Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA   CONSTITUCIONAL 0102/2003

Sucre, 4 de noviembre de 2003

Expediente:      2002-07251-14-RII  

Distrito:            Cochabamba   

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

De conformidad con lo establecido por el art. 59 LTC, el recurso indirecto de inconstitucionalidad procederá en los procesos judiciales o administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial aplicable a aquellos procesos, el presente recurso pretende la declaración de inconstitucionalidad del art. 58 del DS 21060, de 29 de agosto de 1985 y art. 9 DS 21137 de 30 de noviembre de 1985, por ser supuestamente contrarias a las disposiciones contenidas en los arts. 7. j), 162, 185, 228 CPE, 4 LTG, 18, 33, 37 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, 8 y 25 del Pacto de San José de Costa Rica.

III.1   Que conforme ha establecido este Tribunal Constitucional, en el recurso de inconstitucionalidad sólo le corresponde realizar el juicio de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas contrastándolas con los valores supremos, principios fundamentales, los derechos básicos, así como las normas y preceptos de la Constitución; en consecuencia no le corresponde realizar el análisis sobre la conveniencia o inconveniencia de las disposiciones legales impugnadas.

Ahora bien, al efecto de realizar el juicio de constitucionalidad, las normas señaladas como impugnadas son:

El art. 58 DS 21060 de 29 de agosto de 1985 establece que: “Con la finalidad de mejorar los niveles de remuneración actuales se consolidan al salario básico todos los bonos existentes que correspondan a cualquier forma de remuneración, tanto en el sector público como en el sector privado, sea que se originen en convenios de partes, en laudos arbitrales o en disposiciones legales, con excepción de los bonos de antigüedad y de producción donde éste se encuentre vigente; así como de los bonos de zona, frontera o región”.

Este art. 58 fue dictado por el gobierno boliviano con la finalidad de mejorar los niveles de remuneración en ese entonces, determinando así la consolidación al salario básico, de todos los bonos existentes que correspondían a cualquier forma de remuneración, tanto en el sector público como en el sector privado, con excepción de los bonos de antigüedad y de producción donde éste se encuentre vigente; así como de los bonos de zona, frontera o región; del texto del art. 58 DS 21060, se evidencia que todos los bonos existentes con anterioridad a dicha previsión y con los cuales los trabajadores habían sido beneficiados, no fueron eliminados de sus partidas presupuestarias, sino por el contrario, fueron consolidados al salario básico, respaldando y legitimando así dichos pagos, ya no en forma separada, sino de manera unitaria al salario básico. 

El art. 9 DS 21137, de 30 de noviembre de 1985 dispone que: “Los funcionarios y trabajadores de los sectores público y privado solamente percibirán, como retribución anual, doce salarios o sueldos mensuales, el bono de antigüedad, conforme a lo establecido en el art. 13 del presente decreto supremo, y el aguinaldo de navidad. Queda suprimida toda retribución adicional, bonos en dinero o espacio pulpería subvencionada, sueldos 15, 16, 17 y 18, aguinaldo de fiestas patrias, obsequios, gratificaciones y cualquier participación en utilidades, excepto la prima anual establecida por ley.  Bajo responsabilidad personal, ninguna autoridad podrá reponer o crear nuevos bonos y remuneraciones adicionales a las permitidas por el presente decreto, ni autorizar su pago”.

En cuanto al art. 9 DS 21137 se tiene que esta previsión, fue dictada considerando que el régimen salarial en el sector público usaba una distorsionada y confusa aplicación, motivando la vigencia de estructuras anárquicas, escalas irracionales y salarios desordenados, en muchos casos dispendiosos, con manifiesta desigualdad respecto de algunas entidades, por lo que siendo imprescindible racionalizar el sistema salarial, en especial del sector público a base del reordenamiento determinado por el DS 21060, permitiendo cubrir adecuadamente el costo laboral, dentro de las posibilidades reales del Estado, se estableció una mejor y más justa distribución de los recursos disponibles.

Por otro lado se evidencia que esta previsión legal es complementaria del art. 58 DS 21060, en el entendido de que todos los bonos existentes con anterioridad a la previsión -art. 58 DS 21060- y con los cuales los trabajadores habían sido beneficiados, fueron consolidados al salario básico, respaldando y legitimando dichos pagos, de manera unitaria al salario básico, disponiendo el pago como retribución anual, solo de doce salarios o sueldos mensuales, el bono de antigüedad, conforme a lo establecido en el art. 13 de dicho decreto supremo, y el aguinaldo de navidad, excepto la prima anual establecida por ley. Disponiendo, además que, bajo responsabilidad personal, ninguna autoridad podía reponer o crear nuevos bonos y remuneraciones adicionales a las permitidas por dicho decreto, ni autorizar su pago.

III.2   Que, efectuado el juicio de constitucionalidad, las normas previstas en las disposiciones legales impugnadas no infringen las normas constitucionales invocadas por los solicitantes de que se promueva el presente recurso.

En efecto, las disposiciones legales impugnadas, al disponer la consolidación al salario básico de todos los bonos existentes que correspondían a cualquier forma de remuneración, de un lado y, del otro, al establecer la prohibición de retribuciones adicionales, bonos en dinero o especie, pulpería subvencionada u otro tipo de obsequios, gratificaciones, no han lesionado ningún valor supremo, principio fundamental, menos derechos fundamentales o garantías constitucionales de los trabajadores, al contrario han consolidado todas aquellas conquistas o reivindicaciones laborales, traducidas en un mejoramiento a sus ingresos que habían sido establecidas en calidad de bonos; de manera que con ello no se ha lesionado el derecho fundamental a la justa remuneración que consagra el art. 7.j) de la Constitución, como erradamente sostienen los solicitantes del recurso. De otro lado, tampoco infringen los principios: a) del orden público de las disposiciones sociales; b) de la retroactividad de las leyes en materia social, cuando expresamente se determina en la ley; y c) de la irrenunciabilidad de los derechos y beneficios sociales reconocidos a favor de los trabajadores, todos ellos consagrados por el art. 162 CPE; toda vez que al disponer la consolidación de los bonos no se ha desconocido de manera alguna el orden publico de las disposiciones sociales las que seguirán y siguen siendo de aplicación obligatoria y preferente, pues no se ha infringido disposición alguna, tampoco se ha desconocido el carácter retroactivo, ni ha desconocido derecho o beneficio social de los trabajadores, al contrario ha consolidado al salario básico de los trabajadores todos los bonos obtenidos.

Asimismo, cabe referir que las disposiciones legales impugnadas no lesionan la norma prevista por el art. 185 de la Constitución, misma que consagra la autonomía universitaria en los siguientes términos: “ “I. Las universidades públicas son autónomas e iguales en jerarquía. La autonomía consiste en la libre administración de sus recursos,… y la celebración de contratos para realizar sus fines y sostener y perfeccionar sus institutos y facultades. Podrán negociar empréstitos con garantía de sus bienes y recursos, previa aprobación legislativa.

De la norma constitucional esgrimida se concluye que la autonomía universitaria, debe ser comprendida como la libertad jurídica que tienen las universidades para autogobernarse y autodeterminarse, en el marco que la Constitución y las leyes les señalen. Lo que permite a las universidades conformar, su propio Estatuto Orgánico, y demás normas especiales, que reflejan la indicada libertad de acción dispuesta por la Constitución, tanto para su gestión administrativa como para su gestión académica, con el objeto de lograr sus propios fines. 

Sin embargo, esta prerrogativa, se encuentra limitada por la propia Constitución y por las leyes de la República, sin que tal regulación pueda entenderse como una obstrucción al desconocimiento de la autonomía, especialmente en materia de administración de los recursos públicos que le son confiados, pero si como el deber que tienen las universidades públicas de someter su gestión al control del Estado, en razón de que al ser entes públicos no pueden sustraerse a dichos mecanismos de control porque, la administración de los recursos públicos debe responder a los principios esenciales de control y transparencia, y garantizar la eficiencia y eficacia en el manejo de sus recursos.

Finalmente, las disposiciones legales impugnadas no lesionan las normas previstas por el art. 228 de la Constitución que consagran los principios fundamentales de la supremacía constitucional y de la jerarquía normativa, toda vez que, de un lado, las disposiciones legales referidas han sido establecidas por el Poder Ejecutivo, mediante Decreto Supremo, en ejercicio de su potestad reglamentaria que le ha asignado el Constituyente en el marco del principio de la separación de funciones, resguardando el principio de la reserva legal, así como los límites previstos por el art. 96.1ª CPE, es decir, sin definir privativamente derechos, alterar los definidos por la ley ni contrariar sus disposiciones; y de otro, porque de manera alguna contradicen otras disposiciones legales ordinarias de mayor jerarquía menos las normas constitucionales, conforme se ha señalado precedentemente.

III.3   Que, conforme ha establecido este Tribunal Constitucional a través de la interpretación integradora, los tratados, convenciones y declaraciones en materia de derechos humanos forman parte del ordenamiento jurídico del Estado como parte del bloque de constitucionalidad, entonces se convierten también en parámetros del juicio de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas, en ese marco se pasa a someter a juicio de constitucionalidad las disposiciones legales esgrimidas con las normas de los tratados, convenciones o declaraciones internacionales invocados, como lesionados, por los solicitantes de que se promueva el recurso.

Al efecto cabe señalar que los arts. 18 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 8 y 25 del Pacto de San José de Costa Rica, que consagran el derecho de acceso a la justicia o derecho de tutela judicial efectiva, cabe referir que la legislación impugnada no lesiona dichas normas, menos los derechos en ellas consagrados, por cuanto no impiden de manera alguna que los trabajadores puedan acudir a la judicatura laboral o la jurisdicción constitucional en busca de tutela judicial efectiva a sus derechos fundamentales, cuando consideren que sean lesionados por los empleadores. si el caso amerita.

De otro lado, con relación a las norma previstas por el art. 33 Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que consagra el deber de obediencia a la Ley, las disposiciones legales impugnadas tampoco infringen dicha norma, pues no se advierte de manera alguna que impidan el que, las autoridades o los trabajadores, tengan que cumplir y obedecer las disposiciones legales y normas previstas en la Ley.

Finalmente, respecto a la norma prevista por el art. 37 de la mencionada Declaración, que consagra el deber de trabajo, tampoco se establece infracción alguna por las disposiciones legales impugnadas, toda vez que no impiden el que las personas puedan cumplir con su deber de trabajar según su capacidad y posibilidades para obtener los recursos para su subsistencia, al contrario el art. 58 DS 21060 consolida los ingresos del trabajador creados mediante la figura de bonos al salario básico, lo que a la larga le beneficia con relación a los beneficios sociales, como el cálculo del bono de antigüedad y otros ingresos complementarios reconocidos por la legislación.

III.4   Con relación a la norma prevista por el art. 4 LGT, invocado por los solicitantes del recurso, como otra norma infringida por las disposiciones legales impugnadas, corresponde señalar que dicha norma legal ordinaria no constituye un parámetro del juicio de constitucionalidad que debe desarrollar la jurisdicción constitucional al conocer y resolver un recurso de inconstitucionalidad, pues habrá de recordar que, como su nombre lo indica, la inconstitucionalidad se genera en una contradicción directa entre una disposición legal infraconstitucional con las normas prevista por la Constitución, pues cuando la contradicción se produce entre una disposición reglamentaria con una norma de la Ley, entonces se está ante una ilegalidad y no una inconstitucionalidad. Por lo referido, este Tribunal se ve impedido de efectuar la contrastación de las disposiciones legales impugnadas con la norma prevista por el art. 4 LGT

III.5   De lo referido precedentemente se establece que, las disposiciones legales impugnadas, per-sé no son inconstitucionales, pues no contradicen de manera directa las normas y preceptos previstos por la Constitución ni por los tratados, convenciones o declaraciones internacionales en materia de derechos humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad.

En efecto, en principio cabe recordar que la norma prevista por el art. 7.a) del instrumento internacional referido establece expresamente lo siguiente:

“Los Estados Partes en el presente Protocolo reconocen que el derecho al trabajo al que se refiere el artículo anterior, supone que toda persona goce del mismo en condiciones justas, equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos Estados garantizarán en sus legislaciones nacionales, de manera particular: a. Una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por igual trabajo, sin ninguna distinción (..) f. la prohibición de trabajo nocturno (..) g. la limitación razonable de las horas de trabajo (..) h) el descanso, el disfrute del tiempo libre, las vacaciones pagadas, así como la remuneración de los días feriados nacionales”.

Entonces, la prohibición prevista por el art. 9 DS 21137 no debe ser interpretada ni entendida como una limitación al derecho que tienen los trabajadores a una remuneración por el trabajo efectivamente realizado en horas o días extraordinarias al margen del horario habitualmente fijado y regularmente remunerado con el salario mensual, pues la prohibición es a las retribuciones adicionales, obsequios o gratificaciones al salario que debe percibir el trabajador por su trabajo regular, ello no impide a que al trabajador, que desarrolle, por necesidad del empleador, labores adicionales a su trabajo regular, perciba una remuneración por dicho trabajo, es decir, que el empleador tenga que remunerarle en el marco del principio previsto por el art. 7 del instrumento internacional referido (PIDESC) de: “un salario equitativo e igual por igual trabajo”; realizar una interpretación diferente a la establecida precedentemente significaría infringir el derecho consagrado por el art. 7 PIDESC.

En consecuencia, no se evidencia que estas previsiones legales infrinjan los preceptos constitucionales consagrados en los arts. arts. 7. j), 162, 185, 228 CPE, 4 LTG, 18, 33, 37 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, 8 y 25 del Pacto de San José de Costa Rica, por las razones anteriormente expuestas.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 120.1ª CPE, 7.2), 59 y siguientes LTC, declara INFUNDADO el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad promovido por el Juez de Partido Primero Administrativo Coactivo Fiscal y Tributario del Departamento de Cochabamba a solicitud de Alberto Rodríguez Méndez y Orlando Lizarazu Mayorga y, por consiguiente, CONSTITUCIONALES los arts. 58 DS 21060, de 29 de agosto de 1985 y 9 DS 21137, de 30 de noviembre de 1985.

SENTENCIA   CONSTITUCIONAL 0102/2003 (viene de la Pág. 8).

Regístrese, hágase saber, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

No interviene el Decano Dr. Willman Ruperto Durán Ribera por encontrarse con licencia.

 Dr. René Baldivieso Guzmán Presidente          Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas DECANA EN EJERCICIO

  Dr. José Antonio Rivera Santivañez Magistrado        Dra. Martha Rojas Álvarez MagistradA             

Dr. Rolando Roca Aguilera

MagistradO