Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 2570/2012

Sucre, 21 de diciembre de 2012

SALA TERCERA

Magistrada Relatora:   Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  01524-2012-04-AAC

Departamento:             Cochabamba

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante, considera vulnerado su derecho al salario justo y encuentra amenazado su derecho a la subsistencia de ella y la de su familia, por la omisión en la que ha incurrido la autoridad demandada, al no haber procedido al pago de sus salarios desde el mes de marzo del presente año. En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La SCP 0575/2012 de 20 de julio señaló: “La acción de amparo constitucional, ha sido instituida por la Constitución Política del Estado Plurinacional en sus arts. 128 y ss., como una medida de defensa de los actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, derechos que son reconocidos por la misma norma Fundamental y que son inherentes a todos los estantes y habitantes del Estado Plurinacional de Bolivia. Asimismo, están reconocidos por los Tratados y Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos y las normas de derecho comunitario, ratificados por nuestro país por el art. 410.II de la CPE; de donde se colige que a través de la acción de amparo constitucional se tutelan derechos civiles y políticos, incluyéndose los denominados derechos económicos, sociales y culturales, por lo que la protección judicial de las personas está reconocida por el art. 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que señala: 'Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales'.

La amplitud en la protección que brinda esta garantía, se rige esencialmente por los principios de subsidiariedad e inmediatez, entendiéndose como tal al agotamiento previo de los recursos que la ley le franquea y no existiendo otras vías o recursos para la protección inmediata de los derechos denunciados, recién se abre la vía constitucional, para poder reparar los derechos vulnerados, por servidores públicos o personas particulares; en cuanto a la inmediatez, este recurso de acción de amparo constitucional se interpondrá en el plazo máximo de seis meses, computables a partir del conocimiento del hecho o notificación con el acto ilegal.

Cabe señalar que la Constitución Política del Estado Plurinacional en su Capítulo Segundo acciones de defensa contemplada la acción de amparo constitucional en su art. 128 que indica: 'La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley', asimismo el art. 129.I señala: 'La acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados', normas concordantes con el art. 73 de la LTCP”, así como el art. 51 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

III.2. Activación de la acción de amparo constitucional

Previamente a hacer cualquier consideración de fondo de la problemática planteada es menester determinar si es posible activar o no la protección que brinda la acción de amparo constitucional, para ello un elemento trascendental es determinar si en la especie es de aplicabilidad el principio de subsidiariedad.

Al respecto la SCP 0594/2012 de 20 de julio, señaló: “El art. 129.I de la CPE, prevé de manera taxativa el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional, al señalar que esta acción: '…se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo a la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados'.

De dicho precepto constitucional se concluye que, esta acción tutelar es un instrumento esencialmente subsidiario y supletorio de protección; subsidiario ya que no puede ser utilizado si previamente no se agotaron la vías ordinarias de defensa, sean judiciales o administrativas; y, supletorio debido a que viene a reparar las deficiencias de esa vía ordinaria; en ese sentido, el art. 74.3 de la LTCP, prevé que la acción de amparo no procederá: “Contra las resoluciones judiciales que por cualquier otro recurso, puedan ser modificadas o suprimidas, aun cuando no se haya hecho uso oportuno de dicho recurso”; y de manera clara el art. 76 de la Ley mencionada, refiere respecto a la subsidiariedad y la inmediatez que: '…no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados'.

Naturaleza subsidiaria que fue establecida a través de la jurisprudencia y doctrina emitida por el Tribunal Constitucional, habiendo sido dicho principio dentro del nuevo orden constitucional, constitucionalizado, por lo que los jueces y tribunales de garantías, ante la concurrencia de esta causal de improcedencia deben denegar la tutela solicitada; ahora bien, haciendo referencia a esa jurisprudencia, cabe señalar el entendimiento asumido por la SC 0622/2010-R de 19 de julio, así: '…para que los fundamentos de una demanda de amparo constitucional puedan ser analizados en el fondo, la parte accionante, debe haber utilizado hasta agotar todos los medios y recursos legales idóneos para la tutela de sus derechos sea en la vía jurisdiccional o administrativa, pues donde se deben reparar los derechos y garantías lesionados es en el mismo proceso, o en la instancia donde fueron vulnerados, esto es, que en principio haya acudido ante la misma autoridad que incurrió en la presunta lesión y luego a las superiores de ésta, y si a pesar de ello persiste la lesión porque los medios o recursos utilizados resultaron ineficaces, recién se abre la posibilidad de acudir al amparo constitucional, el que no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, pues ello desnaturalizaría su esencia'.

Por su parte, a través de la SC 1035/2010-R de 23 de agosto -entre otras- que a su vez citó a la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, mediante la cual se desarrolló el principio de subsidiariedad, se precisó que del mismo: '…se extraen las siguientes reglas y subreglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuando: 1) Las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) Cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) Cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y, 2) Las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) Cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados; y, b) Cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiariedad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución'”.

En ese marco, corresponde en la problemática concreta analizar las supuestas vías procesales que tendría la accionante antes de acudir a la presente acción tutelar para determinar si corresponde ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.

III.2.1. Vía de la jurisdicción laboral

Al respecto se tiene el art. 69 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), que establece el tratamiento para el personal de entidades públicas autónomas, autárquicas y descentralizadas, que dispone: “I. Los Servidores Públicos dependientes de las entidades públicas, autárquicas y descentralizadas, cuyas actividades se regulen por disposiciones legales o estatutarias singulares amparadas por la Ley General del Trabajo, que estuviesen prestando servicios en las mencionadas entidades hasta la fecha de vigencia de la presente Ley, seguirán sujetos a dicho régimen laboral.

II. Los nuevos servidores públicos que se incorporen a las entidades públicas anteriormente indicadas, en fecha posterior a la vigencia de la presente Ley, se sujetarán a las previsiones contenidas en las disposiciones estatutarias y normas específicas de cada entidad.

III. Los Servidores Públicos dependientes de las entidades públicas, autárquicas y descentralizadas, cuya actividad no se regule por disposiciones legales o estatutarias singulares amparadas por la Ley General del Trabajo, cualquiera haya sido su forma de ingreso a dichas entidades, se sujetarán a las previsiones contenidas en el presente Estatuto” (el subrayado es nuestro).

Entre las Disposiciones Finales y Transitorias de la Ley de Municipalidades, el art. 11 de las mismas, prevé que las personas que se encuentren prestando servicios en esas instituciones, con anterioridad a la promulgación de la Ley de Municipalidades, a cualquier título y bajo cualquier denominación, mantendrán sus funciones bajo las normas y condiciones de su contratación o designación original, ya sea bajo la protección de la Ley General del Trabajo o cualquier disposición legal pertinente. En el caso concreto, la funcionaria entró a trabajar el 2002 y no se estaba amparada por la Ley General del Trabajo, por ende no se encontraba amparada en el seno protectivo de la judicatura laboral.

Por ello la accionante no podía ocurrir a la judicatura laboral ordinaria, ya que no tiene competencia para dirimir controversias entre el Estado como empleador y el servidor público, como así lo determinó la SC 0369/2003-R de 26 de marzo.

III.2.2. Impugnación al régimen laboral de las y los servidores públicos

El Estatuto del Funcionario Público (EFP) en el art. 45 y ss., así como el Reglamento al Estatuto del Funcionario Público (DS 25749 de 24 de abril de 2000), determinan el régimen de derechos laborales aplicables a servidoras y servidores públicos, con disposiciones relativas a jornada laboral, horario de trabajo, permisos, licencias, vacaciones y remuneraciones, aguinaldo y otros.

Estos derechos laborales de los servidores y las servidoras públicas son reconocidos en el seno de la normativa que regula el ejercicio de la función pública, existen disposiciones laborales que por su naturaleza también deben abarcar a los servidores públicos, pues si bien éstos no se encuentran dentro del régimen laboral común, al brindar servicios públicos para el Estado en relación de dependencia, éstos ejercen el derecho al trabajo, mismo que como todos los derechos fundamentales tiene un contenido mínimo esencial (núcleo esencial) que no puede ser desconocido ni restringido.

Al respecto, reconocido el derecho fundamental para los servidores públicos es menester que éste cuente con las garantías jurisdiccionales que permitan su materialización, porque la garantía jurisdiccional es la posibilidad concreta de que un derecho se efectivice, sin la existencia de la garantía correspondiente al derecho, éste se convierte en una declaración prosaica de una aspiración que nunca podrá llegar a efectivizarse. El Constituyente en Bolivia, al diseñar el modelo de Estado ha tomado las previsiones al trazar el contenido normativo de los derechos fundamentales, de crear los marcos normativo procesales, para que estos derechos al igual que los derechos legales cuenten con aptos mecanismos procesales de efectivización, en miras a no permitir la impunidad en el incumplimiento del principio del goce efectivo de los derechos fundamentales por parte del Estado y de particulares (en los casos de aplicación horizontal).

En esa dimensión para efectivizar elementos del derecho al trabajo de las servidoras y servidores públicos, se ha previsto en el art. 52 del EFP, que el Órgano Rector del Sistema de Administración de Personal, propondrá al Poder Ejecutivo, ahora Órgano Ejecutivo, en un plazo no mayor a seis meses a partir de la publicación del Estatuto del Funcionario Público, para su vigencia mediante decreto supremo, las normas reglamentarias referidas al Régimen Laboral. De ahí que el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, dicta a través de la Resolución Ministerial (RM) 14/10 del 18 de enero de 2010, el Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos, que tiene por objeto establecer el procedimiento administrativo que regula el conocimiento, sustanciación y resolución del proceso de impugnación al régimen laboral establecido en el Estatuto del Funcionario Público.

La norma descrita determina concretamente el procedimiento de impugnación por incumplimiento del régimen laboral, el mismo procesalmente está contenido por dos recursos el de revocatoria y el jerárquico; el primero se presenta ante la misma autoridad que hubiese emitido el acto administrativo objeto de impugnación, ante la negativa expresa de concesión del recurso o ante la negativa emergente del silencio administrativo, el impugnante podrá presentar el recurso jerárquico ante la misma autoridad que no concedió el recurso de revocatoria, quien elevará el recurso a conocimiento del Ministro del Trabajo, Empleo y Previsión Social. El art. 34 del glosado Reglamento, establece los presupuestos en los que queda agotada la vía administrativa impugnatoria en relación a los derechos de las servidoras y servidores públicos por infracción de derechos laborales.

En el caso que nos compete, estamos frente a la situación de una funcionaria dependiente de la Municipalidad de Arani, por ende corresponde plantearse la interrogante ¿Será de aplicación el régimen impugnatorio descrito al caso de las servidoras y los servidores públicos municipales?

El Constituyente boliviano en 2009, ha diseñado un modelo de Estado que ha cambiado radicalmente en relación al anterior modelo de Estado (Constitución de 1967 reformada en 1994 y en 2004), pues ha incorporado a la noción de Estado Unitario la noción de Estado con Autonomías, esto quiere decir que el Estado burocráticamente ya no se configura como en 1994 en un Estado central en búsqueda de la descentralización administrativa, sino más bien se configura en un Estado unitario cuya esencia es la redistribución de las funciones de poder público no sólo entre los órganos tradicionales de la democracia occidental (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), sino más bien, entre una pluralidad de instancias de Gobierno que asumen responsabilidades al igual que el nivel central de Gobierno en cuanto a la satisfacción de los derechos fundamentales (en el marco competencial prediseñado), planteando un modelo de microcosmos político cuya vocación en cuanto a la protección de los derechos fundamentales es la protección multinivel de los derechos.

La autonomía municipal, es uno de los primeros regímenes autonómicos que aparece formalmente en el ordenamiento jurídico boliviano (junto con el universitario), aunque su configuración inicial (Constitución de 1938) dista mucho de la esencia de la autonomía, recordemos por ejemplo que el Presidente era quien designaba al Alcalde en ese sistema. Sin embargo, el proceso real y concreto de avance autonómico se da en el escenario de la Constitución de 1967 (que recoge la Constitución de 1947) sobre una manera autónoma de elección del Alcalde municipal, ese proceso se fue fortaleciendo con la Ley Orgánica de Municipalidades de 1985, en plena era democrática y se profundiza con la reforma constitucional de 1994, la Ley de Participación Popular de 1994 y la Ley de Municipalidades de 1999, dando pie cada vez más a una verdadera estructura autónoma cuyo desarrollo progresivo se ve finalmente alumbrado por la redefinición estatal que realiza el Constituyente el 2009. Un elemento de suma relevancia a la configuración de la autonomía en el seno municipal es la pretensión normativa de establecer la institucionalización de los funcionarios municipales, esto a partir de la consagración de la labor asignada a los municipios de llevar adelante procesos de instauración interna de un sistema de carrera administrativa municipal.

En ese cometido, por analogía se puede hacer referencia a la interpretación que realizó el anterior Tribunal Constitucional en la SC 1801/2011-R de 7 de noviembre, que moduló el entendimiento sobre la obligatoriedad que tenían los funcionarios municipales de acudir a la Superintendencia del Servicio Civil, para ejercer reclamaciones relativas a su desempeño (ingreso, promoción y retiro del servicio público municipal), señalando: “En principio, corresponde recordar que si bien este Tribunal a través de la SC 0022/2004-R, de 7 de enero, estableció que los funcionarios municipales debían acudir ante la Superintendencia del Servicio Civil mediante recurso jerárquico; empero, en el marco de una interpretación sistemática de las disposiciones legales que regulan la administración de los recursos humanos y el uso de los recursos de revocatoria y jerárquico en el ámbito municipal; es preciso reencausar el entendimiento jurisprudencial referido precedentemente, con relación al agotamiento de las instancias legales previas, en este propósito, corresponde señalar que por mandato expreso del art. 228 de la CPE 'La Constitución Política del Estado es la Ley Suprema del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales, jueces y autoridades la aplicarán con preferencia a las leyes y éstas con preferencia a cualesquiera otras resoluciones'; por otra parte, conforme al art. 1 de la Ley 2104 de 21 de junio de 2000 que modifica el art. 3.III del Estatuto del funcionario público (EFP), las carreras administrativas en los Gobierno Municipales se regularán por su legislación especial aplicable en el marco establecido del referido Estatuto; concordante con el art. 3.I inc. a) del Anexo al Decreto Supremo 26740, la Carrera Administrativa Municipal se rige por el Título IV, Capítulo V de la Ley de Municipalidades.

Conforme prevé el art. 200.II de la CPE, la autonomía municipal consiste en la potestad normativa, ejecutiva, administrativa y técnica en el ámbito de su jurisdicción y competencia territoriales.

En el marco del citado art. 228 de la CPE, el art. 3.I inc. a) del Anexo al DS 26740 de 4 de agosto de 2002, determina como norma de preferente aplicación la Ley de Municipalidades.

Asimismo, en cuanto a los trámites administrativos, éstos deben sujetarse al procedimiento de los recursos de revocatoria y jerárquicos, especialmente a lo previsto en el DS 26319 de 15 de septiembre de 2001 en su art. 7, que señala: 'Carrera Administrativa con Legislación Especial. I. Los funcionarios de las carreras con Legislación Especial, en aplicación de lo establecido en el Estatuto del Funcionario Público y sus reglamentos, no se encuentran sometidos a la jurisdicción de la Superintendencia. II. Las autoridades legales establecidas en su legislación especial aplicable, serán las competentes para resolver los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, derivados de procesos disciplinarios o emergentes de controversias sobre ingreso, promoción y retiro de sus carreras administrativas'.

En este contexto, se concluye, que en función de lo dispuesto por el art. 228 de la CPE y del art. 3.I inc. a) del Anexo al DS 26740 de 4 de agosto de 2002, es de preferente aplicación la Ley de Municipalidades a la problemática planteada; en cuyo mérito, en el caso concreto, debió haber sido tramitado y resuelto en la instancia municipal, los recursos jerárquicos presentados por los actores, conforme además preveé el DS 26319 de 15 de septiembre de 2001 en su art. 7, al disponer que las autoridades legales establecidas en su legislación especial aplicable -municipal- serán las competentes para resolver los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, derivados de procesos disciplinarios o emergentes de controversias sobre ingreso, promoción y retiro de sus carreras administrativas”.

Si bien el entendimiento no fue producido sobre el escenario de supuestos fácticos similares el razonamiento es en lo absoluto importante a la resolución del caso de autos en cuanto a la aplicación del principio de subsidiariedad, pues se dejó sentado con el entendimiento pronunciado en aquella oportunidad que el escenario de regulación de los derechos de las servidoras y servidores municipales es el escenario municipal y no así el central, ello no obedece simplemente a la sistematización de las normas glosadas en la jurisprudencia referida sino como se dijo a la reconfiguración filosófica misma del Estado, pues resulta lógico y proporcional que los derechos de los funcionarios municipales sean regulados a nivel municipal, pues la autonomía lejos de ser un discurso de organización administrativo es una realidad palpable que implica la existencia de deberes concretos de las autoridades autonómicas, entre ellos de crear normativa en el marco de sus competencias de acuerdo al art. 7 inc. 9) de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), que señala como fines de los gobiernos autónomos: “Promover la participación ciudadana y defender el ejercicio de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución Política del Estado y la ley”. En ese orden de cosas el Gobierno Autónomo Municipal tiene como finalidad contribuir a la satisfacción de las necesidades colectivas y garantizar la integración y participación de los ciudadanos en la planificación y el desarrollo humano sostenible del Municipio.

Conforme al fin señalado, y ejerciendo la autonomía municipal, que consiste en la potestad normativa, fiscalizadora, ejecutiva, administrativa y técnica ejercida por el Gobierno Autónomo Municipal en el ámbito de su jurisdicción territorial y las competencias establecidas por la Constitución y la ley, así cada Autonomía Municipal tiene la potestad de dictar normas y resoluciones, determinando sus políticas y estrategias municipales, la programación y ejecución de toda gestión jurídica, administrativa, técnica, económica, financiera, cultural y social; como también la potestad coercitiva para exigir el cumplimiento de sus disposiciones. El art. 3 del EFP, establece un régimen especial de carrera administrativa en los Gobiernos Municipales, por lo que de conformidad al art. 61 de la LM, se establece la carrera administrativa municipal; sin embargo, hasta la fecha como informa el Director General del Servicio Civil del Ministerio del Trabajo, ningún Gobierno Autónomo Municipal en Bolivia ha implementado la carrera administrativa municipal (fs. 103).

La singularidad y aparente “sencillez” de un problema social, puede llegar a develar una terrible patología en el seno de una sociedad, pues el hecho de que una Secretaria que no recibe sus salarios y después de diez años de trabajo en instituciones municipales sin haber sido institucionalizada, no tenga cauces claros de impugnación en la misma institución municipal, encontrándose en desprotección devela la sistemática situación de otros miles de funcionarios municipales.

La nueva concepción de Estado en Bolivia incorpora nuevos principios ético morales de la sociedad, los mismos que deben irradiar las relaciones sociales en este país, en ese orden de cosas a la luz de los principios suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) resulta totalmente irrazonable esta situación sistemática inconstitucional en los Gobiernos con Autonomía Municipal.

Consecuentemente, la accionante sólo tenía la vía extraordinaria del amparo constitucional para demandar el respeto de su derecho lesionado, por ende corresponde realizar un análisis del fondo de la problemática, no sin antes señalar que llama la atención que el Gobierno Autónomo Municipal no ha asumido el deber que tiene de garantizar el goce efectivo de los derechos de los servidores públicos en cuanto a tales, permitiendo a éstos tener vías expeditas de reclamación a nivel de la Municipalidad, ya que no resulta razonable que sea directamente el Alcalde quien deba ocuparse de trámites de Administración de Personal, es decir, como Máxima Autoridad del Ejecutivo Municipal (MAE) su rol y compromiso con la población es dedicarse a labores de trascendencia municipal en miras al bienestar de la comunidad local. Por ello la problemática concreta devela la inexistencia de cauces jurídicos claros a efectos de hacer valer derechos de servidores públicos municipales, quienes tienen que recurrir directamente ante la MAE, y posteriormente a la vía de la acción del amparo constitucional, desnaturalizando ambas instancias; de un lado la MAE Municipal, que como se dijo debería ocuparse de la buena gestión y dirección ejecutiva de la Municipalidad; y la vía de la acción de amparo constitucional que tiene naturaleza subsidiaria y extraordinaria, una vez agotadas las instancias de impugnación previstas.

En ese orden de cosas se tiene que: 1) El Ministerio cumplió la labor de reglamentar el Estatuto del Funcionario Público; 2) La reglamentación ministerial no abarca a los funcionarios municipales; 3) La ausencia de vías de reclamación es imputable al Gobierno Municipal; y, 4) No se evidencia esfuerzos por parte de los municipios de implementar el sistema de carrera administrativa y normas dirigidas a regular las relaciones laborales de los servidores públicos municipales.

Al respecto es evidente la necesidad de instauración de estos sistemas de carrera administrativa municipal. Debiendo al respecto exhortar a los Gobiernos Autónomos Municipales, en coordinación con los demás órganos del Estado, hacer efectiva la obligación de implementación de estos sistemas de carrera.

III.3. El derecho al trabajo y a la remuneración justa por el trabajo como medio de subsistencia

La Constitución Política del Estado vigente, en la Primera Parte, Título II, Capítulo Quinto referido a los derechos sociales y económicos, Sección III sobre el derecho al trabajo y al empleo, en el art. 46 establece que: “I. Toda persona tiene derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna. 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias. II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas”. En cuanto a su conceptualización, el anterior Tribunal en la SC 0549/2007-R de 3 de julio, citando a su vez como referente a la SC 1132/2000-R de 1 de diciembre, señaló que el derecho al trabajo es la: "…potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para desarrollar cualquier actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario como el de su familia”.

Derecho de naturaleza social y económica que significa la potestad o derecho que tiene toda persona según su capacidad y aptitudes, a buscar un trabajo, postularse o acceder al mismo, y mantenerlo, claro está de conformidad a las circunstancias y exigencias del mismo, y según el orden normativo que lo regula, de tal manera que en base a este derecho quien desarrolla la actividad física o mental también tiene derecho a una remuneración o salario justo y equitativo con el fin de procurarse su propia manutención como la de su familia, para subsistir en condiciones mínimas de dignidad humana. 

El art. 4 del EFP, establece que servidor público es aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley. El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración.

El art. 51 del EFP, al establecer las bases generales de las remuneraciones a los servidores públicos, señala que se fundan en los siguientes aspectos: “a) Periodicidad y oportunidad de la retribución (…) g) Derecho a la percepción de un aguinaldo de Navidad equivalente a un salario mensual o duodécimas correspondientes. Norma que no efectúa ninguna discriminación relativa a la calidad de funcionario permanente o por tiempo definido.

El Tribunal Constitucional anterior desarrolló en la SC 0369/2003-R de 26 de marzo, nociones sobre el derecho a la remuneración, señalando al efecto: ”El contrato de trabajo a plazo fijo es aquel en el que empleador y trabajador acuerdan que la relación laboral tendrá una vigencia determinada, cumplida la cual, se entiende, cesarán los efectos de tal relación. El contrato por tiempo indefinido es la regla, el contrato a plazo fijo es la excepción. Sin embargo, en muchas empresas privadas, e instituciones públicas, pese a que el contrato a plazo fijo debe celebrarse únicamente en aquellas tareas que no son permanentes ni inherentes al rubro de la entidad, suscriben el contrato a plazo fijo con trabajadores que prestarán servicios que son inmanentes y propios al giro de institución. Empero, sea que se trate de un contrato por tiempo indeterminado -que en el caso de funcionarios públicos conlleva la inclusión en la planilla de personal permanente- o por tiempo definido o a plazo fijo, el trabajador tiene derecho a percibir las remuneraciones que la ley acuerda.

La remuneración es la contraprestación que percibe el trabajador por haber puesto su capacidad de trabajo a disposición del empleador, en los términos y condiciones del contrato de trabajo que tienen celebrado. La remuneración se otorga como contenido u objeto de la prestación del empleador, en cumplimiento de su obligación básica de remunerar el trabajo, y lo recibe el trabajador como contraprestación de su trabajo. El término 'remuneración' en una acepción amplia, abarca a todas las formas de retribución que el empleador debe reconocer a favor del trabajador, así, se encuentran dentro de ella, el sueldo o salario, las primas, bonos, pago de horas extraordinarias y, por supuesto, el aguinaldo de navidad. Otros autores sostienen que el 'salario' implica la totalidad de las percepciones económicas de los trabajadores, por la prestación profesional de los servicios laborales por cuenta ajena, ya retribuyan el trabajo efectivo o impliquen otro tipo de reconocimiento por la prestación del servicio.”

Así también este Tribunal Constitucional Plurinacional, en base a la jurisprudencia dejada por el anterior Tribunal Constitucional, ha señalado sobre el derecho a la remuneración justa en la SCP 0473/2012 de 4 de julio, que: “Conforme lo establecido en la SC 0377/2011-R de 7 de abril, que señala respecto al derecho al trabajo: 'La Constitución Política del Estado (art. 46), lo reconoce como un derecho fundamental para todas las personas sin discriminación, para que accedan a un trabajo digno con una remuneración o salario justo, por su parte la jurisprudencia constitucional lo precisó como: 'Derecho de naturaleza social y económica que significa la potestad o derecho que tiene toda persona según su capacidad y aptitudes, a buscar un trabajo, postularse o acceder al mismo, y mantenerlo, claro está de conformidad a las circunstancias y exigencias del mismo, y según el orden normativo que lo regula, de tal manera que en base a este derecho quien desarrolla la actividad física o mental también tiene derecho a una remuneración o salario justo y equitativo con el fin de procurarse su propia manutención como la de su familia, para subsistir en condiciones mínimas de dignidad humana' (SC 0883/2010-R de 10 de agosto)” (las negrillas son añadidas).

III.4. Análisis del caso concreto

El Constituyente boliviano ha realizado un dibujo normativo relativo al derecho al trabajo, con bases estructuralmente proteccionistas, y una manera de aplicar la ley siempre en beneficio del trabajador, en esa dimensión el trabajo no remunerado no es compatible con la noción que el Constituyente le ha dado al ser humano en calidad de homo faber.

En el caso concreto, se tiene que la accionante realizó reiteradas solicitudes dirigidas al Alcalde Municipal desde el mes de marzo, sin que haya existido al efecto respuesta alguna; sin embargo, se certificó el 21 de agosto de 2012, que ella asistía regularmente a su fuente laboral, dependiente de la Municipalidad, y cumplía sus funciones con un desenvolvimiento satisfactorio que demuestra su responsabilidad, idoneidad y eficacia. Por ello no existe razón jurídica alguna para que no se le paguen sus salarios, lo que representa en los hechos una vulneración de su derecho al trabajo en su componente del derecho a una retribución digna, encontrándose por conexitud también amenazados los derechos que se desprenden del derecho a la subsistencia digna (derecho a la alimentación, a la vida).

En consecuencia el Juez de garantías al conceder la acción tutelar, ha actuado correctamente, aunque con otros fundamentos.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal constitucional Plurinacional, en revisión resuelve: CONFIRMAR la Resolución de 23 de agosto de 2012, cursante de fs. 22 a 23, pronunciada por el Juez de Partido Mixto y de Sentencia Penal de Arani del departamento de Cochabamba; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA