SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0147/2006-R

Sucre, 6 de febrero de 2006

Expediente:                   2005-11968-24-RAC

Distrito:                              Santa Cruz

Magistrado Relator:      Dra. Silvia Salame Farjat

En revisión la Resolución de 22 de junio de 2005, cursante de fs. 386 vta. a 387 vta., pronunciada por la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Claudio Manuel Gonzáles Berrios contra Lenny Tatiana Valdivia Bautista, abogada sumariante de la Aduana Nacional y Juan José Zehl García, Gerente Regional de Aduanas Santa Cruz, alegando la vulneración de sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, a la propiedad y al debido proceso, consagrados en los arts.  7 incs. a), d) e i) y 16.V de la  Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del Recurso

Por memorial presentado el 8 de junio de 2005, cursante de fs. 40 a 41 vta. de obrados y ampliado por el presentado el 10 del mismo mes y año, cursante a fs. 43, el recurrente expone los fundamentos de hecho y de derecho siguientes:

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

Como acredita con las pruebas que adjunta, dentro del sumario administrativo interno que la recurrida como abogada sumariante de la Aduana Nacional le instauró con el Auto Inicial AN-GEGPC-SM 065/2005, de 31 de marzo, presentó sus descargos, habiendo dicha sumariante dictado la Resolución Final AN-GEGPC-SM 14/2005, de 4 de mayo, determinando responsabilidad administrativa en su conducta funcionaria y disponiendo su destitución del cargo, como prevén las normas del art. 32.I del Decreto Supremo (DS) 26319. Contra esta decisión el 17 de mayo de 2005, interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución Final, que fue admitido mediante Auto AN-GEGPC-SM 133/2005 de 19 de mayo; empero, en el mismo se dispuso la ejecución de la Resolución Final, es decir, que se proceda a su destitución en aplicación de las normas del referido art. 32, por lo que conforme a la jurisprudencia sobre el tema solicitó se deje en suspenso su destitución, mientras se sustanciaban los recursos administrativos, pero su petición le fue negada con providencia AN-GEGPC-SM 137/2005, de 20 de mayo, lo que motivó que insistiera el 31 de mismo mes y año, invocando la SC 0642/2003-R, de 8 de mayo, que era aplicable a su caso; sin embargo, la recurrida persistió en su negativa, pues el 2 de junio de 2005, por decreto AN-GEGPC-SM 153/2005 de 1 de junio, le comunicó que debería estarse a la Resolución Final AN-GEGPC-SM 19/2005 citada.

Señala que el art. 32.I del DS 26319 referido, en el que se ampara la recurrida para disponer su inmediata destitución, constituye una efectiva presunción de culpabilidad, puesto que permite aplicar una sanción impuesta por un tribunal administrativo de primera instancia cuando el fallo no ha cobrado ejecutoria en virtud a que aún existen recursos por interponer y resolver, de modo que lesiona el derecho al trabajo, incluso atenta contra la propiedad, en el entendido de que el derecho administrativo moderno arroga al ciudadano un derecho en propiedad del cargo público, cuando éste es logrado por la vía concursal e institucional, pero principalmente violenta las garantías constitucionales a que se presuma su inocencia y a que no sufra pena alguna sino sólo por sentencia ejecutoriada y dictada por autoridad competente, las cuales han sido reconocidas por la SC 0642/2003-R, que al resolver un caso similar, ha establecido que no se podrá destituir a un funcionario público de carrera, mientras no se agoten los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico previstos en el DS 26319 de 15 de septiembre; y la Resolución Final dentro de un proceso administrativo interno sustanciado conforme lo prevé el art. 18 del DS 23318-A y sus modificatorios 26237 y 26319 cobre ejecutoria. Al margen de ello, la recurrida, al resolver el recurso de revocatoria incurrió en usurpación de competencia, puesto que la máxima autoridad de la Aduana Nacional, conforme lo determina el art. 30.II del DS 26319, “al decidir no avocarse al tratamiento del recurso, debió nombrar expresamente a otra autoridad para este efecto y no arrogarse la sumariante una competencia que le está vedada, conducta que violenta el art. 31 de la Carta Magna”.

Manifiesta que el co-recurrido, en franca infracción a lo previsto por el art. 32 del DS 23318-A, y usurpando funciones del Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional, suscribió el memorando de destitución 439/2005, de 30 de mayo, por lo que lo tornó nulo.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, a la propiedad y al debido proceso, consagrados en los arts. 7 incs. a), d) e i) y 16 de la CPE.

I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio

Con esos antecedentes plantea recurso de amparo constitucional contra Lenny Tatiana Valdivia Bautista, abogada sumariante de la Aduana Nacional y Juan José Zehl García, Gerente Regional de Aduanas Santa Cruz, pidiendo la procedencia del recurso disponiendo: a) se deje sin efecto la medida de destitución de su cargo hasta que se resuelvan los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico; b) se anulen obrados hasta el estado de que el Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional en calidad de máxima autoridad -que decidió no avocarse al tratamiento y resolución del recurso de revocatoria que interpuso-, delegue expresamente a la autoridad que deberá tomar conocimiento del mismo, como lo establece el art. 30.I del DS 26319; y c) se determine el pago de daños y perjuicios por no haber cumplido la SC 0642/2003-R.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional

En la audiencia realizada el 22 de junio de 2005 (fs. 382 a 386 vta.), ocurrió lo siguiente:

I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso

El recurrente por medio de su abogado ratificó el recurso y lo amplió señalando lo siguiente: i) cuando acusan como acto ilegal por parte del Gerente Regional de Aduana Santa Cruz, que le destituyó sin que exista una resolución final que haya adquirido ejecutoria, lo hacen tomando en cuenta el art. 32 del DS 23318-A, invocado en la SC 0642/2003-R, lo que implica que una resolución del juez sumariante no puede ser ejecutada por el mismo ni por el juez o tribunal de apelación, si es que la Resolución impugnada no adquirió ejecutoria; ii) al no avocarse el Presidente ejecutivo de la Aduana Nacional a conocer el recurso, la recurrida reasumió competencia revisando su propio fallo; y iii) es funcionario de carrera, sujeto a evaluaciones permanentes conforme lo establecido por el art. 41 del Estatuto del funcionario público (EFP).

I.2.2. Informe de las autoridades recurridas

La co-recurrida presentó su informe (fs. 80 a 82) en el que alegó lo siguiente: 1) por Resolución Administrativa RA PE-02-002-05, de 5 de enero de 2005, Rodrigo Agreda Gómez, como Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional en la primera semana hábil de la gestión 2005, la designó como autoridad legal competente para ejercer facultades de Sumariante de la Aduana Nacional, en sujeción al art. 12 inc. a) del DS 23318-A; 2) en base al informe ETIPC 084/2005, de 30 de marzo, emitido por la Oficina de Etica de la Aduana Nacional, mediante Auto inicial de proceso interno AN-GEGPC-SM 065/2005, de 31 de marzo, instauró proceso interno contra el recurrente en su calidad de Técnico Aduanero I de la Gerencia Regional de Aduana Santa Cruz, dictándose a la conclusión del mismo la RA AN-GEGPC-SM 14/2005, de 4 de mayo, que resolvió responsabilizar administrativamente al funcionario, imponiéndole la sanción de destitución; 3) ante la presentación del recurso de revocatoria que presentó el recurrente, por Auto Administrativo AN-GEGPC-SM 133/2005, de 19 de mayo, resolvió: i) admitir el recurso, ii) poner en conocimiento el mismo ante la máxima autoridad ejecutiva de la Aduana Nacional para que potestativamente decida avocarse o no a su conocimiento, tratamiento y resolución, en sujeción al art. 30.II del DS 26319; iii) fijar término de prueba y iv) ejecutar la resolución impugnada de conformidad al art. 32.I del DS 26319; 4) mediante la RA RA-PE-03-043-05, de 24 de mayo de 2005, el Presidente Ejecutivo a.i de la Aduana Nacional, resolvió no avocarse al conocimiento, tratamiento y resolución del recurso de revocatoria; por lo que mediante RA AN-GEGPC-SM 1972005, de 31 de mayo, resolvió confirmar la Resolución de 4 de mayo; 5) por oficio AN-GEGPC-SM 106/2005, se dispuso que la Gerencia Regional de Aduana Santa Cruz, proceda a la ejecución de la resolución en estricta sujeción al principio de legalidad, al encontrarse previsto por el art. 32.I del DS 26319; norma en la que sustentó su negativa a la solicitud de suspensión de la ejecución de la resolución final del proceso interno; 6) el recurrente no ha agotado el recurso jerárquico ante la Superintendencia de Servicio Civil, conforme al art. 33 del DS 26319, de 15 de septiembre, y 7) la SC 0642/2003-R no es vinculante ya que en ella se analiza la situación de un servidor público provisorio y no de un funcionario de carrera como es el recurrente.

Agregó en audiencia que si bien el sistema de la carrera administrativa le otorga la garantía de inamovilidad del servidor público, pero esta garantía está condicionada a los resultados del desempeño de sus funciones, así lo disponen las normas del art. 18 del EFP. Las disposiciones reglamentarias que rigen los procesos internos para funcionarios de carrera, como es el caso del recurrente, están en el Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, y en cuanto a los recursos de impugnación están en el DS 26319.

A su turno el co-recurrido, presentó informe (fs. 84 a 85) en el que reiterando en parte el informe de la co-recurrida, alegó lo siguiente: a) al firmar el memorando CITE GRSCZ 439/2005, de 30 de mayo, sólo dio cumplimiento a lo instruido mediante CITE AN-GEGPC-SM 106/05, de 19 de mayo de 2005, actuando dentro de lo establecido en el Manual de Organización de Funciones, que prevé como parte de la estructura a las gerencias regionales; b) el art. 32 del DS 23318-A, no es aplicable sino el art. 32.I del DS 26319; y c) son de aplicación los principios de subsidiaridad e inmediatez.

I.2.3. Resolución

Concluida la audiencia el Tribunal del recurso, concedió el recurso dejando sin efecto el memorando de destitución y anulando obrados hasta que la autoridad competente resuelva el recurso de revocatoria, con el fundamento siguiente: i) no se observaron las reglas del debido proceso ni la seguridad jurídica, pues el recurso de revocatoria planteado por el recurrente fue resuelto por la misma autoridad sumariante, arrogándose competencia indebidamente, ya que quien debió conocer dicho recurso era la autoridad administrativa superior; ii) la SC 0642/2003-R, es vinculante; c) al no tenerse hasta el momento una resolución final con autoridad de cosa juzgada, resulta prematura la resolución dispuesta por el Gerente Regional de la Aduana Nacional.

II. CONCLUSIONES

Del análisis del expediente y de las pruebas aportadas, se concluye lo siguiente:

II.1.    Por Auto inicial de proceso interno AN-GEGPC-SM 065/2005, de 31 de marzo, la recurrida “de conformidad con lo dispuesto por el Art. 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), el art. 18 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública aprobado mediante Decreto Supremo 23318-A y su Decreto Supremo 26237 modificatorio” instauró proceso interno contra el recurrente (fs. 3-4). 

II.2.    Concluido el proceso interno, la recurrida emitió la Resolución AN-GEGPC-SM 14/2005, de 4 de mayo, resolviendo responsabilizar administrativamente al recurrente, imponiéndole la sanción de destitución de su cargo (fs. 10 a 16). Contra esta decisión, el recurrente interpuso recurso de revocatoria amparándose en las normas del art. 23.I del DS 26237 concordante con las previstas por los arts. 11.III y 29.II del DS 26319 (fs. 17 a 18 vta.).

II.3.    Por Resolución AN-GEGPC-SM 133/2005, de 19 de mayo, la recurrida resolvió entre otros: 1) admitir el recurso y poner en conocimiento de la máxima autoridad ejecutiva de la Aduana Nacional en el día para que potestativamente decida avocarse a su conocimiento, tratamiento y resolución; y 2) se proceda a la ejecución de la Resolución impugnada, de conformidad al art. 32.I del DS 26319 (fs. 20 a 21). Ante la referida última parte resolutiva, el recurrente presentó memorial, señalando que atentaba contra el debido proceso, ya que se presumía su culpabilidad de forma anticipada, dado que no se había agotado la instancia administrativa por una parte; y por otra que en otros casos similares,  la sumariante había sentado jurisprudencia en sentido de que mientras la Resolución Final no cobrara ejecutoria se suspenda la ejecución (fs. 22). Atendiendo esta solicitud, la recurrida por providencia AN-GEGPC-SM 137/2005 de 20 de mayo, resolvió “Estése” a lo señalado por el art. 32 del Reglamento de Recursos de Revocatoria y Jerárquicos para la Carrera Administrativa aprobado mediante DS 26319 (fs. 24).

II.4.    Por Resolución RA-PE-03-043-05, de 24 de mayo de 2005, el Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional, resolvió no avocarse el conocimiento, tratamiento y resolución del recurso de revocatoria interpuesto contra el recurrente (fs. 31). Ante esta decisión, la recurrida emitió la Resolución AN-GEGPC-SM 19/2005, de 31 de mayo, que confirmó la Resolución impugnada (fs. 33-37).

II.5.    Por carta AN-GEGPC-SM 106/03, de 19 de mayo, la recurrida haciendo referencia al citado artículo 32, y que se había resuelto la destitución del recurrente, le indicó al co-recurrido que adopte las medidas administrativas para la desvinculación de la relación laboral de dicho servidor público (fs. 69). Ante esta carta, por memorando GRSCZ 439/2005, de 30 de mayo, dirigido al recurrente, el co-recurrido haciendo alusión a dicha carta, le comunicó que en aplicación del art. 32, cesaba en sus funciones a partir de la fecha (fs. 70).

II.6.    Al no haberse dado curso a su petición de suspender la ejecución de destitución, el recurrente reiteró la misma mediante otro memorial presentado el 31 de mayo de 2005, en el que solicitó la aplicación a la SC 0642/2003-R, de 8 de mayo, por ser vinculante a su caso (fs. 25 y vta.), a lo que la recurrida por decreto AN-GEGPC-SM 153/2005, de 1 de junio, señaló “Estése a la Resolución Administrativa AN-GEGPC-SM 19/2005, de 31 de mayo (…)”; lo que motivó que el recurrente nuevamente insistiera en ese pedido, y además solicitara se le informe en qué disposición legal se sustentó la máxima autoridad ejecutiva de la Aduana Nacional para delegarle el conocimiento del recurso de revocatoria, pero la recurrida otra vez  mediante providencia AN-GEGPC-SM 157/2005, de 2 de junio, negó el petitorio señalando con relación a la suspensión de la destitución que se esté a la providencia AN-GEGPC-SM 153/2005, y en cuanto a que norma respaldaba la delegación de la máxima autoridad ejecutiva que se esté al art. 30.II del DS 26319 (fs.30).

II.7.    El 6 de junio de 2005, la sumariante recurrida por Resolución AN-GEGPC-SM 159/2005, suspendió los plazos procesales en la tramitación de procesos internos a partir del 30 de mayo de 2005, debido a los conflictos sociales que imposibilitaban cumplir con los plazos debido a que se había interrumpido el normal desarrollo de funciones de la Aduana Nacional (fs. 370 a 371).

II.8.    El 13 de junio de 2005, la misma sumariante, mediante Resolución AN-GEGPC-SM 166/2005, reinició el cómputo de los referidos plazos previstos en el DS 26319 (fs. 373 a 374). 

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente solicita tutela a sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, a la propiedad y al debido proceso, consagrados en los arts. 7 incs. a), d) e i) y 16 de la CPE, denunciando que fueron vulnerados por los recurridos, ya que: a) la Sumariante recurrida dentro del proceso interno que se le siguió como funcionario de carrera de la Aduana Nacional, pese a sus reclamos pretende ejecutar la Resolución Final del proceso mediante la que se dispuso la destitución de su cargo, sin que dicho fallo tenga calidad de cosa juzgada. Al margen de ello, ha conocido el recurso de revocatoria sin competencia; y b) el co-recurrido igualmente ignorando que no existe resolución ejecutoriada, ha emitido memorando de destitución en su contra. En consecuencia, en revisión de la Resolución del Tribunal de amparo, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos ilegales y/o omisiones indebidas, lesivas a los derechos fundamentales invocados, a fin de otorgar o no la tutela solicitada.

III.1. Al efecto, atendiendo la naturaleza subsidiaria del recurso que se sustenta en mismo art. 19 de la CPE que consagra el amparo como una acción tutelar extraordinaria para ejercitar en búsqueda de la protección de los derechos que también la Ley Fundamental reconoce como fundamentales, debe recordarse que la jurisdicción constitucional sólo puede ingresar a compulsar el fondo de una problemática planteada a través del amparo constitucional, cuando el recurrente demuestra que no sólo ha utilizado los medios ordinarios ante las autoridades competentes para hacer valer los derechos que acusa de lesionados, sino también que estos medios ordinarios han sido agotados, lo que implica que el recurrente debe no sólo acreditar que ha utilizado un recurso -si están previstos legalmente con denominación específica-, sino que siendo más de uno, ha utilizado todos. Dicho de otro modo, el utilizar únicamente una instancia y agotar un solo recurso, existiendo otro a su vez para revisar la segunda resolución, no habilita al recurrente a acudir a esta jurisdicción y exigir una compulsa en el fondo, pues se reitera debe agotar el procedimiento en todas sus instancias, de no hacerlo neutraliza la acción jurisdiccional de este Tribunal.

           Finalmente, también se reitera que es aplicable el principio de subsidiaridad cuando existiendo un recurso expedito y exclusivo para denunciar determinada actuación de una autoridad pública, la persona que se considere afectada por ésta debe acudir a ese recurso exclusivo y no al amparo, que no es supletorio de otros recursos que la ley prevé de manera específica para conocer determinados actos de los funcionarios que ejercen la Administración Pública.

III.2. En el caso planteado, es de aplicación el principio de subsidiaridad en cuanto a la destitución inmediata del recurrente sin existir resolución de destitución ejecutoriada en su contra, puesto que el recurrente aún estando pendiente el recurso jerárquico no hizo uso de él, sino que directamente interpuso el recurso de amparo constitucional, al dictarse la resolución que resolvió la ejecutoria; y si bien es cierto que los plazos para interponer los recursos administrativos previstos en el DS 26319 se suspendieron el 6 de junio de 2005 por la irregularidad en las actividades de la Aduana Nacional, no es menos cierto que esa decisión no era definitiva, sino únicamente mientras duren los conflictos sociales que entorpecían el normal desarrollo de las actividades administrativas aduaneras, afirmación que es corroborada con la Resolución AN-GEGPC-SM 166/2005, de 13 de junio, mediante la que la sumariante reinició los plazos procesales, lo que habilitaba a todos los funcionarios sometidos a proceso, entre ellos, el recurrente a plantear el recurso jerárquico que estaba pendiente por utilizar.

Ahora bien, es cierto que a tiempo de interponer el amparo los plazos estaban suspendidos; empero, a tiempo de ser notificado con la admisión del recurso, los plazos ya se habían reiniciado, de manera que tenía la vía expedita e inmediata para plantear el recurso jerárquico y hacer valer sus derechos, pero se reitera no lo hizo y acudió directamente a esta jurisdicción, quien ante esa situación no puede ingresar a resolver el fondo de su problemática en atención al principio de subsidiaridad que rige el amparo. 

III.3.   Con relación a que la Sumariante hubiera actuado sin competencia al conocer y resolver el recurso de revocatoria, este extremo no puede ser atendido en este recurso sino en otro, por tratarse de una cuestión de usurpación de competencias, pues al señalar el recurrente que no podía la recurrida resolver dicho recurso, deja claramente inferir que usurpó la competencia de otra autoridad, que en su entender es la establecida en el art. 32 del DS 23318-A -que prevé que el máximo ejecutivo o el ministro del sector, son los responsables de la ejecución de las resoluciones-, de manera que dicha actuación está fuera del ámbito de análisis en esta vía tutelar, y así ha sido entendido por este Tribunal que problemáticas como ésta han sido resueltas mediante el recurso directo de nulidad, así SSCC 0087/2004 y 0088/2004 ambas de 10 de agosto. 

III.4. Sobre la actuación del Gerente Regional co-recurrido, en coherencia con los fundamentos señalados en el parágrafo precedente, tampoco corresponde realizar análisis alguno en esta vía tutelar sino en otra, dado que al alegar el recurrente que debía aplicarse el art. 32 del DS 23318-A si correspondiera la ejecución de la resolución, significa que considera al co-recurrido incompetente para emitir el memorando que lo destituyó de sus funciones; consiguientemente, esta supuesta falta de competencia debe ser denunciada y analizada mediante otro recurso.

Por consiguiente, el Tribunal de amparo al haber concedido el recurso, no ha hecho una correcta evaluación del caso en análisis ni de los alcances del art. 19 de la CPE.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7.8ª y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, resuelve en revisión:

1º     REVOCAR la Resolución de 22 de junio de 2005, cursante de fs. 386 a 387 vta., pronunciada por la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz y en consecuencia,

2º     declarar IMPROCEDENTE el recurso.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

No intervienen los magistrados, Dr. Willman Ruperto Durán Ribera y Dr. José Antonio Rivera Santivañez por encontrarse haciendo uso de su vacación anual.

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas

PRESIDENTA EN EJERCICIO

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano

MAGISTRADO

Fdo. Dr. Walter Raña Arana

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat

MAGISTRADA