Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0013/2014-S2
Sucre, 6 de octubre de 2014
SALA SEGUNDA
Magistrado Relator: Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
Acción de amparo constitucional
Expediente: 06423-2014-13-AAC
Departamento: Cochabamba
III. FUNDAMENTOS JURIDÍCOS DEL FALLO
La accionante, señala que las autoridades demandadas, vulneraron sus derechos constitucionales, al haberle iniciado proceso administrativo interno, mediante Auto inicial de proceso administrativo de 7 de octubre de 2013, sin especificar qué hechos le estarían atribuyendo a su persona y cuales al otro procesado. En el curso del proceso, evidenció que la sumariante convocó, fuera de plazo y sin hacerle conocer, testigos de cargo, para luego emitir la Resolución sumarial 01/2013 de 28 de octubre, que determinó la existencia de responsabilidad administrativa en su contra; que le impuso la sanción de destitución de funciones, en base a faltas y contravenciones no mencionadas en el Auto inicial del proceso administrativo; aspecto por el que interpuso recurso de revocatoria, empero la autoridad sumariante por Auto 01/2013 de 12 de noviembre, resolvió ratificar la Resolución impugnada, añadiendo nuevos hechos y normas contravenidas, por lo que formuló recurso jerárquico, para que el Gerente General a.i., del SSU de Cochabamba, revocará las resoluciones emitidas; sin embargo, por Resolución de recurso jerárquico de 3 de diciembre de 2013, que carecía de fundamento sobre los puntos observados, se confirmó las resoluciones impugnadas.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Configuración constitucional de la acción de amparo
La SCP 0002/2012 de 13 de marzo, citada por la SCP 1179/2013 de 30 de julio, sobre la naturaleza del amparo constitucional señaló: “…la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías, que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.
En este contexto, el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.
El término de acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con un objeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz de actos y omisiones ilegales o indebidos con un régimen jurídico procesal propio.
En este orden de ideas, la acción de amparo constitucional adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva”.
III.2. No es exigible acudir al recurso contencioso administrativo, con anterioridad a la presentación de la acción de amparo constitucional
La SCP 0435/2014 de 25 de febrero, sobre la temática señaló: “Siguiendo la línea jurisprudencial sobre la subsidiariedad, en razón a ser aplicable el proceso contencioso administrativo, a través de la SC 0885/2010-R de 10 de agosto, entre otras, estableció que es posible acudir directamente a la justicia constitucional cuando el acto administrativo ha sido impugnado a través de los recursos previstos por el ordenamiento jurídico, no siendo necesario agotar previamente el proceso contencioso administrativo; sin embargo, se aclaró dicho entendimiento, conforme lo expresado en la SCP 0693/2012 de 2 de agosto, que dice: '…la justicia constitucional a través de la acción de amparo constitucional no puede sustituir a la jurisdicción contenciosa administrativa en el control de legalidad que realiza la referida jurisdicción, máxime si se considera que el amparo constitucional: «…es un mecanismo instrumental para la protección del goce efectivo de los derechos fundamentales por parte de las personas, por tanto protege dichos derechos cuando se encuentran consolidados a favor del actor del amparo, no siendo la vía adecuada para dirimir supuestos derechos que se encuentren controvertidos o que no se encuentren consolidados, porque dependen para su consolidación de la dilucidación de cuestiones de hecho o de la resolución de una controversia sobre los hechos; porque de analizar dichas cuestiones importaría el reconocimiento de derechos por vía del recurso de amparo, lo que no corresponde a su ámbito de protección, sino sólo la protección de los mismos cuando están consolidados; por ello, la doctrina emergente de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, también ha expresado que el recurso de amparo no puede ingresar a valorar y analizar hechos controvertidos…' (SC 0278/2006-R de 27 de marzo)»”.
III.3. De la fundamentación y motivación de las resoluciones como elemento del debido proceso
La SCP 1691/2014 de 29 de agosto, en torno a la fundamentación de la resoluciones indicó: “El debido proceso implica, entre otros aspectos, la exigencia de motivación o fundamentación de las resoluciones sean éstas judiciales o administrativas; y, concretamente tratándose de resoluciones judiciales en el ámbito penal, el art. 124 del CPP, impone que las sentencias y autos interlocutorios se encuentren debidamente fundamentados, de forma que: 'Expresarán los motivos de hecho y de derecho en que basan sus decisiones y el valor otorgado a los medios de prueba y que: La fundamentación no podrá ser reemplazada por la simple relación de los documentos o la mención de los requerimientos de las partes'.
En ese orden, la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, refirió que: «…la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas».
De la jurisprudencia citada, se concluye que la fundamentación y motivación de las resoluciones judiciales no se traduce en una exigencia de extensión o simplemente de forma, sino que esencialmente se refiere a aspectos de fondo referidos a que el juzgador, de una forma imparcial, debe expresar en su resolución los hechos, pruebas y normas en función de las cuales adopta su posición, además de explicar las razones -el por qué- valora los hechos y pruebas de una manera determinada y el sentido de aplicación de las normas” (las negrillas nos corresponden).
Por su parte, la SCP 0350/2014 de 21 de febrero, de igual manera precisó: “La jurisprudencia constitucional, ha establecido que la fundamentación y motivación que realice un juez o tribunal ordinario a tiempo de emitir una resolución, debe exponer con claridad los motivos que sustentaron su decisión; en ese sentido, la SCP 0450/2012 de 29 de junio, ratificando lo señalado en la SC 0863/2007-R de 12 de diciembre, entre otras, señaló que: 'la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.
Al contrario, cuando aquella motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que ha arribado el juzgador, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia, por lo mismo se le abren los canales que la Ley Fundamental le otorga para que en búsqueda de la justicia, acuda a este Tribunal como contralor de la misma, a fin de que dentro del proceso se observen sus derechos y garantías fundamentales, y así pueda obtener una resolución que ordene la restitución de dichos derechos y garantías, entre los cuales, se encuentra la garantía del debido proceso, que faculta a todo justiciable a exigir del órgano jurisdiccional a cargo del juzgamiento una resolución debidamente fundamentada, así se ha entendido en varios fallos de este Tribunal, entre ellos, la SC 0752/2002-R, de 25 de junio, que ampliando el entendimiento de la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre señaló lo siguiente: '(…) el derecho al debido proceso, entre su ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión'” (las negrillas son nuestras).
III.4. Análisis del caso concreto
La accionante, señala que las autoridades demandadas, vulneraron sus derechos constitucionales, toda vez que la autoridad sumariante, le inició proceso administrativo interno, sin especificar qué hechos le estarían atribuyendo a su persona y cuales al otro procesado; porque en el curso del proceso, convocó a testigos de cargo, fuera de plazo, para luego mediante Resolución sumarial 01/2013 de 28 de octubre, determinar la existencia de responsabilidad administrativa en su contra, e imponerle la sanción de destitución de funciones, en base a faltas y contravenciones no mencionadas en el Auto inicial del proceso administrativo; por la que, interpuso recurso de revocatoria; empero, la sumariante por Auto 01/2013 de 12 de noviembre, ratificó la Resolución impugnada, añadiendo nuevos hechos y normas contravenidas, por lo que tuvo que formular recurso jerárquico, para que el Gerente General a.i., del SSU de Cochabamba, revocará las resoluciones emitidas; sin embargo, por Resolución de recurso jerárquico de 3 de diciembre de 2013, que carecía de fundamento sobre los puntos observados, se confirmaron las resoluciones impugnadas.
III.4.1. Sobre la subsidiariedad alegada en la audiencia de garantías
De acuerdo a la jurisprudencia constitucional, glosada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es posible acudir directamente a la justicia constitucional cuando el acto administrativo fue impugnado a través de los recursos previstos por el ordenamiento jurídico; no siendo por ello, necesario agotar previamente el proceso contencioso administrativo, con anterioridad a la interposición de la presente acción. En tal sentido, corresponde al Tribunal Constitucional Plurinacional, ingresar a verificar si los extremos denunciados, evidentemente vulneraron derechos y garantías constitucionales de la accionante.
III.4.2. En relación a la falta de fundamentación de la Resolución de recurso jerárquico
La acción de amparo constitucional, se encuentra establecido como un mecanismo de defensa extraordinario, que resguarda y protege los derechos de toda persona natural o jurídica, de los actos ilegales u omisiones indebidas de los servidores público o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir; sin embargo, para poder activar el mismo, corresponderá que la persona agraviada, previamente acuda y agote todas las instancias idóneas establecidas por ley, para proteger de forma inmediata los derechos y garantías restringidos o amenazados de ser restringidos; denunciando ante los mismos, los actos o hechos que presuntamente vulnerarían derechos y garantías constitucionales, para que de esa manera, las autoridades ordinarias, puedan conocerlas y resolverlas de manera fundamentada, por tener plenas facultades para establecer si evidentemente existió lesión a derechos o garantías constitucionales, y reparar el acto vulneratorio o en su caso dejarlo sin efecto.
En este entendido, en los procesos administrativos disciplinarios, si se denunciare la lesión a los derechos fundamentales de una persona, con el Auto de inicio de proceso administrativo interno, corresponderá resolver dicha situación; inicialmente, a la autoridad que emitió aquella Resolución, mediante recurso de revocatoria; y, en caso de que la presunta vulneración no sea resuelta por la indicada autoridad, deberá interponerse recurso jerárquico contra la Resolución de recurso de revocatoria, para que de esta manera, el superior en grado, advertido de las presuntas lesiones o agravios sufridos, pueda enmendarlos o dejarlos sin efecto, de acuerdo a las facultades reconocidas por el ordenamiento vigente.
Por lo mencionado, corresponde indicar, que como en la presente acción tutelar, se denunció −entre otros aspectos− que la MAE a tiempo de emitir Resolución de recurso jerárquico de 3 de diciembre de 2013, confirmó el Auto de recurso de revocatoria 01/2013 de 12 noviembre; ratificando la sanción de destitución de Yolanda Marleny García Meneses y “otro”, dentro del proceso administrativo interno proseguido contra la accionante y “otro”; no hubiera efectuado una adecuada fundamentación y motivación sobre todos los puntos observados en el memorial de recurso jerárquico de 15 de noviembre de 2013, así como la prueba de descargo presentada, corresponderá en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, circunscribirnos únicamente, al análisis de la indicada Resolución jerárquica, en virtud a que la misma se constituye en la última Resolución dentro del proceso administrativo, que puede modificar, enmendar o dejar sin efecto, las determinaciones asumidas por el inferior, por la presunta vulneración de derechos constitucionales emergentes de irregularidades en el procedimiento.
De la revisión de antecedentes, se advierte que la Autoridad Sumariante, ante la interposición del recurso de revocatoria por parte de la accionante, contra la Resolución sumarial 01/2013 de 28 de octubre, que declaró la existencia de responsabilidad administrativa de Yolanda Marleny García Meneses y “otro”, por haber incurrido en contravención a lo previsto por el art. 43 inc. a) del Reglamento Interno del SSU, y dispuso su destitución; confirmó dicha determinación, mediante Auto 01/2013 de 12 de noviembre; circunstancia por la cual, la accionante mediante memorial de 15 de noviembre de 2013, interpuso recurso jerárquico contra la citada Resolución, en base a los siguientes argumentos: a) El recurso de revocatoria solo realizó observaciones sobre supuestas irregularidades en la sustanciación del proceso, sin fundamentar sobre el fondo de la causa, que serían las conclusiones de la auditoría especial del Departamento de Recursos Humanos IAI-06/13 de 6 de septiembre de 2013; b) Que su persona de ninguna manera confundió la apelación con la nulidad de obrados, además que no existe apelación en los procesos administrativos, sino recurso de revocatoria; c) La autoridad sumarial ha obviado pronunciarse sobre todas las observaciones realizadas por su parte, omitiendo su obligación de fundamentar; d) En la etapa de impugnación, recién se le indicó que el proceso seguido en su contra se basaba en las conclusiones de una auditoría, puesto que con anterioridad solo indicaron una serie de hechos como contravenciones de forma general y sin especificar cuales se le imputan; e) La autoridad sumariante produjo prueba testifical de cargo, fuera del plazo probatorio, la que además no fue puesta a su conocimiento para tacharla; y, f) La codemandada, a tiempo de resolver el recurso de revocatoria, no se pronunció sobre todos los argumentos precisados por su persona en el indicado recurso, por lo que se vulnera el debido proceso en su vertiente de motivación y fundamentación de las resoluciones.
Motivo por el que, Hernán Delgadillo Dorado, Gerente General a.i., del SSU de Cochabamba, mediante Resolución de recurso jerárquico de 3 de diciembre de 2013, resolvió confirmar la Resolución impugnada, ratificando la sanción de destitución de Yolanda Marleny García Meneses; y, señalando, que las infracciones cometidas se encuentran tipificadas como causal de despido en el inc. e) del art. 16 de la LGT y 9 de su Decreto Reglamentario del SSU; y que al no haberse desvirtuado los indicios de responsabilidad establecidos por las auditorías señaladas, también se incurrió en infracción expresa de los incs. a), c) y d) del art. 43 del Reglamento Interno de Trabajo del SSU de Cochabamba; esto en base a los siguientes argumentos: “Por su parte la Lic. Yolanda Marleny García Meneses, en su recurso plantea una serie de hechos, tales como que el proceso contiene una serie de vicios que merecen la nulidad del mismo, siendo una de las principales observaciones, el que la autoridad sumariante no hubiera tipificado y fundamentado el auto inicial de proceso, al respecto señalar que el referido Auto se encuentra motivado y sustentado, ya que señala de manera clara que la base del proceso son los dos informes de auditoría tantas veces mencionado; otra grave contradicción en la que incurre la Lic. García, es el de señalar que desconoce las auditorías cuando se evidencia que en el informe de auditoría participó directamente en su validación, por lo que dicho informe constituye en un documento válido para el actual proceso. Por último señalar que no se podido encontrar evidencia clara que desvirtúe la responsabilidad administrativa en la que incurrieron ambos trabajadores” (sic).
En mérito a lo precedentemente expuesto, se puede evidenciar, que la Resolución de recurso jerárquico de 3 de diciembre de 2013, emita por el Gerente General a.i., del SSU de Cochabamba, -autoridad ahora demandada- si bien resolvió el recurso de revocatoria interpuesto por la accionante, confirmando el Auto 01/2013 de 12 de noviembre, emitido por la autoridad sumariante, citando las normas en las que sustenta su parte dispositiva; sin embargo, no se advierte que hubiera realizado una adecuada exposición de los puntos recurridos por la accionante; que hubiese efectuado una adecuada fundamentación legal de su razonamiento; así como tampoco que haya precisado el valor otorgado a los medios de prueba por los que se hubiera sancionado a Yolanda Marleny García Meneses; lo que dio lugar, ineludiblemente, a que la referida autoridad jerárquica, emitiera una Resolución carente de razonabilidad en su decisión, en virtud a que no absolvió de forma clara y precisa, cada uno de los puntos impugnados, sino tan sólo realizó una fundamentación superficial y genérica, sobre la motivación efectuada en el Auto de apertura de proceso administrativo interno de 7 de octubre de 2013; y sobre el conocimiento que la accionante, habría tenido sobre el informe de auditoría; para luego concluir que no se encontró evidencia, que desvirtúe la responsabilidad administrativa de la accionante. Lo que nos hace colegir, que la MAE, evidentemente vulneró el debido proceso de la accionante, en su vertiente de fundamentación de las resoluciones; consiguientemente, corresponde al Tribunal Constitucional Plurinacional, conceder la tutela solicitada, en relación a esta autoridad jerárquica, dejando sin efecto la Resolución jerárquica, de 3 de diciembre de 2013, para que se emita una nueva debidamente fundamentada, en torno a todos los puntos recurridos; en virtud a que la indicada autoridad, goza de plenas facultades de conocer y resolver en derecho, todas las observaciones e irregularidades cometidas por la autoridad sumariante, que presuntamente hubieran vulnerado sus derechos constitucionales.
En consecuencia, el Tribunal de garantías constitucionales, al haber concedido “en parte” la presente acción, ha evaluado en forma parcial los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, de conformidad con el art. 44.1 del Código Procesal Constitucional, en revisión, resuelve:
1° CONFIRMAR en parte la Resolución de 004/2014 de 7 de marzo, cursante de fs. 831 a 840, pronunciada por la Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba; y, en consecuencia,
2° CONCEDER la acción de amparo constitucional interpuesta, en relación a Hernán Delgadillo Dorado, Gerente General a.i., del Seguro Social Universitario de Cochabamba; y por consiguiente se deja sin efecto la Resolución de recurso jerárquico de 3 de diciembre de 2013, disponiendo la emisión de una nueva, debidamente fundamentada, sobre todos los puntos impugnados por la accionante; y,
3° DENEGAR en relación a los demás puntos demandados.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dr. Hugo Zenón Bacarreza Morales
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA