SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0372/2017-S2

Sucre, 17 de abril de 2017

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora:  Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de libertad

Expediente:                 18408-2017-37-AL

Departamento:           La Paz

En revisión la Resolución 61/17 de 19 de febrero de 2017, cursante de fs. 224 a 229 vta., pronunciada dentro de la acción de libertad interpuesta por Rocío Ethel Mollinedo Banda contra Norka Josefa Araujo Mamani, Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz y Félix Apaza Nina, Director de Talento Humano de la misma entidad.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 18 de febrero de 2017, cursante de fs. 182 a 189 vta., la accionante expresó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Conforme a los certificados médicos adjuntos demuestra su calidad de persona con capacidades especiales, que sufre de artritis deformante; por lo que, sus articulaciones al estar ingresando en una fase de anquilosis requiere de un tratamiento para poder vivir; sin embargo, su derecho a la vida fue vulnerado con actos y conductas arbitrarias incurridas por los demandados, privándole de su derecho al sistema de salud, agravando su estado por los escasos recursos con los que cuenta por ser una persona con capacidades diferentes, impidiéndole a la fecha que pueda caminar y realizar alguna actividad, porque desde hace cuatro meses en que fue destituida de su cargo no cuenta con los recursos para adquirir los medicamentos para tener una vida de calidad y sobre todo poder recuperar la movilidad motriz de sus articulaciones en sus miembros inferiores y superiores.

En ese sentido, aduce que el 18 de mayo de 2016, mediante Resolución Inicial de Apertura de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM- 082/2016, le fue iniciado un arbitrario proceso sumario interno, supuestamente al haber realizado una mala declaración en un registro catastral, sin que en dicha Resolución se señale el o los hechos que se le atribuía como falta, limitándose a referir que no se realizó una correcta verificación al momento de realizar la declaración efectuada en los datos del formulario U-R 051685, a favor de Flora Quino de Vásquez.

Aduce que, la Resolución Inicial de Apertura de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM- 082/2016, emitida por Norka Josefa Araujo Mamani -ahora demandada- carece de fundamentación, motivación y congruencia, debido a que no especifica la conducta por la cual fue sancionada, más bien utiliza a la denunciante Flora Quino de Vásquez como una excusa para destituirla de su cargo sólo por tener discapacidad grave, quien contrariamente a lo señalado en dicho fallo, el 2 de junio de 2016, mediante nota dirigida a la Unidad de Gestión Catastral del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, negó haber realizado denuncia alguna, tampoco que se la perjudicó en ningún momento, ni que los conocía; sin embargo, la Autoridad Sumariante demandada, de manera dolosa omitió pronunciarse al respecto por el solo hecho de tener odio acérrimo a las personas con discapacidad o capacidades diferentes, como era su caso; por lo que, el 6 del indicado mes y año, presentó memorial, reclamando que no se individualizaron los hechos por los que supuestamente habría cometido alguna falta administrativa, lo que ameritó que el 7 de igual mes y año, por Resolución Sumarial GAMEA/AUT.SUM./120/16, la autoridad codemandada determine rechazar la nulidad planteada, sin fundamentar por qué su Resolución cumplía con lo estatuido en el art. 8.2. inc. c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; motivo por el cual, presentó recusa contra la Autoridad Sumariante, al pretender destituirla de su cargo; sin embargo, la misma, no obstante de haber tomado conocimiento de su domicilio procesal por las constantes denuncias de irregularidades que su persona efectuó, omitió notificarle conforme a procedimiento, señalando en Resolución que su abogado era sujeto procesal pero no parte del proceso, sin fundamentar, menos especificar, cuáles las razones para dicha determinación.

Manifiesta que, sin importar los antecedentes expuestos y sobre todo las denuncias de abusos a los que estaba siendo sometida, el “20” de junio de 2016, la Autoridad Sumariante demandada, mediante Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM/ 073/2016, arbitraria y abusivamente determinó su destitución, procediendo indebidamente a su notificación en tablero del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, motivando que su persona al no haber sido notificada de manera personal con la injusta Resolución Final, no pueda recurrir en segunda instancia, vulnerando sus derechos al debido proceso y a la vida, por cuanto, posteriormente el Director de Talento Humano del referido Municipio, procedió a la ejecución de dicha determinación, a sabiendas además que existía una Resolución de inamovilidad laboral a favor de su persona y sobre todo una Sentencia Constitucional emitida a raíz de una anterior destitución.

Finalmente señala que desde el inicio del proceso administrativo instaurado en su contra hasta la interposición de la presente acción de defensa, su salud se agravó drásticamente, producto de la presión, maltrato y tortura que sufre, conllevando a que ingrese en estado crítico neurológico, motivando que ante el riesgo de su derecho a la vida, por capricho de los demandados, acuda a esta jurisdicción en busca de tutela constitucional; toda vez que, además los demandados dentro del aludido proceso administrativo, determinaron como medida precautoria que su persona realice sus actividades en el cuarto piso de las instalaciones de la Dirección de Educación, provocando que por su problema de articulaciones su movilización hasta dicho lugar haya sido dolorosa.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante denuncia como lesionados sus derechos a la vida, al debido proceso en sus elementos a la fundamentación, motivación y congruencia, a la valoración de la prueba y a la presunción de inocencia, citando al efecto los arts. “13”, 15.I, 115.II y 116.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, disponiendo: a) La nulidad de la Resolución Inicial de Apertura de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM- 082/2016, Resolución Sumarial GAMEA/AUT.SUM./120/16 y Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM/ 073/2016 de 30 de junio; b) La nulidad del memorándum DTH-RCTB/SUM/0092/16 de 3 de agosto de 2016, y la inmediata restitución a su fuente laboral dentro las veinticuatro horas siguientes a la resolución de la presente acción tutelar; c) La restitución de todos sus salarios y beneficios devengados desde el 24 de agosto de ese año, incluyendo aguinaldo, bono y canastón; d) El cese de la persecución por parte de la Autoridad Sumariante, Norka Josefa Araujo Mamani, y de todo el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto; y, e) Se oficie a la Alcaldesa de dicho Municipio, a fin de que sancione administrativa y penalmente a todos los funcionarios que participaron en el proceso administrativo instaurado en su contra.

I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

Celebrada la audiencia pública el 19 de febrero de 2017, según consta en el acta cursante de fs. 218 a 223 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado, a tiempo de ratificar en su integridad el memorial de acción de libertad, en audiencia, señaló: 1) Interpuso la presente acción de libertad al encontrarse en peligro su vida, debido a las ilegalidades e irregularidades cometidas en la tramitación del proceso administrativo instaurado en su contra, sin tomar en cuenta que al ser una persona con capacidades diferentes, pertenecía a un grupo vulnerable; y que al no ser estática su discapacidad, la artrosis deformante que padece la va limitando en su movilidad y motricidad apagándole la vida; 2) El 18 de mayo de 2016, le fue iniciado el proceso sumario administrativo supuestamente a denuncia de una mala medición de un lote de terreno y que a raíz de ello hubiera sufrido perjuicio la denunciante; empero, la Resolución Inicial de Apertura de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM- 082/2016 no indica cómo o cuándo hubiese cometido la falta disciplinaria; lo que fue reclamado a la Autoridad Sumariante demandada, pero rechazó su petición indicando que no se respetó el debido proceso; asimismo, en cuanto a la individualización del hecho y su participación, no fue tomado en cuenta dicho aspecto, por cuanto debido a su discapacidad no realiza esas funciones, sino otro funcionario, quien también fue demandado; posteriormente, no obstante haber señalado su domicilio procesal, se emitió la Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM/ 073/2016, determinándose arbitrariamente su destitución del cargo, notificándosele en tablero de la Alcaldía Municipal; pero, previamente como medida precautoria determinan su traslado a la Dirección de Educación, ubicada en el cuarto piso del edificio, todo por haber denunciado al Director de la Unidad de Gestión Catastral por estar haciendo trámites particulares, y siendo además que conocían que tenía discapacidad física motora, la misma que desde el 2012 hasta el 2016, aumentó al 50%; 3) Realizó sus denuncias ante la Alcaldesa Municipal de El Alto y el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, porque al margen de gozar de inamovilidad laboral, estuvo más de cinco meses peregrinando para que se diera solución a la falta de pronunciamiento respecto a la nulidad y recusación que fueron rechazadas por la Autoridad Sumariante, quien a pesar de tener conocimiento de su domicilio procesal, con el argumento de no haberse encontrado, dispuso su notificación con la Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM/ 073/2016 en tablero, lesionando sus derechos invocados; y, 4) La sanción de su destitución, si bien parece un tema administrativo que puede ser denunciado vía acción de amparo constitucional, se presenta mediante acción de libertad, protegiendo su derecho a la vida, debido a que desde ese momento su salud se agravó con dolores cada vez más intensos debido a la artritis deformante, que hacen que deba dormir cada noche con sedantes, afectando en la movilidad de sus miembros inferiores y superiores, conforme se demuestra con los certificados de atención médica que le fueron expedidos cuando gozaba del mismo, diagnosticándole artritis en manos y pies reumáticos, que debido al ilegal proceso administrativo le fue privado el acceso a la salud, del cual impetra su tutela al estar afectado al derecho a la vida, conforme lo determinado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0104/2014 de 4 de noviembre, y 0856/2012 de 20 de agosto, que reconduce la acción de libertad en resguardo de la vulneración de derechos a la salud y a la vida.

Rocío Ethel Mollinedo Banda en audiencia puntualizó que fue calificada como persona con discapacidad debido a una enfermedad sobreviniente post parto, que le generó un shock emocional.

Asimismo, a las interrogantes de la Jueza de garantías señaló: i) Tuvo conflictos con dos Directores de la Unidad de Gestión Catastral del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, el primero el 2010, con el arquitecto Salin Yapursa Zambrana, debido a que éste tenía un trato muy prepotente y autoritario, en esa oportunidad le provocaron una pre embolia, además de depresión; por ello, su discapacidad moderada llegó a ser de gravedad, según certificado médico, en el que le fue diagnosticado estado de parálisis, debido a que en dicha oportunidad también fue destituida; empero, fue restituida a su fuente laboral; por otro lado, con la nueva autoridad, Víctor Carlos Espejo Martínez, Director de Administración de Territorio y Catastro, existía amedrentamiento a todo el personal porque vino con imposiciones de interés personal, destituyendo a casi toda la planta de la Unidad de Gestión Catastral, quien al conocer que su persona estaba protegida legalmente por la Constitución Política del Estado y la Ley General para Personas con Discapacidad y varias normas de nivel internacional, la amenazó indicándole que realizaría falsos procesos, cumpliendo su amenaza; primero, con el inicio de un proceso administrativo interno, sobre una situación que no existía ni estaba determinada en ninguna norma; asimismo, le iniciaron otros tres procesos administrativos que no prosperaron por falta de pruebas, provocándole problemas de salud, procediendo inclusive a pegar en la puerta de su domicilio falsas notificaciones, con supuestos procesos penales, además de otros de los cuales fue advertida por compañeros de trabajo, como el iniciado supuestamente a denuncia de Flora Quino de Vásquez, quien indicó que nunca efectuó acto alguno en su contra, a fin de vulnerar sus derechos de persona con discapacidad; y,              ii) Respecto al motivo de su traslado a la Dirección de Educación si su especialidad era de arquitecta, señaló que en la Resolución Inicial de Apertura de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM- 082/2016, dicha medida fue determinada por la Autoridad Sumariante, supuestamente por adulterar el registro catastral de la denunciante, cuando su persona no procesaba dichos documentos; ante la medida precautoria aludida y emitido el memorándum de traslado por la Dirección de Talento Humano, personal de Recursos Humanos (RR.HH.) de manera prepotente le comunicó de lo determinado, indicándole que debía retirarse, impidiendo inclusive que concluya con los trabajos que venía realizando, borrando del control biométrico sus registro, sacándole de su oficina; motivo por el cual, acudió al Defensor del Pueblo, autoridad que le persuadió de presentarse a la Unidad a la cual fue designada, la cual estaba ubicada en un quinto piso y por su impedimento tuvo que pedir ayuda para subir hasta las oficinas indicadas, donde ninguna persona le indicó cuál o cuáles serían sus funciones, señalándole únicamente el encargado de personal que debía asistir y efectuar el marcado del control biométrico, lo cual era fotografiado hasta el “29 de septiembre” (sic), obligándole verbalmente a asistir, cuando ya había sido dispuesta su destitución, sin haberla notificado; durante su permanencia en la Dirección de Educación, nunca le dieron una silla, sólo le decían que siga marcando, sin darle ninguna responsabilidad, tampoco trabajo, solamente el arquitecto “Dávalos”, le pidió que revise unas carpetas de algunos proyectos, para verificar que la suma concuerde con el presupuesto de la “escuela”, además de todos los Distritos de El Alto, según el informe que realizó dicho profesional; empero, nunca le pagaron las horas extras que le hicieron trabajar; también señaló, que existen otras unidades educativas que requieren de sus habilidades como arquitecta, como la Dirección de Proyectos, siendo un lugar adecuado para el ejercicio de sus funciones la Unidad de Gestión Catastral porque el trabajo que realizaba era exclusivamente de gabinete.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Norka Josefa Araujo Mamani, Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz y Félix Apaza Nina, Director de Talento Humano de la misma entidad, a pesar de su legal notificación, cursante a fs. 191, no asistieron a la audiencia pública, tampoco presentaron informe escrito alguno.

I.2.3. Resolución

La Jueza de Instrucción Penal Segunda de El Alto del departamento de La Paz, constituida en Jueza de garantías, por Resolución 61/17 de 19 de febrero de 2017, cursante de fs. 224 a 229 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo: a) Se proceda a la restitución de la accionante al cargo al cual pertenecía, así como la nulidad de los actuados hasta el vicio más antiguo, Resolución Inicial de Apertura de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM- 082/2016 donde la Autoridad Sumariante deberá consignar tiempos, modos y formas; asimismo, determinar cuál fue el valor legal que se le dio a la denuncia efectuada, ya que posteriormente se tiene una carta de aclaración de denuncia que jamás se habría constituido como parte; por lo que, se anula el memorándum                       DTH-RCTB/SUM/0092/16 de suspensión así como el traslado de la ahora accionante a otra Unidad; de igual forma la Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM/ 073/2016 y el Resolución Inicial de Apertura de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM- 082/2016 seguido contra la accionante; b) La misma Autoridad Sumariante, ordene la restitución de la accionante a su fuente laboral como Jefa de Unidad de Catastro, así como todos sus beneficios, tal es el caso del seguro médico, en un plazo de veinticuatro horas de su legal notificación bajo alternativa de ley; c) La restitución de sus sueldos devengados consistentes en Bs72 855.- (setenta y dos mil ochocientos cincuenta y cinco bolivianos), en el plazo para su cumplimiento de setenta y dos horas bajo alternativa de remitir antecedentes para su procesamiento; d) La restitución como pago de aguinaldo en la suma de Bs13 530.- (trece mil quinientos treinta bolivianos), en un plazo de cumplimiento de setenta y dos horas, bajo alternativa de remitir antecedentes para su procesamiento; e) El pago de Bs1 800.- (un mil ochocientos bolivianos), en razón del “Bono de 6 de marzo”, a cumplir en setenta y dos horas bajo alternativa de remitir antecedentes para su procesamiento; y,   f) Se notifique a Carmen Soledad Chapetón Tancara, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, para que tome conocimiento e instruya el procesamiento de los demandados por la vulneración de sus derechos como persona con capacidades diferentes que son protegidas por normas constitucionales y por la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad; basando su fallo en los siguientes fundamentos: 1) En cuanto a la discriminación negativa y persecución indebida, con la remoción del cargo al que fue sometida la accionante al haber sido enviada a una institución donde no tenía el acceso correspondiente para personas con capacidades diferentes, demostró que la discriminación positiva que refieren las normas especiales para este grupo vulnerable fue trocada por la discriminación negativa tendiente a lesionar no sólo su derecho al trabajo digno sino su garantía de prestar servicios en respeto a su capacidad diferente ya que al llevarla al centro de “Recursos Pedagógicos Franz Tamayo” no observaron mínimamente que estos ambientes no tenían medios para permitir el ingreso de personas con capacidades diferentes; 2) Respecto a los derechos a la integridad física y salud vinculado con el derecho a la vida; a consecuencia de la discriminación negativa y persecución ilegal dentro del procesamiento irregular disciplinario que provocó el alejamiento del cargo de la accionante y de la misma institución, se causó la suspensión de su atención médica en el centro hospitalario perteneciente a la Caja Nacional de Salud (CNS) y por ende la decrepitación de su estado anímico y de salud a consecuencia de ese acto, existiendo incluso informes médicos que demuestran el grado de enfermedad de la accionante y la suspensión del servicio de salud, poniendo en riesgo su vida por falta de atención médica, más aún, cuando incluso por el supuesto proceso disciplinario se procedió incluso a cortarle el salario que le correspondería no teniendo recursos suficientes para acudir a tratamientos fuera de la CNS, siendo que en estas acciones, la discriminación positiva es entendida como las acciones tendientes a mejorar la calidad de vida de las personas con capacidades diferentes; lo cual, no fue considerada por los funcionarios municipales demandados, más al contrario cometieron discriminación negativa y maltrato psicológico contra la accionante, quien incluso tuvo una pre embolia a consecuencia de estas acciones; y, 3) En cuanto a la persecución indebida, de acuerdo a los establecimientos principales de la acción de libertad existe una irregularidad en el procedimiento llevado a cabo por Norka Josefa Araujo Mamani, quien es la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto y que conjuntamente con Félix Apaza Nina, habrían propiciado una serie de actos anómalos dentro del proceso seguido contra Rocío Ethel Mollinedo Banda -ahora accionante-, entre éstos, se tiene: i) Al haber concluido el proceso disciplinario con una destitución, siendo dicha determinación una decisión definitiva, no fue comunicada en forma personal a la ahora accionante, sino en tablero, aparentemente por falta de conocimiento de su domicilio procesal, con esta acción no sólo se incurrió en conculcación del derecho al debido proceso ya que no se permitió el acceso al derecho a la impugnación que tienen las personas, sino también se vulneró la garantía procesal del debido proceso en cuanto a la seguridad jurídica y la tramitación en igualdad de condiciones, al no haberse permitido procesalmente el cumplimiento del art. 24 de la CPE, y tener una respuesta oportuna a una petición hecha ante la autoridad disciplinaria, vinculada al no pronunciamiento y dar paso aquellos aspectos propios de complementación, aclaración y enmienda, nulidades de notificaciones por estos vicios de procesamiento; ii) La mayor irregularidad que se encontró en este proceso disciplinario es que el mismo aparentemente se habría iniciado conforme establece la Resolución Inicial de Apertura de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM- 082/2016, como consecuencia de una denuncia particular a instancia de Flora Quino de Vásquez, quien habría sufrido un daño a consecuencia de la mala medición de un ambiente realizado por el arquitecto Cristian Salamy Chalco Yaniquez, dependiente de la división que dirigía la ahora accionante; toda vez que, a “fs. 59” del proceso disciplinario se halla una carta en la cual la supuesta denunciante, establece que nunca presentó denuncia alguna en contra de ningún personero de la Unidad de Gestión Catastral, del que se encontraba a cargo la ahora accionante; bajo esta previsión de la ley al no existir denuncia nunca debió existir Resolución Inicial de Apertura de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM- 082/2016, y es más al haber sido demostrado este extremo, la sentencia o resolución definitiva debería consignar ese elemento probatorio y no proceder a su destitución, en clara y flagrante vulneración de derechos y garantías del debido proceso; por estos extremos tampoco se debió haber suspendido de sus funciones a la accionante, quien correspondía sea restituida al cargo que ocupaba antes de las lacerantes medidas de protección o cautela dispuestas, incluso disponiendo el pago de sus derechos devengados y atención médica; iii) Otra irregularidad y conculcación al debido proceso, se tiene en cuanto a la Resolución Inicial de Apertura de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM- 082/2016, mismo que no es claro en referencia a la forma, modo y acción por la cual la procesada hubiere incurrido en las causales disciplinarias, ya que la persona que habría ido al domicilio de la supuestamente denunciante fue el arquitecto José Calle Márquez, persona diferente a la ahora accionante, más aún cuando ésta no pudo haber hecho la medición debido a que por su condición no puede moverse sino en silla de ruedas; y, iv) Por este motivo se verifica irregularidades en procedimiento tomándose en cuenta que de acuerdo al procedimiento constitucional y derechos humanos, el derecho de impugnación que tiene toda persona que está siendo procesada, no puede ser privado bajo ninguna circunstancia máxime y tomando en cuenta y de acuerdo a procedimiento cualquier notificación que sea definitiva, incluso cuando se habla de una destitución debe ser notificada en forma personal a quien está siendo afectado por la resolución y no puede ser notificada ni en el domicilio procesal de su abogado si así lo tuviera, ya que el mismo no es el directo afectado, ni interesado, ya que dicha resolución definitiva causa estado si son notificados de manera personal o dejado por cédula debidamente practicada, y de la revisión de todo el proceso disciplinario no se puede verificar notificación alguna, que se encuentre en la norma referida a este actuado en particular, o si la misma fue dejada por cédula debidamente practicada y pese a la existencia de un incidente de nulidad, el cual va dirigido a aquel derecho consagrado que establece la Constitución Política del Estado dentro de los arts. 115 a 120, derecho a la impugnación ante el superior jerárquico, aspecto que no se le permitió a la parte accionante por mala realización del proceso disciplinario; evidentemente las medidas precautorias dentro de los procesos administrativos conforme establece los diferentes estatutos de las instituciones públicas que rigen en territorio nacional, consignan que las autoridades sumariantes tienen la facultad de remover por medio de las sugerencias o autos de apertura de procesamiento las personas que están siendo procesadas, pero la característica es que esta remoción no sea afectante a aquella actividad o actitud que toma la parte procesada en relación a su capacidad intelectiva y física, primera instancia que fue vulnerada por el proceso sumario; toda vez que, no se encuentra compatibilidad de la profesión de arquitecta que tiene la accionante con una Unidad Educativa, lo lógico de acuerdo a lo verificado y establecido por la parte accionante que en el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, se tiene la existencia de la Unidad de Proyectos, Supervisión de Obras o la misma Unidad de Gestión Catastral que son compatibles con su actividad y rubro profesional, debiendo haberla ubicado un lugar donde de acuerdo a su capacidad y situación correspondiente a persona con discapacidad pueda fungir la profesión que la misma tiene; que habiéndose causado a la fecha con esta verificación tres vulneración principales, el debido proceso con el derecho a la impugnación, el debido proceso con el derecho de comunicación oportuna, el debido proceso en tanto y en cuanto a la correcta tramitación de una causa que garantiza la seguridad jurídica y la igualdad jurídica en cuanto al procesamiento, y en segunda instancia las medidas de precautela que causaron la vulneración a la dignidad, aspecto que una persona con discapacidad tiene como prerrogativas y tiene que ser respetada por todos y cada uno de las autoridades, máxime cuando se habla de servidores públicos, mismos que son protegidas por el art. 70 de la CPE, y la Convención sobre los Derechos de las Personas Discapacidad y el protocolo de San Salvador, que establece que todo ser humano que tiene una capacidad diferente tiene y debe ser tratada de una forma que su capacidad no la menosprecie en el ámbito social, más aún si tiene el ejercicio de realizar una actividad que la proyecte en el grado que pueda inclusive servir a la sociedad, esto como una forma de reinserción social y un beneficio tanto para la sociedad y la misma persona con discapacidad; aspecto que también fue vulnerado por la Autoridad Sumariante sin verificar la discriminación positiva de la cual son beneficiarios las personas con capacidad diferente; como tercer punto la lesión del principio constitucional a la salud, con la remoción de la ahora accionante a una unidad diferente y la no práctica de una notificación en forma correcta y debida se la privó del recurso económico para el sustento; y, asimismo, se la suspendió la atención médica a los efectos que pueda garantizársela un vida digna, y esto ha presupuestado el detrimento de su salud, poniendo en riesgo su propia vida, ya que esta artritis deformante tiene la connotación propia y particular que los medicamentos que se les suministra y son cortados causan daños a nivel del corazón y nivel nervioso, aspectos que han puesto en riesgo los personeros de la unidad que llevaron el proceso sumario.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  De la revisión del Sistema de Gestión Procesal de este Tribunal, se tiene que la ahora accionante presentó anteriormente otra acción de amparo constitucional reclamando como acto lesivo de sus derechos, la destitución de la que fue objeto por parte del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, en la cual mediante SC 2695/2010-R de 6 de diciembre, le fue concedida la tutela demandada, disponiendo la restitución a su fuente laboral, de cuyas Conclusiones II.1, II.2 y II.3, se establece que el 4 de octubre de 2007, mediante memorándum DGCH/3899/07, se designó a Rocío Ethel Mollinedo Banda -ahora accionante-, en el cargo de Jefa de la Unidad de Gestión Catastral, dependiente de la Dirección de Ordenamiento Territorial, Catastro y Administración Urbana del mencionado Municipio; asimismo, que a través de copia de certificados médicos adjuntos al expediente, la accionante acreditó que sufría de artritis reumatoidea con afectación en articulaciones periféricas que condicionaban su limitación funcional, y, certificación ADRHBPS 165 de 8 de octubre de 2008, expedida por la Unidad de Calificación de Personas con Discapacidad, y el Área de Discapacidad, Rehabilitación y Habilitación Bio Psico-Social, dependiente de la Dirección General de Promoción de la Salud del Ministerio de Salud y Deportes.

II.2.  Mediante Resolución Inicial de Apertura de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM- 082/2016, emitida por Norka Josefa Araujo Mamani, Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto -ahora demandada-, se dispuso de oficio el inicio del proceso sumario interno contra los servidores públicos Cristian Salamy Chalco Yaniquez y Rocío Ethel Mollinedo Banda -ahora accionante-, ante la presunta contravención de las disposiciones administrativas, previstas en los arts. 232, 235.1, 2 y 5 de la CPE; 8 incs. a) y b) de la Ley del Estatuto del Funcionario Público (LEFP); Decreto Supremo (DS) 25749 de 24 de abril de 2000; 104 incs. a), d) y g) del Reglamento de Administración de Recursos Humanos del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto; y, 4, 5, 7 y 14 del Manual de Organización y Funciones de la Unidad de Gestión Catastral; asimismo, entre otros, se determinó a título provisional y como medida precautoria, el cambio temporal de funciones de los procesados a ser ejecutado por la Dirección de Talento Humano; notificándose el 20 de mayo de 2016, a horas 18:04, a la ahora accionante de manera personal, disponiéndose la apertura del término de prueba de diez días (fs. 27 a 29); fallo contra el cual el 6 de junio de similar año, los procesados interpusieron incidente de nulidad, denunciando la vulneración del derecho al debido proceso en la obtención de la prueba, agregando que la Resolución impugnada, fue generada por el informe forzado de dos servidores públicos que pretendían acallarla y que la misma no mencionaba cuándo, dónde y cómo hubiera cometido cada una de las infracciones que se pretendía atribuirles. Asimismo, en su otrosí 4, señaló domicilio procesal en la calle 3 oficina 3, piso 1, 2112 de la Zona 12 de Octubre (Edificio Banco “Económico”); petición que fue resuelta mediante Resolución Sumarial GAMEA//AUT.SUM./ 120/16, por la cual la autoridad ahora demandada, resolvió rechazar la nulidad planteada, bajo el fundamento de que no existía vulneración de los derechos invocados (fs. 57 a 63).

II.3.  Por Informe GAMEA/AUT-SUM/ 013/2016 de 8 de junio, Darío Vargas Condori, Notificador - Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, dio a conocer a la Autoridad Sumariante demandada, que habiéndose constituido en la fecha señalada a horas 16:30, en el domicilio procesal establecido por los procesados ubicado en la calle 3, oficina 3, piso 1, 2112 de la Zona 12 de Octubre (Edificio Banco “Unión”); no pudo proceder con la notificación de la Resolución Sumarial GAMEA//AUT.SUM./ 120/16, a los procesados Cristian Salamy Chalco Yaniquez y Rocío Ethel Mollinedo Banda, por cuanto en el indicado lugar, en el primer piso no existía ninguna oficina número 3, sino otras que funcionaban con actividades económicas, cuyos propietarios le indicaron que no pertenecían a ningún abogado; asimismo, hace constar que en el edificio también buscó la oficina señalada sin encontrarla; motivo por el cual, no pudo notificarlos; ameritando que la autoridad demandada, mediante Auto de 8 de junio de 2016, disponga su notificación mediante cédula en su domicilio laboral por única vez (fs. 64 y 67).

II.4.  Cursa nota de aclaración de supuesta denuncia, presentada a la Unidad de Gestión Catastral el 2 de junio de 2016, por Flora Quino de Vásquez, señalando que en ningún momento hizo mención escrita de denuncia sobre su trámite U-R 051685 en la Sub Alcaldía del Distrito 1, tampoco en las oficinas de Catastro; asimismo, recalcó que José Calle Márquez, viendo que le faltaba un ambiente, se ofreció a corregírselo en el “plano UR”, lo que aceptó; puesto que, su casa sería demolida en los próximos meses y le urgía la documentación al día; también refirió que no está en calidad de perjudicar a nadie y no conoce a las personas que siguen dicho proceso sumario, que su documentación se encuentra en orden y no sufrió percance alguno (53).

II.5.  El 27 de junio de 2016, mediante CITE: GAMEA-AUT.SUM/712/16, dirigida a Félix Apaza Nina, Director de Talento Humano del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto -ahora demandado-, Norka Josefa Araujo Mamani, Autoridad Sumariante, señaló que en atención a la emisión de la Resolución Inicial de Apertura de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM- 082/2016, por la que se dispuso a título provisional y como medida precautoria el cambio temporal de funciones de la accionante, debía remitir a su despacho el memorándum de cumplimiento de la determinación asumida (fs. 65).

II.6.  Mediante Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM/ 073/2016 emitida por Norka Josefa Araujo Mamani, Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, se dispuso la destitución del cargo de la ahora accionante y otro, en sujeción al art. 29 de la Ley 1178 de 20 de julio de 1990; indicando asimismo, que en caso de que a la fecha los procesados no fuesen servidores públicos de la entidad, se estableció la imposición de sanción a los fines de constancia y registro en la Contraloría General del Estado (CGE), conforme las previsiones contenidas en el art. 15 del DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992, al haberse declarado la existencia de responsabilidad administrativa de los nombrados servidores públicos; determinación con la cual, el 30 de junio de 2016, a horas 16:00, la accionante fue notificada mediante cédula en tablero del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, determinación contra la cual no habiendo interpuesto recurso de impugnación alguno, ameritó que mediante Auto de 8 de julio del indicado año, se declare su ejecutoria (fs. 79 a 88).

II.7.  El 1 de agosto de 2016, mediante memorial presentado ante los Vocales de la Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, la accionante, solicitó conminatoria de cumplimiento de SC 2695/2010-R     (fs. 95 a 96).

II.8.  El 2 de agosto de 2016, a través de escrito presentado ante la Autoridad Sumariante demandada, la accionante solicitó se emita resolución de extinción del acto administrativo, dejándose sin efecto legal alguno la Resolución Inicial de Apertura de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM- 082/2016, por constituir un acto administrativo nulo al existir vicio irreparable ocasionado por la insuficiente motivación producto de un procedimiento administrativo efectuado sin respetar el procedimiento establecido, transgrediéndose el debido proceso y la seguridad jurídica; asimismo, impetró en su otrosí, se deje sin efecto las medidas precautorias dispuestas en la Resolución mencionada, así como el memorándum de 18 de julio del indicado año, procediéndose a su inmediata restitución al cargo que venía desempeñado; en mérito a ello, por decreto de 3 de agosto de igual año, la autoridad demandada, señaló estese a la Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM/ 073/2016 y al Auto de 8 de julio de similar año, de ejecutoria (fs. 97 a 99).

II.9.  También, el 2 de agosto de 2016, mediante memorial dirigido a la Autoridad Sumariante del Gobierno Municipal de El Alto, la accionante presentó recurso de revocatoria contra la Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM/ 073/2016, por vulneración de sus derechos al debido proceso y seguridad jurídica, al no haberse emitido dicha determinación en un proceso legalmente tramitado, por cuanto la misma no señala los elementos de prueba con los que se le incrimina, menos individualiza los hechos y su participación en las supuestas faltas incurridas, tomándose la grave determinación de su destitución (fs. 102 a 104 vta.).

II.10.Cursa memorándum DTH-RCTB/SUM/0092/16, por el cual Félix Apaza Nina, Director de Talento Humano del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto    -ahora codemandado-, comunicó a Rocío Ethel Mollinedo Banda, que en cumplimiento a la Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM/ 073/2016 y Auto de 8 de julio de 2016, de ejecutoria, del proceso sumario interno instaurado en su contra, le fue impuesta la sanción administrativa de destitución de su cargo (fs. 113).

II.11.Mediante memorial presentado el 12 de agosto de 2016, ante la Autoridad Sumariante demandada, Rocío Ethel Mollinedo Banda, solicitó aclaración y complementación del decreto emitido el 3 de igual mes y año, alegando falta de fundamentación y motivación de los citados actos administrativos, evidenciándose vicios insubsanables e irreparables dentro del procedimiento ejecutado; por lo que, solicita se proceda a la extinción del proceso interno o revocatoria de la Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM/ 073/2016, dejándose sin efecto legal alguno (fs. 109 a      112 vta.).

II.12.Cursa fotocopia de carnet de persona con discapacidad 02-19631031RMB otorgado el 12 de enero de 2017, por el Comité Departamental de Personas con Discapacidad (CODEPEDIS) La Paz, acreditando que Rocío Ethel Mollinedo Banda, tiene 50% de deficiencia física-motora (fs. 149).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la vida, al debido proceso en sus elementos a la fundamentación, motivación y congruencia, a la valoración de la prueba y a la presunción de inocencia; aduciendo que, los demandados no obstante de conocer que su persona gozaba de inamovilidad funcionaria como persona con discapacidad, le instauraron un irregular proceso administrativo interno, sobre la base de una supuesta denuncia por mala declaración de registro catastral; asimismo, sin efectuar individualización de los hechos en los que hubiese cometido falta alguna, la Autoridad Sumariante -ahora demandada- mediante Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM/ 073/2016, arbitrariamente dispuso su destitución, pronunciando un fallo carente de fundamentación, motivación y congruencia, al haber omitido referirse respecto a la nota de aclaración de supuesta denuncia de 2 de junio de 2016, presentada por Flora Quino de Vásquez, señalando que nunca efectúo dicho acto, tampoco que se le ocasionó prejuicio alguno; asimismo, dicha autoridad, emitido el fallo, omitió notificarlo de forma personal con la aludida Resolución, efectuándola mediante cédula en tablero del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, en franco desconocimiento de la normativa administrativa, ocasionando que su persona no haya podido recurrir en segunda instancia; y una vez ejecutoriado, mediante memorándum DTH-RCTB/SUM/0092/16, el codemandado, Director de Talento Humano de la Alcaldía, en conocimiento del fallo constitucional de inamovilidad funcionaria, procedió a dar cumplimiento a su drástica destitución, agravando su salud pues al margen del deterioro que sufría por la artrosis deformante que padece, desde el inicio del proceso se fue agravando por la depresión, maltrato y tortura sufridos, conllevándola a un estado neurológico crítico, por cuanto, como medida precautoria dispusieron su traslado a oficinas del cuarto piso de la Dirección de Educación, donde le fue dolorosa su movilización al carecer dicha unidad de las condiciones que requería su condición de persona con capacidades diferentes y por encontrarse en silla de ruedas.

En consecuencia, corresponde analizar si los hechos denunciados son evidentes, a efecto de conceder o denegar la tutela demandada.

III.1.  Sobre la reconducción de una acción tutelar ante una evidente vulneración de derechos y garantías constitucionales

La SCP 0897/2013 de 20 de junio, a tiempo de efectuar una sistematización de la jurisprudencia emitida por la jurisdicción constitucional en relación al tema, precisó lo siguiente: “En la              SCP 0210/2013 de 5 de marzo, al referirse a la reconducción o reconversión de acciones, estableció lo siguiente: ‘De acuerdo al art. 196 de la CPE, el Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y garantías constitucionales; última función que, de manera reforzada, es realizada a través de la revisión de las resoluciones pronunciadas por los jueces y tribunales de garantías en las acciones de defensa -acción de libertad, de amparo constitucional, de protección a la privacidad, de cumplimiento y popular.

Es en el ámbito del control tutelar de constitucionalidad, es decir del control del respeto a los derechos fundamentales y garantías constitucionales, que la labor de la justicia constitucional se manifiesta en toda su esencia y finalidad, pues resguarda los derechos tanto en su dimensión subjetiva como objetiva, es decir como fundamento de todo nuestro sistema constitucional.

Efectivamente, en el marco del Estado Constitucional, los derechos fundamentales y garantías constitucionales tiene un lugar preeminente en el orden constitucional, que en el caso Boliviano se ve reflejado no sólo en el amplio catálogo de derechos fundamentales y garantías jurisdiccionales que consagra, sino también en los fines y funciones esenciales del Estado, siendo uno de ellos el de «garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución», (art. 9.4 de la CPE), así como en los criterios de interpretación de los derechos humanos que se encuentran constitucionalizados, los cuales deben ser utilizados no sólo por el juez constitucional, sino también por los jueces y tribunales de las diferentes jurisdicciones previstas en nuestra Ley Fundamental, quienes, conforme lo entendió la SCP 112/2012, se constituyen en los garantes primarios de la Constitución y de los derechos y garantías fundamentales.

Así, deben mencionarse a los arts. 13 y 256 de la CPE, que introducen dos principios que guían la interpretación de los derechos fundamentales: La interpretación pro homine y la interpretación conforme a los Pactos internacionales sobre Derechos Humanos. En virtud a la primera, los jueces, tribunales y autoridades administrativas, tiene el deber de aplicar aquella norma que sea más favorable para la protección del derecho en cuestión -ya sea que esté contenida en la Constitución o en las normas del bloque de constitucionalidad- y de adoptar la interpretación que sea más favorable y extensiva al derecho en cuestión; y en virtud a la segunda (interpretación conforme a los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos), tienen el deber de -ejerciendo el control de convencionalidad- interpretar el derecho de acuerdo a las normas contenidas en tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos ratificado o a los que se hubiere adherido el Estado, siempre y cuando, claro está, declaren derechos más favorables a los contenidos en la Constitución; obligación que se extiende, además al contraste del derecho con la interpretación que de él ha dado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, conforme lo ha entendido la misma Corte en el caso Trabajadores Cesados del Congreso vs. Perú, al señalar que «los órganos del Poder Judicial deben ejercer no solo un control de constitucionalidad, sino también de convencionalidad ex oficio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de sus regulaciones procesales correspondientes (…)».

A dichos criterios de interpretación, se añade el principio de progresividad que se desprende del art. 13 de la CPE y la directa justiciabilidad de los derechos prevista en el art. 109 de la CPE; norma que establece que todo los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección, y que se constituye en una concreción del carácter normativo de la Constitución Política del Estado, como otra de las características fundamentales del Estado Constitucional. El principio de aplicación directa de los derechos, como sostuvo la        SCP 121/2012, supone la superación formalista del sistema jurídico y se constituye en un postulado para consolidar el valor normativo de la Constitución Política del Estado:

«(…) la premisa en virtud de la cual se debe asegurar la eficacia máxima de los derechos fundamentales, exige en términos de teoría del derecho, la superación de una concepción ius-positivista y formalista del sistema jurídico, e implica la adopción de postulados jurídicos enmarcados en cánones constitucionales no solamente destinados a limitar el poder, sino fundamentalmente direccionados a consagrar y consolidar la vigencia material de los derechos fundamentales».

«(…) el principio de aplicación directa y eficaz de los derechos fundamentales, constituye un postulado que consolida el valor normativo de la Constitución, por el cual, los derechos fundamentales tienen una efectividad plena más allá de un reconocimiento legislativo o de formalismos extremos que puedan obstaculizar su plena vigencia, aspecto que caracteriza la ‘última generación del Constitucionalismo’, en el cual, el fenómeno de constitucionalización del ordenamiento jurídico, se consagra y alcanza su esplendor a través del principio de aplicación directa de los derechos fundamentales, el cual se materializa a través del nuevo rol de las autoridades jurisdiccionales en su labor de interpretación constitucional acompañada de una coherente teoría de argumentación jurídica».

En ese marco, la Constitución Política del Estado introduce criterios hermenéuticos para la concreción material de los derechos humanos, pero además establece principios rectores para la función judicial en el art. 178, al sostener que la potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos.

Conforme se aprecia, la función judicial ejercida por las diferentes jurisdicciones que componen el órgano judicial, y también por la justicia constitucional, tiene entre sus principios, el respeto a los derechos, el cual, se constituye en la base de la administración de justicia, y así lo reconoce la misma Ley del Órgano Judicial en el art. 3. Este principio, guarda armonía con la preeminencia que en nuestro sistema constitucional tienen los derechos fundamentales y garantías jurisdiccionales, los cuales si bien tienen como garantes, en general a las diferentes jurisdicciones del órgano judicial, encuentran en la justicia constitucional, y en particular en el Tribunal Constitucional Plurinacional, su máximo resguardo, protección y órgano de interpretación.

Por ello, atendiendo a los fines de la justicia constitucional y con la finalidad de garantizar su acceso, el Código procesal constitucional le ha dotado de principios procesales que permiten que los procesos constitucionales alcancen el objetivo de tutela inmediata de los derechos fundamentales, como el principio de impulso de oficio, por el que las actuaciones procesales deben efectuarse sin necesidad de petición de las partes, celeridad, que obliga a resolver los procesos evitando dilaciones en su tramitación, concentración, por el que debe reunirse la mayor actividad procesal en el menor número de actos posibles y, fundamentalmente, el no formalismo, de acuerdo al cual sólo deben exigirse las formalidades estrictamente necesarias para la consecución de los fines del proceso  (art. 3 del CPCo).

A dichos principios debe sumarse el principio de prevalencia del derecho sustancial respecto al formal, el principio pro-actione y la justicia material, que derivan de las características de los derechos fundamentales y de los criterios constitucionalizados de interpretación y se conectan con los principios de celeridad y no formalismo. Así, la SCP 450/2012, sostuvo que «…Esta jurisdicción constitucional, en su función específica de proteger los derechos fundamentales de las personas, se encuentra impregnada de los principios informadores de la teoría de los derechos fundamentales, lo que implica, entre otros, aplicar los principios de prevalencia del derecho material o sustantivo sobre las formalidades, así como los de indubio pro homine, favorabilidad y pro actione; en virtud de los cuales, en casos de dudas respecto a la aplicación de una norma restrictiva de la acción tutelar, no se la debe obviar, dando preeminencia en todos los casos, al derecho sustantivo, es decir, a la acción y a la vigencia de los derechos fundamentales de las personas».

El principio de prevalencia del derecho sustancial respecto al formal, conforme lo entendió la SC 0897/2011 de 6 de junio, «…se desprende del valor-principio justicia, que es uno de los pilares fundamentales del Estado Constitucional y Democrático de Derecho, que se encuentra consagrado por el art. 8.II de la CPE, pues en mérito a éste los ciudadanos tienen derecho a la justicia material. Así se ha plasmado en el art. 180.I de la CPE que ha consagrado como uno de los principios de la justicia ordinaria el de ‘verdad material’, debiendo enfatizarse que ese principio se hace extensivo a todas las jurisdicciones, también a la justicia constitucional. De este modo se debe entender que la garantía del debido proceso, con la que especialmente se vincula el derecho formal, no ha sido instituida para salvaguardar un ritualismo procesal estéril que no es un fin en sí mismo, sino esencialmente para salvaguardar un orden justo que no es posible cuando, pese a la evidente lesión de derechos, prima la forma al fondo, pues a través del procedimiento se pretende lograr una finalidad más alta cual es la tutela efectiva de los derechos. En este sentido, debe considerarse que la Constitución Política del Estado, en el art. 9 inc. 4), establece como fines y funciones esenciales del Estado, ‘Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución’. En coherencia con dicha norma, el   art. 13.I de la CPE, establece que el Estado tiene el deber de promover, proteger y respetar los derechos. Por otra parte, el art. 196 establece que: ‘El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales’. (…) no debe de olvidarse que una de las finalidades de la justicia constitucional es precautelar el respeto y la vigencia de derechos y garantías constitucionales».

Este principio, se vincula con el principio de verdad material, conforme lo entendió la SCP 1662/2012, al sostener:

«…el principio de verdad material consagrado por la propia Constitución Política del Estado, corresponde ser aplicado a todos los ámbitos del derecho; en ese orden, debe impregnar completamente la función de impartir justicia. Por ende, no es posible admitir la exigencia de extremados ritualismos o formalismos, que eclipsen o impidan su materialización, dado que todo ciudadano tiene derecho a una justicia material, como se desprende de lo estipulado por el art. 1 de la CPE, por lo que, debe garantizarse que las decisiones de las autoridades jurisdiccionales a cargo del proceso, sean producto de apreciaciones jurídicas, procurando la resolución de fondo de las problemáticas sometidas a su jurisdicción y competencia; pues si bien, las normas adjetivas prevén métodos y formas que aseguren el derecho a la igualdad de las partes procesales, para garantizar la paz social evitando cualquier tipo de desorden o caos jurídico; sin embargo, los mecanismos previstos no pueden ser aplicados por encima de los deberes constitucionales, como es la de otorgar efectiva protección de los derechos constitucionales y legales, accediendo a una justicia material y por lo tanto, verdaderamente eficaz y eficiente. Todo ello con el objetivo final de que el derecho sustancial prevalezca sobre cualquier regla procesal que no sea estrictamente indispensable para resolver el fondo del caso sometido a conocimiento del juez».

Con relación al principio de justicia material, la SC 0458/2007-R de 3 de julio, reiterada por la SCP 2029/2010-R de de 9 de noviembre, sostuvo que es «…una vivificación del valor superior ‘justicia’ la obligación, en la tarea de administrar justicia, de procurar la realización de la ‘justicia material’, como el objetivo axiológico y final para el que fueron creadas el conjunto de instituciones, jueces y tribunales, así como normas materiales y adjetivas destinadas a la solución de la conflictividad social; en síntesis, la justicia material es la cúspide de la justicia, donde encuentra realización el contenido axiológico de la justicia; por ello, está encargada a todos los órganos de administración de justicia…».

Por otra parte, debe hacerse mención al principio pro actione, que de acuerdo a la jurisprudencia contenida en la SC 501/2011-R, reiterada en la SCP 2271/2012 «…se constituye como el deber de interpretar las normas procesales en el sentido más favorable a la admisibilidad de la acción, lo que también evita pronunciamiento de inadmisibilidad por defectos que puedan ser subsanados sin dar la oportunidad de hacerlo, prohibiendo asimismo la discriminación al acceso de la justicia de cualquier persona y brindar una justicia pronta y oportuna, sin dilaciones. Así, el constituyente boliviano, incluyó de manera acertada dicho principio dentro del texto constitucional, de esta manera, la Constitución Política del Estado, en su art 14.III señala: ‘El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos’; de igual forma, el 14.V establece: ‘Las leyes bolivianas se aplican a todas las personas, naturales o jurídicas, bolivianas o extranjeras, en el territorio boliviano’; dichos artículos se encuentran vinculados y concordantes con el art. 115 del texto constitucional que indica: ‘I. Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos. II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones’.

En similar sentido, la SCP 0139/2012 de 4 de mayo, sostuvo que este principio -pro actione- ‘…se configura como una pauta esencial no solo para la interpretación de derechos fundamentales, sino también como una directriz esencial para el ejercicio del órgano de control de constitucional y la consolidación del mandato inserto en el art. 1 de la CPE; además, asegura el cumplimiento eficaz de los valores justicia e igualdad material, postulados axiomáticos directrices del nuevo modelo de Estado y reconocidos de manera expresa en el Preámbulo de la Constitución Política del Estado y en el art. 8.1 también del texto constitucional.

En efecto, el principio pro-actione, asegura que a través de la ponderación de los derechos para el análisis de los casos concretos en los cuales exista una manifiesta, irreversible y grosera vulneración a derechos fundamentales, debe prevalecer la justicia material a cuyo efecto, su labor hermenéutica de ponderación, generará la flexibilización a ritualismos extremos para que en casos graves se repare un derecho manifiesta y groseramente vulnerado, así, el rol del control de constitucionalidad, en virtud del cual, la justicia formal ceda frente a la justicia material’.

Es en dicho contexto constitucional y la efectiva protección de los derechos constitucionales, que la Sala Liquidadora Transitoria de este Tribunal, a través de la SCP 0347/2012 de 22 de junio aplicó le principio pro actione para resolver, dentro de una acción de amparo constitucional, una problemática que debía ser resuelta a través del recurso directo de nulidad; concluyendo en ese caso: ‘Es evidente que la usurpación de competencias, es una figura que se encuentra dentro del ámbito de tutela del recurso directo de nulidad de acuerdo a la SC 0099/2010-R de 10 de mayo, sin embargo, sin alterar esta línea jurisprudencial, se aplica excepcionalmente el principio pro actione para situaciones en las cuales exista una manifiesta, grave e irreparable vulneración a derechos fundamentales, de manera excepcional y aplicando el método de la ponderación, con la finalidad de asegurar la justicia material, se flexibiliza para este efecto los presupuestos procesales, solamente con la finalidad de asegurar la materialización de los valores de justicia e igualdad, posibilitando tutelar el derecho a la competencia como elemento del debido proceso a través de la acción de amparo constitucional’. Concediendo en base a ese entendimiento, la tutela pretendida, al advertir dentro de sus Fundamentos Jurídicos que evidentemente el Fiscal de Materia entonces demandado, había usurpado funciones que no le atingían y que por ende todas sus actuaciones carecían de legalidad al no estar enmarcadas dentro de un proceso justo, lo que hacía viable la protección por la jurisdicción constitucional.

Posteriormente, la SCP 0645/2012, de manera expresa se pronunció sobre la reconducción o reconversión de acciones al sostener que cuando ‘…el intérprete advierta que los contenidos de la demanda se acomodan más a la tramitación de otra acción de defensa (acción de libertad, de protección de privacidad, amparo constitucional, acción popular) y de esta manera pueda, al amparo de los principios de eficacia de los derechos fundamentales, economía procesal, prevalencia del derecho sustantivo sobre el derecho adjetivo, pro actione y iura novit curia, reconducir la tramitación de la acción de cumplimiento a un proceso de acción de libertad, de protección de privacidad, amparo constitucional o acción popular, atendiendo ciertos requisitos a ser desarrollados por la jurisprudencia constitucional en el caso específico, donde se advierta la necesidad de reconducir su tramitación a otro proceso…’.

Precisamente son los principios antes mencionados que constituyen la razón primordial por la cual debe operarse la reconducción del proceso constitucional; así se tiene que, no obstante las acciones de defensa tienen delimitados sus requisitos de admisibilidad así como un procedimiento específico y que en su tramitación, según la naturaleza de la acción de defensa invocada, deben exigirse la concurrencia de formalismos que ayudan a preservar su naturaleza excepcional, ello no significa que deba darse prioridad a estas formalidades, entendidas como una unidad, por encima de la esencia misma del sistema de control tutelar cuyo fin primordial es el resguardo de derechos fundamentales y garantías constitucionales, por lo cual deberá extenderse la comprensión del alcance de exigibilidad de estos requisitos, a fin de garantizar la tutela constitucional efectiva y la esencia de los procesos constitucionales».

En el caso específico resuelto por la indicada Sentencia, se establecieron requisitos para la reconducción de las demandas de acción de cumplimiento hacia acciones populares, conforme a las siguientes subreglas:

«a) Se evidencie error en la vía procesal elegida, lo cual guarda relación con el rol esencial del juez constitucional que advierte una voluntad implícita del accionante, aunque la misma no haya sido planteada correctamente en la demanda.

b) Se cumplan los requisitos inexcusables de la demanda de acción popular, en ese sentido, principalmente se identifiquen a través de los hechos denunciados, derechos o intereses colectivos o difusos y un sujeto de derecho colectivo.

c) No se modifiquen el petitorio ni los hechos que sustentan la demanda, por cuanto supondría que el juzgador sustituya al accionante, alterando su naturaleza imparcial.

d) Se preserve el derecho a la defensa de la parte demandada, es decir, que la misma haya tenido la oportunidad de contraponerse a la pretensión de la parte demandante; ejerciendo de modo sustancial su derecho de defensa, puesto que en ningún caso se puede habilitar la tutela de un derecho fundamental dejando desprotegido a otro de la misma clase.

e) Exista riesgo de irreparabilidad del o los derechos o intereses colectivos o difusos; es decir, la reconducción sólo será posible si existe una necesidad apremiante de evitar la ocurrencia de un daño irreparable en los derechos fundamentales involucrados, aspecto que guarda relación con el principio de economía procesal y tutela judicial efectiva.

Es preciso establecer que la reconducción de la tramitación de una acción de cumplimiento a una acción popular deberá producirse siempre a favor y nunca en perjuicio de la parte accionante».

Dichas subreglas, como se tiene señalado fueron creadas para el caso específico de reconducción de las acciones de cumplimiento hacia las acciones populares, sin embargo, esto de ninguna manera se constituye en limitante alguna para que otras acciones de defensa también puedan ser reconducidas, pues, en todo caso, se debe atender a los fines esenciales de los procesos constitucionales que, en el caso de las acciones tutelares, como se tiene señalado, es el respeto y vigencia de los derechos fundamentales y garantías constitucionales; así como los principios de la función judicial y, en concreto, los principios procesales de la justicia constitucional que han sido precedentemente referidos.

Así, en la SCP 2271/2012 este Tribunal recondujo una acción de libertad a una acción de amparo constitucional, al constatar que existía una evidente vulneración de los derechos fundamentales y garantías constitucionales del accionante, pero que éste equivocó la vía de reclamo, por cuanto la denuncia efectuada no reunía los presupuestos para ser considerada a través de la acción de libertad; pues activó la acción de libertad traslativa o de pronto despacho, invocando demora en la consideración del incidente por actividad procesal defectuosa y la excepción de incompetencia que planteó dentro de un proceso penal sin que, empero, el accionante se encontrara detenido. El Tribunal Constitucional Plurinacional, recondujo la acción al constatar la evidente dilación existente y, por consiguiente, la lesión al debido proceso, y que dichas denuncias merecían un pronunciamiento a fin de no dejar desprotegido al accionante, «con mayor razón si lo que se demandaban eran actos de retardación de justicia, que no materializan los principios, valores, derechos y garantías consagrados en la Norma Suprema, y que a lo que propende en la actualidad el Estado Plurinacional de Bolivia, es a una descolonización de la justicia, a través de una nueva concepción de la misma, mediante prácticas que eliminen toda administración de justicia tardía, formalista y por ende, colonial, en desmedro de los derechos de las personas, que deben ser tutelados en caso de incurrirse en dicho actuar ilegal y no deseado en el orden jurídico».

Bajo dichos razonamientos, se recondujo la acción de libertad a una acción de amparo constitucional «toda vez que en base a los principios de eficacia de los derechos fundamentales, prevalencia del derecho sustantivo sobre el adjetivo, favorabilidad, pro actione, iura novit curia y justicia material consagrado en nuestra Ley Fundamental, los actos denunciados por el agraviado merecen un pronunciamiento en el fondo por la jurisdicción constitucional y no pasar de largo demandas de retardación de justicia y dilación vinculadas con la celeridad a la que se hallan constreñidas las autoridades judiciales en la tramitación de los procesos sometidos a su conocimiento en el marco de un debido proceso».

La SCP 2271/2012, estableció algunos parámetros para realizar la reconversión de acciones, señalando que en caso analizado, existía la necesidad de reconducir la acción de libertad a la acción de amparo constitucional, «…por el daño irreparable que ocasionaría en el justiciable la no tutela a sus derechos, siendo que la justicia constitucional ante el conocimiento de los hechos, no podía abstraerse de su conocimiento y esperar que se de una lesión irremediable, para luego recién tutelar a través de la acción idónea. Teniéndose que, en los casos en que este Tribunal advierta la amenaza de vulneración de derechos fundamentales, denunciada en forma previa a su materialización, tomando en cuenta las circunstancias de cada asunto en particular; en los que exista una manifiesta, irreversible y grosera transgresión de derechos, debe pronunciarse sobre los mismos, a fin de evitar la concreción en su restricción, en pro del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y de no dejar desprotegido al peticionario, quien acude a la justicia constitucional a fin de ver materializado el valor justicia consagrado por la Constitución Política del Estado y que la resolución que obtenga sea reflejo y concreción de los valores jurídicos fundamentales, logrando su efectividad a través de la prevalencia del derecho sustancial, a cuyo efecto será necesario que se otorgue la tutela respectiva y se emitan las órdenes de inmediato cumplimiento que sean necesarias para su resguardo efectivo».

Ahora bien, debe precisarse que la indicada Sentencia Constitucional Plurinacional, luego de justificar la reconducción, precisó que en el caso concreto, la acción de defensa presentada -acción de libertad- cumplía con todos los requisitos establecidos para la acción de amparo constitucional establecidos en el art. 33 del CPCo y luego, analizando los supuestos de improcedencia contenidos en el art. 53 del citado Código, analizó el principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional y las excepciones a la regla de subsidiariedad previstas en el art. 54.II del CPCo, referidas a los supuestos en que la protección puede resultar tardía y a la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse, afirmando que en el caso analizado, pese a existir la posibilidad de utilizar el recurso de reposición, el mismo no resultaba idóneo ante la inminencia del daño irremediable e irreparable a sus derechos, por lo que se ingresó al análisis de fondo.

En síntesis, el Tribunal Constitucional Plurinacional, antes de ingresar al análisis de fondo, verificó el cumplimiento de todos los requisitos establecidos por el Código procesal constitucional y las causales de improcedencia, efectuando, respecto a la subsidiariedad una excepción por la inminencia del daño irremediable e irreparable a los derechos del accionante, aplicando lo previsto en el art. 54.II del CPCo.

Finalmente, se debe señalar que la indicada Sentencia Constitucional Plurinacional, en la parte final de la Fundamentación Jurídica, sostuvo que el Tribunal de garantías, al denegar la tutela impetrada no obró correctamente, «por cuanto al evidenciar la indiscutible vulneración de los derechos del accionante, debió conceder la tutela, a efectos de materializar el pedido del agraviado en pro de la efectivización de sus derechos y se respete la garantía del debido proceso en su elemento del derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas. Situación que no obstante, se justifica por los fundamentos asumidos en su Resolución y la delimitación de la configuración procesal y presupuestos de activación de la acción de libertad que motivaron a asumir dicha decisión».

De lo dicho se extrae que la posibilidad de reconducción de acciones, no alcanza únicamente al Tribunal Constitucional Plurinacional, sino también a los jueces y tribunales de garantías, pues en virtud de los principios de la justicia constitucional que han sido ampliamente referidos, están compelidos a efectivizar los derechos y garantías que fueron ilegalmente amenazados o restringidos, dando concreción a los fines de la justicia constitucional, dejando atrás las rémoras de una justicia colonial, anclada en formalismos, vivificando así los postulados del nuevo constitucionalismo boliviano, centrado en el respeto a los derechos fundamentales y garantías constitucionales.

Conforme a los antecedentes jurisprudenciales antes referidos, la reconducción de acciones es posible en sede constitucional cuando los jueces y tribunales de garantías, así como el propio Tribunal Constitucional Plurinacional, adviertan que es imprescindible otorgar una tutela inmediata a los derechos y garantías invocados, ya sea porque, de postergarse la tutela, ésta sería tardía, tornándose en irreparable la lesión a los derechos o garantías de la o el accionante, o porque se trata de personas o grupos en condiciones de vulnerabilidad, que merecen una atención prioritaria por parte del Estado y de la justicia constitucional, la cual no puede subordinarse a aspectos formales que demoren la tutela de sus derechos.

Ahora bien, debe señalarse que, en estos casos, la justicia constitucional   -jueces y tribunales de garantías, así como el propio Tribunal Constitucional Plurinacional- deberá respetar la esencia de los hechos y del petitorio de la acción de defensa presentada, así como de los requisitos propios de la acción de defensa a la cual se reconduce, las causales de improcedencia de la misma y las excepciones que pudieran aplicarse, de tal modo que la reconducción decidida no suponga una sustitución del accionante, ni una lesión al derecho a la defensa del demandado.

En ese sentido, de cumplirse con dichos requisitos, tanto los jueces y tribunales de garantías, como el Tribunal Constitucional Plurinacional, ante la evidente lesión de derechos fundamentales y garantías constitucionales, pueden, de oficio, reconducir la acción de defensa interpuesta y pronunciar la resolución respectiva, dando efectividad, de esta manera, a los fines de la justicia constitucional’” (las negrillas son nuestras).

III.2.  Sobre los derechos fundamentales de las personas con capacidades diferentes

Respecto a los derechos fundamentales de las personas con capacidades diferentes la SCP 0846/2012 de 20 de agosto, señaló lo siguiente: “Como se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1, en lo conducente a las personas con capacidades diferentes, la Constitución Política del Estado compatibiliza, concilia y complementa la igualdad en sus dos vertientes: La igualdad formal y la igualdad material.

Por una parte, declara la igualdad formal entre todos, cuando en el Preámbulo señala que el Estado Plurinacional, se basa en la igualdad entre todos, prohibiendo y sancionando conforme dispone el art. 14.II toda forma de discriminación fundada en razón de ‘…discapacidad… que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona’; pero luego, al constitucionalizar específicamente a través de una protección reforzada los derechos de las personas con capacidades diferentes en los arts. 70, 71 y 72 de la CPE, especialmente en el art. 71.II y III, del referido cuerpo legal que establece que el Estado adoptará medidas de acción positiva para promover la efectiva integración de las personas con discapacidad en el ámbito productivo, económico, político, social y cultural, sin discriminación alguna; lo que hace, la Ley Fundamental es constitucionalizar la igualdad material de este sector de especial vulnerabilidad, precisamente para equilibrar la balanza y dar oportunidades a los grupos menos favorecidos para que puedan estar en igualdad de condiciones a través de normas jurídicas que busquen ese equilibrio tratando de evitar así detrimentos a grupos que se encuentran en desventaja.

La igualdad material de las personas con capacidades diferentes además de estar constitucionalizada en los arts. 70, 71 y 72 de la CPE, también lo está en el bloque de constitucionalidad, que comprende, según el art. 410 de la CPE, la Opinión Consultiva 06/1999 (párr. 115), la SC 0061/2010-R de 27 de abril, los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos, los convenios, las resoluciones, las declaraciones y otros instrumentos que forman el corpus juris del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, además de la jurisprudencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, conforme lo entendió la             SC 0110/2010-R de 10 de mayo.

La igual material de las personas con capacidades diferentes, también se puede encontrar en las leyes de desarrollo y sus disposiciones reglamentarias, que, en lo conducente al problema jurídico a resolverse en esta sentencia serán desarrollados.

III.2.1. El derecho a la estabilidad laboral reforzada de las personas con capacidades diferentes

a) En la Constitución Política del Estado

La configuración del derecho fundamental a la estabilidad laboral reforzada de las personas con capacidades diferentes, como una concreción específica del derecho genérico a un trato desigual de las personas de sectores en condiciones de vulnerabilidad, se desprende, de la interrelación de las normas constitucionales contenidas en los arts. 48.II de la CPE, refiere que las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios, entre otros, de estabilidad laboral y de no discriminación a favor de la trabajadora y del trabajador, obligando al Estado a proteger la estabilidad laboral y prohibiendo el despido injustificado y toda forma de acoso laboral, bajo sanciones de ley, estipulado en el    art. 49. II de la CPE, normas constitucionales que bajo el influjo de una igualdad formal, prevén la estabilidad laboral para todos los trabajadores, como principio general que rige todas las relaciones laborales (art. 14.II de la CPE); empero, interrelacionando con el valor-principio justicia reconocido en el art. 8.II de la CPE, con los derechos específicos de las personas con capacidades diferentes (igualdad material) establece declara el art. 70 de la Referida Norma Suprema, y específicamente en su        art. 71.II, señala que el Estado adoptará medidas de acción positiva para promover la efectiva integración de las personas con discapacidad en el ámbito productivo, económico, político, social y cultural, sin discriminación alguna; el derecho a la estabilidad de los trabajadores y trabajadoras en general, se refuerza cuando se trata de personas con capacidades diferentes.

b) En las normas del bloque de constitucionalidad

Este derecho también está reconocido en las normas del bloque de constitucionalidad, sobre Derechos de las Personas con Discapacidad, que deben ser interpretados en su integridad, como son:

La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad adoptada el 13 de diciembre de 2006 (arts. 1 y 27. inc. a) sobre el objeto de la Convención y específicamente referente al trabajo, empleo y la continuidad de éste). En efecto, en materia de acceso y continuidad a un puesto de trabajo, la Convención determina el compromiso de los Estados parte de adoptar medidas para eliminar la discriminación y promover la integración laboral de las personas con discapacidad, en particular, respecto de la prestación de bienes o servicios tales como el empleo público o privado.

La Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad, adoptada por la Asamblea General de la OEA el 8 de junio de 1999 (art. III, sobre la integración de las personas con capacidades diferentes en la sociedad, en varios ámbitos, entre otros, el laboral, eliminando todo tipo de discriminación).

La Observación General 5 emitida por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como órgano supranacional que interpreta el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, sobre la obligación de los Estados de adoptar acciones afirmativas tendentes a lograr el acceso al trabajo, entre otros, en igualdad de condiciones que el resto de la población.

Asimismo, la Declaración de los Derechos de los Impedidos proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 3447 del 9 de diciembre de 1975. Esta Declaración, tiene como propósito que las personas que sufren de una discapacidad física o sensorial no sean discriminadas y ser objeto de una protección reforzada que promueva la posibilidad de gozar de sus derechos fundamentales y su adecuada inclusión social.

Finalmente se tiene el Convenio 159 de la OIT; sobre readaptación profesional y el empleo de personas inválidas, adoptada ante la persistente evidencia de situaciones discriminatorias contra las personas con capacidades diferentes en razón a su situación física, psíquica o sensorial. Esta norma compromete al Estado a remover la discriminación existente contra las personas con capacidades diferentes; promover estas oportunidades de trabajo, garantizar la readaptación profesional; y adoptar medidas de diferenciación positiva en el campo laboral.

De igual forma, si bien en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada por el Estado mediante Ley 1430 de 11 de febrero de 1993, no se menciona expresamente la obligación, sobre el reconocimiento de los derechos de las personas con capacidades diferentes, ocurriendo lo propio con el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (Protocolo de San Salvador) de 1988, ratificado por Ley 3293, de 12 de diciembre de 2005; sin embargo, este Protocolo, enumera una serie de compromisos que deben asumir los Estados parte con el propósito de que las personas en situación de discapacidad alcancen el máximo de desarrollo de su personalidad mediante la atención especial que requieran. Entre otras medidas, este instrumento hace referencia a programas laborales específicos; formación para los familiares con el fin de que cooperen activamente en el desarrollo físico, mental y emocional de las personas con limitaciones de alguna índole; y soluciones a los requerimientos específicos de esta población en el ámbito del desarrollo urbano.

c) En las leyes y disposiciones reglamentarias

Del mismo modo las leyes de desarrollo, pre y post constitucionales regulan el derecho a la estabilidad laboral reforzada de las personas con capacidades diferentes; como ser:

La Ley 1678 de 15 de diciembre de 1995, desde el Capítulo de las Definiciones (Equiparación de Oportunidades y Discriminación), así como los arts. 2, 3, 4, 5, 6 muestran el propósito del Estado de hacer efectiva la protección de los derechos y garantías de las personas con capacidades diferentes del Estado.

El DS 24807 de 4 de agosto de 1997, que reglamenta la Ley 1678, en su art. 1.II, dispone que éste regula los derechos, deberes y garantías de las personas con discapacidad, así como la participación y las obligaciones de las instituciones públicas y privadas para la integración de las personas con discapacidad. Por su parte, el art. 9 inc. e), establece la obligatoriedad de aplicar el Convenio 159 de la OIT., Recomendaciones 99, 168 y 169, entre la Organización Internacional del Trabajo y los Estados miembros, en apoyo para la ejecución de la Ley 1678 de la Persona con Discapacidad y su Decreto Reglamentario, Convención que como se señaló compromete al Estado a remover la discriminación existente contra las personas con discapacidad; promover oportunidades de trabajo; garantizar la readaptación profesional; y adoptar medidas de diferenciación positiva en el campo laboral a favor de las personas con discapacidad.

Por su parte, el DS 27477 de 6 de mayo de 2004, en su art. 1 referida al objeto de su promulgación refiere: ‘El presente Decreto Supremo tiene por objeto promover, reglamentar y proteger la incorporación, ascenso y estabilidad de personas con discapacidad en el mercado laboral, en la prestación de servicios en tareas manuales, técnicas o profesionales en las que sean aptas, en el marco de la Ley 1678 de 15 de diciembre de     1995 - Ley de la Persona con Discapacidad. Asimismo, promover el surgimiento de iniciativas productivas por cuenta propia de las personas con discapacidad’. A su vez, el art 3 inc. c) referida a los principios rectores, bajo el rótulo ‘principio de estabilidad laboral’, señala que: ‘las personas con discapacidad no pueden ser retiradas de sus fuentes de trabajo, salvo por las causales legalmente establecidas, previo proceso interno’.

Finalmente, el art. 5.I y II, del referido Decreto Supremo bajo el nomen juris de inamobilidad, establece que: ‘I. Las personas con discapacidad que presten servicios en los sectores público o privado, gozarán de inamovilidad en su puesto de trabajo, excepto por las causales establecidas por Ley; II. Los trabajadores o funcionarios que tengan bajo su dependencia personas con discapacidad, en 1° (primer grado) en línea directa y hasta el 2 (segundo grado) en línea colateral, gozarán también de inamovilidad funcionaria en los términos establecidos en el parágrafo precedente’.

d) En la jurisprudencia constitucional

La jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la estabilidad laboral reforzada de las personas con capacidades diferentes y su excepción, ha sido profusa distinguiendo, al menos, dos supuestos:

d.1) Despidos intempestivos

En este grupo de casos resueltos por la justicia constitucional, están como ejemplos las siguientes: SSCC 1550/2004-R, 0988/2006-R, 0479/2010-R, 0571/2010-R y 2695/2010-R, entre otras, en las que el despido, destitución o desvinculación laboral de la persona con capacidades diferentes se produjo sin previo debido proceso y, por el contrario, como emergencia de decisiones unilaterales a través de un memorando de destitución u otros actos administrativos.

d.2) Despidos como consecuencia de procesos administrativos disciplinarios internos donde no se respetó el debido proceso

El derecho a la estabilidad reforzada de las personas con capacidades diferentes, implica el derecho que tienen estas personas a permanecer en el cargo público o privado hasta que se configure una justa causa de despido, destitución o desvinculación laboral como resultado de un previo debido proceso disciplinario interno.

Ello se refleja en la conservación del cargo por parte del servidor público o trabajador con capacidades diferentes, sin perjuicio de que el empleador pueda dar por terminada la relación laboral al verificar que se ha configurado alguna de las causales contempladas en la ley como ‘justas’ para proceder de tal manera a través de un debido proceso reforzado.

En este supuesto de despidos en los que se analizó si se respetó el derecho al debido proceso o cualesquier de sus derechos fundamentales constitutivos, se tienen como ejemplo las siguientes SSCC 0974/2001-R, y 0434/2010-R, entre otras.

III.2.2. El derecho al debido proceso reforzado en el ejercicio de la actividad sancionadora del Estado respecto de las personas con capacidades diferentes

El derecho al debido proceso reforzado en el ejercicio de la actividad sancionadora del Estado respecto de las personas con capacidades diferentes es un presupuesto sine quanon de su desvinculación laboral o funcionaria y una excepción al derecho a la estabilidad laboral reforzada que tienen, además de ser también una concreción del derecho genérico a un trato desigual de las personas de sectores en condiciones de vulnerabilidad.

El ejercicio de la potestad sancionadora de la administración pública, cuando se aplica a todas las personas sin distinción, encuentra límites en el respeto de las garantías mínimas que tiene el servidor público sometido a un proceso disciplinario sancionador, siendo una de ellas, el respeto al debido proceso y los derechos fundamentales constitutivos de éste.

Así, la SCP 0140/2012 de 9 de mayo, reiterada por la SCP 0142/2012 de 14 de mayo, ambos casos -que servirán para resolver la problemática jurídica de este amparo constitucional- en los que este Tribunal Constitucional Plurinacional verificó que las entidades públicas a tiempo de imponer sanciones disciplinarias a servidores públicos, rebasaron los límites del ejercicio de la potestad sancionadora, precisamente porque lesionando los derechos al debido proceso, a recurrir ante un tribunal superior y a la defensa, la misma autoridad administrativa pública que resolvió el recurso de revocatoria pronunció también el recurso jerárquico, procesando y sancionando por ende, al servidor público en única instancia, concedió la tutela, anuló obrados y dispuso la inmediata corrección del procedimiento administrativo disciplinario, con los siguientes argumentos jurídicos relevantes:

a) El ejercicio de la potestad sancionadora disciplinaria del Estado debe respetar, entre otras garantías, la garantía del debido proceso, siendo este el límite de su ejercicio.

Debido proceso, que está reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los        arts. 115.II y 117.I de la CPE, 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

Este derecho ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos a partir del art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y ha entendido que el respeto y protección del debido proceso es también aplicable en el ámbito de la potestad sancionadora de la administración pública: Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá (Sentencia de 2 de febrero de 2001, Fondo, Reparaciones y Costas). Además en el caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú (Sentencia de 31 de enero de 2001, Fondo, Reparaciones y Costas) a partir de la interpretación del art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (párrafos 68, 69, 70 y 71), ha señalado que el respeto a los derechos humanos constituye un límite al Estado cuando ejerce su poder sancionatorio, que si bien el art. 8 se titula ‘Garantías Judiciales’, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto sino ante todo tipo de acto emanado del Estado, concluyendo que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter material jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del citado art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

La jurisprudencia constitucional, del mismo modo, interpretando el contenido del debido proceso, entendió que este se aplica a toda actividad sancionadora del Estado sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo. En ese sentido, está la SC0042/2004-R de 22 de abril, pronunciada por el Tribunal Constitucional anterior. Asimismo, la SC 0022/2006 de 18 de abril, entendimiento que aplicó a infinidad de casos que fueron resueltos en su jurisdicción entendiendo que todos los principios y garantías propias del derecho penal se aplican también extensivamente en el ámbito administrativo sancionador.

b) El recurso de revocatoria y el recurso jerárquico como medios de impugnación en la vía administrativa disciplinaria sancionadora (formas procesales) tienen la finalidad de asegurar la eficacia material del derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior y el derecho a la defensa en la fase impugnativa.

En efecto, el Tribunal Constitucional en la SCP 0140/2012 de 9 de mayo, que se analiza, entendió lo siguiente:

‘Desde la concepción del Estado Constitucional de Derecho, la tramitación de los procesos judiciales o administrativos no debe constituirse en simples enunciados formales (justicia formal, como mera constatación de cumplimiento de las formas procesales), sino debe asegurar la plena eficacia material de los derechos fundamentales procesales y sustantivos (justicia material, debido proceso y sus derechos fundamentales constitutivos y sustantivos) (…).

De ahí que es posible concluir que el reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de Procedimiento Administrativo), a través de dos instancias: el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, son formas procesales de impugnación en sede administrativa, instituidas por el legislador, con base en las cuales debe procederse en la vía de impugnación, es decir, es el procedimiento del ordenamiento interno del Estado que prevé dos instancias, las que no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que aseguren la eficacia material de los siguientes derechos fundamentales y garantías constitucionales: i) Derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario sancionador y, su nexo con     ii) El derecho a la defensa en la fase impugnativa.

Es decir, en el caso, las formas del procedimiento administrativo sancionador en sus diferentes fases, guardarán correspondencia y coherencia con el derecho al debido proceso en la medida en que se aseguren su eficacia.

Dado el carácter sancionador del proceso disciplinario, este -en todas sus fases o instancias- tiene que sustanciarse y resolverse garantizando el debido proceso, que tiene como componente esencial el derecho a la defensa. En efecto si se analiza la fase de impugnación del proceso disciplinario en sede administrativa, es posible concluir que sólo puede predicarse la eficacia material del derecho a la defensa (art. 115.II de la CPE y 8.2 inc. f) de la CADH) cuando se otorga a las servidoras y servidores públicos la oportunidad de ejercer un otro derecho fundamental, este es: el derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior art. 8.2 inc. h) de la CADH y 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

(…)

La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica (Sentencia de 2 de julio de 2004, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas) precisando el alcance del «derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior», estableció, en lo que en el caso interesa, las siguientes afirmaciones, cuyo subrayado es añadido:

1. El derecho de recurrir el fallo es una garantía primordial que se debe respetar en el marco del debido proceso legal, en aras de permitir que una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica (párrafo 158).

2. El derecho de recurrir «…busca proteger el derecho de defensa otorgando durante el proceso la posibilidad de interponer un recurso para evitar que quede firme una decisión que fue adoptada con vicios y que contiene errores que ocasionarán un perjuicio indebido a los intereses de una persona» (párrafo 158).

3. Independientemente de la denominación que se le de al recurso existente para recurrir un fallo, lo importante es que dicho recurso garantice un examen integral de la decisión recurrida (párrafo 165).

En el caso de un proceso administrativo disciplinario sancionador, el derecho a la doble instancia o de recurrir ante una instancia superior, permite que esta última, conozca y revise la resolución pronunciada por el tribunal de primera grado. Instancia superior que debe ser diferente a la que emitió la decisión administrativa sancionadora en primera instancia, a efectos de que, la servidora o el servidor público, impugnando o controvirtiendo una decisión sancionatoria, obtengan la revisión de la decisión ante la instancia superior’.

Ahora bien, la garantía del debido proceso, como exigencia previa a la desvinculación laboral cuando se verifican justas causas, está reconocida a todas las personas sin discriminación, en lo conducente, independientemente de sus capacidades físicas, mentales, psicomotoras, sensoriales, etc., por lo que este Tribunal Constitucional Plurinacional, encuentra fundado por todo lo expuesto en los Fundamentos Jurídicos precedentes, reconocer que las personas con capacidades diferentes, al igual que otros grupos de especial vulnerabilidad, tienen derecho a un debido proceso reforzado cuando la administración pública ejerza su potestad sancionadora” (las negrillas son propias).

III.3.  Análisis del caso concreto

Ingresando al análisis de la problemática planteada, de los antecedentes adjuntos a la presente acción tutelar se advierte que la accionante es una persona con discapacidad física motora, encontrándose en consecuencia dentro del sector de personas en condiciones de vulnerabilidad, gozando por ello de una protección especial reconocida por la Constitución Política del Estado, así como por los instrumentos internacionales, protección que debe ser entendida no sólo por su condición de vulnerabilidad, sino que debe traducirse en el respeto a su dignidad humana, mereciendo se les dispense un trato preferente y digno, debiendo por ello, ser prioridad no solo de la sociedad sino de las autoridades en general.

En este marco de los fundamentos expuestos en la acción de libertad, se tiene que la accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la vida, al debido proceso en sus elementos a la fundamentación, motivación y congruencia, a la valoración de la prueba y a la presunción de inocencia; alegando que los demandados no obstante de conocer que gozaba de inamovilidad funcionaria como persona con discapacidad, le instauraron un irregular proceso administrativo interno, dentro el cual la Autoridad Sumariante -ahora demandada- mediante Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM/ 073/2016 arbitrariamente dispuso su destitución; es decir que, los actos lesivos denunciados emergen de un sumario administrativo interno, en el cual se determinó la situación laboral de la accionante; problemática que por su naturaleza no es susceptible de dilucidarse a través de una acción de libertad al no concurrir los presupuestos de activación de esta acción; sin embargo, en mérito a las consideraciones previas expuestas, y al tratarse de la presunta lesión de derechos y garantías constitucionales de una persona con capacidades diferentes, respecto de su derecho fundamental de inamovilidad laboral, resulta pertinente en el caso asumir la posibilidad de reconducir la presente acción de libertad a una acción de amparo constitucional, que es el mecanismo más idóneo para establecer la vulneración de los derechos fundamentales invocados, al existir además los presupuestos contemplados a este efecto en la jurisprudencia constitucional desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, que estableció que la reconducción de acciones es posible en sede constitucional cuando los jueces y tribunales de garantías, así como el propio Tribunal Constitucional Plurinacional, adviertan que es imprescindible otorgar una tutela inmediata a los derechos y garantías invocados, porque de postergarse la tutela, ésta sería tardía, tornándose en irreparable la lesión a los derechos o garantías de la o el accionante al tratarse de personas o grupos en condiciones de vulnerabilidad, que merecen de una atención prioritaria por parte del Estado y de la justicia constitucional, la cual no puede subordinarse a aspectos formales que demoren la tutela de sus derechos como acontece en el caso en análisis.

En ese entendido, estando justificada la reconducción de la presente acción tutelar, de antecedentes se tiene que por Resolución Inicial de Apertura de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM- 082/2016, emitida por la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto -ahora demandada-, se dispuso de oficio el inicio de proceso sumario interno contra los servidores públicos Cristian Salamy Chalco Yaniquez y Rocío Ethel Mollinedo Banda -ahora accionante-, por la presunta contravención de las disposiciones administrativas establecidas en los arts. 232, 235.1, 2 y 5 de la CPE; 8 incs. a) y b) de la LEFP;         DS 25749; 104 incs. a), d) y g) del Reglamento de Administración de Recursos Humanos del GAMEA; y, 4, 5, 7 y 14 del Manual de Organización y Funciones de la Unidad de Gestión Catastral; asimismo, entre otros, se determinó como medida precautoria el cambio temporal de funciones de los procesados, disponiéndose asimismo la apertura del término de prueba de diez días, en cuya vigencia entre otros actuados relativos al motivo del proceso, se adjuntó nota de aclaración de supuesta denuncia, presentada a la Unidad de Gestión Catastral el 2 de junio de 2016, por Flora Quino de Vásquez, señalando que en ningún momento hizo mención escrita de denuncia sobre su trámite U-R 051685 en la Sub Alcaldía del Distrito 1, tampoco en las oficinas de la Unidad de Gestión Catastral; por otro lado, recalcó que José Calle Márquez, viendo que le faltaba un ambiente, se ofreció a corregírselo en el plano UR, lo que aceptó; puesto que, su casa sería demolida en los próximos meses y le urgía la documentación al día, también refirió que no estaba en calidad de perjudicar a nadie y que no conocía a las personas que seguían dicho proceso sumario, que su documentación se encuentra en orden y no sufrió percance alguno; concluido el término probatorio por Auto de 30 de junio de 2016, se dispuso su clausura determinándose que obrados pasen a despacho para resolución, en cuyo antecedente mediante Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM/ 073/2016 emitida por la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, se dispuso la destitución de Cristian Salamy Chalco Yaniquez y Rocío Ethel Mollinedo Banda -ahora accionante- en sujeción al art. 29 de la Ley 1178; al haberse determinado la existencia de responsabilidad administrativa de los nombrados servidores públicos. Resolución con la cual, la misma fecha, a horas 16:00, la accionante fue notificada mediante cédula en el tablero de notificaciones del Gobierno Autónomo Municipal, y al no haberse interpuesto recurso de impugnación, por Auto de 8 de julio del indicado año, se declaró su ejecutoria, motivo por el cual mediante memorándum DTH-RCTB/SUM/0092/16, emitido por Félix Apaza Nina, Director de Jefatura de Talento Humano del citado Gobierno Autónomo Municipal se comunicó a la accionante su destitución.

Ahora bien, ingresando al análisis de la problemática planteada, cuya denuncia específica se centra en que la accionante fue destituida de sus funciones a través de un irregular proceso sumario administrativo; en este antecedente, en el caso presente, en principio cabe considerar los razonamientos jurisprudenciales desarrollados en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, en sentido de que la configuración del derecho fundamental a la estabilidad laboral reforzada de las personas con capacidades diferentes, como una concreción específica del derecho genérico a un trato desigual de las personas de sectores en condiciones de vulnerabilidad, se desprende de las normas constitucionales contenidas en los arts. 48.II de la CPE; de ahí que las personas con capacidades diferentes, al igual que otros grupos de especial vulnerabilidad, tienen derecho a un debido proceso reforzado que debe ser observado por la administración pública cuando ejerza su potestad sancionadora, convirtiéndose en consecuencia este derecho en un presupuesto sine qua non de una desvinculación laboral o funcionaria de este grupo de personas vulnerables.

En este orden, de los actuados producidos en el proceso sumario interno al que fue sometida la accionante, se advierte que este proceso se inició de oficio ante un indicio de responsabilidad administrativa, a raíz de una errónea medición de un predio de propiedad de Flora Quino de Vásquez, en un trámite de otorgación de línea nivel, responsabilidad que posteriormente hubiera sido establecida por la Autoridad Sumariante, de acuerdo a los fundamentos expuestos en la Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM/ 073/2016, que resolvió imponer la sanción administrativa de destitución del cargo que ejercía como Jefa de la Unidad de Gestión Catastral en el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto; sin embargo, del contenido de la citada Resolución Final, se advierte que la Autoridad Sumariante simplemente efectuó una relación de los actos producidos en el proceso, luego procedió a realizar una descripción de la prueba de cargo y descargo aportada, y posteriormente si bien realizó una transcripción de varios preceptos constitucionales, así como preceptos de la Ley 1178, de los Decretos Supremos  26237 y 25749, así como de la Ley del Estatuto del Funcionario Público; empero, no motivó ni fundamentó su fallo, evaluando los descargos presentados por la accionante, tampoco contrastó los hechos que motivaron el proceso sumario, encontrando la causalidad entre las supuestas faltas cometidas y la norma que las califica como tales, limitándose a concluir genéricamente que las documentales aportadas por los procesados no desvirtuaron la responsabilidad administrativa que se les atribuyó, por cuanto de su lectura resultaría evidente el perjuicio que se hubiera ocasionado a la administrada; aspecto que permite concluir que la mencionada Resolución Final, que resolvió declarar la destitución de funciones no fue consecuencia de un proceso disciplinario interno en el que se respetó los derechos reforzados de la ahora accionante en su condición de persona con capacidades diferentes; toda vez que, un proceso sustanciado con dichas omisiones evidentemente lesiona el derecho a la estabilidad laboral reforzada y el derecho al debido proceso reforzado del que goza por mandato constitucional.

Finalmente, de antecedentes también se advierte que la accionante, en los hechos, fue procesada y sancionada disciplinariamente en única instancia, por cuanto le restringieron la posibilidad de impugnar la Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM/ 073/2016, debido a que con este fallo se le notificó en Secretaría de la Autoridad Sumariante, cuando a efecto de garantizar la eficacia de dicha notificación, al constituir una Resolución Final correspondía notificársele en forma personal, máxime si en ese entonces la accionante seguía prestando servicios en el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, lo que dio lugar a la ejecutoria de dicha Resolución, consolidando su ilegal destitución, lesionando su derecho a la defensa en la fase impugnativa, lo que además repercutió en el goce de su derecho fundamental a la seguridad social a corto plazo, ya que al aplicarse su ilegal destitución del cargo, se le privó de seguir gozando de este derecho sin considerar su delicado estado de salud; por consiguiente, corresponde otorgar la tutela demandada.

Por lo expuesto, la Jueza de garantías, al conceder la tutela impetrada, aunque con otros fundamentos, obró correctamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión resuelve: CONFIRMAR la Resolución 61/17 de 19 de febrero de 2017, cursante de fs. 224 a 229 vta., pronunciada por la Jueza de Instrucción Penal Segunda de El Alto del departamento de La Paz; y, en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, en los términos expresados por la Jueza de garantías.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

MAGISTRADO