Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0015/2014-S3

Sucre, 6 de octubre de 2014

SALA TERCERA

Magistrado Relator:    Ruddy José Flores Monterrey                

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  06343-2014-13-AAC

Departamento:             Santa Cruz

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El representante de la clínica accionante alegó que las autoridades demandadas, vulneraron los derechos constitucionales al debido proceso, a la defensa, al trabajo, a ejercer una actividad comercial lícita y legalmente constituida, así como los principios de seguridad jurídica y legalidad, por cuanto no obstante de contar con la autorización de apertura y funcionamiento, el 5 de junio de 2014, mediante vías de hecho clausuraron temporalmente la “Clínica San Rafaela S.R.L.”, sin que exista proceso previo o se haya dictado alguna resolución administrativa, omitiendo cumplir con el art. 155 del CS, que señala que toda sanción debe ser debidamente fundamentada, alegando el hecho de no haberse cumplido la adecuación de servicios, cuando tales temas debían ser tratados en una reunión a llevarse a cabo el mismo día, para el que fue notificado un día antes, ejerciendo un acto arbitrario de abuso de poder y pese haber solicitado la nulidad del acto de clausura, no obtuvo respuesta alguna, lo que evidencia aún más la medida de hecho asumida por funcionarios del SEDES Santa Cruz.

En consecuencia, corresponde en grado de revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. El debido proceso en procedimientos administrativo sancionadores

En materia de procedimientos administrativos sancionadores y las garantías que deben contener, la SCP 0275/2013 de 13 de marzo, entre otras, precisó: “Las sanciones administrativas tienen una génesis idéntica a la de las sanciones en el ámbito del Derecho Penal, es decir, aparecen también con aquella predisposición del Estado de castigar en miras a mantener el orden social “impuesto” en un momento histórico; sin embargo, surgen distinciones doctrinarias entre injustos de policía y delitos como la planteada por Paul Johann Anselm von Feuerbach, quien al final de su carrera como expresa el Profesor Cordero planteó la idea de que las infracciones de policía podrían significar la aplicación de auténticas penas; en ese mismo marco el Profesor Prieto Sanchis citando al ilustre jurista alemán Adolf Merckle, quien señalaba el mundo de las sanciones administrativas significa la mayor intromisión imaginable de la administración en la esfera de la justicia. Sin embargo, es el jurista alemán James Paul Goldschmidt quien en definitiva plantea la distinción clara entre injusto administrativo e injusto penal. En esencia la distinción entre delitos e injustos administrativos no obedece a criterios ontológicos que determinen cuando una conducta debe ser considerada como delictiva y cuando como infracción administrativa, en ese marco el único parámetro distintivo que se ha conocido ha sido el cualitativo, es decir, que el legislador tiene la libertad de configuración de lo que considere debe ingresar dentro del ámbito penal así como de lo que considere debe ingresar dentro del ámbito sancionador administrativo, no obstante en ambos casos tiene limitaciones intrínsecas y sustanciales en el marco del Estado Constitucional de Derecho en el que se reconocen los derechos fundamentales. De la distinción entre ilícitos administrativos de ilícitos penales, tenemos que una diferencia importante es quien asume la decisión y en mérito a qué tipo de procedimiento, pues en el caso de los delitos se tiene un aparato judicial (con participación ciudadana) y un Ministerio Público, consagrados como instituciones destinadas a consolidar un mecanismo de averiguación de la verdad histórica de un hecho punible y por ende aplicar la sanción penal; por otra parte, tenemos las sanciones administrativas aplicadas por una entidad administrativa que tiene un procedimiento mucho más acotado, justamente, por la diferencia que tienen las sanciones y administrativas en el ser humano. Sin embargo de ello, el proceso penal para garantizar un equilibrio entre la efectividad del ius puniendi y la dignidad del ser humano, ha 'evolucionado' hasta consolidar un proceso irradiado por garantías judiciales que acompañan al procesado en todo momento, y que busca asegurar que éste tenga un juicio justo en igualdad de condiciones y cuya finalidad sea arribar a la verdad histórica de lo sucedido.

Esta dinámica de juicio con garantías judiciales indispensables, por la gran influencia del derecho constitucional de los últimos sesenta años en el mundo ha contagiado también al derecho administrativo sancionador, pues ontológicamente impone sanciones al igual que el Derecho Penal (o más específicamente el Derecho Procesal Penal). Este criterio mayoritario ha sido asumido por otros Tribunales, por ejemplo el Tribunal Constitucional de Chile en el Rol 1518-09, de 21 de octubre de 2010, señaló: 'SEXTO: Que, de otra parte, atendida la circunstancia de que las sanciones administrativas participan de las características esenciales de las sanciones penales, al ser ambas emanaciones del iuspuniendi estatal, por lo que debe aplicarse, con matices, similar estatuto, como lo ha señalado esta Magistratura (roles N°s. 244 y 479), los sujetos pasivos de las mismas sólo suelen serlo -por regla general- quienes aparezcan como directa y personalmente infractores' El Tribunal Constitucional de España en la SCT 164/1994 de 13 de noviembre, señaló que: 'Así las cosas, ha de recordarse que en distintas ocasiones hemos advertido ya de la improcedencia de extender indebidamente el concepto de sanción con la finalidad de obtener la aplicación de las garantías constitucionales propias de este campo a medidas que no responden verdaderamente al ejercicio del iuspuniendi del Estado. Así, en la STC 239/1988, dijimos que 'los postulados del art. 25 C.E. no pueden aplicarse a ámbitos que no sean los específicos del ilícito penal o administrativo, siendo improcedente su aplicación extensiva o analógica, como resulta de las SSTC 73/1982, 69/1983 y 96/1988, a supuestos distintos o a actos, por su mera condición de ser restrictivos de derechos, si no representan el efectivo ejercicio del iuspuniendi del Estado o no tienen un verdadero sentido sancionador'. Se trata, pues, de averiguar si el recargo cuestionado tiene o no 'un verdadero sentido sancionador'. En esta línea, hay que dejar constancia, como primer dato relevante que es, aunque no decisivo, de la clara voluntad del legislador de excluir el recargo que contemplamos del ámbito de las sanciones”. La Corte Constitucional de Colombia al respecto ha mencionado en la Sentencia C-530 de 2003, que: “…la potestad punitiva del Estado agrupa el conjunto de competencias asignadas a los diferentes órganos para imponer sanciones de variada naturaleza jurídica. Por ello, la actuación administrativa requerida para la aplicación de sanciones, en ejercicio de la potestad sancionadora de la administración -correctiva y disciplinaria-, está subordinada a las reglas del debido proceso que deben observarse en la aplicación de sanciones por la comisión de ilícitos penales (CP art. 29), con los matices apropiados de acuerdo con los bienes jurídicos afectados con la sanción'.

El Tribunal Constitucional anterior, también lo reflejó así al establecer en su uniforme jurisprudencia subreglas sobre el alcance, contenido y significado del respeto a la garantía del debido proceso, su reconocimiento como derecho fundamental y humano en un Estado de Derecho, así como su inexcusable observancia y exigibilidad en toda actividad sancionadora sea en el ámbito judicial o administrativo, estableciendo en la SC 0831/2005 de 25 de julio, la misma que cita a la SC 0042/2004 de 22 de abril, entre otras, que: '...toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al afectado, y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas tendentes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor, el derecho pro actioneó a la impugnación; asimismo, el derecho a la defensa, se relaciona directamente con los derechos a la igualdad de las partes ante la ley y ante su juzgador, al juez natural y a la seguridad. Además, cabe hacer notar que en la SC 136/2003-R, este Tribunal ha establecido (...) que el derecho a defensa debe ser interpretado conforme al principio de favorabilidad antes que restrictivamente; posiciones todas, afines a la doctrina administrativa contemporánea'. Precisando el entendimiento anterior, respecto a la garantía del debido proceso, consagrado por el art. 16.IV de la CPE, que persigue evitar la imposición de una sanción sin el cumplimiento de un proceso previo, en el que se observen los derechos y garantías consagrados por la Constitución y las leyes, constituyéndose, la motivación de los autos y sentencias en una de las exigencias básicas del debido proceso, por lo mismo las resoluciones deben señalar claramente las razones que le llevan a tomar una determinación. Así las SSCC 752/2002-R, 1369/2001-R, entre otras, han establecido que:'(...) el derecho al debido proceso, entre su ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión'. Complementando la doctrina constitucional que precede, respecto al derecho a una Resolución judicial motivada, se estableció la subregla de que ésta garantía básica del debido proceso, es más relevante y de mayor exigibilidad en autos y resoluciones definitivas, así corresponde reiterar el razonamiento expuesto en la: SC 577/2004, de 15 de abril, aplicable al presente caso, que señala que la '(…) exigencia de fundamentar las decisiones, se torna aún más relevante cuando el Juez o Tribunal debe resolver en apelación la impugnación de las resoluciones pronunciadas por las autoridades de primera instancia; máxime, cuando se trata de resolver recursos sobre excepciones, tienen carácter definitivo y por lo mismo, es imprescindible que dichas Resoluciones sean suficientemente motivadas y expongan con claridad las razones y fundamentos legales que las sustentan y que permitan concluir, que la determinación sobre la existencia o inexistencia del agravio sufrido fue el resultado de una correcta y objetiva valoración de las pruebas, del mismo modo que se exige al apelante cumplir con la obligación de fundamentar los agravios; por cuanto, en la medida en que las resoluciones contengan ,los fundamentos de hecho y de derecho, el demandado tendrá la certeza de que la decisión adoptada es justa; por lo que no le está permitido a un Juez o Tribunal, reemplazar la fundamentación por la relación de antecedentes, la mención de los requerimientos de las partes o hacer alusión de que el Juez de instancia obró conforme a derecho, tal como acontece en este caso; con mayor razón, si se tiene en cuenta que el contar con una Resolución debidamente fundamentada y motivada es un derecho fundamental de la persona y forma parte del debido proceso (…)''”.

De la jurisprudencia glosada, se tiene que el procedimiento sancionador que desarrolla la administración pública debe contener un mínimo de garantías procesales a efectos de no tornar en arbitraria se labor; sin embargo, como se expuso precedentemente, son garantías que se hallan matizadas ante las exigencias y dinámica de los procesos administrativos, dependiendo claro está de su naturaleza y del fin que éstos persiguen en cada caso. En ese marco sobre la clausura se pronunció la SCP 0100/2014 de 10 de enero, señalando que: “...es una de las sanciones más graves para los administrados, por cuanto no solo supone la afectación al patrimonio del administrado, sino también, afecta a otros derechos fundamentales, como el derecho al trabajo, y puede incidir directa o indirectamente en los derechos de terceras personas. Así, por ejemplo, la clausura puede afectar no sólo al propietario de un negocio, sino además, a todos quienes dependan de él económicamente, como puede ser su familia y los trabajadores dependientes, inclusive, puede afectar de manera indirecta a terceras personas, en los supuestos en que dichas empresas o instituciones presten algún servicio público”.

Marco dentro del cual, aparece como imperativo mínimo destinado a garantizar el derecho a la defensa de quien sufre de una clausura que éste conozca de manera motivada las razones por las cuales, éste ha sido sancionado de esa manera a efectos de que pueda impugnar dicha determinación en sede administrativa y/o judicial de acuerdo a las reglas del procedimiento administrativo, así pues las funciones del poder de policía requieren de garantías mínimas en el escenario del Estado Constitucional y democrático de Derecho. Todo ello se halla constitucionalmente plasmado principalmente en el art. 232 de la CPE, que refiere que: “La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados”.

En el marco de lo referido, en materia de salud por disposición expresa del art. 155 del CS, que establece: “Las sanciones administrativas son: multa pecunaria, cancelación de autorización, cancelación de registro, decomiso del producto, y clausura temporal o definitiva. La aplicación de cualquier de estas sanciones será en base a la gravedad de la infracción debidamente fundamentada”.

III.2. Análisis del caso concreto

En la problemática expuesta, el accionante alega que el 5 de junio de 2013, las autoridades demandadas de forma arbitraria, clausuraron la “Clínica San Rafaela S.R.L.”, sin que exista un previo proceso y/o haberse emitido alguna resolución administrativa, cuando se había concertado una reunión para el mismo día, con la finalidad de tratar temas de prestación de servicios de salud, vulnerándose los derechos de la institución que representa.

Las conclusiones expuestas en el presente fallo, dan cuenta que el 4 de junio de 2013, funcionarios del SEDES Santa Cruz, cursaron el formulario de notificación 002602 al representante de la “Clínica San Rafaela S.R.L.”, a efectos de que se presente al día siguiente a horas 09:30, en oficinas del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, para tratar temas de adecuación de los servicios que presta dicha clínica. Sin embargo, el día en que debía celebrarse tal reunión -5 de junio de 2013-, personeros de las Unidades de Gestión de Calidad y Asesoría Legal del SEDES Santa Cruz, procedieron a clausurar la clínica por quince días. Posteriormente el Responsable de Habilitación de Establecimientos de Salud, por informe de 28 de agosto del citado año, aclaró que tal decisión obedeció a la reunión de emergencia llevada a cabo en horas de la mañana, en la que se dispuso efectuar una inspección a los predios de la clínica, evidenciando varias deficiencias en el servicio de salud.

A efectos de abordar la problemática, este Tribunal tiene presente el contexto normativo, que regula las facultades y competencias de los Servicios Departamentales de Salud cuya sigla es SEDES, siendo definidas por el art. 2 del Decreto Supremo (DS) 25233 de 27 de noviembre de 1998, como entidades desconcentradas de las Prefecturas de Departamento hoy Gobernaciones Autónomas Departamentales. Por su parte el art. 3 del citado Decreto Supremo, define su misión institucional, siendo esta la de ejercer la autoridad del rubro de salud en el ámbito departamental, establecer, controlar y evaluar su situación, promover su demanda, planificar, coordinar, supervisar y evaluar su oferta, velar por la calidad de los servicios, a cargo de prestadores públicos y privados, entre otras. En similar manera, el art. 36 del CS, refiere que es atribución de la autoridad departamental en salud -SEDES-, vigilar y controlar la prestación de servicios de salud en establecimientos particulares, finalmente tras la promulgación de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, en su Título V, Capitulo III, parágrafo III inc. 1.b), los SEDES departamentales en coordinación con el Ministerio de Salud y Deportes, se constituyen en las entidades encargadas de gestionar políticas, en materia de salud a nivel departamental. 

Así, en mérito del marco normativo expuesto y los principios que uniforman la actividad administrativa, se tiene que los actos de los Servicios Departamentales de Salud, deben regirse por el principio de legalidad, cumpliendo el procedimiento establecido para cada situación concreta, observando los principios de eficiencia, calidad, responsabilidad y resultados, ello considerando que las decisiones que se asumen en políticas de salud, genera efectos de diferente naturaleza.

En el presente caso, la clausura realizada por el SEDES Santa Cruz, carece de una resolución debidamente fundamentada, en la cual se expongan claramente las razones por las cuales dicha entidad en la atribución de fiscalización que tiene dispuso clausurar el centro de Salud, para garantizar que este centro pueda defenderse y en su caso impugnar la resolución si considera que los argumentos de la misma no son suficientes o no corresponden como para disponer la clausura del Centro de Salud; puesto que entre los documentos de la clausura se tiene un acta de clausura, y un informe sobre dicho centro de Salud, pero en ninguno de los dos se establecen cuáles son los criterios técnicos y los motivos por los cuales es procedente la clausura por el lapso de quince días, pues la administración pública debe ser especialmente cuidadosa a momento de fundamentar una medida tan restrictiva como la clausura, exponiendo claramente la situación fáctica del centro de salud, los riesgos latentes para la salud de la población y la vinculación de dichos aspectos con la necesidad de imponer una medida sancionatoria. Situación que no sucedió pues en los documentos de la clausura de manera genérica se identifica el incumplimiento de requisitos exigidos en el Código de Salud en sus arts. 134, 135, 136 y 146, sin especificar como en los hechos se incumplieron dicha normativa y cual las pruebas que respaldan la determinación asumida. Más aún si se tiene en cuenta que el informe de 28 de agosto de 2013, se emitió con posterioridad al acto de clausura, por lo cual realmente al momento de la clausura no se tenía ninguna relación de las razones por las cuales se produjo dicho acto administrativo y de todas formas el informe no suplanta la necesidad de que exista una resolución debidamente fundamentada por parte de la administración pública.

Consiguientemente, se tiene que el SEDES Santa Cruz, previo al acto de clausura de 5 de junio de 2013, no cumplió con sus específicos deberes, lo que derivó en la comisión de un acto lesivo; toda vez que, la decisión de clausura no se encuentra sustentada en una resolución sancionatoria que contenga elementos mínimos de fundamentación y motivación, privando al administrado de la posibilidad de impugnar dicha determinación presentando los descargos que considere pertinente y en definitiva ejercer su derecho a la defensa; en consecuencia, esas facultades con las que cuenta el SEDES Santa Cruz, deben estar orientadas a una adecuada gestión de salud, conforme a los arts. 134, 135 y 146 del CS. Corolario de lo expuesto y acorde a la doctrina sentada por este Tribunal, se hace viable la concesión de tutela.

Asimismo, corresponde exhortar a los servicios de salud que deben operar de manera permanente y progresiva en la fiscalización de los centros de salud, a efectos de coadyuvar en la prevención del mal funcionamiento de los mismos, ya que ello involucra las delicadas funciones públicas.

            En consecuencia, el Tribunal de garantías al haber concedido la tutela solicitada, aplico correctamente los alcances de la presente acción tutelar.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 14 de 16 de enero de 2014, cursantes de fs. 201 a 206, pronunciada por la Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz y, en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, en los mismos términos dispuestos por el Tribunal de garantías, únicamente en relación al derecho a la defensa, en atención a los argumentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO