Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0645/2017-S3

Sucre, 30 de junio de 2017

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente:                19349-2017-39-AAC

Departamento:           Cochabamba

En revisión la Resolución 02/2017 de 12 de mayo, cursante de fs. 348 a 353 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Amilkar Avilés Cadima contra Juan Alfonso Ríos del Prado, Rector de la Universidad Mayor de San Simón (UMSS).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 28 de marzo de 2017, cursante de fs. 43 a 53, el accionante  expuso lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Ingresó a trabajar en la UMSS mediante contratos administrativos de prestación de servicios de consultoría por producto, el primero D.L.-002-S-1198/14 desde el “1 de abril” hasta noviembre de 2014, en el cargo de Gestor Legal -Abogado- en el Departamento de Desconcentración Universitaria de la citada casa superior de estudios; el segundo  D.L.-002-S-3837/14 desde el 25 de noviembre del citado año hasta el  31 de diciembre del citado año, como Abogado para la elaboración, seguimiento y revisión de expedientes de contratación de docentes consultores desarrollados en el mencionado Departamento de Desconcentración Universitaria, en la gestión 2015, continuó prestando sus servicios de manera habitual y permanente bajo la modalidad de jornalero hasta “…el mes íntegro de febrero…” (sic); para luego ser renovado en sus funciones mediante contrato de servicios de consultoría de línea D.L.-002.-S-408/15 del 9 de marzo al 7 de diciembre de ese año, para cumplir con las funciones de asesoramiento y apoyo en los procesos de contratación de docentes y coordinadores de los diferentes programas de las Unidades del Departamento de Desconcentración Universitaria; sin embargo, pese a que feneció el último contrato mencionado,  continuó en sus labores normales hasta enero de 2016, aspecto que acreditaría la tacita reconducción de su relación laboral.

El 2016, por contrato a plazo fijo 56/2016 de 20 de enero que se computó desde el 1 de febrero hasta el 23 de diciembre del mencionado año, documento que si bien señalaba como cargo el de Oficinista I, su persona continuó realizando las mismas funciones anteriormente indicadas sin modificación alguna, asimismo dicho contrato no cuenta con el visado de autoridad administrativa laboral, vulnerando de esta forma el art. 22 de la Ley General del Trabajo (LGT).

No obstante de sus sucesivas contrataciones, que generaron por un lado su tácita reconducción además de haber realizado tareas propias y permanentes en la “Empresa”, infringiéndose lo establecido en el art. 2 del Decreto Ley (DL) 16178 de 16 de febrero de 1979; asimismo, sin concurrir justificación alguna fue injusta e intempestivamente despedido, razón por la cual acudió ante la Jefatura Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Cochabamba, instancia laboral que luego de realizar las gestiones correspondientes, emitió la Conminatoria MTEPS/JDTCBBA 40/2017 de 2 de marzo -de reincorporación-, resolución que fue notificada a la UMSS el 7 del mismo mes y año; sin embargo, dicha casa superior de estudios hizo caso omiso a misma, tal cual se tiene de la inspección de cumplimiento realizada mediante Informe MTEPS/JDTCBBA/INF. 513/ 2017 de 22 de marzo.

I.1.2. Derechos  y garantía supuestamente vulnerados

El accionante señala que se lesionaron sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, así como el principio de seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 14; 46.I y II; 48.II; 49, 109; “115”; y 178 de la Constitución Política del Estado (CPE); 6, 7 y 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 14 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre; y, 8 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia se disponga: a) La reincorporación laboral inmediata al cargo que ocupaba, con el mismo salario que percibía hasta el momento de su ilegal destitución, con reconocimiento de los sueldos de los que fue privado injustamente, conforme establece la Conminatoria MTEPS/JDTCBBA 40/2017 de 2 de marzo -de reincorporación-; b) La continuidad de la relación laboral de forma indefinida toda vez que la suscripción del contrato consistió en tareas propias de la “empresa”; y, c) La condenación de costas procesales y multas con cargo al demandado.

 

I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

Celebrada la audiencia pública el 12 de mayo de 2017, según consta en el acta cursante de fs. 342 a 347, presentes la parte accionante, el representante del demandado y el tercero interesado; y, ausente el representante de la Jefatura Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Cochabamba, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su representante, ratificó íntegramente los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional, y haciendo uso de su derecho a réplica manifestó que: 1) El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de su jurisprudencia estableció que en un proceso de reincorporación laboral para acceder al amparo constitucional se prescinde del principio de subsidiariedad; 2) El hecho de interponer recursos de revocatoria y jerárquico no obstaculiza al trabajador de accionar en la vía constitucional, “…teniendo además si quiere impugnar una conminatoria la vía judicial, instancia en la cual el empleador se constituye en parte demandante (…) la misma parte accionada ha establecido que ha presentado un recurso revocatorio el cual ha sido rechazado, y en la actualidad está en recurso jerárquico que de ninguna manera puede fundamentar subsidiariedad…” (sic); 3) Sobre la existencia de supuestos hechos controvertidos, el hoy demandado no señaló cuáles son los hechos de controversia, solo sustentó que no hubo despido sino que se cumplió el plazo del contrato; 4) Suscribió tres contratos de consultoría, dos por producto y uno en línea, después del segundo acuerdo continuó en calidad de jornalero; es decir, siguió prestando sus servicios en las mismas labores, y finalmente se procedió a su contratación a plazo fijo “…aunque el rotulo diga oficinista el accionante ha continuado cumpliendo labores de asesor legal, y por el principio de la primacía de la realidad que versa en el derecho laboral se debe respetar la veracidad de los hechos acompañado del principio de la verdad material (…), y al constituir tareas propias y permanentes de esa Unidad, pues constituye un verdadero efecto y vinculación laboral…”(sic); y, 5) En su caso, existe una relación laboral y al haber sido cesado, esta se constituyó en un despido injustificado; por su parte, el ahora demandado pretendió establecer que los contratos de consultoría se hicieron bajo las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS) -Decreto Supremo 0181 de 28 de junio de 2009- y el Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Juan Alfonso Ríos del Prado, Rector de la UMSS, a través de sus representantes legales, por informe de 12 de mayo de 2017 -sin sello de recepción-, cursante de fs. 325 a 331, manifestó que: i) No se cumplió con la excepción del principio de subsidiariedad, pues de manera contradictoria el ahora accionante manifestó que aceptaba la existencia de otras vías y que no se agotaron las mismas porque el trámite de reincorporación laboral se encuentra sometido a la Ley de Procedimiento Administrativo, que prevé la posibilidad de impugnar, lo que se dio en el presente caso, al plantear por su parte el recurso jerárquico se entiende que la vía administrativa no fue agotada, deviniendo la improcedencia de la presente acción tutelar; y si bien se puede aplicar la excepción al principio de subsidiariedad, es solo a las madres embarazadas o al padre progenitor, lo cual no aconteció en el este caso; ii) Existen hechos y derechos controvertidos; es decir, que la acción de defensa que incumbe solo puede ser reclamada por quien tiene a su favor la consolidación de un derecho, en otras palabras, que se tenga certeza de la titularidad del accionante, aspecto que no se da en la presente causa, pues no se acreditó objetivamente que el accionante fue despedido intempestivamente, por lo que su supuesto derecho al trabajo no se encuentra consolidado, de lo que se tiene que la Conminatoria MTEPS/JDTCBBA 40/2017 -de reincorporación-, fue emitida sin analizar el informe del Inspector del Trabajo, quien señaló que respecto al contrato laboral con el ahora accionante, este habría concluido el 23 de diciembre de 2016, siendo considerado como único contrato y que el último nombrado conocía la fecha de conclusión del mismo; por otro lado, respecto al pago de salarios devengados, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social no posee facultades para decidir aspectos que competen a la judicatura laboral, resultando de ello una Conminatoria que incumple con el debido proceso en sus vertientes de motivación y fundamentación, pues tampoco consideró que el contrato fue temporal y que el hoy accionante no fue ni es parte de la Unidad Jurídica de la UMSS; y, iii) Los contratos suscritos con el accionante, fueron por una parte consultoría por producto y en línea, con objetos distintos y con intervalo entre cada uno de ellos de acuerdo -a las NB-SABS-.

En audiencia, haciendo uso de su derecho a la dúplica  a través de su representante  sostuvo que: a) Respecto a que se debía recurrir en la vía judicial a efectos de impugnar la Conminatoria de reincorporación, ese extremo fue realizado con la impugnación a la misma; b) Con relación a que no se aclaró la existencia de hechos controvertidos, estos fueron acreditados en el informe adjuntado; c) Los contratos de consultoría fueron suscritos de acuerdo a las NB-SABS-, en las cuales se establecieron diferentes actividades; d) El ahora accionante afirmó que cumplió las funciones de asesor legal, situación que no fue evidente; e) Los contratos por consultoría no pueden ser considerados como laborales, pues están regulados por normas específicas; y, con relación al contrato a plazo fijo, este feneció el 23 de diciembre de 2016, siendo este el único acuerdo laboral con la UMSS que tuvo el ahora accionante; f) El nombrado no realizó tareas propias y permanentes, pues en su calidad de Oficinista I, cumplió funciones de apoyo administrativo; y, g) Tampoco existió despido intempestivo pues el accionante conocía la fecha de inicio y conclusión de su contrato.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Nicolás Encinas Montes, en audiencia indicó que es funcionario administrativo con treinta y tres años de servicio en la UMSS, y que por movimientos de personal, ocupa el cargo del ahora accionante.

Adolfo Arispe Rojas, Jefe Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Cochabamba, no asistió a la audiencia de consideración de la presente acción tutelar, pese a su notificación cursante a fs. 56.

I.2.4. Resolución

La Jueza Pública Civil y Comercial Novena de la Capital del departamento de Cochabamba, constituida en Jueza de garantías, por Resolución 02/2017 de 12 de mayo, cursante de fs. 348 a 353 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo la reincorporación laboral inmediata del ahora accionante en el cargo que ocupaba en la UMSS, debiendo acudir a la vía ordinaria a efectos del pago de salarios devengados y demás derechos que por ley le correspondan, determinación asumida bajo los siguientes fundamentos: 1) La autoridad ahora demandada tiene el deber de acatar de manera inmediata lo dispuesto por la respectiva  Jefatura Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social, independientemente de la impugnación judicial o administrativa que se hubiera suscitado; y, 2) Al producirse la cesación de los servicios del hoy accionante en la referida Universidad, incluso habiéndose concluido el plazo establecido en el acuerdo laboral, sin que se contrate nuevamente como rutinariamente se lo hacía, se atentó contra los derechos fundamentales al trabajo y a la estabilidad laboral, pues la presente acción de defensa no tutela principios como el de la seguridad jurídica, no pudiendo pronunciarse sobre la cancelación de sueldos al que fue privado el nombrado, ni a la condenación de costas, como tampoco puede ordenar la continuidad definitiva en la relación laboral, pues en este último caso, le corresponde a la jurisdicción ordinaria.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Consta contrato administrativo de prestación de servicio de consultoría por producto D.L.-002.-S-1198/14 de 21 de agosto de 2014, por el cual Juan Alfonso Ríos del Prado, Rector de la  UMSS -ahora demandado- y otros, contrataron los servicios de consultoría por producto de Amilkar Avilés Cadima -hoy accionante- en calidad de gestor legal -Abogado- en el Departamento de Desconcentración Universitaria de la citada casa superior de estudios desde el 20 de mayo hasta el 20 de noviembre del referido año (fs. 3 a 6).

II.2.    Se consigna contrato administrativo de prestación de servicios de consultoría por producto D.L.-002.-S-3837/14 de 30 de diciembre de 2014, por el cual el ahora demandado y otros, contrataron los servicios de consultoría por producto del hoy accionante en calidad de gestor legal -Abogado- en el Departamento de Desconcentración Universitaria de la UMSS, desde el 25 de noviembre hasta el 31 de diciembre del citado año (fs. 9 a 12).

II.3.    Por contrato administrativo de prestación de servicios de consultoría en línea D.L.-002.-S-408/15 de 8 de junio de 2015, a través del cual el ahora demandado y otros, contrataron los servicios de consultoría de línea del hoy accionante en asesoramiento y apoyo en los procesos de contratación de docentes y coordinadores de los diferentes programas desconcentrados en las unidades académicas desconcentradas de la UMSS, desde el 9 de marzo hasta el 7 de diciembre del mencionado año (fs. 13 a 16).

II.4.    A través de planillas de pago de jornales del personal de servicio del Departamento de Desconcentración Universitaria de la UMSS, se advierte que el hoy accionante trabajó en dependencias de la citada Universidad en calidad de jornalero doce días en diciembre de 2015 y diecinueve días en enero de 2016 (fs. 18 a 19); aspecto igualmente corroborado con la solicitud de pago de servicios realizado ante la Dirección Administrativa Financiera (DAF) de la referida Universidad (fs. 26).

II.5.    Cursa contrato a plazo fijo 56/2016 de 20 de enero, a través del cual el hoy demandado y otros contrataron los servicios del ahora accionante, para que cumpla funciones administrativas bajo el cargo de Oficinista I en el respectivo Departamento, con una vigencia del 1 de febrero al 23 de diciembre de 2016, donde además se le señaló que no procedía la tácita reconducción al vencimiento del mismo (fs. 20).

II.6.    Por Conminatoria MTEPS/JDTCBBA 40/2017 de 2 de marzo -de reincorporación-, emitida por David Freddy Avircata Forra, Jefe Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Cochabamba -hoy tercero interesado-, se dispuso la reincorporación laboral del ahora accionante más el pago de salarios devengados, el seguro a corto y largo plazo y demás derechos sociales (fs. 36 a 39).

II.7.    Constan notas emitidas por el Jefe del Departamento de Desconcentración Universitaria de la UMSS, de 25 de marzo y 24 de noviembre de 2014; y, 23 de febrero de 2015, por las cuales se invitó al hoy accionante a participar en el respectivo Departamento de Desconcentración Universitaria, como consultor Abogado (fs. 130, 188 y 257).

II.8.    Mediante notas de 2 de marzo y 25 de noviembre de 2014; y, 25 de febrero de 2015, el hoy accionante dio su expresa aceptación a las invitaciones emitidas por el Jefe del Departamento de Desconcentración Universitaria de la UMSS, para optar por el cargo de consultor Abogado (fs. 122, 187 y 249).

II.9.    A través del memorial presentado el 11 de mayo de 2017 el ahora demandado a través de sus representantes, interpuso recurso jerárquico solicitando a la Jefatura Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Cochabamba revocar la Resolución Administrativa (RA) 124/2017 de 17 de abril, que rechazó el recurso de revocatoria contra la Conminatoria MTEPS/JDTCBBA 40/2017 -de reincorporación- (fs. 300 a 303).

II.10.  Cursa memorial presentado el 22 de mayo de 2017 ante el Presidente y Magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional por el hoy  demandado a través de su representante, mediante el cual se impugnó ante esta instancia constitucional la Resolución 02/2017 de 12 de mayo emitida por la Jueza Pública Civil y Comercial Novena de la Capital del departamento de Cochabamba, constituida en Jueza de garantías, que concedió la tutela solicitada (fs. 360 a 365 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante alega que se lesionaron sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, y a la “seguridad jurídica”, señalando que mantuvo con la UMSS la siguiente relación laboral: i) Suscribió tres contratos de consultoría seguidos -desde el 20 de mayo hasta el 20 de noviembre de 2014, del 25 de noviembre al 31 de diciembre de 2014 y del 9 de marzo al 7 de diciembre de 2015-; ii) Realizó las funciones de jornalero desde diciembre de 2015 a enero de 2016; y, iii) Suscribió un contrato a plazo fijo desde el 1 de febrero al 7 de diciembre de 2016. Por consiguiente, operó la tácita reconducción de la relación laboral de sus contrataciones temporales por una relación de trabajo definitiva; pese a ello, la UMSS procedió a desvincularlo intempestivamente de su fuente de empleo, razón por la cual tuvo que recurrir ante la Jefatura Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Cochabamba, instancia administrativa que emitió Conminatoria MTEPS/JDTCBBA 40/2017 de 2 de marzo, que hasta la fecha de interposición de la presente acción de amparo constitucional no fue acatada.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Alcances y carácter de los contratos de consultoría de línea

Al respecto la SCP 1452/2016-S3 de 8 de diciembre, reiterando lo dispuesto en la SCP 0720/2015-S3 de 3 de julio, estableció lo siguiente: «“ A fin de determinar lo que son los contratos de consultoría en línea es necesario indicar la SC 0165/2005-R de 28 de febrero, que indicó: ‘…el 31 de enero de 2004 ha sido emitido el DS 27328, con el objeto de establecer los principios, normas y condiciones que regulan los procesos de Contratación de Bienes, Obras, Servicios Generales y Servicios de Consultoría, las obligaciones y derechos que se derivan de estos, en el marco de la LSAFCO que establece el Sistema de Administración de Bienes y Servicios.

El art. 47 de dicho Decreto Supremo señala que la ‘contratación de servicios de Consultoría Individual es la modalidad competitiva que permite la participación de un número indeterminado de profesionales independientes que reúnan las condiciones de solvencia académica e idoneidad profesional (...) La contratación de servicios de consultoría individual será por producto y tiempo determinado, y siempre que el servicio no sea de carácter multidisciplinario. El proceso de contratación de Consultores Individuales, los tipos de convocatoria, las condiciones, ’los términos de referencia, forma de presentación y evaluación de las propuestas así como los requisitos, procedimientos y plazos, se efectuarán de acuerdo a la magnitud del servicio y cuantías establecidas’.

A fin de precisar mejor la trascendencia y magnitud de estos contratos de consultoría, la SC 605/2004-R, de 22 de abril, señala: ‘(...) En efecto, de la revisión de los documentos y antecedentes que cursan en el expediente se establece que, fue contratado por la entidad recurrente para prestar servicios de consultoría, es decir, fue contratado bajo la modalidad de consultoría, así se acredita por la documental cursante de fs. 267 a 270; ese contrato tiene un régimen especial diferente de la modalidad de prestación de servicios en calidad de empleados; pues el consultor no es un empleado en esencia, por lo mismo no es un servidor público...’.

III.2. El art. 1 de la LGT con relación a su ámbito de aplicación, a tenor del DS 23570 de 26 de julio de 1993, expresa: ‘De conformidad al art. 1 de la Ley General del Trabajo que determina, de modo general, los derechos y obligaciones emergentes del trabajo asalariado, constituyen características esenciales de la relación laboral: a) la relación de dependencia y subordinación del trabajador respecto del empleador; b) la prestación del trabajo por cuenta ajena; y c) la percepción de remuneración o salario en cualquiera de sus formas de manifestación’.

A su vez, el art. 2 de dicha Ley, indica: ‘Toda persona natural o jurídica que preste servicios intelectuales o materiales a otra, sea esta natural o jurídica, en cuya relación concurran las características señaladas por el artículo primero, se encuentra dentro del ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo y goza de todos los derechos reconocidos en ella, sea cual fuere el rubro o actividad que se realice, así como la forma expresa del contrato o de la contratación si fuera el caso’.

De otro lado, el art. 2 del Estatuto del funcionario público (EFP) relativo al objeto prescribe: ‘El presente Estatuto en el marco de los preceptos de la Constitución Política del Estado, tiene por objeto regular la relación del Estado con sus servidores públicos, garantizar el desarrollo de la carrera administrativa …’.

El mismo cuerpo legal en su art. 3-I prevé: ‘El ámbito de aplicación del presente Estatuto abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independiente de la fuente de su remuneración’.

A dicho efecto el citado Estatuto en el art. 4 define al servidor público como ‘aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley...’”.

Por otro lado, el DS 0181 de 28 de junio de 2009, modificado por el    DS 1497 de 20 de febrero de 2013, regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, así el art. 2 inc. a) de dicho Decreto Supremo, señala como objeto del cuerpo normativo “establecer los principios, normas y condiciones que regulan los procesos de administración de bienes y servicios y las obligaciones y derechos que derivan de estos, en el marco de la Constitución Política del Estado y la Ley Nº 1178”.

Sobre el particular, la SCP 0327/2016-S3 de 3 de marzo de 2016, estableció que: “Adicionalmente, el indicado Decreto Supremo asume el mismo criterio en cuanto al contrato en línea, al indicar en su art. 5 inc. qq): ‘Servicios de Consultoría Individual de Línea: Son los servicios prestados por un consultor individual para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato’, de donde se tiene que la naturaleza de los contratos de consultoría de línea se encuentran sujetos a un régimen normativo especial, no así al Estatuto del Funcionario Público ni a la Ley General del Trabajo”.

III.2.  Sobre los contratos laborales a plazo fijo

Respecto a los contratos a plazo fijo, la SCP 0322/2017-S3 de 20 de abril, sostuvo que: “La SC 0109/2006-R de 31 de enero, moduló el entendimiento de la SC 0587/2005-R de 31 de mayo, en los siguientes términos: ‘…en cuanto corresponde a los casos de contratos a plazo fijo, en los que tanto el empleador como la trabajadora -sea del sector público o del privado-, conocen desde el primer momento de la relación, la fecha cierta y concreta de conclusión de la relación laboral, por lo que más allá de ésta no sería dable el nacimiento o vigencia de derechos u obligaciones emergentes de una relación laboral que ya no existe, no siendo posible obligar a un empleador a continuar con el contrato del personal que ya cumplió el plazo establecido y acordado de antemano, a menos que se presenten las circunstancias que se indicarán más adelante para lo que debe tomarse en consideración:

Primero, que el art. 12 la Ley General del Trabajo (LGT), establece que el contrato de trabajo puede pactarse por tiempo indefinido, cierto tiempo o realización de obra o servicio.

Segundo, los contratos a plazo fijo no implican necesariamente que una vez vencido el término pactado, el trabajador deba indefectiblemente cesar en sus funciones, por cuanto podría suceder alguna de las situaciones que las siguientes disposiciones prevén: a) el art. 21 de la LGT, prevé que en los contratos a plazo fijo se produce reconducción cuando el trabajador continúa sirviendo vencido el término del convenio; b) la RM 283/62 de 13 de junio de 1962, señala que el contrato de trabajo podrá ser limitado en su duración si así lo impone la naturaleza; c) si bien la RM 193/72 de 15 de mayo de 1972, establecía que los contratos de trabajo pactados sucesivamente por un lapso menor al término de prueba o por plazos fijos que sean renovados periódicamente, adquirirán la calidad de contratos a plazo indefinido a partir de la segunda contratación y siempre que se trate de realización de labores propias del giro de la empresa, no es menos cierto que el art. 2 del DL 16187 de 16 de febrero de 1979, establece que no está permitido más de dos contratos sucesivos a plazo fijo, como tampoco están permitidos contratos a plazo fijo en tareas propias y permanentes de la empresa, en caso de evidenciarse la infracción de estas disposiciones por parte del empleador, se dispondrá que el contrato se convierta en uno por tiempo indefinido. Cabe advertir que prevalece lo dispuesto por el DL 16187 -que prohíbe más de dos contrataciones a plazo fijo- al tratarse de una norma de superior jerarquía que la RM 193/72, que determinaba que desde la segunda contratación los contratos a plazo fijo adquieren la calidad de indefinidos; empero, subsiste la última parte de dicha Resolución Ministerial, referida a que en todo caso debe tratarse de la realización de labores propias del giro de la empresa.

Consiguientemente, tratándose de contratos a plazo fijo, también podemos hablar de estabilidad laboral, si al vencimiento del término correspondiente persisten las actividades para las que el trabajador fue contratado o éste fue contratado en más de dos oportunidades sucesivas, siempre que se trate de la realización de labores propias al giro de la empresa, por lo que el cumplimiento del término pactado no constituye ipso facto la culminación de la relación laboral”.

III.3.  Presupuestos que hacen inejecutables las conminatorias de reincorporación laboral

Sobre la reincorporación laboral emergente del proceso administrativo, la SCP 0138/2012 de 4 de mayo, concluyó que: "…con la resolución de reincorporación por parte del Ministerio de trabajo se acaba con la vía administrativa, pudiendo acudir el trabajador ante la justicia ordinaria, siendo dicha opción optativa del trabajador antes de acudir a la vía constitucional, toda vez que, conforme la jurisprudencia constitucional, una vez agotada la vía administrativa, no se necesita agotar también la vía ordinaria, para acudir a la jurisdicción constitucional ya que la vía administrativa y la ordinaria son dos vías diferentes.

Ahora bien, si en materia laboral, es permitido a la trabajadora o al trabajador solicitar su reincorporación por la vía administrativa ante el Ministerio del ramo, y existiendo una resolución que ordena la reincorporación a la fuente laboral, debe estimarse la misma como el fin de la vía administrativa, y ante una negativa por parte del empleador, se abre la posibilidad de que el trabajador acuda a la vía ordinaria, o conforme jurisprudencia, acuda en acción de amparo constitucional para que se le restituyan sus derechos, sin tener que agotar la vía judicial con carácter previo, más aún cuando existen normas que así le faculta al trabajador, en este caso, los DDSS 28699 y 0495" (el resaltado y subrayado nos corresponde).

No obstante del espíritu garantista de la jurisprudencia citada, ello no puede significar que la jurisdicción constitucional de manera directa sin mayores consideraciones u observaciones haga cumplir una Conminatoria de reincorporación laboral, por cuanto puede ocurrir que en el trámite administrativo llevado a cabo en la Jefatura Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Cochabamba se hubiese omitido efectuar una valoración y un análisis íntegro, sobre todos los antecedentes que rodearon un determinado proceso, en cuyo caso disponer simple y llanamente su cumplimiento, se constituiría en contradictorio con la misión que tiene el máximo contralor de garantías constitucionales, pues si consideramos que por mandato constitucional tiene el deber de precautelar el respeto y la vigencia de los derechos y garantías constitucionales, no puede ordenar el cumplimiento de una Conminatoria, que podría resultar arbitraria o hasta lesiva de otros derechos.

En ese sentido la SCP 0900/2013 de 20 de junio, efectuando una modulación al cumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral, emitidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, Empleo y Previsión Social, asumió el siguiente razonamiento constitucional: “… cabe referir que el Tribunal Constitucional Plurinacional, no es una instancia más dentro del proceso administrativo laboral iniciado ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo, si bien, dichas instituciones pretenden precautelar los derechos de los trabajadores a la estabilidad laboral, empero al emitirse una resolución que conmine la reincorporación, ello no debe significar, que de manera inmediata, la jurisdicción constitucional, haga cumplir la misma tal cual se refirió, como si fuera una instancia más, que ordene la automática reincorporación del trabajador a su fuente laboral, en su caso, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en la revisión de los procesos puestos en su conocimiento, debe hacer una valoración integral de todos los datos del proceso, los hechos y los supuestos derechos vulnerados, y después de ello, haciendo prevalecer la  ‘verdad material’ sobre la verdad formal, emitirá un criterio, mediante una decisión justa y armónica con los principios, valores, derechos y garantías, contenidos en el texto Constitucional y en la ley, normas en la cual, el Tribunal debe circunscribir sus decisiones.

De lo señalado, se establece que la sola conminatoria de reincorporación del trabajador a su fuente laboral por parte de las Jefaturas Departamentales de Trabajo, no provoca que, este Tribunal debe conceder la tutela y ordenar su cumplimiento, en su caso. Se hará una valoración completa e integral de los hechos y datos del proceso, de las circunstancias y de los derechos vulnerados”.

Posteriormente, la SCP 1712/2013 de 10 de octubre, sostuvo que: “De lo señalado, se evidencia que si bien existe un mandato normativo expreso para que la jurisdicción constitucional haga cumplir los mandatos de reincorporación, en atención a la naturaleza del derecho al trabajo en el Estado Social de Derecho, la tutela constitucional no puede emitirse a ciegas cual si la conminatoria por sí misma fuere ya un instrumento que obliga a esta instancia constitucional a brindar una tutela constitucional. Puesto que no debe perderse de vista que la naturaleza de la jurisdicción constitucional dista mucho del ejercicio de funciones de policía, de ahí que para concederse una tutela constitucional debe analizarse en cada caso la pertinencia de la conminatoria, al efecto, cabe establecer que a esta instancia constitucional no le compete ingresar al fondo de las problemáticas laborales que se le presentan, pues no es sustitutiva de la jurisdicción laboral ni mucho menos tiene la amplitud probatoria conducente a por sí misma para arribar a una verdad material; sin embargo, tampoco puede pretenderse la ejecutoria de conminatorias que emergen de procesos administrativos desarrollados al margen de la razonabilidad de un debido proceso.

Por todo ello, mal podría pretenderse que esta jurisdicción llegue al convencimiento de que el despido fue o no justificado, pues el acervo probatorio con el que cuenta no le permitiría llegar a verdades históricas materiales, así como tampoco corresponde reemplazar a toda la judicatura laboral con la jurisdicción constitucional; justamente de este escenario proviene el hecho de que la conminatoria es de cumplimiento inmediato, y que su incumplimiento vulnera el núcleo esencial del derecho al trabajo, desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, situación que habilita a la actuación inmediata de esta jurisdicción constitucional a menos que se evidencie en la tramitación del proceso administrativo violaciones del debido proceso que impidan que esta jurisdicción constitucional haga ejecutar una conminatoria que emerge de vulneración de derechos fundamentales, lo que implica una modulación de la SCP 0900/2013 de 20 de junio” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.4.  Análisis del caso concreto

El accionante alega la vulneración de sus derechos invocados en la presente acción de amparo constitucional, a raíz de la suscripción de tres contratos administrativos de prestación de servicios por consultoría, el trabajo de jornalero realizado, más la suscripción de un contrato a plazo fijo, debió disponerse la conversión de su relación laboral, por una de carácter indefinido; sin embargo, pese a la existencia de dicha relación laboral las autoridades de la UMSS procedieron a desvincularlo de su fuente laboral, razón por la cual acudió ante la Jefatura Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Cochabamba, instancia que emitió la Conminatoria MTEPS/JDTCBBA 40/2017 de 2 de marzo, que dispuso su reincorporación laboral más el pago de los salarios y beneficios no pagados, disposición que hasta la fecha no fue cumplida.

A contraparte, el hoy demandado refirió que no se cumplió con el agotamiento de vías legales a los efectos de solicitar la tutela impetrada vía acción de amparo constitucional; que existen hechos y derechos controvertidos puesto que los contratos suscritos con el ahora accionante fueron por una parte de consultoría por producto y por otra consultoría de línea, con objetos distintos y con un intervalo entre cada uno de acuerdo a las NB-SABS, además que estos no pueden ser considerados como laborales, pues están regulados por normas específicas, siendo el contrato a plazo fijo que feneció el 23 de diciembre de 2016 el único contrato laboral suscrito con la UMSS, sumado al hecho de que el accionante no realizó tareas propias y permanentes como afirmó, pues en su calidad de Oficinista I cumplió funciones de apoyo administrativo, por lo que no se puede hablar de un despido intempestivo, sino tan solo que operó la conclusión del contrato.

Ahora bien, de manera inicial y conforme a la jurisprudencia expuesta en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la contratación de servicios de consultoría suponen la aplicación de un régimen especial, diferente a la modalidad de contrataciones a plazo fijo, por obra o servicio, marco laboral en que el contratado no tiene la condición de servidor público. Así, los servicios prestados por un consultor para realizar actividades o trabajos recurrentes, deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, conforme a los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato; toda vez que, el cumplimiento de los servicios de consultoría se encuentran sujetos a un régimen normativo especial y no así al Estatuto del Funcionario Público ni a la Ley General del Trabajo.

En ese entendido, cabe señalar que el accionante omitió señalar que mediante escritos de 25 de marzo y 24 de noviembre de 2014; y, 23 de febrero de 2015, fue expresamente invitado para prestar el servicio de consultoría como Abogado en el Departamento de Desconcentración Académica Universitaria de la UMSS (Conclusión II.7.), invitación que aceptó a través de oficios de 2 de marzo y 25 de noviembre de 2014; y, 25 de febrero de 2015, emitidos por su persona al Jefe del Departamento de Desconcentración Universitaria de la citada casa superior de estudios (Conclusión II.8.). Lo referido, permite establecer que el accionante tuvo conocimiento de su condición de consultor por producto y de línea; y, por tanto la regulación normativa que rige para la prestación del servicio al que fue invitado, que aceptó, y que le fue adjudicado.

Al efecto y conforme a la documental adjunta a la presente acción de defensa, se tiene que el vínculo jurídico establecido entre la UMSS y el accionante, se encuentra claramente constituido en el marco de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios,  para el cumplimiento de un servicio de consultoría y en cuyo caso, a la conclusión de cada contrato bajo la modalidad de consultoría fenecía sus labores en dicha entidad.

En ese orden y de manera posterior, se tiene que el ahora accionante y la entidad empleadora, suscribieron el contrato de trabajo a plazo fijo 56/2016 de 20 de enero a efectos de que el primero cumpla funciones administrativas en el Departamento de Desconcentración Universitaria, en el cargo de Oficinista I, acuerdo laboral que tuvo una vigencia del 1 de febrero al 23 de diciembre de 2016, en el cual se indicó que no procedía la tácita reconducción al vencimiento de dicha relación (Conclusión II.5.).

A mérito de lo referido, conforme al Fundamento Jurídico III.2. del presente fallo constitucional, los contratos a plazo fijo establecen un determinado tiempo de duración de la relación laboral, no siendo permitida la suscripción de más de dos contrataciones de esta índole para trabajos propios y permanentes de una institución, de manera que cuando se suscriban más de dos es posible la conversión a contratos indefinidos; es decir, a partir del tercer contrato se convierte en indeterminado, salvo de tratarse de tareas propias pero no permanentes; sin embargo, cabe señalar que respecto al argumento expuesto por el accionante en el entendido de que fue recontratado en varias ocasiones y que las labores que realizó fueron tareas propias y permanentes de la institución, se tiene que la parte demandada señaló que las labores que prestó el ahora accionante fueron de apoyo administrativo, instaurándose una situación en la que concurren hechos controvertidos en referencia específicamente a la aplicación de la conversión de un contrato a plazo fijo por una de tiempo indefinido, aspectos que no pueden ser resueltos por esta jurisdicción y que para ser tutelados en sede constitucional mediante la demanda de cumplimiento de una Conminatoria de Reincorporación, esta debe contener los suficientes elementos de motivación y fundamentación que den por cumplidos los presupuestos del debido proceso, considerando que no es posible tutelar unos derechos en base al desconocimiento de otros.

De lo expuesto, se concluye que efectivamente existió una relación laboral del accionante el cual se sujetó a la modalidad de contrato a plazo fijo, mismo que no fue renovado; es decir, que el contrato de trabajo fue suscrito por el lapso de nueve meses y veintidós días, a contar desde el 1 de febrero hasta el 23 de diciembre de 2016; estableciéndose, en consecuencia, una fecha cierta de inicio y de finalización de prestación de servicios, siendo la conclusión el 23 de diciembre de 2016, situación que no ingresa al ámbito de la conversión de la relación laboral de contrato a plazo fijo a uno de carácter indefinido, dado que no existió  renovación alguna de la relación contractual. Por ello, la reconducción que reclama el ahora accionante, no se aplica pues la ruptura de la relación laboral fue producto de la finalización de la vigencia del contrato laboral, que conforme se relacionó ut supra, fue suscrito en una sola oportunidad.

En el caso concreto, corresponde hacer notar que si bien a partir de la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, se desarrolló un razonamiento jurisprudencial destinado a hacer efectivo el cumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral, ello no constituye un impedimento conforme al Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional, de poder verificar si la Conminatoria Laboral MTEPS/JDTCBBA 40/2017 de 2 de marzo -de reincorporación-, en su trámite observó elementos del debido proceso, como el de fundamentación, que la hagan ejecutable. Así por ejemplo, la SCP 1712/2013 de 10 de octubre, en una solicitud relacionada al cumplimiento de una Conminatoria emanada de la Jefatura de Trabajo, estableció que: “…esta instancia constitucional no le compete ingresar al fondo de las problemáticas laborales que se le presentan, pues no es sustitutiva de la jurisdicción laboral ni mucho menos tiene la amplitud probatoria conducente a por sí misma arribar a una verdad material; sin embargo, tampoco puede pretenderse la ejecutoria de conminatorias que emergen de procesos administrativos desarrollados al margen de la razonabilidad de un debido proceso”.

En ese marco, de la lectura de la Conminatoria de Reincorporación Laboral MTEPS/JDTCBBA 40/2017 -de reincorporación-, se puede advertir que la misma no se encuentra motivada ni fundamentada dentro de los parámetros del debido proceso, debido a que no hace una exposición correcta del sustento legal que se aplica al presente caso, pues no tomó en cuenta que los contratos por consultoría suscritos con el hoy accionante se encuentran sujetos a otro régimen normativo, como son las NB-SABS, siendo las mismas de carácter administrativo, consiguientemente no provocan efecto alguno en la búsqueda de consolidar una supuesta relación laboral obrero patronal; lo contrario sucede con los contratos a plazo fijo que sí establecen una relación laboral. Del mismo modo, no se tiene que en el caso en análisis la referida conminatoria hubiese explicado las razones por las cuales la suscripción de un solo contrato a plazo fijo provoca que la relación laboral que mantenía el accionante con la UMSS, se convierta en una relación de tiempo indefinido; por consiguiente, esa ausencia de motivación al dictar la Conminatoria por parte del Jefe Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social determina la imposibilidad de este Tribunal de ordenar su cumplimiento.

III.5. Otras consideraciones

En relación al memorial de impugnación de 22 de mayo de 2017, presentado por el ahora demando, cabe aclarar que conforme a lo previsto por el art. 129.IV de la CPE en relación al art. 38 del Código Procesal Constitucional (CPCo), las resoluciones dictadas por los Jueces y Tribunales de garantías no admiten impugnación alguna, pues solo son remitidas a este alto Tribunal en revisión, por lo que no corresponde a esta Sala efectuar mayor análisis al respecto.

En consecuencia, la Jueza de garantías, al conceder la tutela solicitada, no aplicó correctamente los alcances de la presente acción de tutelar.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 02/2017 de 12 de mayo, cursante de fs. 348 a 353 vta., pronunciada por la Jueza Pública Civil y Comercial Novena de la Capital del departamento de Cochabamba; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, en atención a los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

 

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA