Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1767/2013

Sucre, 21 de octubre de 2013

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrada Relatora:   Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  03780-2013-08-AAC

Departamento:             La Paz

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Por los hechos descritos en su memorial de demanda, la accionante considera vulnerados sus derechos laborales y al debido proceso, además de no haberse observado la “garantía de sanción conforme a norma”, debido a: a) La inconcurrencia de un sumariante independiente y externo en la sustanciación del proceso; b) Vulneración del art. 18 del DS 23318-A modificado por el DS 26237 en el inicio del proceso de responsabilidad por la función pública; c) Incumplimiento del plazo legal en la emisión de la Resolución que estableció la responsabilidad administrativa, además de las irregularidades en la notificación de la misma; d) La recepción de su declaración informativa por funcionario ajeno al sumariante; e) Vulneración a la “garantía de sanción conforme a norma” (sic) por una indebida aplicación del Reglamento Interno de Personal de la entidad en la que se establece una sanción diferente a la determinada en el art. 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG); y, f) Violación de derechos laborales, pues la “destitución sin goce de haberes” vulnera lo preceptuado por el art. 48.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

En consecuencia, corresponde a este Tribunal determinar en revisión, si se debe conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Aplicabilidad de garantías judiciales en los procesos administrativos disciplinarios sancionatorios

El Tribunal Constitucional, sostuvo en su uniforme jurisprudencia estableciendo subreglas sobre el alcance, contenido y significado del respeto a la garantía del debido proceso, su reconocimiento como derecho fundamental y humano en un Estado de Derecho, así como su inexcusable observancia y exigibilidad en toda actividad sancionadora sea en el ámbito judicial o administrativo, estableciendo en la SC 0831/2005-R de 25 de julio, que asume el entendimiento de la SC 0042/2004 de 22 de abril, entre otras, que: “...toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al afectado, y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas tendentes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor, el derecho pro actione o a la impugnación; asimismo, el derecho a la defensa, se relaciona directamente con los derechos a la igualdad de las partes ante la ley y ante su juzgador, al juez natural y a la seguridad. Además, cabe hacer notar que en la SC 136/2003-R, este Tribunal ha establecido (...) que el derecho a defensa debe ser interpretado conforme al principio de favorabilidad antes que restrictivamente; posiciones todas, afines a la doctrina administrativa contemporánea'. Precisando el entendimiento anterior, respecto a la garantía del debido proceso, consagrado por el art. 16.IV de la CPE, que persigue evitar la imposición de una sanción sin el cumplimiento de un proceso previo, en el que se observen los derechos y garantías consagrados por la Constitución y las leyes, constituyéndose, la motivación de los autos y sentencias en una de las exigencias básicas del debido proceso, por lo mismo las resoluciones deben señalar claramente las razones que le llevan a tomar una determinación. Así las SSCC 752/2002-R, 1369/2001-R, entre otras, han establecido que: '(...) el derecho al debido proceso, entre su ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión'. Complementando la doctrina constitucional que precede, respecto al derecho a una Resolución judicial motivada, se estableció la subregla de que ésta garantía básica del debido proceso, es más relevante y de mayor exigibilidad en autos y resoluciones definitivas, así corresponde reiterar el razonamiento expuesto en la: SC 577/2004, de 15 de abril, aplicable al presente caso, que señala que la '(…) exigencia de fundamentar las decisiones, se torna aún más relevante cuando el Juez o Tribunal debe resolver en apelación la impugnación de las resoluciones pronunciadas por las autoridades de primera instancia; máxime, cuando se trata de resolver recursos sobre excepciones, tienen carácter definitivo y por lo mismo, es imprescindible que dichas Resoluciones sean suficientemente motivadas y expongan con claridad las razones y fundamentos legales que las sustentan y que permitan concluir, que la determinación sobre la existencia o inexistencia del agravio sufrido fue el resultado de una correcta y objetiva valoración de las pruebas, del mismo modo que se exige al apelante cumplir con la obligación de fundamentar los agravios; por cuanto, en la medida en que las resoluciones contengan ,los fundamentos de hecho y de derecho, el demandado tendrá la certeza de que la decisión adoptada es justa; por lo que no le está permitido a un Juez o Tribunal, reemplazar la fundamentación por la relación de antecedentes, la mención de los requerimientos de las partes o hacer alusión de que el Juez de instancia obró conforme a derecho, tal como acontece en este caso; con mayor razón, si se tiene en cuenta que el contar con una Resolución debidamente fundamentada y motivada es un derecho fundamental de la persona y forma parte del debido proceso…'”.

III.2. Revisión excepcional de la valoración de los medios de prueba

Al respecto, la SCP 0487/2013 de 12 de abril, dispuso: “La SC 0965/2006-R de 2 de octubre, en cuanto a la valoración excepcional de la prueba, refirió: '…siendo competencia de la jurisdicción constitucional, revisar excepcionalmente la labor de valoración de la prueba desarrollada por la jurisdicción ordinaria, únicamente, se reitera, cuando en dicha valoración: a) exista apartamiento de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsibles para decidir; o, b) cuando se haya adoptado una conducta omisiva expresada, entre otras, en no recibir, producir o compulsar cierta prueba inherente al caso y, su lógica consecuencia sea la lesión de derechos fundamentales y garantías constitucionales; dicha competencia del Tribunal Constitucional, se reduce, en ambos casos, a establecer la ausencia de razonabilidad y equidad en la labor valorativa o la actitud omisiva en esta tarea, pero en ningún caso a sustituir a la jurisdicción ordinaria examinando la misma.

En ese orden de razonamiento para que este Tribunal pueda cumplir con esta tarea, es necesario que la parte procesal, que se considera agraviada con los resultados de la valoración efectuada dentro de un proceso judicial o administrativo, invocando la lesión a sus derechos fundamentales, exprese de manera adecuada y precisa en los fundamentos jurídicos que sustenten su posición (recurso de amparo), lo siguiente:

Por una parte, qué pruebas (señalando concretamente) fueron valoradas apartándose de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsibles para decidir; o, cuáles no fueron recibidas, o habiéndolo sido, no fueron producidas o compulsadas; para ello, será preciso, que la prueba no admitida o no practicada, se haya solicitado en la forma y momento legalmente establecidos, solicitud, que en todo caso, no faculta para exigir la admisión de todas las pruebas que puedan proponer las partes en el proceso, sino que atribuye únicamente el derecho a la recepción y práctica de aquellas que sean pertinentes, correspondiendo a los órganos judiciales ordinarios, el examen sobre la legalidad y pertinencia de las pruebas solicitadas, debiendo motivar razonablemente la denegación de las pruebas propuestas…

Asimismo, es imprescindible también, que el recurrente señale en qué medida, en lo conducente, dicha valoración cuestionada de irrazonable de inequitativa o que no llegó a practicarse, no obstante haber sido oportunamente solicitada, tiene incidencia en la Resolución final; por cuanto, no toda irregularidad u omisión procesal en materia de prueba (referida a su admisión, a su práctica, a su valoración, etc.) causa por sí misma indefensión material constitucionalmente relevante, correspondiendo a la parte recurrente, demostrar la incidencia en la Resolución final a dictarse, es decir, que la Resolución final del proceso hubiera podido ser distinta de haberse practicado la prueba omitida, o si se hubiese practicado correctamente la admitida, o si se hubiera valorado razonablemente la compulsada; puesto que resulta insuficiente, para la viabilidad del recurso de amparo, la mera relación de hechos; porque sólo en la medida en que el recurrente exprese adecuada y suficientemente sus fundamentos jurídicos, la jurisdicción constitucional podrá realizar la labor de contrastación, que amerita este tema de revisión excepcional de la labor de la valoración de la prueba realizada por la jurisdicción ordinaria;…

Es de advertir, que esta última exigencia de acreditación de la relevancia de la prueba denegada, o de la prueba valorada irrazonable o inequitativamente, se proyecta en un doble plano: por un lado, el recurrente debe demostrar la relación entre los hechos que se quisieron y no se pudieron probar y las pruebas inadmitidas o no practicadas, o en su caso de la interpretación discrecional o arbitraria de la prueba practicada; y, por otro lado, debe argumentar el modo en que la admisión y la práctica de la prueba objeto de la controversia, habrían podido tener una incidencia favorable a la estimación de sus pretensiones; sólo en tal caso -comprobada que la decisión final- pudo, tal vez, haber sido otra si la prueba se hubiera practicado o hubiese sido valorada conforme a derecho dentro de un marco de razonabilidad, podrá apreciarse también el menoscabo efectivo del derecho fundamental invocado de quien por este motivo solicita el amparo constitucional'.

Entendimiento reiterado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1111/2012, 1462/2012, 1872/2012 entre otras”.

III.3. Análisis del caso concreto

La accionante alega la vulneración a sus derechos laborales y al debido proceso, solicitando se le conceda tutela y se disponga que de manera inmediata se restauren los derechos vulnerados, anulándose el proceso de responsabilidad por la función pública sustanciado en su contra hasta la primera violación a las reglas del debido proceso; es decir, hasta el Auto Inicial de proceso administrativo, se ordene la contratación de un sumariante externo particular conforme al DS 28003 modificatorio del “art. 67 del DS 26237” de Responsabilidad por la Función Pública y se corrijan las anómalas notificaciones efectuadas por persona ajena al Sumariante.

Analizada la demanda de amparo constitucional corresponde al efecto pronunciarse sobre las denuncias invocadas por la accionante, en primer lugar en cuanto a las supuestas irregularidades en la tramitación del sumario administrativo, se debe señalar lo siguiente: 1) En relación a la denuncia de que el caso no fue tramitado por un sumariante independiente y externo, según dispone el DS 28003 de 11 de febrero de 2005, cuando se trata del procesamiento a las Máximas Autoridades Ejecutivas. Sobre este punto, conforme al art. 67.I del DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992, el procesamiento de las Máximas Autoridades Ejecutivas de entidades bajo tuición de otra superior, la función de sumariante le corresponde al “asesor principal de la entidad que ejerce tuición”, en el caso concreto, el Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud y Deportes, cargo que en su momento fue ocupado por Juan Calle Plata, quien en el marco de sus competencias y atribuciones, fungió como Sumariante en la sustanciación del sumario administrativo en cuestión. Por lo que no existe vulneración al derecho al juez natural. Otra es la situación prevista en el parágrafo V del DS 23318-A modificado por los DS 26237 de 29 de junio de 2001 y 28003, referido específicamente a Viceministros, Directores Generales, Directores Nacionales, Prefectos, Subprefectos y Corregidores, funcionarios de libre nombramiento así como los auditores internos y abogados de la Presidencia, Vicepresidencia de la República, Ministerios de Estado o Prefecturas del Departamento, en las cuales, al no existir sobre ellas otra entidad de tuición, la norma prevé la intervención de un sumariante abogado independiente nombrado directamente por el Ministro responsable cabeza de sector; 2) Sobre la denuncia de que el proceso se ha iniciado en base a anónimos, vulnerándose el art. 18 del DS 23318-A modificado por el DS 26237, en el que se establecen las formas de inicio del proceso de responsabilidad por la función pública. Al respecto, de la revisión integral de los datos del proceso, se colige que el mismo fue iniciado de oficio, conforme manda la norma aplicable. Por otra parte, como manda la uniforme jurisprudencia constitucional, este Tribunal sólo puede ingresar al análisis y revisión de la valoración de la prueba efectuada en sede judicial ordinaria, en este caso indiciaria, cuando existan razones fundadas de que la misma no se haya sustentado dentro de los marcos de la razonabilidad y equidad, provocando vulneraciones manifiestas de derechos, lo que en el punto en análisis no ha ocurrido; 3) El accionante denuncia también que la Resolución que estableció la responsabilidad administrativa fue emitida fuera del plazo, pues este actuado se efectuó el 17 de septiembre de 2012, cuando el plazo vencía de acuerdo a norma el 24 de agosto de 2012. Al respecto es de aplicabilidad el principio de subsidiariedad al no haberse hecho uso de los recursos impugnatorios idóneos disponibles en su momento, toda vez que ni en el memorial de revocatoria ni en el jerárquico se hizo denuncia de este aspecto (SC 1337/2003-R); 4) Sobre la denuncia de que no fue el Sumariante quien notificó con el Auto Inicial del proceso, las Resoluciones del proceso administrativo y del Recurso de Revocatoria, vulnerándose el art. 21 inc. h) del DS 23318-A modificado por el DS 26237, que establece que es facultad del Sumariante el “notificar cualquiera de sus resoluciones al procesado o procesados”. Al tratarse de un aspecto formal, carece de mayor relevancia constitucional, pues en esencia, el actuado procesal cumplió con su finalidad material de informar a las partes y abrirles con ello la oportunidad para hacer uso de los medios de defensa por norma reconocidos, además, al no haber sido oportunamente denunciado, se constituyó en un hecho consentido. Nótese que los errores formales en las notificaciones adquieren relevancia constitucional sólo cuando generan indefensión, lo que no ha ocurrido en el presente caso, dado que la accionante hizo uso de todos los medios de defensa disponibles en el marco legal; y, 5) Sobre lo aseverado por la accionante, indicando que su declaración informativa fue recibida por un funcionario ajeno al sumariante, sin observar lo dispuesto por el art. 22 del DS 23318-A modificado por el DS 26237. Sobre este punto, se reitera el entendimiento antes expresado, pues este Tribunal sólo puede ingresar al análisis y revisión a la función valorativa de la prueba de los jueces ordinarios (lo que incluye a la producción de la misma) cuando ésta no se haya ajustado a los cánones de razonabilidad y equidad, incurriendo en vulneraciones manifiestas de derechos, lo que en el punto en análisis no ha sido sustentado.

Finalmente, la supuesta aplicación indebida de la sanción reputada por la accionante como vulneratoria del principio de reserva legal, no ha sido evidente puesto que las normas sobre las que se basó el proceso, en este caso la Ley de Administración y Control Gubernamentales, el DS DS 23318-A modificado por el DS 26237 y la norma interna que regula el régimen laboral al interior de la entidad (Reglamento Interno de Personal del Seguro Social del Servicio Nacional de Caminos), fueron correctamente aplicadas, no incurriéndose en vulneración alguna al debido proceso en su vertiente de congruencia entre acusación y sanción al encontrarse ésta previamente establecida en el art. 46 del Reglamento Interno de Personal del Seguro Social del Servicio Nacional de Caminos, concurriendo los elementos típicos necesarios y suficientes que hacen procedente la aplicación de la sanción impuesta, los cuales no son contradictorios con el ordenamiento jurídico que rige la materia y que fue aplicado en el transcurso de todo el proceso administrativo, así no se evidencia incongruencia en los actuados del Sumariante y las instancias revisoras, pues aplicaron en su integralidad el ordenamiento jurídico administrativo sancionador al caso de autos.

A mayor abundamiento sobre la denuncia de lesión de derechos laborales, por la afirmación de la accionante de que la “destitución sin goce de haberes” vulnera lo preceptuado por el art. 48.II de la CPE, que establece que los derechos laborales y los beneficios sociales son irrenunciables e inembargables. Cabe decir que el Reglamento Interno de Personal del Seguro Social del Servicio Nacional de Caminos en el que se consigna la sanción aplicada goza de la presunción de constitucionalidad entre tanto no exista una sentencia que declare su inconstitucionalidad expresa, en tal sentido, corresponde denegar la tutela sobre este aspecto de la demanda, pues si la accionante considera que una norma es contraria a la Constitución debe accionar los mecanismos instituidos al efecto.

En consecuencia, el Tribunal de garantías al denegar la tutela solicitada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 38/13 de 21 de mayo de 2013, cursante de fs. 369 a 371 vta., pronunciada por la Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, en atención a los argumentos contenidos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Fdo. Efren Choque Capuma

MAGISTRADO