sociales (minorías étnicas o raciales, personas discapacitadas, mujeres, menores de edad, adultos mayores) un trato preferencial en el acceso a determinados derechos -generalmente de naturaleza laboral- o distribución de ciertos recursos o servicios, así como acceso a determinados bienes, con el fin de mejorarles su calidad de vida y compensarles, en algunos casos, por los perjuicios o la discriminación y exclusión de las que fueron víctimas en el pasado”» (las negrillas nos corresponden).

III.2. La estabilidad de los actos administrativos y la prohibición de revocación, nulidad y anulabilidad de oficio por la administración pública

Sobre el tópico, la SCP 2216/2013 de 16 de diciembre, indicó que: «El   art. 27 de la LPA, señala que: “Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo”.

Dichas características, conforme asumió la jurisprudencia constitucional en la SC 1074/2010-R de 23 de agosto, coinciden plenamente con los principios de legalidad y presunción de legitimidad previstos por el inciso g) del art. 4 de la LPA determina: “Las actuaciones de la Administración Pública por estar sometidas plenamente a la Ley, se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario”. En virtud a dichos principios de legalidad, presunción de legitimidad y de buena fe, la administración pública no puede anular o modificar los actos administrativos de oficio, salvo correcciones formales que no alteren sustancialmente el acto. En ese sentido, el art. 31 de la citada Ley establece que: “(Corrección de errores).- Las entidades públicas corregirán en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos que existan en sus actos, sin alterar sustancialmente la Resolución”.

Por otra parte, en cuanto a la validez y eficacia de los actos administrativos, el art. 32 de la LPA, determina que los actos de la administración pública se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación o publicación; añadiendo que la eficacia del acto quedará suspendida, cuando así lo señale su contenido. De lo cual se extrae, que los actos administrativos solo pueden ser suspendidos cuando así se establezca en la propia resolución y, en ese sentido debe ser comprendido el art. 30 de la mencionada Ley, que sostiene que los actos administrativos serán motivados con referencia a hechos y fundamentos de derecho, cuando, entre otras “Dispongan la suspensión de un acto, cualquiera que sea el motivo de éste”.

Por otra parte, el art. 35 de la LPA, determina que los actos administrativos son nulos de pleno derecho, añadiendo en el segundo parágrafo que: “Las nulidades podrán invocarse únicamente mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en la presente Ley”. En el mismo sentido, el art. 36 del mencionado cuerpo legal, luego de establecer los supuestos de anulabilidad del acto administrativo, establece en el parágrafo IV que “las anulabilidades podrán invocarse únicamente mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en la presente Ley”.

En el contexto normativo antes descrito, la SC 1074/2010-R citada, refiriéndose a la prohibición de anular de “oficio” actos administrativos, estableció que éstos no pueden ser anulados ni modificados de oficio, conforme al siguiente razonamiento: “…a partir de la estructuración del principio de autotutela de la administración pública y en virtud a la característica de firmeza de los actos administrativos, se configura una garantía constitucional a favor del administrado, en virtud de la cual, ningún nivel de la administración pública, puede modificar, alterar o anular de oficio un acto administrativo estable, cuya presunción de legitimidad y legalidad, solamente puede ser desvirtuada a través del control jurisdiccional de actos administrativos.

Ahora bien, es imperante señalar también, que un acto administrativo, puede ser anulado de acuerdo a las causales establecidas taxativamente en el art. 35 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en ese contexto, interpretando teleológica y sistémicamente el parágrafo II de esta disposición, se tiene que la nulidad de actos administrativos es procedente a través de los recursos administrativos disciplinados en la propia LPA, empero, para el supuesto en el cual, la propia administración pública, pretenda anular un acto administrativo estable en virtud del cual se generaron efectos jurídicos a favor del administrado, ésta no puede alegar la nulidad de oficio, sino debe acudir al control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, a través del proceso contencioso administrativo”.

Asimismo, siguiendo dicha línea jurisprudencial, este Tribunal, en la  SCP 0080/2012 de 16 de abril, respecto a la firmeza de los actos administrativos a la luz de la Constitución Política del Estado, estableció el siguiente razonamiento: “Dentro de las características inherentes a los actos administrativos, se encuentran tanto la presunción de legitimidad como la ejecutividad, entendida ésta última como la obligatoriedad, que hace a la exigibilidad y el deber de cumplimiento del acto a partir de su notificación, que es el modo o manera procedimental de comunicar a los administrados, personal o colectivamente, la existencia del acto administrativo, lo que constituye un requisito fundamental que genera seguridad jurídica, y convicción pública respecto a la eficacia del acto.

Según Acosta Romero, dentro de los medios anormales de extinción del acto administrativo se halla la revocación, que es un instrumento legal del órgano administrativo para dejar sin efecto en forma parcial o total un acto administrativo por razones técnicas, de interés público, o de legalidad; sin embargo, ésta revocación de un acto administrativo que ya ha surtido efectos favorables para un administrado, no puede ser revocado de oficio.

(…).

El art. 51 del Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003, Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, dispone sobre la estabilidad e impugnación del acto administrativo, expresando taxativamente lo siguiente: ‘I. El acto administrativo individual que otorga o reconoce un derecho al administrado, una vez notificado, no podrá ser revocado en sede administrativa, salvo que:

a) La revocación sea consecuencia de un recurso administrativo interpuesto en término por un administrado.

b) El administrado, de mala fe, que teniendo conocimiento no hubiera informado del vicio que afectaba al acto administrativo.

c) La revocación favorezca al interesado y no cause perjuicio a terceros.

d) El derecho hubiese sido otorgado válida y expresamente a título precario.

e) Se trate de un permiso de uso de bienes de dominio público.

El art. 59.II del citado cuerpo legal, dispone que: [‘]No procede la revocación de oficio de los actos administrativos estables que adquieran esta calidad de conformidad a lo establecido en el presente Reglamento. La contravención de esta restricción obligará a la autoridad emisora del acto ilegal o a la superior jerárquica a revocarlo’.

La única condición para que el acto administrativo no pueda ser revocado es su notificación al administrado, entendido este paso procedimental como el modo de comunicar, personal o colectivamente, la existencia del acto administrativo, garantizando la seguridad jurídica, convirtiéndose por tanto en una condición legal de la que necesariamente depende la eficacia del acto. La notificación o publicación de un acto administrativo otorga firmeza a éste, sin que se pueda modificar el mismo discrecionalmente, más aún si aquella modificación deviene en una consecuencia gravosa o desfavorable para el administrado. Agustín Gordillo al respecto ha sostenido: ‘En suma, la corrección material es excepcional: ha de admitirse sólo con criterio restrictivo y no podrá encubrirse bajo tal denominación, a actos que constituyen una verdadera revocación del acto original’”.

Conforme a las normas y jurisprudencia desarrolladas, se entiende que la administración puede modificar de oficio o a instancia de parte, ciertos errores materiales o de hecho respecto de un acto administrativo; empero, sin cambiar el contenido sustancial de la declaración, disposición o decisión, para lo cual, debe acudir necesariamente a la vía jurisdiccional, estableciendo así, una garantía a favor del administrado. Lo contrario, significaría una arbitrariedad de los titulares de la administración pública, no permitida en el Estado Constitucional de Derecho».

III.3. Análisis del caso concreto

De los hechos que motivan la presente acción tutelar, se tiene que la accionante denuncia la lesión de su derecho al debido proceso en su elemento garantía de la cosa juzgada; toda vez que, habiendo presentado ante la Entidad Descentralizada de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, todos los requisitos exigidos con el fin de obtener la aprobación del plano de levantamiento topográfico, el Director demandado y el entonces Asesor Legal de la aludida Entidad Descentralizada emitieron la Resolución Administrativa Municipal Única Especial 1681/2022 de 14 de octubre, ordenando aprobar el señalado trámite; empero, de manera extraña y arbitraria, los demandados pronunciaron de oficio la Resolución Administrativa Municipal 2016/2022 de 16 de diciembre, declarando la nulidad de la mencionada Resolución Administrativa Municipal Única Especial, sin considerar que aquella solo podía ser invocada mediante la interposición de un recurso administrativo; por tal situación, las acciones realizadas por los prenombrados prescinden de legalidad.

De la compulsa de antecedentes cursantes en el legajo procesal, se tiene la Resolución Administrativa Municipal Única Especial 1681/2022, a través de la cual se ordenó a la Unidad de Levantamientos Topográficos dependiente de la indicada Entidad Descentralizada, la aprobación del trámite de levantamiento topográfico a nombre de la impetrante de tutela, conforme a lo establecido en el Testimonio 08/2022 de 8 de junio de declaratoria de herederos (Conclusión II.1); contando a su vez, con la Resolución Administrativa Municipal 2016/2022, emitida por los demandados, donde se resolvió declarar “…nula la Resolución de aprobación N° 1681/22, como así también el plano apro[b]ado a nombre d[e] Wilma Mealla Moreno vda. de Jordan, quedando paralizado todo trámite administrativo dentro del predio las barrancas…” (sic); prohibiendo al efecto, realizar trámite administrativo alguno dentro del señalado inmueble (Conclusión II.2); y, cursando también certificado médico de 1 de agosto de 2023, emitido por Paul Castellanos Zamora, médico internista hematólogo, indicando este que la gestión 2000 la solicitante de tutela sufrió un derrame cerebral como consecuencia de su estado de hipertensión arterial; por tal motivo, la prenombrada se encuentra sujeta al suministro de fármacos y la realización de tratamientos médicos permanentes (Conclusión II.3).

Previamente a realizar el análisis de la problemática, impele se tenga presente que conforme a la línea jurisprudencial desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la cual estableció la excepción al principio de subsidiariedad en resguardo de determinados grupos sociales, minorías étnicas o raciales, personas con discapacidad, mujeres, menores de edad, o adultos mayores -como incumbe al caso de autos-; en virtud a la aplicación de dicha excepción, en la presente causa corresponde efectuar el examen de fondo de la problemática expuesta, haciendo una excepción al citado principio que rige a la acción de amparo constitucional, en el entendido de examinar el problema jurídico planteado de forma integral, considerando en este caso los derechos de las partes en conflicto.

Establecidos los antecedentes procesales y en mérito del memorial de la presente acción de defensa, se advierte que la peticionante de tutela identifica como acto lesivo de sus derechos, la emisión de la Resolución Administrativa Municipal 2016/2022, que declaró nula la Resolución Administrativa Municipal Única Especial 1681/2022, encontrándose entre sus fundamentos jurídicos, lo siguiente: “…revisada la[s] escrituras de venta no especifican de manera [clara] que la compra que ha realizado se emplaza dentro del terreno o si estaría dentro del loteamiento las retamas…” (sic); donde a su vez existirían “…actos posesorios que presumirían que el emplazamiento seria en donde est[á] el terreno que nos ocupa por lo cual no es menos necesario aclarar que el terreno contiene observaciones de derecho y técnicas, primeras que se deberán resolver en la vía judicial, o demostrar el mismo en sede administrativa respecto a la[s] observaciones técnicas revisado el ingreso de trámite de aprobación, el mismo que ha sido objeto de observaciones técnicas, debido a la existencia de inconsistencia entre la superficie que ostenta con la superficie real del terreno…” (sic); refiriendo a su vez que dicha situación impide dar curso a la realización de trámites administrativos, previo a que se establezca el derecho que le asiste al verdadero propietario de los predios; determinando en ese marco la “…nulidad por no haber cumplido los procedimientos que corresponde conforme a Ley, por ende su intervención en todas las notas presentadas por una de las partes como así también las actuaciones administrativas emanadas en este caso por la D.G.O.T. hacen necesarias la intervención de la contra parte para evitar la lesión de derechos constitucionales como es el derecho a la propiedad y el derecho al debido proceso…” (sic); circunstancias que reflejan en mérito a lo desarrollado la existencia de una imperfección que posee la indicada Resolución Administrativa, misma que no puede ser convalidada por el transcurso del tiempo, debido a que, esta podría tener consecuencias futuras que afectarían a la ahora accionante.

Ahora, de acuerdo a lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional y en mérito a las características que posee el acto administrativo, con el pronunciamiento de la Resolución Administrativa Municipal Única Especial 1681/2022, se tiene que aquella determinación adquirió firmeza, por lo que, habría configurado una garantía constitucional a favor de la impetrante de tutela, en virtud de la adquisición de estabilidad de dicha decisión, creando en ese entorno derechos a favor del administrado, tal como sucedió en el caso en particular, situación que, en ningún nivel de la administración pública puede ser modificado, alterado o anulado de oficio, en virtud a la generación de estabilidad del mismo; en este caso, la determinación de poder declararlo nulo solo se lo podrá hacer a través del control jurisdiccional ulterior de actos administrativos, que deviene del contexto referido al principio de autotutela, reglamentado por el art. 4 inc. b) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); el cual fue desarrollado por la SCP 0735/2023-S3 de 14 de julio, misma que en un caso análogo refirió que: “…para la declaración de la nulidad o anulabilidad del acto administrativo, previstos en los arts. 35 y 36 de la LPA, el interesado debe acudir a la interposición de los correspondientes recursos administrativos; sin embargo, cuando sea la propia administración pública, la que pretenda lograr que se declare la nulidad o intente anular un acto administrativo estable, en virtud del cual se generaron efectos jurídicos en favor del administrado, no lo puede hacer de oficio, sino que debe acudir al control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, a través del proceso contencioso administrativo.

Asimismo, se determinó que no procede de oficio la revocación prevista en el art. 51 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, en sede administrativa, para pretender dejar sin efecto en forma parcial o total el contenido sustancial de un acto administrativo luego de su notificación y una vez que el mismo surtió efectos favorables al administrado, siendo por ello firme o estable; el cual sólo podrá ser impugnado ante el órgano judicial competente, cuando esté afectado de vicios y sea contrario a un interés público actual y concreto; estableciéndose al efecto las siguientes salvedades: i) La revocación sea consecuencia de un recurso administrativo interpuesto en término por un administrado; ii) El administrado, de mala fe, teniendo conocimiento no hubiera informado del vicio que afectaba al acto administrativo; iii) La revocación favorezca al interesado y no cause perjuicio a terceros; iv) El derecho hubiese sido otorgado válida y expresamente a título precario; y, v) Se trate de un permiso de uso de bienes de dominio público” (las negrillas corresponden al texto original).

Bajo el contexto jurisprudencial desarrollado, se tiene que el contenido de la determinación asumida en la Resolución Administrativa Municipal Única Especial 1681/2022, surtió validez y eficacia, generando efectos jurídicos los cuales crearon derechos a favor del administrado, adquiriendo estabilidad y firmeza; circunstancia por la que, aquella determinación no podía ser objeto de modificación, alteración, o anulación, ni tampoco podía ser declarada nula como aconteció en el caso de autos, en mérito a la presunción de legalidad y legitimidad de las actuaciones de la administración pública, la cual solo podía ser desvirtuada a través de una declaración judicial, tal como lo establece el art. 4 inc. g) de la LPA; por tal aspecto, al haber puesto los demandados en conocimiento de la solicitante de tutela, la prenombrada Resolución Administrativa, aquella surtió efectos legales que le otorgaron derechos, debido a su eficacia y obligatoriedad; por esa situación, se observa que la determinación de declarar nula de oficio la referida Resolución por parte de los demandados, se constituye en una decisión arbitraria.

Ahora, en el marco de lo desarrollado ut supra, se concluye que la Resolución Administrativa Municipal 2016/2022, emitida por los demandados, resolviendo declarar la nulidad de la Resolución Administrativa Municipal Única Especial 1681/2022, esta al no adecuarse al procedimiento administrativo establecido para revocar y anular válidamente actos administrativos sin antes haberse acudido al control jurisdiccional respectivo, vulneró el derecho al debido proceso de la accionante, que no solamente es aplicable en el ámbito judicial sino también en el administrativo; en mérito a lo expuesto precedentemente, incumbe conceder la tutela impetrada, correspondiendo en consecuencia, que la administración pública parte del objeto de la litis -Entidad Descentralizada de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija- acuda al control jurisdiccional ulterior correspondiente, a través del procedimiento respectivo a efectos de modificar o en su caso dejar sin efecto un acto administrativo firme y eficaz.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, obró de forma incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 001/2023 de 11 de enero, cursante de fs. 379 a 383, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto la Resolución Administrativa Municipal 2016/2022 de 16 de diciembre, así como, todos los actos emergentes de la misma, manteniendo en este caso firme y subsistente la Resolución Administrativa Municipal Única Especial 1681/2022 de 14 de octubre, de acuerdo a los fundamentos jurídicos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA