Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0022/2014
Sucre, 3 de enero de 2014
SALA PRIMERA ESPECIALIZADA
Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
Acción de amparo constitucional
Expediente: 04498-2013-09-AAC
Departamento: La Paz
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante a través de su representante, refirió que considera la vulneración de sus derechos al debido proceso y a la defensa, ya que dentro del proceso sumario administrativo que se le siguió, se emitió Resolución Final en la que se le sanciona por contravenciones que no fueron establecidas en el Auto Inicial del proceso, además que todas las resoluciones emitidas y que se impugnaron son imprecisas y carecen de congruencia. En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Aplicabilidad de garantías judiciales en los procesos administrativos disciplinarios sancionatorios
Las sanciones administrativas tienen una génesis idéntica a la de las sanciones en el ámbito del derecho penal; es decir, aparecen también con aquella predisposición del Estado de castigar en miras a mantener el orden social “impuesto” en un momento histórico; sin embargo, surgen distinciones doctrinarias entre injustos de policía y delitos como la planteada por Paul Johann Anselm von Feuerbach, quien al final de su carrera como expresa el Profesor Cordero planteó la idea de que las infracciones de policía podrían significar la aplicación de auténticas penas; en ese mismo marco el Profesor Luis Prieto Sanchis citando al ilustre jurista alemán Adolf Merckle, quien señalaba el mundo de las sanciones administrativas significa la mayor intromisión imaginable de la administración en la esfera de la justicia. Sin embargo, es el jurista alemán James Paul Goldschmidt quien en definitiva plantea la distinción clara entre injusto administrativo e injusto penal. En esencia la diferencia entre delitos e injustos administrativos no obedece a criterios ontológicos que determinen cuando una conducta debe ser considerada como delictiva y cuando como infracción administrativa, en ese marco el único parámetro distintivo que se ha conocido fue el cualitativo, es decir, que el legislador tiene la libertad de configuración de lo que considere debe ingresar dentro del ámbito penal así como del ámbito sancionador administrativo, no obstante en ambos casos tiene limitaciones intrínsecas y sustanciales en el marco del Estado Constitucional de Derecho en el que se reconocen los derechos fundamentales. De la distinción entre ilícitos administrativos de ilícitos penales, tenemos que una diferencia importante es quien asume la decisión y en mérito a qué tipo de procedimiento, pues en el caso de los delitos se tiene un aparato judicial (con participación ciudadana) y un Ministerio Público, consagrados como instituciones destinadas a consolidar un mecanismo de averiguación de la verdad histórica de un hecho punible y por ende aplicar la sanción penal; por otra parte, tenemos las sanciones administrativas aplicadas por una entidad administrativa que tiene un procedimiento mucho más acotado, justamente, por la diferencia que tienen las sanciones y administrativas en el ser humano. Sin embargo de ello, el proceso penal para garantizar un equilibrio entre la efectividad del ius puniendi y la dignidad del ser humano, ha “evolucionado” hasta consolidar un proceso irradiado por garantías judiciales que acompañan al procesado en todo momento, y que busca asegurar que éste tenga un juicio justo en igualdad de condiciones y cuya finalidad sea arribar a la verdad histórica de lo sucedido.
Esta dinámica de juicio con garantías judiciales indispensables, por la gran influencia del derecho constitucional de los últimos sesenta años en el mundo ha contagiado también al derecho administrativo sancionador, pues ontológicamente impone sanciones al igual que el Derecho Penal (o más específicamente el Derecho Procesal Penal). Este criterio mayoritario ha sido asumido por otros Tribunales, por ejemplo el Tribunal Constitucional de Chile en el Rol 1518-09 de 21 de octubre de 2010, señaló: “SEXTO: Que, de otra parte, atendida la circunstancia de que las sanciones administrativas participan de las características esenciales de las sanciones penales, al ser ambas emanaciones del ius puniendi estatal, por lo que debe aplicarse, con matices, similar estatuto, como lo ha señalado esta Magistratura (roles N°s. 244 y 479), los sujetos pasivos de las mismas sólo suelen serlo -por regla general- quienes aparezcan como directa y personalmente infractores”. El Tribunal Constitucional de España en la STC 164/1994 de 13 de noviembre, señaló que: “Así las cosas, ha de recordarse que en distintas ocasiones hemos advertido ya de la improcedencia de extender indebidamente el concepto de sanción con la finalidad de obtener la aplicación de las garantías constitucionales propias de este campo a medidas que no responden verdaderamente al ejercicio del iuspuniendi del Estado. Así, en la STC 239/1988, dijimos que 'los postulados del art. 25 C.E. no pueden aplicarse a ámbitos que no sean los específicos del ilícito penal o administrativo, siendo improcedente su aplicación extensiva o analógica, como resulta de las SSTC 73/1982, 69/1983 y 96/1988, a supuestos distintos o a actos, por su mera condición de ser restrictivos de derechos, si no representan el efectivo ejercicio del ius puniendi del Estado o no tienen un verdadero sentido sancionador'. Se trata, pues, de averiguar si el recargo cuestionado tiene o no 'un verdadero sentido sancionador'. En esta línea, hay que dejar constancia, como primer dato relevante que es, aunque no decisivo, de la clara voluntad del legislador de excluir el recargo que contemplamos del ámbito de las sanciones”. La Corte Constitucional de Colombia al respecto ha mencionado en la Sentencia C-530 de 2003, que: “…la potestad punitiva del Estado agrupa el conjunto de competencias asignadas a los diferentes órganos para imponer sanciones de variada naturaleza jurídica. Por ello, la actuación administrativa requerida para la aplicación de sanciones, en ejercicio de la potestad sancionadora de la administración -correctiva y disciplinaria-, está subordinada a las reglas del debido proceso que deben observarse en la aplicación de sanciones por la comisión de ilícitos penales (CP art. 29), con los matices apropiados de acuerdo con los bienes jurídicos afectados con la sanción”.
El Tribunal Constitucional anterior, también lo reflejó así al establecer en su uniforme jurisprudencia subreglas sobre el alcance, contenido y significado del respeto a la garantía del debido proceso, su reconocimiento como derecho fundamental y humano en un Estado de Derecho, así como su inexcusable observancia y exigibilidad en toda actividad sancionadora sea en el ámbito judicial o administrativo, estableciendo en la SC 0831/2005-R de 25 de julio, la misma que cita a la SC 0042/2004 de 22 de abril, entre otras, que: “...toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al afectado, y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas tendentes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor, el derecho pro actioneó a la impugnación; asimismo, el derecho a la defensa, se relaciona directamente con los derechos a la igualdad de las partes ante la ley y ante su juzgador, al juez natural y a la seguridad. Además, cabe hacer notar que en la SC 136/2003-R, este Tribunal ha establecido (...) que el derecho a defensa debe ser interpretado conforme al principio de favorabilidad antes que restrictivamente; posiciones todas, afines a la doctrina administrativa contemporánea'. Precisando el entendimiento anterior, respecto a la garantía del debido proceso, consagrado por el art. 16.IV de la CPE, que persigue evitar la imposición de una sanción sin el cumplimiento de un proceso previo, en el que se observen los derechos y garantías consagrados por la Constitución y las leyes, constituyéndose, la motivación de los autos y sentencias en una de las exigencias básicas del debido proceso, por lo mismo las resoluciones deben señalar claramente las razones que le llevan a tomar una determinación. Así las SSCC 752/2002-R, 1369/2001-R, entre otras, han establecido que:'(...) el derecho al debido proceso, entre su ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión'. Complementando la doctrina constitucional que precede, respecto al derecho a una Resolución judicial motivada, se estableció la subregla de que ésta garantía básica del debido proceso, es más relevante y de mayor exigibilidad en autos y resoluciones definitivas, así corresponde reiterar el razonamiento expuesto en la: SC 577/2004, de 15 de abril, aplicable al presente caso, que señala que la '(…) exigencia de fundamentar las decisiones, se torna aún más relevante cuando el Juez o Tribunal debe resolver en apelación la impugnación de las resoluciones pronunciadas por las autoridades de primera instancia; máxime, cuando se trata de resolver recursos sobre excepciones, tienen carácter definitivo y por lo mismo, es imprescindible que dichas Resoluciones sean suficientemente motivadas y expongan con claridad las razones y fundamentos legales que las sustentan y que permitan concluir, que la determinación sobre la existencia o inexistencia del agravio sufrido fue el resultado de una correcta y objetiva valoración de las pruebas, del mismo modo que se exige al apelante cumplir con la obligación de fundamentar los agravios; por cuanto, en la medida en que las resoluciones contengan ,los fundamentos de hecho y de derecho, el demandado tendrá la certeza de que la decisión adoptada es justa; por lo que no le está permitido a un Juez o Tribunal, reemplazar la fundamentación por la relación de antecedentes, la mención de los requerimientos de las partes o hacer alusión de que el Juez de instancia obró conforme a derecho, tal como acontece en este caso; con mayor razón, si se tiene en cuenta que el contar con una Resolución debidamente fundamentada y motivada es un derecho fundamental de la persona y forma parte del debido proceso (…)'”.
III.2. Análisis del caso concreto
La accionante a través de su representante, aduce la vulneración de sus derechos al debido proceso y a la defensa, sobre la base de los siguientes argumentos: i) No se la individualizó ni se precisó las supuestas contravenciones, los hechos concretos ni los preceptos administrativos que hubieran contravenido, imposibilitándole de esta forma a presentar los descargos pertinentes; ii) La sanción dispuesta no obedece a los hechos por los cuales se emitió el Auto de apertura del Proceso, ni fue notificada con esos cargos para poder asumir su derecho a la defensa; iii) Se le aplicó una sanción disciplinaria en mérito al art. 17.1 del Reglamento Operativo de Crédito y Comité de Prestamos; sin embargo, éste no tipifica ninguna contravención pues sólo establece una norma general; y, iv) Fue sancionada en base al establecimiento de indicios de responsabilidad administrativa. Desglosada la problemática venida en revisión ante esta instancia constitucional, corresponde analizar cada una de las denuncias planteadas por la accionante, pues esta las considera lesivas de sus derechos fundamentales.
De la lectura del Auto de Apertura del Proceso y de la Resolución Final del Sumario que determina la sanción se puede evidenciar que las autoridades demandadas obviaron realizar una relación adecuada del caso particular de la accionante, pues se limitaron en señalar en la parte dispositiva de la Resolución Sancionatoria que ésta habría vulnerado el Reglamento Operativo de Créditos y Comité de Prestamos del FOFIM en los arts. 3 inc. a) y 17.1 “…por haberse comprobado inobservancia de sus obligaciones como miembro del Comité de préstamos del FOFIM” (sic); de la lectura de la parte argumentativa de la Resolución Final (considerando II en adelante), se evidencia que en la misma no se hace referencia alguna al caso concreto de Jael Sandy Vega Aliaga, salvo en la página 13 de dicha Resolución que sin individualizar su actuación se limita en señalar que ésta y otros dos coprocesados no habrían dado cumplimiento a lo establecido por el art. 7 inc. o) del Reglamento Operativo de Créditos y Comité de Prestamos del FOFIM, en relación con el art. 17 de la citada norma. Es decir, ni en el Auto de Apertura del Proceso ni en la Resolución Final se evidencia la suficiente argumentación sancionatoria, pues no existe una individualización de su conducta ni una precisión de la relación entre las normas sancionatorias aplicables a su caso en concreto y la sanción impuesta.
Pues, si bien sí existe identidad en la conducta supuestamente infraccional procesada, el problema en esencia radica que al no haber individualizado la conducta de la accionante, ni precisado cómo ésta infringió el Reglamento por el cual fue procesada, la razón sancionatoria se hace ininteligible, y de ahí radica el hecho de que aparentemente no exista relación de congruencia entre el Auto de Apertura y la Resolución Sancionatoria.
De acuerdo a lo anterior se evidencia que la falta de individualización de la norma sancionatoria aplicable a la accionante devino en la situación de que a ésta se le aplicó una sanción inexistente en el régimen del derecho administrativo sancionador, pues se dispuso en su caso “la existencia de indicios de responsabilidad administrativa” remitiéndose la Resolución a la Contraloría y el archivo en su file como sanción; es decir, se le impuso una sanción que no se encuentra tipificada en el propio Reglamento de la entidad ni en normas de responsabilidad por la función pública; ya que cabe a esta Sala aclarar que los indicios de responsabilidad son los que se determinan en un Auto de Apertura del procesamiento y no en una Resolución Final en la cual se debe declarar existente o inexistente las faltas atribuidas y a consecuencia de ello determinar una sanción que expresamente se encuentre en el ordenamiento jurídico sancionador aplicable; por ello al aplicársele una sanción inexistente y sobre la base de normas jurídicas que por sí solas no tienen un sentido infraccional, a la accionante se le ha vulnerado el derecho al debido proceso, en sus elementos legalidad y congruencia.
Sin embargo de lo establecido cabe precisar dos elementos relevantes: a) La accionante hizo uso de los mecanismos legales administrativos; es decir, recurso de revocatoria y jerárquico; sin embargo, en ellos las autoridades se limitaron en ratificar la resolución sancionatoria, al respecto de la lectura de los recursos planteados y de las Resoluciones emergentes se evidencia que si bien la accionante no los planteó con idénticos argumentos a la presente acción de amparo constitucional, ella sí planteó sus reclamos a los elementos de legalidad y congruencia, pues tanto en la revocatoria como en el jerárquico hizo saber a los tribunales administrativos que ella extraña la existencia de conductas individualizadas y congruentes con la sanción impuesta; y, b) Al evidenciar que ha existido una lesión sistemática durante todo el proceso administrativo del debido proceso de la accionante, mal se puede pretender que a través de esta instancia constitucional se anule todo el proceso realizado, pues esa labor le corresponderá a las autoridades que a efectos de cumplir esta resolución constitucional deberán emitir una nueva resolución jerárquica, pues es a esta a la que le corresponde subsanar los defectos de los tribunales inferiores.
Finalmente, sobre la denuncia de falta de notificación con el Auto de Apertura que supuestamente no le permitió el ejercicio de su derecho a la defensa, dicho extremo no es evidente; toda vez, que la accionante pudo presentar todos sus descargos y los mismos fueron considerados en la Resolución Final del proceso Administrativo como puede evidenciarse de la lectura de esta Resolución.
En consecuencia el Tribunal de garantías al conceder en parte la acción tutelar, ha actuado de manera parcialmente correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR en parte la Resolución 48/2013 de 2 de agosto, cursante de fs. 1208 a 1210 vta., pronunciada por la Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, CONCEDER en parte la tutela solicitada, disponiendo la nulidad de la Resolución 001/2012 de 14 de diciembre, debiendo el Director General Ejecutivo del FOFIM, emitir una nueva Resolución subsanando los vicios que afectan el debido proceso de la accionante.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
MAGISTRADA
Fdo. Efren Choque Capuma
MAGISTRADO