Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1113/2017-S3

Sucre, 31 de octubre de 2017

SALA TERCERA

Magistrada Relatora:  Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de cumplimiento

Expediente:                 20915-2017-42-ACU

Departamento:            Tarija     

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante reclama que la autoridad ahora demandada incumplió con los arts. 1 de la Ley Departamental 72 de 15 de febrero de 2013, 14 de la Ley Departamental 139 de 19 de mayo de 2016 y 37 inc. e) de la Ley Departamental 129 de 24 de julio de 2015, porque centralizó un programa de entrega de alimentos para personas de la tercera edad en el anteproyecto del POA y el Presupuesto Institucional de la gestión 2018, cuando conforme a la normativa señalada que no fue modificada, la programación de recursos y la ejecución del programa referido corresponden a los Sub Gobernadores. 

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Jurisprudencia reiterada sobre la naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento

En cuanto a la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento, la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, estableció que: “…esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona  -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley” (las negrillas son nuestras).

Así, la presente acción tutelar tiene como objeto “…garantizar el cumplimiento de la Constitución y la Ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales. Cuando la Constitución establece como objeto de esta acción el cumplimiento de la Constitución y la Ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como señala el parágrafo tercero del art. 134 de la CPE, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido.

Consiguientemente, conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108.1), 2) y 3) y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a Decretos Supremos, Resoluciones Supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su objetivo es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligada al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar el cumplimiento de un deber omitido; deber que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional Peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, debe ser ineludible, incondicional y de obligatorio cumplimiento.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde la presentación de la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (SC 1421/2011-R de 10 de octubre [las negrillas nos corresponden]).

Ahora bien, respecto a las características propias de la acción de cumplimiento la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, sostuvo las siguientes:“…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia” (las negrillas fueron agregadas).

III.2. La validez de actos administrativos no puede ser cuestionada a través de la acción de cumplimiento

Sobre el particular, la SCP 0425/2016-S3 de 6 de abril, concluyó que: «…El art. 66.4 del CPCo, establece que la acción de incumplimiento no procederá en los procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la acción de amparo constitucional.

Al respecto, la SCP 1318/2014 de 30 de junio, estableció que: “En el marco de la jurisprudencia desarrollada precedentemente, se deriva a su vez otro supuesto de no procedencia de la acción, emergente del hecho de que por la naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento, es evidente que la misma no alcanza para conocer actos administrativos y las divergencias que puedan surgir de los mismos o de los elementos que los constituyen.

Así lo ha señalado ya en un caso concreto la SCP 2266/2013 de 16 de diciembre, que establece: `…la tutela se da a mandatos normativos que generan deberes jurídicos expresos pero no a situaciones como la presente en la que existen criterios divergentes conducentes a definir una pluralidad de aspectos (competencia, validez, atribuciones, etc.) que por su naturaleza corresponden al ámbito de control de legalidad e incluso pueden generar responsabilidades de diversa índole ello debido al incumplimiento que exige la acción de cumplimiento, debe ser sobre un mandato cuya validez no sea emergente de un acto que se encuentre en controversia”’.

Sobre el ámbito de protección de la presente acción, en contraste con el ámbito de protección de las otras garantías constitucionales, la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, refirió que: “…el ámbito de diferenciación con otras acciones tutelares, específicamente con la acción de amparo constitucional, en esa perspectiva, es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento, generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa” (las negrillas son nuestras).

III.3. Análisis del caso concreto

El accionante reclama a través de la presente acción de cumplimiento que mediante el anteproyecto del POA y Presupuesto Institucional, la autoridad ahora demandada incumplió con los arts. 1 de la Ley Departamental 72 de 15 de febrero de 2013, 37 inc. e) de la Ley Departamental 129 de 24 de julio de 2015 referida a la Organización del Ejecutivo Departamental; y, 14 de la Ley Departamental 139 de 19 de mayo de 2016, todas del departamento de Tarija, puesto que pretendió centralizar el programa denominado “…CANASTA ALIMENTARIA PARA LA PERSONA DE LA TERCERA EDAD…” (sic), sin considerar que la ejecución del mismo corresponde a los Ejecutivos Seccionales, ahora Sub Gobernadores, tampoco tomó en cuenta que el art. 7 inc. a) del Decreto Departamental “013/2014”, faculta a los Sub Gobernadores a presupuestar en el POA de cada gestión, los recursos económicos para la entrega de la canasta alimentaria señalada, normativa que habría sido modificada, añadiendo que tales observaciones fueron ratificadas mediante la Resolución R.P.A. 065/2017-2018 de 5 de septiembre de 2017 por la respectiva Asamblea Legislativa Departamental, por cuanto se produjo la vulneración de sus derechos y de la persona jurídica que representa.

En tal sentido y conforme la problemática formulada, el accionante precisó  el incumplimiento de los arts. 1 de la Ley Departamental 72, 14 de la Ley Departamental 139 y 37 inc. e) de la Ley Departamental 129 referida a la Organización del Ejecutivo Departamental de Tarija, ajustando su pretensión al ejercicio de una atribución que le fuera conferida en su condición de Sub Gobernador, por el art. 7 inc. a) del Decreto Departamental “013/2014”, para presupuestar los recursos económicos con destino a la entrega de la canasta alimentaria antes señalada.

Los argumentos antes expuestos, trascienden el objeto, alcance y naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento, porque:

i)  En el fondo, el ahora accionante pretende el resguardo del ejercicio de una competencia que según señala está regulada por el art. 7 inc. a) del Decreto Departamental “013/2014”, aquella que le permite formular el presupuesto y los recursos económicos para la entrega de la “canasta alimentaria” a favor de personas de la tercera edad, y que conforme advierte, tal atribución habría pretendido ser centralizada por la autoridad hoy demandada a tiempo de la formulación del anteproyecto del POA y Presupuesto Institucional para la gestión 2018 del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija.

Sobre el particular y conforme a la jurisprudencia constitucional expuesta en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, esta acción tutelar tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, a cuyo efecto la parte accionante debe invocar el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución Política del Estado y en la Ley, exigencia que no fue cumplida por el hoy accionante, puesto que su reclamo está circunscrito al ejercicio efectivo de una atribución que considera reconocida normativamente a su favor, para elaborar la formulación presupuestaria de la “canasta alimentaria” a favor de personas de la tercera edad.

Al efecto, el hoy accionante omitió establecer incontrastablemente la existencia de un deber específico y expreso de la autoridad ahora demandada y determinar el mandato vigente, cierto y claro, no sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares que hagan ineludible, incondicional y obligatorio su cumplimiento, precisamente porque: a) El art. 1 de la Ley Departamental 70 refiere al objeto de la misma y en ese marco a la entrega mensual de la “canasta alimentaria” por el Ejecutivo Departamental a través de los ejecutivos seccionales, sin que exista mandato expreso que pueda ser reclamado a través de la presente acción de defensa; b) El art. 14 de la Ley Departamental 139 -Ley del Administración del Presupuesto del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija-, corresponde a la “CONSULTA DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO”, por cuanto se encuentra en el ámbito de una regulación procedimental para la “…formulación, aprobación, modificación, ejecución, seguimiento y evaluación del Presupuesto del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, en el marco del Plan de Desarrollo Económico y Social del Departamento y los Programas de Operaciones Anuales, de acuerdo a normativa vigente”  -art. 1- y en tal sentido, al constituir un acto administrativo y habiendo sido denunciado un incumplimiento de potestades administrativas vinculadas a un procedimiento administrativo, no puede ser cuestionado mediante la acción de cumplimiento conforme fue desarrollado con uniformidad por la jurisprudencia constitucional -Fundamento Jurídico III.2. de este fallo constitucional; y, c) El art. 37 inc. e) de la Ley Departamental 129 supone el ejercicio de una función y responsabilidad delegada correspondiente a las y los Subgobernadores del departamento de Tarija, para la elaboración de “…la propuesta del Plan Operativo Anual (POA) y del Presupuesto de Inversiones y Gasto de Funcionamiento de la Subgobernación (…) para su inserción en el Presupuesto y Plan Operativo Anual Departamental…”, por cuanto, al igual que los arts. 1 de la Ley Departamental 70 y 14 de la Ley Departamental 139, la normativa que se considera omitida no establece un deber expreso de la autoridad ahora demandada que resulta ajeno al procedimiento administrativo para la elaboración de POA y del presupuesto institucional, por cuanto no es posible establecer la configuración de la acción de cumplimento conforme fue desarrollado por la jurisprudencia constitucional -Fundamentos Jurídicos III.1. y III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional-.

ii) Nótese que la argumentación referida y contenida en el memorial de la presente acción de defensa, concluye estableciendo que “…conforme se ha expuesto ut supra y demostrado, el demandado ha vulnerado mis derechos y de la persona jurídica que represento Subgobernación de la Provincia Cercado y de hecho de todos los componentes de la misma…” (sic), dejando establecida la afectación de derechos subjetivos y otros que corresponden a los intereses de la entidad pública que el ahora accionante representa, cuando y conforme a la jurisprudencia contenida en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, la acción de cumplimiento tiene objeto y naturaleza jurídica la garantía del cumplimento de la Norma Suprema y la Ley, protegiendo los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica, a cuyo fin la tutela de derechos fundamentales y garantías constitucionales puede ser indirecta, por lo que de esta manera, el ahora accionante no puede establecer como objeto de la acción de cumplimiento que el “…demandado ha vulnerado mis derechos y de la persona jurídica que represento Subgobernación de la Provincia Cercado y de hecho de todos los componentes de la misma…” (sic), a cuyo fin tiene expedita la acción de amparo constitucional. En ese marco, a partir de tal argumentación y denuncia, el nombrado desnaturalizó su propia acción de defensa, haciendo inviable la tutela solicitada.

En consecuencia, el Juez de garantías, al conceder parcialmente la tutela solicitada, no obró correctamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución de 12 de septiembre de 2017, cursante de fs. 567 a 570 vta., pronunciada por el Juez Público Civil y Comercial Segundo de la Capital del departamento de Tarija; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, aclarando que no se ingresó al examen de fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA