Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0542/2012
Sucre, 9 de julio de 2012
SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA
Magistrada Relatora: Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi
Acción de amparo constitucional
Expediente: 2010-21727-44-AAC
Departamento: Cochabamba
En revisión la Resolución de 1 de abril de 2010, cursante de fs. 233 a 234 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Mario Jorge Jerez Calle en representación de Emilio Espinoza Martínez y Clara Elena Pereira Quiroga contra Leónidas Rojas Onofre, Sandra Tenorio García, Hernán Claros Montaño, Félix Cadima Sejas, Alcalde y Concejales respectivamente del municipio de Villa José Quintín de Mendoza “San Benito” del departamento Cochabamba.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 23 de marzo de 2010, corriente de fs. 146 a 152 vta. de obrados, el accionante expone los siguientes argumentos:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
A pedido del Alcalde demandado, Leónidas Rojas Onofre, y de algunos vecinos de Villa José Quintín de Mendoza “San Benito”, se logró la aprobación de la Ordenanza Municipal (OM) 036/2009 de 16 de diciembre, emitida en sesión ordinaria del Concejo Municipal, por la que se autorizó la apertura de una calle de 10 m de ancho, paralelo al norte de la carretera Cochabamba-Santa Cruz, a una distancia aproximada de 230 m, desde el camino a Sulti-Laimiña, hasta el colegio “Papa Juan Fe y Alegría”, apertura que afectó los terrenos de propiedad de sus mandantes en la extensión de 450 m -esos terrenos están ubicados en “Pancho Suyo”, Villa José Quintín de Mendoza “San Benito”, provincia Punata, y cuentan con las extensiones de 588 m2, 849.99 m2 y 1484 m2 y sólo favoreció al inmueble de propiedad del Alcalde demandado.
Señala que, por la fuerza de manera violenta se procedió a la apertura de la citada calle por el Alcalde demandado, como festejo del día de su cumpleaños; es decir, el 8 de febrero de 2010, sin haber cumplido los trámites legales administrativos para el efecto, de desarrollo municipal, de ordenamiento urbano y territorial, de expropiación y justa indemnización, y tampoco del estudio correspondiente para poner desagües y permitir el paso del agua en épocas de lluvia, olvidando la Ley de Municipalidades, y el Reglamento Interno de la Alcaldía en sus arts. 31 y 109; no obstante, que sus mandantes opusieron reclamos contra la mencionada Ordenanza Municipal en tiempo hábil, sin tener respuesta alguna del Alcalde, ni del Concejo Municipal. Por todo lo cual, considera que la citada Ordenanza Municipal y sesión del Concejo Municipal son ilegales e indebidas.
I.1.2 Derechos supuestamente vulnerados
Señala como lesionados, los derechos de sus mandantes a la “seguridad jurídica”, a la propiedad privada y al debido proceso, consagrados en los arts. 56, 115 y 117.II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela, disponiendo se deje sin efecto la OM 036/2009, como el acta de la sesión ordinaria del Concejo Municipal de 16 de diciembre de 2009; así también se ordene al Alcalde la inmediata reposición del derecho de propiedad de sus mandantes en el estado en que se encontraba antes de la apertura de la calle, con responsabilidad civil, penal y calificación de daños y perjuicios en la suma de Bs20 526,25.- (veinte mil quinientos veinte y seis 25/100 bolivianos).
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías
Celebrada la audiencia pública el 1 de abril de 2010, conforme consta en el acta cursante de fs. 231 a 234 vta. se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El accionante, ratificó el tenor íntegro de la demanda, añadiendo que las imágenes satelitales y el plano de urbanización -aprobado por Resolución Ministerial (RM) 53 de 6 de marzo de 1985- que adjuntó, demostraban que los terrenos de propiedad de sus mandantes fueron partidos por la mitad con la apertura de la calle en cuestión, que se ve las urbanizaciones y se evidencia que la apertura es a 180 m de la carretera Cochabamba-Santa Cruz, y no como se dispuso a 230 m, sin previo trámite de expropiación ni el pago de justa indemnización como prevé el art. 105 del Código Civil (CC), incumpliendo la Alcaldía con el art. 122 de la Ley de Municipalidades (LM).
Con el derecho a la réplica, argumentó que sus mandantes en ningún momento se oponen a la apertura de la calle, lo que denuncian son los derechos fundamentales que fueron lesionados, ya que no se puede afectar la propiedad privada sin disponer la expropiación y el pago del justo precio que corresponda, según refieren las “SSCC 436/04, 02/05, 1382/03 y 1812/05”.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
El Alcalde y Concejales del municipio Villa José Quintín de Mendoza “San Benito” en el memorial que cursa de fs. 218 a 220 vta., y en audiencia por intermedio de su abogado, manifestaron lo siguiente: a) No es evidente que los representados del accionante sean propietarios de tres lotes de terreno ubicados en “Pancho Suyo”, ni que tengan la extensión territorial en su frente, cual afirma el accionante; b) Las autoridades demandadas obraron atendiendo la solicitud de los vecinos al haber considerado en la sesión ordinaria de 16 de diciembre de 2009, la “apertura de calle en la zona norte”; c) La presente acción de amparo constitucional se dirige contra cuatro Concejales, no obstante que el Concejo Municipal está integrado por cinco; d) El accionante falsamente afirma que después de diez días de emitida la Ordenanza Municipal sus representados se habrían opuesto a la misma, ya que el memorial que presentaron fue recibido en Secretaría del Concejo Municipal el 29 de enero de 2010; e) Los terrenos que los accionantes consideran afectados y sobre los que aducen tener derecho propietario, en realidad es con derecho propietario controvertido, está en plena tramitación ante el Juzgado Agrario de la provincia Punata, un proceso interdicto de recobrar la posesión entre el Alcalde, Leónidas Rojas Onofre con Clara Elena Pereira Quiroga, mandante del accionante; f) Los accionantes presentaron solicitud de reconsideración ante el Concejo Municipal, empero, ésta se encuentra fuera de plazo legal; y, g) En inmediaciones de la calle existe un establecimiento educativo que es el más grande de “San Benito”, por donde pasa la carretera Cochabamba-Santa Cruz, y no existe una calle adyacente en la que puedan circular los alumnos, también se está construyendo un hospital de segundo nivel, y esa es otra razón por la que el Concejo Municipal decidió abrir la calle. Por último solicitaron se deniegue la tutela.
Con la dúplica sostuvieron: i) La zona donde se abrió la calle, es rural y no se puede normar la parte rural; ii) La documentación de derecho propietario de los representados del accionante debe tenerse presente para la presentación en Derechos Reales (DD.RR.), donde se exige el plano aprobado, así como la Resolución Técnico Administrativa, y la que acompañan carece de la firma del Alcalde Municipal, siendo una ilegal Resolución que se estuvo utilizando para hacer valer derechos que no tienen; iii) Los vecinos que están presentes en la audiencia de acción de amparo constitucional, son dueños de predios afectados que cedieron voluntariamente para la apertura de la calle que favorece y eleva el precio de sus terrenos, y como los accionantes no viven en “San Benito” y vienen quizá una vez al año, no asisten a las reuniones donde se determinan decisiones en las Organizaciones Territoriales de Base (OTB), conforme a la Ley de Participación Popular; y, iv) Donde se abrió la calle no existen edificaciones siendo evidente que no se puede abrir una calle donde existan construcciones, por lo que bajo el informe técnico se recorrió hacia el norte, donde menos afecte a la propiedad privada, con el antecedente de que desde 1985, se estableció una posible apertura de una calle paralela a los 180 m de la carretera.
I.2.3. Resolución
El Juez Segundo de Partido y de Sentencia Penal de Punata del Distrito Judicial -ahora departamento- de Cochabamba, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución de 1 de abril de 2010, cursante de fs. 233 a 234 vta., declaró “improcedente” la acción de amparo, con costas; con el argumento de que los representados del accionante tenían la vía ordinaria civil expedita para hacer valer sus derechos, mediante el proceso civil que correspondiese según la cuantía, o a través del proceso de despojo contra la Alcaldía de “San Benito”, sin que se advierta daño irreparable o irremediable que implique excepción al principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional.
I.3. Consideraciones de Sala
Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, en el marco de la Ley 1836 de 1 de abril de 1998. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose resolución dentro de plazo.
II. CONCLUSIONES
Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las conclusiones siguientes:
II.1. Mediante Matrícula Computarizada 3.14.3.01.0001365 de Derechos Reales (DD.RR.) de 2 de septiembre de 2009, Clara Elena Pereira Quiroga, demuestra su derecho propietario de una superficie de 849 m2 ubicado en Pancho Suyo, Villa Mendoza -San Benito-, provincia Punata (fs. 10).
II.2. En sesión ordinaria del Concejo Municipal de Villa José Quintín de Mendoza “San Benito”, de 16 de diciembre de 2009, se determinó la apertura de una calle de 10 m de ancho, paralelo al norte de la carretera Cochabamba-Santa Cruz, a una distancia aproximada de 230 m, desde el camino a Sulti-Laimiña, hasta el colegio “Papa Juan Fe y Alegría”, previo estudio y elaboración de perfil por la Dirección de Obras Públicas y Urbanismo (fs. 36 a 37). Decisión que fue emitida oficialmente mediante la OM 036/2009 de la misma fecha (fs. 41).
II.3. Mediante memorial presentado el 6 de enero de 2010, Leónidas Rojas Onofre, dentro del proceso interdicto de recobrar la posesión, dirigiéndose ante el Juez Agrario de Punata, respondió al memorial de excepción de incompetencia y contestación negativa a la “falsa demanda de recobrar la posesión” que opuso Clara Elena Pereira Quiroga (fs. 195 a 196).
II.4. Por memorial de 27 de enero de 2010, Emilio Espinoza Martínez -representado del accionante- se apersonó ante el Concejo Municipal de Villa José Quintín de Mendoza “San Benito”, oponiéndose a la apertura de calle y pidió reconsideración de la OM 036/2009 (fs. 45 y vta.). El Presidente del Concejo Municipal, decretó el 24 de febrero del mismo año, tenerse por apersonado al representado, e indicando que se remita la documentación referente a la publicación y notificación de los afectados con la referida Ordenanza Municipal, para procederse conforme a ley con su resultado (fs. 46).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante considera lesionados los derechos de sus representados a la propiedad privada, al debido proceso y a la “seguridad jurídica”, porque considera ilegales la OM 036/2009 de 16 de diciembre de 2009 y la sesión ordinaria del Concejo Municipal Villa José Quintín de Mendoza “San Benito” de igual fecha, que autorizaron la apertura de una calle de 10 m de ancho, que fue abierta con violencia y abuso -en criterio del accionante- por el Alcalde demandado, Leónidas Rojas Onofre, sin el estudio correspondiente para poner desagües y permitir el paso del agua en épocas de lluvia, afectando a los terrenos de propiedad de sus representados en la extensión de 450 m, no habiéndose observado la Ley de Municipalidades ni el Reglamento Interno de la Alcaldía, y sin haber cumplido los trámites legales administrativos para el efecto, de desarrollo municipal, de ordenamiento urbano y territorial, de expropiación y justa indemnización.
Precisado el problema jurídico planteado, corresponde verificar si existe una causal que impida ingresar al fondo de la problemática planteada, caso contrario concierne determinar si existió vulneración de los derechos fundamentales y garantías constitucionales invocadas.
III.1. Excepción al principio de subsidiariedad ante medidas de hecho en acción de amparo constitucional
La jurisprudencia constitucional ha sido uniforme ante medidas de hecho para hacer abstracción del principio de subsidiariedad en la acción de amparo constitucional, así la SC 1528/2011-R de 11 de octubre, estableció: “El amparo constitucional es una acción extraordinaria que tiene por objeto la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, instituida por la Ley Fundamental como una acción tutelar de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la misma Constitución y la ley; siempre que no exista otro medio o recurso legal para su protección, conforme previene el art. 129.I de la CPE. En tal virtud, esta acción se encuentra regida por los principios de subsidiariedad e inmediatez.; configuración constitucional desarrollada por la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) en el art. 96.3, el cual estipula que será improcedente cuando se planteé contra “…resoluciones judiciales que por cualquier otro recurso puedan ser modificadas o suprimidas aún cuando no se haya hecho uso oportuno de dicho recurso”; concordante con el art. 94 del mismo cuerpo legal, que determina la procedencia del amparo constitucional '…siempre que no hubiere otro medio o recurso para la protección inmediata de los derechos y garantías…'.
En atención a ello, corresponde a los accionantes, de un lado agotar todos los recursos que la ley les otorga para el reclamo de sus derechos que consideren vulnerados; y de persistir su lesión, recién solicitar la tutela constitucional, tal como interpretó la SC 0852/2010-R de 10 de agosto, que recoge el entendimiento asumido en la SC 0897/2003-R de 1 de julio,:'...por disposición de la misma Ley Fundamental, el recurso de amparo constitucional es de naturaleza subsidiaria, de manera que sólo puede otorgar tutela cuando se han utilizado, y además, agotado todos los medios y recursos que el agraviado tiene a su alcance para hacer cesar el acto ilegal u omisión indebida que le amenazan, restringen o suprimen sus derechos y garantías constitucionales'.
Sin embargo de lo señalado, la misma jurisprudencia constitucional determinó una excepción al principio de subsidiariedad prescindiendo de esa naturaleza supletoria ante una lesión al o los derechos y garantías invocados y por consiguiente, de un daño irreparable e irremediable provocado por vía o medidas de hecho, que merecen protección inmediata porque de lo contrario resultaría ineficaz; de manera que, a pesar de existir vías legales ordinarias, es posible activar inmediatamente esta vía tutelar para que, compulsando los antecedentes y verificando los hechos ilegales o indebidos, se otorgue una tutela provisional.
Es así que la SC 0156/2010-R de 17 de mayo recogiendo la jurisprudencia delimitada en la SC 0832/2005-R de 25 de julio, señaló: '…Dentro de esos supuestos excepcionales, en los que el amparo entra a tutelar de manera directa e inmediata, prescindiendo inclusive de su carácter subsidiario, está la tutela contra acciones o medidas de hecho cometidas por autoridades públicas o por particulares, entendidas éstas como los actos ilegales arbitrarios que desconocen y prescinden de las instancias legales y procedimientos que el ordenamiento jurídico brinda, realizando justicia directa, con abuso del poder que detentan frente al agraviado, actos que resultan ilegítimos por no tener respaldo legal alguno y que por el daño ocasionado y la gravedad de los mismos, merecen la tutela inmediata que brinda el amparo por vulnerar derechos fundamentales. La idea que inspira la protección no es otra que el control al abuso del poder y el de velar por la observancia de la prohibición de hacerse justicia por mano propia, control que se extiende tanto a las autoridades públicas como a los particulares que lo ejercen de manera arbitraria por diferentes razones y en determinadas circunstancias. Frente a estas medidas de hecho, el criterio de este Tribunal ha sido uniforme en declarar la procedencia del amparo como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos fundamentales considerados lesionados…'.
De lo glosado, se concluye que ninguna persona, sea autoridad o particular, tiene la facultad para asumir medidas de hecho contra uno de sus congéneres, porque de hacerlo estaría lesionando derechos fundamentales, sin causal que la justifique y menos aún abusar de la condición de autoridad, haciendo uso ilegal de su poder”.
III.2. La reconsideración como medio de impugnación que agota la vía administrativa, respecto de los actos y resoluciones dictadas por el Concejo Municipal
Al efecto el art. 22 de la Ley de Municipalidades, establece: “(Reconsideración). El Concejo Municipal a instancia de parte o del Alcalde Municipal, por el voto de dos tercios del total de sus miembros, podrá reconsiderar las Ordenanzas y Resoluciones Municipales”, que conforme a la jurisprudencia constitucional se constituye en “(…) un medio idóneo por el cual se modifica o ratifica la determinación adoptada por el Consejo Municipal; circunstancia por la cual, antes de acudir en reclamación de una supuesta lesión de derechos fundamentales por la emisión de una resolución municipal, por el carácter subsidiario de la ahora acción de amparo constitucional, previamente debe haberse solicitado la reconsideración ante el ente Deliberante, agotando de esta manera la vía administrativa municipal, conforme razonó este Tribunal a través de la SC 0512/2010-R de 5 de julio, al concluir que: ´En consecuencia, debe entenderse que: en los casos en que en el ámbito municipal, no es posible la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, porque el acto que se considera lesivo de derechos es emanado directamente del Concejo Municipal, quien se considere agraviado tiene el deber y responsabilidad de hacer uso de la reconsideración, de tal manera que estas autoridades o ente municipal, tenga la posibilidad de efectuar un nuevo análisis y reconsidere la decisión asumida, y sólo agotado dicho medio impugnativo, si persiste la lesión a derechos fundamentales puede acudir a la acción de amparo constitucional” (SC 0723/2010-R de 26 de julio).
III.3. El silencio administrativo negativo como garantía constitucional para el administrado
Respecto de la institución jurídica denominada “silencio administrativo”, la misma Sentencia Constitucional señalada precedentemente, estableció que: “…dentro del ´bloque de legalidad administrativa´, ésta constituye una verdadera garantía constitucional para el administrado, en virtud de la cual, se asegura y resguarda el derecho de petición en sede administrativa, consagrado en el art. 24 de la CPE. En este contexto, utilizando el método teleológico aplicable a la interpretación constitucional, se tiene que la finalidad de esta institución jurídica, es la de asegurar una respuesta pronta y oportuna a las peticiones realizadas ante la Administración Pública, dando al administrado certeza jurídica y evitando que este se encuentre en estado de incertidumbre indefinida, por tanto, en la economía jurídica administrativa boliviana, una vez ejercido el derecho de petición por el administrado, en caso de no recibir respuesta por parte de la administración pública y transcurrido el plazo establecido por la norma, opera el silencio administrativo negativo, en virtud del cual, se tiene por denegada la petición del administrado, activándose a partir de este momento, la vía recursiva administrativa disciplinada por el orden legal vigente, siempre y cuando exista una instancia para la revisión de la causa.
Ahora bien, el silencio administrativo negativo, está expresamente regulado no sólo en la Ley de Municipalidades, sino también, en la Ley de Procedimiento Administrativo y su decreto reglamentario; sin embargo, la Ley de Municipalidades no establece expresamente el plazo dentro del cual debe pronunciarse el concejo municipal. En tal sentido, con la finalidad de establecer los plazos que se deben aplicar para computar el silencio administrativo negativo en el supuesto de la solicitud de reconsideración disciplinada por el art. 22 de la LM, se debe entender que al ser las resoluciones municipales actos administrativos idóneos para resolver la reconsideración planteada, cuya falta de respuesta implica el “silencio administrativo negativo”, en aplicación supletoria del art. 71.I inc. g) del DS 27113 de 23 de julio de 2003, Reglamentario de la Ley de Procedimiento Administrativo, se debe entender que el plazo para que el concejo se pronuncie sobre una solicitud de reconsideración es de veinte días, tal como señala taxativamente la citada disposición legal, cuando refiere que las decisiones sobre cuestiones de fondo, deben ser resueltas en el plazo de veinte días cuando no exista un plazo expresamente señalado”.
En ese contexto luego de la interpretación teleológica que realiza el Tribunal Constitucional Plurinacional, se concluye que una vez formulada la reconsideración que prevé el art. 22 de la LM, el Concejo Municipal tiene un plazo de veinte días para resolver dicha petición, transcurrido el mismo, opera el silencio administrativo negativo, y al no existir otra instancia de decisión, la petición es considerada rechazada, quedando agotada la vía administrativa-municipal.
III.4. El derecho a la propiedad privada y la expropiación en la Constitución Política del Estado
La Constitución Política del Estado consagra a la propiedad privada como un derecho fundamental, estableciendo en su art. 56.I y II que: "Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que esta cumpla una función social, garantizando que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo”, y de acuerdo a la jurisprudencia establecida por el Tribunal Constitucional: “…consiste en la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para poseer, usar y gozar de un bien, sea de carácter material, intelectual, cultural o científico" (SC 0037/2001-R de 1 de junio).
El ejercicio del derecho a la propiedad no es ilimitado, al contrario tiene ciertas restricciones de orden legal, en ese sentido, el art. 57 de la CPE, establece como límite, la expropiación, que se impondrá por causa de necesidad o utilidad pública, calificada conforme con la ley y previa indemnización justa, disposición que guarda relación con la Ley de Municipalidades, que en su Título V referido a Patrimonio, Bienes Municipales y Régimen Financiero, Capítulo VII (Expropiaciones), art. 122 dispone: “I. Los Gobiernos Municipales están facultados para ejercer el derecho de expropiación de bienes privados mediante Ordenanza Municipal, dentro del ámbito de su jurisdicción, con sujeción a la Constitución Política del Estado y a lo establecido por la presente Ley.
II. Las expropiaciones requieren de previa declaratoria de necesidad y utilidad pública previo pago de indemnización justa, mediante Ordenanza Municipal aprobada por dos tercios. En esta Ordenanza deberá especificarse con precisión el fin a que habrá de aplicarse el bien expropiado de acuerdo con los planes, proyectos y programas debidamente aprobados con anterioridad a la expropiación. Una vez concluido el trámite de expropiación, el Alcalde Municipal deberá informar al Concejo Municipal”.
De acuerdo al art. 123, el monto de la indemnización o justiprecio por expropiación de bienes inmuebles urbanos, será el valor acordado entre partes o, en su caso, establecido por la autoridad competente, previo avalúo pericial. Las expropiaciones en el área rural requeridas por el Gobierno Municipal, para obras de Interés Social y Servicios Públicos, se regirán por la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria. En ningún caso se aplicará la compensación con otros inmuebles de propiedad pública municipal. El parágrafo IV de esta disposición establece que el valor de todas las expropiaciones dispuestas por el Concejo deberá incluirse en el presupuesto municipal de la gestión correspondiente, como gasto de inversión.
Por su parte la Ley de Expropiación de 1884, en su art. 2 determina que: “Se entiende por obras de utilidad pública las que tienen por objeto directo proporcionar al Estado en general, a uno o más departamentos, provincias o cantones, cualesquiera usos o disfrutes de beneficio común, bien sean ejecutadas por cuenta del Estado, de los departamentos, provincias o cantones, bien por compañías o empresas particulares autorizadas competentemente”. A su vez, el art. 3 de la misma Ley dispone que la declaración que una obra es de utilidad pública, y el permiso para emprenderla, serán objeto de una ley o de las respectivas ordenanzas municipales, siempre que para ejecutarla haya que imponer una contribución que grave a una o más circunscripciones. Los demás casos serán objeto de un decreto del poder ejecutivo, debiendo preceder a su expedición los requisitos siguientes: Primero, publicación en el periódico oficial, dando tiempo proporcionado para que los habitantes de las poblaciones interesadas puedan hacer presente a la autoridad política local lo que tuvieren por conveniente; y, Segundo, que el Concejo departamental, oyendo a las juntas municipales interesadas en la obra, exprese su dictamen y lo remita a la superioridad.
En ese sentido, se tiene que el servidor público que con actos de violencia e intimidación, con abuso de autoridad, organice situaciones de fuerza y vías de hecho, para afectar una propiedad privada ajena, sin el respaldo de la ley, alegando necesidad y utilidad pública sin seguir los pasos previstos para una expropiación, comete actos ilegales, y se abre la justicia constitucional a través de la acción de amparo para la protección inmediata en defensa del derecho a la propiedad privada, en tanto se diluciden las diferencias en las vías legales correspondientes.
Ahora bien, la SC 1960/2010-R de 25 de octubre, refiriéndose a la naturaleza jurídica de la expropiación, y reiterando el criterio jurisprudencial sostenido en la SC 1671/2003-R de 21 de noviembre, determinó: “…la expropiación es un instituto o procedimiento de derecho público mediante el cual el Estado, por razones de necesidad y utilidad pública o cuando la propiedad no cumple una función social, priva coactivamente a un particular de la titularidad de un bien obligándolo a transferir del dominio privado al dominio público la propiedad sobre el bien, previo cumplimiento de un procedimiento específico y el consiguiente pago de una indemnización”.
Sobre la forma y procedimiento de la expropiación, la Sentencia Constitucional aludida agrega: “De lo referido se infiere que, si bien es cierto que, en el marco de la nueva concepción sobre los alcances de los derechos fundamentales, el Constituyente ha determinado una limitación al ejercicio del derecho a la propiedad privada, que se opera a través de la expropiación, no es menos cierto que, para la aplicación de esa limitación, ha establecido garantías a favor del titular del derecho limitado, las que se pueden resumir en lo siguiente: a) la expropiación sólo se realizará previa declaración solemne de la necesidad y utilidad pública, determinada por autoridad competente; b) el procedimiento se someterá a las disposiciones legales previamente establecidas; y c) la cesión del derecho propietario, así como la ocupación pública del bien expropiado, sólo se materializará previo pago de la justa indemnización” (las negrillas son agregadas).
“En ese orden, se debe afirmar que dentro del contenido esencial del derecho a la propiedad, de manera indubitable se ejercen los derechos de uso, goce y disfrute, los que deben ser ejercidos en el marco de las directrices y restricciones antes referidas; en ese contexto, la autoridad pública que ocupe la propiedad privada sometida a expropiación sin haber concluido el proceso con el pago previo de la indemnización justa y obtenido la escritura traslativa de dominio, incurre en una conducta lesiva del derecho a la propiedad privada, de manera que su actuación se convierte en arbitraria dando lugar a la concesión de la tutela por la vía de la acción de amparo constitucional, por vías o medidas de hecho”, en ese sentido ha razonado la SC 1528/2011-R de 11 de octubre.
III.5. El derecho al debido proceso invocado como vulnerado
El art. 115.I y II de la CPE, establece: “Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos. El Estado garantiza el derecho al debido proceso…”. En este sentido, el debido proceso, es entendido como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que entre otros aspectos, se garantice al justiciable el conocimiento o notificación oportuna de la sindicación para que pueda estructurar eficazmente su defensa, el derecho a ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia; en suma, se le dé la posibilidad de defenderse adecuadamente de cualquier tipo de acto emanado del Estado, donde se encuentren en riesgo sus derechos o tenga que determinarse una responsabilidad; de donde se entiende que la garantía del debido proceso no sólo es aplicable en el ámbito judicial, sino también en el administrativo (entendimiento asumido en la SC 1562/2011-R de 11 de octubre)
III.6. Análisis del caso concreto
De antecedentes se evidencia, que el accionante agotó la vía administrativa de reclamo ante el ente deliberante con la presentación de la reconsideración, circunstancia que permite ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.
En el caso de autos, el accionante denuncia que el Alcalde de Villa José Quintín de Mendoza “San Benito”, Leónidas Rojas Onofre, por la fuerza y con violencia procedió a la apertura de una calle, afectando terrenos de propiedad de sus representados en la extensión de 450 m, sobre la base de la OM 036/2009, aprobada en sesión ordinaria del Concejo Municipal de 16 de diciembre de 2009, que autorizaba esa apertura, sin que haya una ordenanza municipal que autorice su expropiación y pago de justa indemnización, además de no contar con los estudios para permitir el paso de aguas, y sin haber cumplido los trámites legales administrativos para el efecto, transgrediendo la Ley de Municipalidades y el Reglamento Interno de la Alcaldía, acciones que ocasionan un daño irreparable a su propiedad privada, por lo que solicita tutela inmediata para su restitución.
Por la documentación que se adjunta al expediente, se evidencia que en sesión ordinaria de 16 de diciembre de 2009, y de acuerdo al orden del día de dicha sesión, en el punto 3 Correspondencia, se incluyó “la solicitud de apertura de calle en la zona norte por parte del Ejecutivo y la junta vecinal zona norte. El concejo determina aprobar dicha apertura mediante Ordenanza Municipal previa inspección”, para posteriormente el Concejo Municipal de Villa José Quintín de Mendoza “San Benito”, dictó la OM 036/2009, que señala en su: “ARTICULO PRIMERO, Se determina la apertura de una calle de 10 metros de ancho, paralelo al norte de la carretera Cochabamba-Santa Cruz, a una distancia aproximada de 230 metros, desde camino a Sulti - Laimiña, hasta el Colegio Papa Juan Fe y Alegría, previo estudio y elaboración de perfil por la Dirección de Obras Públicas y Urbanismo”.
Conforme se tiene constatado, la OM 036/2009, fue emitida en virtud de las solicitudes tanto del Alcalde Municipal como de los vecinos de la zona norte de San Benito, sin cumplir con las normas legales prevista para el efecto; es decir que, no se emitió la ordenanza municipal por parte del Concejo Municipal que disponga específicamente la necesidad y utilidad pública sobre una parte del inmueble de los accionantes para que previo al pago del justiprecio, inicien la apertura de la calle, requisito indispensable conforme se indicó en el Fundamento Jurídico III.4 de la presente Resolución y tampoco se canceló el justo precio o indemnización; en consecuencia, aún no se transfirió el dominio del bien al Gobierno Municipal de Villa José Quintín de Mendoza “San Benito”; por lo tanto, no era posible ingresar al inmueble, y menos perturbar la posesión y los derechos de uso, goce y disfrute de su titular, más aún cuando a esa fecha ya tenían consolidado su derecho propietario.
Al evidenciarse que no se realizó el tramite de expropiación, empero del muestrario fotográfico adjunto en obrados evidentemente se prueba que, por instrucciones de las autoridades demandadas, se procedió a la apertura de la calle o camino, afectando el inmueble que aún correspondía en propiedad a los accionantes, actuando con vías de hecho al incursionar en su bien inmueble, vulnerando los derechos a la propiedad privada, al debido proceso, al haberse asumido ciertas determinaciones cuando, en los hechos, no existió un proceso previo de expropiación conforme manda la Ley de Municipalidades, por lo que, corresponde otorgar la tutela provisional solicitada.
III.7. Necesidad de modular los efectos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional respecto al caso analizado
El art. 48.4 de la LTC, establece que las sentencias constitucionales emitidas por este Tribunal Constitucional Plurinacional pueden ser moduladas en sus efectos, señalando en: “La parte resolutiva en la que se pronunciará el fallo sobre el fondo del recurso o demanda, en la forma prevista para cada caso, su dimensionamiento en el tiempo y los efectos sobre lo resuelto…”.
En ese entendido, si bien este Tribunal Constitucional Plurinacional, por los argumentos expuestos, llega a la conclusión que los representados del accionante, sufrieron la conculcación de sus derechos y garantías constitucionales, con la apertura de la vía que afectó su derecho propietario y que se realizó sin iniciar el proceso de expropiación conforme a ley; sin embargo, a fin de que no se vea afectada la población, obliga a este Tribunal a modular los efectos de la presente Resolución, en resguardo del principio de seguridad jurídica, tomando en cuenta el tiempo transcurrido -más de dos años- desde que se cometió el acto ilegal hasta la revisión de la presente acción de amparo, manteniendo subsistente los mismos, disponiendo que el Gobierno Municipal de Villa José Quintín de Mendoza “San Benito” inicie el proceso de expropiación conforme a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.4.
III.8. Terminología aplicable en las acciones de amparo constitucional
En cuanto a la terminología de la parte dispositiva de las acciones de amparo constitucional, este Tribunal ha determinado que en mérito a la configuración procesal prevista por el art. 129.IV de la CPE, y a efectos de guardar coherencia en caso de otorgar la tutela se utilizará el término “conceder”, caso contrario “denegar” la tutela. Debiendo además acogerse la aclaración efectuada en la SC 0071/2010-R de 3 de mayo, en cuanto a la denegatoria del recurso sin ingresar al análisis de la problemática de fondo, cuando establece: “No obstante, en resguardo de la previsión constitucional y a objeto de guardar armonía y no generar confusión con el uso de la terminología propia de la fase de admisión, corresponde en estos casos, 'denegar' la tutela solicitada con la aclaración de que: 'no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada', dado que en estos casos el accionante puede nuevamente interponer la acción tutelar, siempre y cuando, cumpla con los requisitos de admisibilidad”.
Por lo anotado, la situación analizada se encuentra dentro de las previsiones y alcances de la acción de amparo constitucional, por consiguiente, el Juez de garantías, al haber declarado la “improcedencia” de la tutela solicitada, no valoró correctamente los datos del proceso y aplicó terminología incorrecta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Liquidadora Transitoria, en virtud de lo previsto en el art. 20.II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; en revisión, resuelve:
1º REVOCAR la Resolución de 1 de abril de 2010, cursante de fs. 233 a 234 vta., emitida por el Juez Segundo de Partido y de Sentencia Penal de Punata del Distrito Judicial -ahora departamento- de Cochabamba, y en consecuencia, CONCEDER la tutela provisional solicitada.
2º Asimismo, se dispone que el Gobierno Municipal de Villa José Quintín de Mendoza “San Benito”, inicie el proceso de expropiación conforme a los fundamentos desarrollados en el presente fallo.
3º Debido al tiempo transcurrido desde la interposición de la acción hasta la presente revisión, se dimensiona los efectos de la misma, dejando subsistentes los actos realizados.
4º El Juez de garantías queda encargado de regular el pago de daños y perjuicios, siempre que el accionante acredite los elementos constitutivos de dicha pretensión.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Carmen Silvana Sandoval Landivar
MAGISTRADA
Fdo. Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
MAGISTRADO