Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0015/2014

Sucre, 3 de enero de 2014

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrada Relatora:   Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  04475-2013-09-AAC

Departamento:             Chuquisaca

En revisión la Resolución de 20 de agosto de 2013, cursante de fs. 110 a 114 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Agustín Cardozo Mita contra Bernabé Zárate Serrudo y Margarita Maturano Ramos, ex Alcaldes a.i.; Alejandro Padilla Donoso, actual Alcalde y Alejandro Coronado, Alcalde a.i.; todos, del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Mojocoya.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

El accionante mediante memorial de 8 de agosto de 2013, cursante de fs. 63 a 67, manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En su condición de Oficial Mayor Administrativo y Responsable de Recursos Humanos (RR.HH.) del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Mojocoya, hizo uso de su vacación anual por quince días hábiles, del 25 de febrero al 15 de marzo de 2013, habiendo comunicado dicha situación por nota de 4 de marzo de igual año, al entonces Alcalde a.i. Bernabé Zárate Serrudo -quien asumió el cargo por problemas en el municipio de Villa Mojocoya-; sin embargo, al término de la misma, el siguiente día hábil (18 de marzo de 2013), pese a que solicitó a dicha autoridad su incorporación, esta nunca le fue contestada. Por ello se presentó en dependencias de la referida Alcaldía, encontrando su oficina cerrada con cambio de chapas y con orden de que no se lo deje entrar, habiendo sido despedido de facto de su cargo, ante cuya situación no le quedó otra alternativa de abandonar las instalaciones ante el maltrato y humillación recibido, puesto que no se le permitió el acceso a ninguna oficina. No obstante los hechos expuestos, el 22 de ese mes y año, la aludida autoridad, aduciendo que su persona hubiere incurrido en abandono de funciones designó en su cargo a María Eugenia Miranda Orgas.

Su despido se produjo cuando su hijo nacido el 7 de octubre de 2012, todavía no había cumplido un año de edad, situación que fue de conocimiento también de Margarita Maturano Ramos -ex Alcaldesa a.i.- quien certificó esta situación el 10 de abril de 2013. En ese contexto, el 17 de junio de 2013, solicitó su reincorporación a Alejandro Padilla Donoso -restituido por Resolución 276/2013 de 12 de junio, como Alcalde de Villa Mojocoya- quien por nota de 20 de junio de 2013, negó la reincorporación a su cargo con el argumento de que debía recurrir a la instancia legal pertinente.

Concluye señalando que pese a que todas las autoridades demandadas tenían conocimiento de que tenía un hijo menor de un año y que goza de inamovilidad laboral por imperio del art. 48.VI de la Constitución Política del Estado (CPE), sus derechos y los de su hijo fueron vulnerados y suprimidos negándole su reincorporación al cargo que fue designado.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El accionante, estima lesionados sus derechos al trabajo, a la remuneración y salario justo, a la inamovilidad laboral en su condición de progenitor hasta que el hijo cumpla un año de edad, así como la inobservancia del principio de seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 46.I y 48.VI de la CPE, y 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.

I.1.3. Petitorio

Solicita se le conceda la acción de amparo constitucional y en consecuencia, disponga: a) Su inmediata reincorporación al cargo de Oficial Mayor Administrativo y Responsable de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Mojocoya; b) Declarar nulo y sin efecto el memorándum 03/2013 de 22 de marzo, emitido por Bernabé Zárate Serrudo, ex Alcalde a.i., a través del cual se le hizo conocer su retiro por supuesto abandono de trabajo y se designó a María Eugenia Miranda Orgas en su cargo; c) La cancelación de su salario por todo el tiempo que duró su despido hasta su restitución; d) El pago del beneficio de natalidad y/o lactancia por el tiempo impago y hasta el cumplimiento del año de su hijo menor AA; y, e) La sanción con costas daños y perjuicios a todos los demandados.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 20 de agosto de 2013, según consta en el acta cursante de fs. 105 a 109, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El abogado del accionante ratificó in extenso la acción de amparo constitucional presentada y ampliándola refirió que: 1) Si Agustín Cardozo Mita incurrió en alguna causal de despido, merecía un debido proceso previo, incluso se debía postergar su despido hasta el año de nacido el hijo; y, 2) Pese a que no tenía que agotar las vías para hacer valer sus derechos, por nota presentada el 19 de marzo de 2013, acudió ante Bernabé Zárate Serrudo, entonces Alcalde a.i. haciéndole conocer que las puertas de su oficina estaban cerradas y que ello constituía un despido.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Alejandro Padilla Donoso, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Mojocoya, en su informe cursante de fs. 95 a 96, señaló lo siguiente: i) Reconoció todos los hechos denunciados por el accionante y luego expresó que es evidente que el 17 de junio de 2013, le solicitó su reincorporación al cargo de Oficial Mayor Administrativo invocando inamovilidad laboral por ser progenitor de padre de un hijo menor de un año, pedido que no pudo atender disponiendo recurra a la instancia legal competente, en razón a que, en esa fecha, en su condición de Alcalde electo no le permitieron el acceso a instalaciones del municipio y ni siquiera el retorno al pueblo habiendo incluso dinamitado su casa pese a que fue reincorporado a raíz de que interpuso una acción de amparo constitucional debido a que Bernabé Zárate Serrudo y Margarita Maturano Ramos, en su condición de Alcaldes “golpistas”, le obligaron a renunciar a la fuerza y con violencia; ii) Aclara que quienes fueron los que despidieron al accionante, son los aludidos Alcaldes “golpistas”, con el consentimiento de Alejandro Coronado, Alcalde a.i.; y, iii) A la fecha de la audiencia de amparo constitucional -20 de agosto de 2013- se encuentra con licencia.

El abogado de los demandados, Bernabé Zárate Serrudo, Margarita Maturano Ramos y Alejandro Coronado, Alcaldes a.i. del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Mojocoya, en la audiencia pública, señaló: a) El accionante, no presentó recurso de revocatoria ni jerárquico, tampoco acudió ante la Jefatura Departamental de Trabajo; b) La nota de 17 de junio de 2013, por la cual el accionante, solicitó su reincorporación no tiene sello de recepción por la Alcaldía de Mojocoya, además que la misma es después de casi tres meses de la fecha en la que supuestamente se lo despidió; c) El accionante, hizo abandono de funciones porque después de tres días al término de su vacación no se constituyó a su fuente laboral; d) La alegación de que, al término de la vacación del accionante encontró que se cambiaron las chapas es subjetivo y no puede entenderse que existió destitución desde esa fecha (18 de marzo de 2013), porque no hubo memorándum de destitución; y, e) El accionante, consintió con su despido porque después de tres meses recién pide su reincorporación.

I.2.3. Intervención de terceros interesados

María Eugenia Miranda Orgas, Oficial Mayor Administrativa, fue designada en el cargo del ahora accionante, por memorándum, empero, no asistió a la audiencia no obstante su legal notificación.

I.2.4. Resolución

El Juez de Partido y Sentencia Penal de Tarabuco de las provincias Yamparáez, Zudañez y Azurduy del departamento de Chuquisaca, por Resolución de 20 de agosto de 2013, cursante de fs. 110 a 114 vta., concedió la tutela solicitada y dispuso: 1) La restitución inmediata del accionante al cargo de Oficial Mayor Administrativo y Responsable de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Mojocoya; 2) Dejar sin efecto legal el memorándum 03/2013 de 22 de marzo, por el cual se designó como Oficial Mayor Administrativa a María Eugenia Miranda Orgas; 3) Se cancele los salarios devengados por el tiempo que duró el despido del accionante hasta su restitución al cargo de Oficial Mayor Administrativo y Responsable de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Mojocoya; 4) La cancelación del beneficio de lactancia hasta que el menor AA, hijo del accionante, cumpla un año de edad; y, 5) Sin lugar a remitir antecedentes al Ministerio Público contra los demandados Bernabé Zárate Serrudo y Margarita Maturano Ramos. Los fundamentos que sustentan la Resolución son: i) En estos casos, no opera el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional, conforme lo dispuesto en la “SC 1533/2012”, por lo mismo, no era necesario acudir a la vía de la judicatura laboral u otros medios impugnativos al interior de la entidad municipal, sino puede acudirse a la justicia constitucional directamente para hacer valer sus derechos; ii) El accionante, fue destituido de su cargo de Oficial Mayor Administrativo y Responsable de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Mojocoya, sin tener en cuenta que goza de la protección contenida en el art. 48.VI de la CPE, al ser progenitor de un hijo hasta que cumpla el año de nacimiento que debe ser cumplida sin observación alguna; y, iii) En el supuesto de que el accionante, hubiere abandonado su fuente de trabajo por tres días continuos sin justificación debió habérsele iniciado proceso administrativo en su contra por cuanto el afectado directo con la destitución fue el hijo al que se le privó su derecho a la salud y lactancia.

II. CONCLUSIONES

De la debida revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:

II.1. Por Resolución Municipal 1/2010 de 1 de junio, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Mojocoya, Alejandro Padilla Donoso, designó a Agustín Cardozo Mita -ahora accionante- en el cargo de Oficial Mayor Administrativo y Responsable de RR.HH. (fs. 1).

II.2. El accionante es padre de AA, quien según el certificado de nacimiento cursante a fs. 2, nació el 7 de octubre de 2012, estando a la fecha de interposición de la presente acción de amparo constitucional (8 de agosto de 2013) con diez meses de edad.

II.3. Según carta de 19 de febrero de 2013, el accionante solicitó su vacación anual por quince días hábiles, esto es, del 25 de febrero al 15 de marzo de ese año, que fue autorizada por el Alcalde Alejandro Padilla Donoso, en la misma fecha (fs. 5 y vta.).

II.3.1. Por nota CITE OF. JDTEPS/JAM 32/13 de 11 de marzo de 2013, el responsable legal de la Jefatura Departamental del Trabajo de Chuquisaca, refiere que el accionante tenía derecho a su vacación por quince días, conforme a la escala de vacación que tienen los servidores públicos de acuerdo al art. 49 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) (fs. 6).

II.3.2. Por oficio de 18 de marzo de 2013, con recepción de 19 del mismo mes y año, el accionante, al término de su vacación dio aviso de incorporación al trabajo al Alcalde a.i. Bernabé Zárate Serrudo (fs. 10); y en otro oficio de la misma fecha hizo conocer que en su oficina se hizo un supuesto inventario sin que su persona estuviera presente y al reincorporarse a su trabajo después de su vacación se encontró con su oficina con chapa cambiada negándosele el acceso, cuyo hecho lo calificó como despido ilegal (fs. 11).

II.3.3. Por nota de 4 de marzo de 2013, con fecha de recepción de 5 del mismo mes y año (fs. 9) el accionante dio aviso a Bernabé Zarate Serrudo, Alcalde a.i., que estaba gozando de su vacación de fin de año y que se reincorporaría el 18 de marzo de 2013 (fs. 9).

II.4. Margarita Maturano Ramos, Alcaldesa a.i., a requerimiento fiscal solicitado por el accionante, certificó el 10 de abril de 2013, que: a) El accionante abandonó por más de tres días el ejercicio de su cargo motivo por el cual se prescindió de sus servicios y se nombró a otro profesional en su cargo; b) Al ser funcionario de libre nombramiento no gozaba de estabilidad laboral; c) Su hijo de 5 meses, si gozaba del beneficio de lactancia por ser menor de un año; y, d) Se le pago su sueldo hasta el mes de enero (fs. 12 y 13).

II.5. Mediante memorándum 03/2013 de 22 de marzo, Bernabé Zarate Serrudo, Alcalde interino, designó a María Eugenia Miranda Orgas en el cargo de Oficial Mayor Administrativa del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Mojocoya (fs. 14).

II.6. Según nota de 17 de junio de 2013, el accionante solicitó su reincorporación y la cancelación de lactancia y sueldo por los meses de febrero, marzo, abril, mayo y junio, a Alejandro Padilla Donoso, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Mojocoya, dirigiéndose ante esta autoridad en mérito a la sentencia del Tribunal de garantías SCII-0276/2013 de 12 de junio, emitida dentro de una acción de amparo constitucional, por la cual se lo reincorporó a su cargo de Alcalde electo (fs. 27)

II.6.1. Por nota de 20 de junio de 2013, Alejandro Padilla Donoso, en su condición de Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Mojocoya, negó la solicitud de reincorporación del accionante, con el argumento que debía recurrir ante la instancia judicial pertinente a efectos de que se determine si correspondía o no su reincorporación (fs. 28).

II.7. Según certificación de 10 de abril, el subsidio de lactancia correspondiente al menor AA hijo del accionante se canceló únicamente por un mes y los dos meses subsiguientes solicitados en febrero de 2013, no se efectuaron por problemas en el Gobierno Autónomo Municipal de Villa Mojocoya (fs. 15 y 17).

II.8. Según planillas de asistencia del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Mojocoya, cursante de fs. 97 a 104, los días 18, 19, 20 y 21 de marzo de 2013, el ahora accionante, no registró su asistencia.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la remuneración y salario justo, así como a la inamovilidad laboral en su condición de progenitor hasta que su hijo cumpla un año de edad, alegando que en su condición de Oficial Mayor Administrativo y Responsable de RR.HH., al término de su vacación anual, por problemas que se suscitaron en el municipio de Villa Mojocoya, no se le permitió ingresar a su oficina y días después conoció que se designó a otra funcionaria en su cargo con el argumento que había abandonado sus funciones por más de tres días, por lo que solicitó su reincorporación al Alcalde, quien restituido a través de una resolución de amparo constitucional, negó la misma con el argumento de que debía acudir a las instancias legales.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si se debe conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Excepciones al beneficio de la inamovilidad laboral de progenitores

La SCP 1521/2012 de 24 de septiembre, señaló: “La CPE en su art. 233, señala que: 'Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento'.

Esta norma crea dos regímenes distintos de servidores, de un lado aquellos que forman parte de un sistema de carrera administrativa y de otro lado aquellos que son elegidos por voto o son libremente designados. En ese marco y en términos generales los cargos electivos o de designación obedecen a criterios de jerarquía institucional y legitimidad democrática que no pueden ser vistos con la misma óptica que aquellos que forman parte del sistema de carrera administrativa. En ese orden de cosas, los cargos electivos tienen ciertas características, son:

1)  Elegidos por un plazo determinado;

2)  Son el producto de un proceso de elección donde interviene el ejercicio de la soberanía popular para su elección;

3) Realizan labores de dirección y alta gestión institucional en el Estado.

Los cargos de designación, son aquellos en los que existe un proceso de intermediación democrática, es decir, son designados por quien fue elegido democráticamente y su naturaleza es la flexibilidad, debido al dinamismo institucional que requieren las altas funciones del Estado, en ese sentido, se tienen las siguientes características:

i) Designados directamente por una autoridad elegida democráticamente o

por una autoridad elegida por intermediación democrática;

ii) Son designados por sus cualidades personales y profesionales en beneficio de los intereses del Estado;

iii) Realizan labores de dirección y coordinación con las autoridades elegidas democráticamente.

De estas características se desprende que este tipo de servidores tienen características específicas que mal podrían ser equiparables a la generalidad de servidores públicos y trabajadores que gozan de la garantía de la inamovilidad en las condiciones establecidas por la Constitución y la Ley.

En efecto, la naturaleza institucional del modelo democrático o democrático de intermediación utilizado para nombrar este tipo de autoridades obedece a las altas funciones en miras de satisfacer de la mejor manera la consecución de los fines para los cuales existe el Estado boliviano.

En el marco que una autoridad que ejerce una alta función del Estado se encuentra con la responsabilidad del alto ejercicio de la función pública de jerarquía resulta que la inamovilidad funcionaria no es aplicable, porque tenemos de un extremo los derechos individuales de los funcionarios y del otro la generalidad de los derechos de los ciudadanos que sólo pueden satisfacerse de buena manera a través del ejercicio eficiente de las altas funciones del Estado.

La inamovilidad laboral es una garantía constitucional creada con la finalidad de proteger una pluralidad de derechos fundamentales, pero el núcleo protectivo esencial es el bienestar de la madre gestante o el progenitor y los derechos del ser en concepción o de la niña o niño hasta un año de edad, en miras, a que el periodo de gestación hasta que el nuevo ser cumpla un año, se desarrolle con los mayores estándares de bienestar y en condiciones de dignidad protegiendo a la futuras generaciones y garantizando la dignidad de las mujeres gestantes y de los progenitores.

Sin embargo, al considerar esta garantía, se tiene que la inamovilidad no puede ser aplicada en todos los casos, ya que como se desarrolló anteriormente no todas las funciones públicas son iguales y algunas contienen ciertas características concretas. Es por ello que en los casos en los que se aplique la garantía de inamovilidad laboral podrían ser desvirtuadas las antedichas funciones públicas; así, a modo de ejemplo, se puede afirmar que no resultaría razonable que un Alcalde o un Ministro de Estado pretendan justificar su permanencia en mérito a la garantía de inamovilidad pretendiendo una extensión de mandato, no obstante de ello el Estado debe evitar dejarlos en desprotección por su condición de progenitores a través de los sistemas de seguridad social, pero no mediante la inamovilidad laboral”.

III.2. Análisis del caso concreto

El accionante, denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la remuneración y salario justo, así como a la inamovilidad laboral en su condición de progenitor hasta que su hijo cumpla un año de edad, alegando que en su condición de Oficial Mayor Administrativo y Responsable de RR.HH. al término de su vacación anual, por problemas que se suscitaron en el municipio de Villa Mojocoya, no se le permitió ingresar a su oficina y días después conoció que se designó a otra funcionaria en su cargo con el argumento que había abandonado sus funciones por más de tres días, por lo que solicitó su reincorporación al Alcalde restituido a través de una resolución de amparo constitucional, quien le negó tal petición con el argumento de que debía acudir a las instancias legales. De lo referido, el accionante tiene como propósito la reincorporación inmediata a su fuente de trabajo alegando dos aspectos que lesionan sus derechos: 1) A la inamovilidad laboral por ser padre progenitor de un niño menor de un año de edad; y, 2) Que fue retirado “…por supuesto abandono de trabajo…”, aspectos que corresponden resolver.

Al respecto, este Tribunal, debe en primer lugar establecer que conforme al Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, al accionante, no le acompaña el régimen de inamovilidad, pues al tratarse de un funcionario de confianza que cumple labores de jerarquía municipal mal puede pretenderse que este tenga un régimen de inamovilidad laboral pese a ser progenitor de un recién nacido, en razón al tipo de labores de jerarquía que desempeña en la municipalidad, por lo relatado corresponde denegar la tutela constitucional en relación a la inamovilidad laboral.

Sin embargo de lo relatado, también cabe señalar que este Tribunal Constitucional Plurinacional, evidencia que la destitución del accionante emerge en razón a que al término de sus vacaciones anuales (18 de marzo de 2013), el accionante, no habría asistido a su fuente laboral por tres días consecutivos; sin embargo, en el cuaderno procesal también se evidencia que éste se habría visto imposibilitado de reincorporarse a sus funciones porque habría encontrado las chapas de su oficina cambiadas, debido a que a esa fecha existían problemas suscitados al interior del municipio de Villa Mojocoya, que desestabilizaron su institucionalidad, conforme se advierte de la Resolución SCII-276/2013 de 12 de junio, emitida por el Tribunal de garantías, dentro de una acción de amparo constitucional interpuesta por Alejandro Padilla Donoso.

De lo relatado, se tiene que si bien el accionante, no tiene estabilidad en su puesto de trabajo por las funciones que ejerce, bajo ningún criterio éste podía haber sido destituido por el hecho de no acudir a su fuente laboral por tres días consecutivos, si previamente no se le inició un proceso administrativo que lo acredite máxime cuando el mismo cuenta con diversos descargos pues nadie puede ser objeto de sindicación o sanción de ninguna falta a menos de que ésta emerja de un debido proceso administrativo que cuente con todas las garantías que posibiliten el derecho a la defensa, situación que no ocurrió en el caso concreto y que sin duda incidió en el derecho al trabajo correspondiendo otorgar la tutela en relación a esta vulneración, es decir, si bien el accionante es de libre remoción, para ser destituido por una infracción administrativa debe ser a emergencia de un debido proceso.

De todo lo expuesto, se concluye que el Juez de garantías, al conceder la tutela, evaluó en forma parcialmente correcta los antecedentes del proceso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR en parte la Resolución de 20 de agosto de 2013, cursante de fs. 110 a 114 vta., pronunciada por el Juez de Partido y Sentencia Penal de Tarabuco de las provincias Yamparáez, Zudañez y Azurduy del departamento de Chuquisaca; y en consecuencia, CONCEDER la tutela, únicamente en relación al derecho al trabajo disponiendo el pago de salarios y subsidios devengados.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA 

Fdo. Efren Choque Capuma

MAGISTRADO