Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1277/2012

Sucre, 19 de septiembre de 2012

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrado Relator:     Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

Acción de amparo constitucional                                           

Expediente:                 2010-22214-45-AAC

Departamento:             Chuquisaca

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia que se lesionaron sus derechos al debido proceso, a la defensa, a ejercer la función pública, al trabajo, a la petición y a la “seguridad jurídica”, toda vez que, el 4 de enero de 2010, recibió un memorándum de agradecimiento de servicios, por el que se le comunicó que la Sala Plena de la entonces Corte Suprema de Justicia de la Nación, en sesión de 27 de noviembre de 2009, resolvió reconformar la organización de sus Salas Especializadas, disponiendo que el personal dependiente de la Sala Civil Primera, quede cesante a partir del 4 de enero de 2010, por ello, pide se deje sin efecto el memorándum de destitución mencionado y se disponga su restitución inmediata en el cargo de Secretario de la Sala Civil de la “Corte Suprema de Justicia”, que ejerció hasta el 6 de enero de 2010, además que se le efectúe el pago de haberes y prestaciones que le fueron ilegalmente retenidos o descontados desde su ilegal destitución. En consecuencia, corresponde determinar si los extremos demandados son evidentes, para otorgar o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La SCP 0051/2012 de 5 de abril, estableció: “La acción de amparo constitucional, ha sido instituida por la Constitución Política del Estado en sus arts. 128 y ss., como una medida de defensa de los actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, derechos que son reconocidos por la misma Norma Fundamental y que son inherentes a todos los habitantes del Estado Plurinacional de Bolivia.

Cabe señalar que la Constitución Política del Estado en su capítulo segundo acciones de defensa contemplada la acción de amparo constitucional indicando en su art. 128: 'La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley', por su parte, el art. 129 señala 'La acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados'”.

 III.2. El derecho al debido proceso

La SCP 0053/2012 de 9 de abril, señaló: “Sobre el debido proceso, el Tribunal Constitucional, en cuanto no es contrario al orden constitucional vigente, asume el entendimiento adoptado en la SC 0683/2011-R de 16 de mayo, que señaló que el debido proceso es: '… el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado así como los Convenios y Tratados Internacionales'.

Sobre los elementos que componen al debido proceso, toda vez que no es contrario al orden constitucional vigente, este Tribunal asume el entendimiento expresado en la SC 0531/2011-R de 25 de abril, que de forma enunciativa establece como elementos esenciales de este derecho, entre otros, al … 'derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra si mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; el principio del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones'.

La base principista de la Constitución Política del Estado vigente se halla precisada en el art. 178.I de la CPE, donde se establece que: 'La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos'.

El principio de celeridad procesal que impone a los administradores de justicia el deber jurídico de despachar los asuntos sometidos a su conocimiento, sin dilaciones indebidas, se vincula a su vez al principio de economía procesal, que a decir de Rodolfo Espinoza Zevallos 'obliga al Juez como director del proceso a tratar de reducir actos procesales por inútiles o reiterativos, sin afectar el imperativo que las actuaciones requieran, (…) consiste en el ahorro de tiempo, esfuerzo y, consecuentemente, dinero o gastos durante el proceso' (El derecho procesal Constitucional Peruano, Tomo I. Primera edición. Lima-Perú 2005, p. 382-383)”.

  III.3.Respecto a la seguridad jurídica

La SCP 0408/2012 de 22 de junio, respecto a la seguridad jurídica expresó: “Al no ser contraria al orden constitucional vigente, se asume la línea jurisprudencial contenida en la SC 0511/2011-R de 25 de abril, que respecto a la 'seguridad jurídica' como principio expresó que cuando se alegue la vulneración de la misma como derecho, no es posible conceder la tutela, dado que está instituida en la Constitución Política del Estado, como principio rector de los actos de la jurisdicción judicial o administrativa, al señalar:

         'La SC 0788/2010-R de 2 de agosto estableció que: ´…Sobre la seguridad jurídica, invocada en su momento por la accionante, como ”derecho fundamental', cabe señalar que, si bien la Constitución Política del Estado abrogada, en el catálogo de derechos fundamentales contenidos en su art. 7 inc. a), establecía que toda persona tiene el derecho: ´A la vida, la salud y la seguridad´, a partir de lo cual, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional estableció la consagración del 'derecho a la seguridad jurídica' como derecho fundamental, y en su mérito, ante la constatación de su vulneración, en repetidas ocasiones otorgó la tutela del amparo. No obstante, al presente, y en vigencia de la Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, la seguridad jurídica, no se encuentra consagrada como derecho fundamental, sino como un principio que sustenta la potestad de impartir justicia emanada del pueblo (art. 178 de la CPE); y por otro lado, como un principio articulador de la economía plural en el modelo económico boliviano (art. 306.III de la CPE). Esta característica actual, es coincidente con lo establecido por otra Constitución y Tribunal Constitucional, tal el caso de España que en su Constitución en el art. 9.3, establece a la seguridad jurídica como principio, y en su jurisprudencia, a través de la STC 3/2002 de 14 de enero, ha señalado que: ´la seguridad jurídica es un principio general del ordenamiento jurídico y un mandato dirigido a los poderes públicos que no configura, sin embargo, derecho fundamental alguno a favor de los ciudadanos que pueda interesarse en el proceso constitucional de amparo'.

En consecuencia, y volviendo a la realidad jurídica nacional actual, se debe tener claramente establecido que 'la seguridad jurídica' al ser un principio, no puede ser tutelado por el recurso o acción de amparo constitucional que tiene por finalidad proteger derechos fundamentales -no principios-, reconocidos por la Constitución, las normas internacionales de derechos humanos reconocidos y/o ratificados por el país (que conforman el bloque de constitucionalidad) y las leyes; sin embargo, por su reconocimiento constitucional, no puede ser inobservado por las autoridades jurisdiccionales y/o administrativas, a momento de conocer y resolver un caso concreto sometido a su competencia, por tanto es de inexcusable cumplimiento”'.

  III.4.El derecho a la defensa

La SCP 0279/2012 de 4 de junio expresó: “Al respecto, la SC 2148/2010-R de 19 de noviembre, determinó sobre el derecho a la defensa, que: 'Si bien es parte integrante de la garantía del debido proceso, no obstante, está normado constitucionalmente dentro de las garantías jurisdiccionales como un derecho exigible, tal cual establece el art. 115.II de la CPE, por otro lado el art. 119.II de la CPE, en definitiva es un derecho que a la vez forma parte de las garantías jurisdiccionales; y que ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como: '…potestad inviolable del individuo a ser escuchado en juicio presentando las pruebas que estime convenientes en su descargo, haciendo uso efectivo de los recursos que la ley le franquea. Asimismo, implica la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal en las mismas condiciones con quien lo procesa, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos' (SC 1490/2004-R de 14 de septiembre).

Por su parte, la SC 0250/2010-R de 31 de mayo, refiriéndose concretamente al derecho a la defensa y sus alcances en el ámbito penal, señaló que: 'Como garantía en el ámbito penal y sancionatorio administrativo-disciplinario, halla su consagración en el art. 117.I de la misma Ley Fundamental, al señalar que: 'Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…'. En este sentido, el debido proceso, es entendido como el derecho de toda persona a un proceso justo, oportuno, gratuito, sin dilaciones y equitativo, en el que, entre otros aspectos, se garantice al justiciable el conocimiento o notificación oportuna de la sindicación para que pueda estructurar eficazmente su defensa, el derecho a ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia, en suma, se le de la posibilidad de defenderse adecuadamente de cualquier tipo de acto emanado del Estado, donde se encuentren en riesgo sus derechos, por cuanto esta garantía no sólo es aplicable en el ámbito judicial, sino a todos los procesos según la naturaleza de los mismos y las normas que lo regulan”.

III.5.Respecto al derecho a ejercer funciones públicas

La SCP 0409/2012 de 22 de junio, puntualizó: “La misma SC 1665/2011-R, referente a éste derecho estableció: 'El art. 144.II.2 de la CPE, establece que la ciudadanía consiste: 'En el derecho a ejercer funciones públicas sin otro requisito que la idoneidad, salvo las excepciones establecidas en la Ley'. De tal manera que todos los ciudadanos y ciudadanas pueden acceder a cualquier cargo público dentro de sus posibilidades y los requerimientos estatales que se presenten, siendo restringido este derecho sólo en aquellos casos que determine la ley.

En ese sentido este Tribunal, ha señalado en la SC 0902/2010-R de 10 de agosto, que: '… el derecho a la ciudadanía, que estaba previsto en el art. 40 de la CPE abrg y que ahora en la Constitución vigente se encuentra en el art. 144, normas en las que se establecen los dos elementos constitutivos de la ciudadanía: en primer lugar consiste en el derecho de concurrir como elector o como elegible a la formación y el ejercicio de funciones en los órganos del poder público; y como consecuencia de ello se establece el derecho de ejercer las funciones públicas sin otro requisito que la idoneidad, salvo las excepciones establecidas por ley.

Respecto al segundo elemento de este derecho, ha sido desarrollado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la SC 0657/2007 de 31 de julio que estableció lo siguiente:´…derecho del recurrente a ejercer el cargo para el que fue electo consagrado en el art. 40.2 de la CPE, que dispone que la ciudadanía consiste , salvo las excepciones establecidas por Ley', mandato que consagra la prerrogativa que tiene todo ciudadano, de poder ser elegido o designado para el ejercicio de funciones públicas, previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que califiquen su idoneidad, o de los procedimientos democráticos electivos para el caso de servidores públicos electos; y que también implica, una vez que se ejerce el cargo, el derecho a ejercer materialmente ese cargo, no sólo como derecho constitucional, sino como una realidad fáctica que satisfaga las necesidades económicas y laborales del ciudadano electo. Además, la protección a dicho derecho implica que la persona esté en posibilidad de cumplir una labor en condiciones dignas y justas. Por lo tanto, el impedir desempeñarse a una persona en el cargo para el cual ha sido electa o designada, o el alterarle de cualquier manera el correcto desarrollo de sus funciones, afectan gravemente su derecho a ejercer esa función pública, (…)´

Como se puede advertir la citada Sentencia interpreta uno de los elementos del derecho a la ciudadanía, específicamente el segundo que establece el derecho a ejercer funciones públicas, mientras que el primer elemento consiste en el derecho a elegir o ser elegido para la conformación de los poderes públicos, por lo tanto el segundo elemento tiene su vertiente en el primero y es consecuencia de éste, ya que una vez elegido el ciudadano que se presentara para ese efecto tiene el derecho de ejercer materialmente el cargo para el que fue elegido”.

III.6.El derecho al trabajo

  Sobre éste particular la SCP 0058/2012 de 9 de abril, se señaló: “Al respecto, el art. 46.I.1 de la CPE, establece que: 'Toda persona tiene derecho: Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna¡.

En ese sentido, la jurisprudencia constitucional estableció en la

SC 0571/2010-R de 12 de julio, que el derecho al trabajo se entiende como un: '…Derecho de naturaleza social y económica que significa la potestad o derecho que tiene toda persona según su capacidad y aptitudes, a buscar un trabajo, postularse o acceder al mismo, y mantenerlo, claro está de conformidad a las circunstancias y exigencias del mismo, y según el orden normativo que lo regula, de tal manera que en base a este derecho quien desarrolla la actividad física o mental pueda procurarse su propia manutención como la de su familia, para subsistir en condiciones mínimas de dignidad humana'.

Entendiéndose en consecuencia, que toda persona tiene derecho a un trabajo, con condiciones equitativas y satisfactorias, con el cual tenga seguro para sí y su familia una existencia humana digna, debiendo ejercerlo de manera que no se afecte el bien común ni el interés colectivo”.

III.7.El derecho a la petición

Con la relación al derecho de petición, la SC 1346/2011-R de 30 de septiembre señaló: “El art. 24 de la CPE, establece que: 'Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario'; así también la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, estableció que: `…en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión'”.

III.8.Respecto a la inamovilidad funcionaria de los progenitores

Al respecto la SCP 1226/2012 de 7 de septiembre, expresó: “La CPE en su art 233 señala que: 'Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento'.

Esta norma crea dos regímenes distintos de servidores, de un lado aquellos que forman parte de un sistema de carrera administrativa y de otro lado aquellos que son elegidos por voto o son libremente designados. En ese marco y en términos generales los cargos electivos o de designación obedecen a criterios de jerarquía institucional y legitimidad democrática que no pueden ser vistos con la misma óptica que aquellos que forman parte del sistema de carrera administrativa. En ese orden de cosas, los cargos electivos tienen ciertas características, son:

1)  Elegidos por un plazo determinado;

2)  Son producto de un proceso de elección donde interviene el ejercicio de la soberanía popular para su  elección;

3)  Realizan labores de dirección y alta gestión institucional en el Estado.

Los cargos de designación, son aquellos en los que existe un proceso de intermediación democrática, es decir, son designados por quien fue elegido democráticamente y su naturaleza es la flexibilidad, debido al dinamismo institucional que requieren las altas funciones del Estado, en ese sentido, se tienen las siguientes características:

i)          Designados directamente por una autoridad elegida democráticamente o por una autoridad elegida por intermediación democrática;

ii)       Son designados por sus cualidades personales y profesionales en beneficio de los intereses del Estado;

iii)      Realizan labores de dirección y coordinación con las autoridades elegidas democráticamente.

De estas características se desprende que este tipo de servidores públicos tienen características específicas que mal podrían ser equiparables a la generalidad de servidores públicos y trabajadores que gozan de la garantía de la inamovilidad en las condiciones establecidas por la Constitución y la Ley.

En efecto, la naturaleza institucional del modelo democrático o democrático de intermediación utilizado para nombrar este tipo de autoridades obedece a las altas funciones en miras de satisfacer de la mejor manera la consecución de los fines para los cuales existe el Estado boliviano.

En el marco que una autoridad que ejerce una alta función del Estado se encuentra con la responsabilidad del alto ejercicio de la función pública de jerarquía resulta que la inamovilidad funcionaria no es aplicable, porque tenemos de un extremo los derechos individuales de los funcionarios y del otro la generalidad de los derechos de los ciudadanos que sólo pueden satisfacerse de buena manera a través del ejercicio eficiente de las altas funciones del Estado.

La inamovilidad laboral es una garantía constitucional creada con la finalidad de proteger una pluralidad de derechos fundamentales, pero el núcleo protectivo esencial es el bienestar de la madre gestante o el progenitor y los derechos del ser en concepción o de la niña o niño hasta un año de edad, en miras, a que el periodo de gestación hasta que el nuevo ser cumpla un año se desarrolle con los mayores estándares de bienestar y en condiciones de dignidad protegiendo a la futuras generaciones y garantizando la dignidad de las mujeres gestantes y de los progenitores.

Sin embargo, al considerar esa garantía, se tiene que la inamovilidad no puede ser aplicada en todos los casos, ya que como se desarrolló anteriormente no todas las funciones públicas son iguales y algunas contienen ciertas características concretas. Es por ello que en los casos en los que se aplique la garantía de inamovilidad laboral podrían ser desvirtuadas las antedichas funciones públicas; así, a modo de ejemplo, se puede afirmar que no resultaría razonable que un Alcalde o un Ministro de Estado pretendan justificar su permanencia en mérito a la garantía de inamovilidad pretendiendo una extensión de mandato, no obstante de ello el Estado debe evitar dejarlos en desprotección por su condición de progenitores a través de los sistemas de seguridad social, pero no mediante la inamovilidad laboral”.

III.9.Análisis del caso concreto

El accionante denuncia que se lesionaron sus derechos al debido proceso, a la defensa, a ejercer la función pública, al trabajo, a la petición y a la “seguridad jurídica”, toda vez que, el 6 de septiembre de 2006 fue designado Secretario de la Sala Penal; sin embargo, el 4 de enero de 2010, recibió un memorándum de agradecimiento de servicios, por el que se le comunicó que la Sala Plena de la entonces Corte Suprema de Justicia, en sesión de 27 de noviembre de 2009, resolvió reconformar la organización de sus Salas Especializadas, disponiendo que el personal dependiente de la Sala Civil Primera, quede cesante a partir del 4 de enero de 2010; asimismo, señaló que al haber nacido su hija, la misma que contaba a la fecha de la presentación de la acción tutelar, con un mes y algunos días, al amparo en el DS 0012 de ”3 de marzo de 2009”, solicitó que se revoque la resolución y se deje sin efecto el referido memorándum, pero que no recibió, respuesta alguna.

En consecuencia, pide mediante la presente acción tutelar, que se disponga dejar sin efecto el memorándum de destitución y se disponga su restitución inmediata en el cargo de secretario de la Sala Civil de la “Corte Suprema de Justicia de la Nación”.

Al respecto, de la revisión de antecedentes del caso, se establece que, efectivamente Enrique Fabricio Pérez Quiroz, fue designado Secretario de la Sala Penal Segunda, por determinación “ad referéndum” (sic) del Presidente de la entonces Corte Suprema de Justicia y del “Consejo de la Judicatura” y a través del memorándum de 4 de enero de 2010, de agradecimiento de servicios, la Sala Plena de la referida entonces Corte Suprema de Justicia, dispuso que el mismo quede cesante; asimismo, mediante memoriales de 28 y 29 de junio de 2010, solicitó se revoque la “resolución” (sic) y se deje sin efecto el memorándum referido, fundamentando su solicitud, en sentido de que su esposa se encontraba en la etapa de puerperio, a consecuencia del reciente nacimiento de su hija, haciendo notar que a la fecha de presentación de dicho memorial, contaba con un mes y nueve días de nacimiento, no cursando en obrados, respuesta por parte de las autoridades demandadas.

Siguiendo el entendimiento de la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, se asume que para establecer como lesionado el derecho a la petición, se debe demostrar la formulación de una solicitud expresa en forma escrita, aspecto que el accionante cumplió, toda vez que, presentó dos memoriales cursantes a fs. 24 y 25 de obrados, correspondientes a la solicitud de revocatoria de “resolución” y dejar sin efecto el memorándum; empero, los mismos datan del 28 y 29 de junio de 2010, que si bien, éstos fueron presentados ante autoridad competente, no se puede aducir la falta de pronunciamiento por parte de las -ahora autoridades demandadas, puesto que, el siguiente requisito, se refiere a que el accionante, debió haber exigido una respuesta, infiriéndose que no se otorgó el tiempo prudencial a las autoridades demandadas para que se pronuncien al respecto, y por ende, no se vulneraron sus derechos a la defensa, al debido proceso, ni a la petición.

Asimismo, de conformidad al Fundamento Jurídico III.8 del presente fallo, asumimos que los funcionarios de libre nombramiento, tienen características específicas, que no pueden ser cotejados a la generalidad de servidores públicos que gozarían de inamovilidad funcionaria.

Finalmente respecto a la “seguridad jurídica”, debemos manifestar que al ser un principio, no puede ser tutelado por la acción de amparo constitucional.

En consecuencia el Tribunal de garantías; al haber concedido en parte la tutela solicitada, no ha valorado correctamente las disposiciones constitucionales establecidas en el art. 128 de la CPE, aplicables al presente caso de autos.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Liquidadora Transitoria, en virtud de lo previsto en el art. 20.II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; en revisión, resuelve:

1º   REVOCAR la Resolución 205/2010 de 29 de julio, cursante de fs. 105 a 111, pronunciada por la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Chuquisaca, y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

 2º Con la facultad conferida por el art. 48.4 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), por el tiempo transcurrido entre la emisión de la Resolución del Tribunal de garantías y la presente Sentencia, se modulan los efectos del presente fallo y se tienen por válidos los actos cumplidos como efecto de la Resolución pronunciada por el Tribunal de garantías.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

No interviene la magistrada Dra. Carmen Silvana Sandoval Landivar, por ser declarada legal su excusa.

Fdo. Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi

  MAGISTRADA

           Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez  

                     MAGISTRADO

                           Fdo. Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco

                                             MAGISTRADA

                            Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

    MAGISTRADO