Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0889/2010-R

Sucre, 10 de agosto de 2010

     Expediente:                       2007-15972-32-RAC

                         Distrito:                       La Paz

III.    FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente, ahora accionante, sostiene que a través de los Tribunales Disciplinarios de la Policía Nacional, sin competencia para conocer hechos que configuran delitos y no faltas disciplinarias, ha sido procesado y sancionado. Corresponde analizar en revisión, si corresponde otorgar o no la tutela solicitada vía amparo constitucional.

III.1.  Consideraciones sobre la aplicación de la Constitución Política del Estado vigente

Como el presente recurso fue presentado y resuelto por el Tribunal de garantías en vigencia de la Ley Fundamental abrogada, es pertinente determinar, antes de analizar la Resolución emitida en revisión, qué norma constitucional se aplicará.

En ese sentido, conforme a los fundamentos desarrollados en la SC 0006/2010-R de 6 de abril, partiendo del principio pro homine, contenido en los arts. 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 13.IV y 256 de la Constitución Política del Estado (CPE), el juzgador debe aplicar aquellas reglas que resulten más favorables para la persona, su libertad y derechos, así como interpretar esas normas en sentido más amplio.

En similar sentido, de acuerdo al principio de interpretación progresiva de la norma, entre varios entendimientos posibles, debe optarse por aquél que limite en menor medida el derecho o garantía que se denuncia como vulnerado, es decir, se debe elegir la glosa más extensiva en cuanto al reconocimiento de derechos y una explicación más restringida cuando se establezcan límites al ejercicio de los mismos.

Conforme a dichos principios, siendo, por regla general, más garantista la Ley Fundamental vigente, es natural aplicarla; empero, en cada caso concreto, se realizará el análisis de los criterios constitucionales para dar preferencia a aquellas que resulten más favorable para el recurrente, actual accionante.

III.2.  Términos procesales en la acción de amparo constitucional

La Constitución Política del Estado dentro de las acciones de defensa de derechos fundamentales, en el art. 128 prevé la acción de amparo constitucional, en cuyo procedimiento en el art. 129.III, establece que: "La autoridad o persona demandada, será citada en la forma prevista para la acción de libertad…", luego en el parágrafo IV añade que: "La resolución final se pronunciará en audiencia pública inmediatamente recibida la información de la autoridad o persona demandada y, a falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca la persona accionante. La autoridad judicial examinará la competencia de la servidora pública o del servidor público o de la persona demandada, y en caso de encontrar cierta y efectiva la demanda, concederá el amparo solicitado…".

Por su parte, la Ley del Tribunal Constitucional si bien en el art. 97.I y II refiriéndose a la personería de quien interpone esta acción tutelar lo señala como "recurrente", y contra quien se dirige lo denomina parte "recurrida"; empero, es coincidente en lo referente a la forma de resolución, cuando en el art. 102.I establece que: "La resolución concederá o denegará el amparo…".

En consecuencia, la terminología a utilizarse para referirse a la persona que interpone esta acción tutelar será "accionante", y con relación a la autoridad o persona contra quien se dirige esta acción corresponderá el término "demandado (a)". De igual manera, en cuanto a la terminología con referencia a la parte dispositiva, en caso de otorgar la tutela se utilizará el término "conceder" y en caso contrario "denegar" la tutela.

En los casos en que no se ingresa al análisis de fondo, cabe señalar que si bien de conformidad a lo establecido por la SC 0505/2005-R y AC 107/2006-RCA, la Comisión de Admisión revisa las acciones de amparo que hubiesen sido declaradas "improcedentes" o "rechazadas" por los tribunales de garantías, existen casos en los que pese a ser admitida la acción tutelar, haberse llevado a cabo la audiencia y emitido resolución, una vez elevada la causa, en revisión ante este Tribunal, en forma posterior al sorteo, el Pleno advierte que no es posible ingresar al análisis de fondo, sea por una de las causales previstas por el art. 96 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), incumplimiento evidente al principio de subsidiariedad, extemporaneidad de la acción, u otro motivo, como el incumplimiento de los requisitos de admisión previstos por el art. 97 de la LTC. Al respecto, este Tribunal en las SSCC 0494/2001-R y 0652/2004-R, entre otras, hasta la SC 0820/2007-R inclusive; indicó que en estos casos corresponde declarar "improcedente" el recurso.

No obstante, en resguardo de la previsión constitucional y a objeto de guardar armonía y no generar confusión con el uso de la terminología propia de la fase de admisión, corresponde en estos casos, "denegar" la tutela solicitada con la aclaración de que: "no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada", dado que en estos casos el accionante puede nuevamente interponer la acción tutelar, siempre y cuando, cumpla con los requisitos de admisibilidad.

III.3.  Sobre la delimitación de los ámbitos de protección de la acción de amparo constitucional y del recurso directo de nulidad

El art. 31 de la CPEabrg determinaba: "Son nulos los actos de los que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de los que ejerzan jurisdicción o potestad que no emane de la Ley"; norma que se mantiene casi idéntica en el texto constitucional vigente, en el art. 122, cuando señala: "Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley".

La norma antes aludida fue introducida por primera vez en la reforma constitucional de 1871 (art. 33), con un texto similar al que actualmente conocemos, y permaneció casi inalterable en las diferentes reformas constitucionales, constituyéndose en una garantía destinada a proteger la "…plena vigencia del ordenamiento jurídico (…) sancionando con nulidad el acto de la autoridad pública que obró sin poseer una condición esencial para la ejecución de los actos públicos: la competencia y/o la jurisdicción…" (ASBÚN, Jorge El recurso directo de nulidad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en La Justicia Constitucional en Bolivia 1998-2003, Tribunal Constitucional. AECI Grupo Editorial Kipus Cochabamba, 2003, pág. 769).

Ahora bien, cabe señalar que el art. 31 de la CPEabrg estaba contenido dentro de las garantías de la persona, Título Segundo de la Parte Primera de la Constitución abrogada CPEabrg, y el art. 122 de la Constitución vigente, está contemplado dentro del Capítulo Primero, Garantías Jurisdiccionales, del Título IV de la Primera Parte de la Constitución; consiguientemente, es una garantía jurisdiccional que puede ser tutelada a través del recurso directo de nulidad; recurso específico previsto actualmente en el art. 202.12 de la CPE, y que tiene como objetivo, precisamente, dar vigencia a la garantía contenida en el art. 122 de la Ley Fundamental y, por ende, declarar la nulidad de aquellos actos o resoluciones de quienes obraron sin competencia o ejerciendo jurisdicción y competencia no emanada de la ley.

           El art. 79 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), desarrolla este recurso, al señalar que: "I.- Procede el recurso directo de nulidad contra todo acto o resolución de quien usurpe funciones que no le compete, así como contra los actos de quien ejerza jurisdicción o potestad que no emane de la ley.

II.- También procede contra las resoluciones dictadas o actos realizados por autoridad judicial que esté suspendida de sus funciones o hubiere cesado".

Como se aprecia de la normativa glosada, el recurso directo de nulidad surge como el mecanismo adecuado para contrarrestar los actos o resoluciones de quienes usurpen funciones que no les competen, o de quienes actúen fuera de jurisdicción o potestad que no emane de la ley.

Al respecto, la SC 99/2010 de 10 de mayo, en su Fundamento Jurídico III.6 ha señalado que: "A partir de la reforma de 1994 a la Constitución de 1967, se crea en Bolivia la justicia constitucional a la cabeza del Tribunal Constitucional, como último y máximo garante de la Constitución y de los derechos fundamentales. En ese contexto y de acuerdo al criterio de interpretación constitucional de "unidad constitucional", se establece que el control de constitucionalidad al margen de su rostro preventivo o reparador, tiene tres brazos operativos de control a saber: el primero referente al control normativo de constitucionalidad; el segundo vinculado al control reforzado de constitucionalidad, referente a la vigilancia y resguardo de derechos fundamentales y finalmente, el control competencial de constitucionalidad, a través del cual se protege la garantía de competencia frente a actos lesivos que puedan afectarla.

En este ámbito de control de constitucionalidad vinculado directamente a la competencia, para proteger concretamente la garantía inserta en los arts. 31 de la CPEabrg y 122 de la CPE, el ordenamiento constitucional, de forma coherente y no aislada o paralela a otros mecanismos de defensa de derechos fundamentales, ha configurado el elemento específico de protección para el resguardo a los supuestos de hecho insertos en la normativa referida, que es precisamente el recurso directo de nulidad, desarrollado en los arts. 120.6 de la CPEabrg y 202.12 de la CPE.

En esta perspectiva, es imperante defragmentar los supuestos de hecho previstos en el art. 31 de la CPEabrg, y art. 122 de la CPE, para luego determinar los actos lesivos contra los cuales procede el recurso directo de nulidad y para diferenciarlo del radio de acción del amparo constitucional.

Por lo expuesto, del contenido de las disposiciones legales precedentemente citadas y de acuerdo a lo señalado por el art. 79 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), y en virtud al principio de separación de poderes, en mérito del cual el órgano ejecutivo en sus diferentes niveles se encuentra investido de potestad administrativa que deviene de la función administrativa encomendada y considerando que al órgano judicial, se le encomienda la administración de justicia a través de la función jurisdiccional, se colige que debe diferenciarse las esferas tanto administrativa como jurisdiccionales para establecer los alcances de la garantía inserta en los arts. 31 de la CPEabrg, y 122 de la CPE; entonces, se tiene que para la esfera administrativa; es decir, para actos administrativos existen dos supuestos claros para la procedencia del recurso directo de nulidad y la protección por tanto de la competencia: 1) La usurpación de funciones que no estén establecidas por ley; y, 2) El ejercicio de potestad, se entiende administrativa, que no emane de la ley.

En la esfera jurisdiccional y en concordancia con el art. 79.II de la LTC, existen también tres supuestos claros que forman el "núcleo esencial" de esta garantía, siendo por tanto nulas las decisiones emitidas por autoridades judiciales en los siguientes supuestos: i) Resoluciones emitidas en ejercicio de jurisdicción o potestad que no emane de la Ley; ii) Las resoluciones o actos pronunciados por autoridad que usurpe funciones que no le compete; iii) Resoluciones pronunciadas por autoridad jurisdiccional que hubiere cesado en sus funciones.

En mérito a lo señalado, se puede determinar que el antes recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo, es un mecanismo de protección eficaz y pertinente para el resguardo del derecho al debido proceso en todos sus elementos incluido el juez natural, pero, solamente en sus elementos imparcialidad e independencia, en ese sentido, debe precisarse que la protección del tercer componente del juez natural; el referente a la competencia en cuanto a los supuestos de hecho antes descritos; es decir, usurpación de funciones que no estén mencionadas por ley, ejercicio de potestad administrativa que no emane de la ley, resoluciones judiciales emitidas en ejercicio de jurisdicción que no emane de la ley o pronunciadas por autoridad jurisdiccional suspendida en el ejercicio de sus funciones o que hubieren cesado en las mismas; se encuentran resguardados específicamente por el recurso directo de nulidad.

Ahora bien, en el ámbito administrativo y municipal concretamente, que son aspectos que interesan al caso de autos, considerando que el acto administrativo por su naturaleza jurídica tiene las características de ejecutividad y presunción de legalidad tal como se explicó en el Fundamento Jurídico, punto III.3 y considerando además que todo acto administrativo tiene una teleología propia cual es cumplir con los fines del Estado, el constituyente fue sabio al determinar un mecanismo inmediato e idóneo para proteger efectivamente actos que puedan ser nulos, pudiendo incluso suspenderse los efectos de los mismos para evitar "nulidades consecuentes" que en un Estado Social y Democrático de Derecho serían completamente adversas y contrarias al interés público; por esta razón y por la importancia del resguardo a la competencia, se establece un mecanismo reforzado y específico para protegerla frente a los supuestos de hecho antes descritos.

En mérito a todos los aspectos señalados y específicamente en el campo de los actos administrativos municipales, se colige que el accionante constitucional no es la vía idónea para restituir supuestos de hecho descritos en los art. 31 de la CPEabrg y 122 de la CPE, toda vez que existe un mecanismo específico para su resguardo cual es el recurso directo de nulidad, por tanto, pretender hacer valer presuntas vulneraciones a los supuestos de hecho descritos en estas garantías mediante el antes recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo, lo hace manifiestamente improcedente, por cuanto se desvirtúa y desnaturaliza la actuación del juez natural".

           Conforme a las normas constitucionales y a la jurisprudencia glosada, se tienen claramente diferenciados los mecanismos legales a ser utilizados por las personas, cuando aleguen lesión al derecho al juez natural: Así cuando se alegue lesión a sus elementos imparcialidad e independencia, el medio idóneo de impugnación será la acción de amparo constitucional; en tanto que si impugna la competencia, la vía idónea es el recurso directo de nulidad.

III.4.   En el caso analizado

           A través de la denuncia ante el Comandante de la Policía Nacional formulada por los esposos Azeñas, el 5 de febrero de 2003, por conductas enmarcadas en los arts. 293 y 295 del CP, denuncia formulada contra Adolfo Cardenas Machicado, quien era funcionario policial.

           Posteriormente, el accionante a través de memorial de 7 de julio de 2003, se dirige al Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Nacional, a través del cual observa acerca de la competencia de dicho Tribunal Disciplinario, en el sentido que por dichas acusaciones, debió ser conocido por otra instancia.

           A su vez de fs. 528 a 529 de los anexos, cursa memorial de 19 de mayo de 2004, del actual recurrente dirigido al Tribunal Disciplinario Sumariante Liquidador del Comando Departamental de Policía de La Paz, a través del cual impugna la competencia del Tribunal Disciplinario, bajo el argumento que al tratarse de  delitos de acción pública, debían ser conocidos por instancias ordinarias jurisdiccionales.

Posteriormente, el Tribunal Disciplinario Sumariante Liquidador del Comando Departamental de Policía de La Paz, emite la Resolución 37/04, a través de la cual resuelve sancionar al accionante con un año a pasar a la situación de disponibilidad de la letra "B" con pérdida de antigüedad.

        Ante tal decisión el actual accionante mediante memorial de apelación de 19 de enero de 2005, impugnó la Resolución sancionatoria 37/04, recurso que fue conocido por el Tribunal Disciplinario Departamental de la Policía Nacional, que emite la Resolución 44/2005, a través de la cual resolvió  confirmar en parte la Resolución sancionatoria 37/2004 de 21 de diciembre, disponiendo la sanción de un año a pasar a la situación de disponibilidad de la letra "B" con pérdida de antigüedad.

         Posteriormente, el accionante a través de memorial de 15 de septiembre de 2005, conforme consta de fs. 613 a 614 vta., nuevamente impugna la competencia del Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Nacional. Asimismo, de fs. 712 a 713 de los anexos, cursa copia de un nuevo memorial de 23 de enero de 2007, a través del cual el actual accionante solicita la nulidad de obrados por incompetencia del Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Nacional, ya que se trataría de delitos de orden público cuya competencia correspondería a otras instancias.

Finalmente, de fs. 71 a 74 vta., cursa memorial de 25 de abril de 2007 a través del cual Adolfo Cárdenas Machicado, presenta recurso de amparo constitucional contra los miembros del Tribunal Disciplinario Superior, de la Policía Nacional y del Tribunal Disciplinario Sumariante Liquidador del Comando Departamental de la Policía de La Paz.

            Al respecto, cabe precisar que el accionante a lo largo de todo el proceso sumario disciplinario instaurado en su contra, ha ido impugnando la competencia del Tribunal Disciplinario Sumariante Liquidador, y del Tribunal Disciplinario Superior, indicando que por los supuestos delitos denunciados, al no ser faltas disciplinarias, sino delitos tipificados dentro del marco descriptivo de la Ley sustantiva penal, merecen ser investigados y resueltos por la justicia ordinaria y no así por dichos Tribunales Disciplinarios.

           A raíz de la solicitud, en el actual memorial de amparo constitucional, expone la incompetencia de los Tribunales Disciplinarios, donde se tramitó y resolvió la sanción impuesta al actual accionante, bajo el mismo argumento que al tratarse de delitos comunes, la competencia correspondía a otra jurisdicción y no así a los Tribunales Disciplinarios, donde se procesó al actual accionante.

           Conforme a lo expresado ut supra, las normas constitucionales y la jurisprudencia glosada, se tienen claramente diferenciados los mecanismos legales a ser utilizados por las personas, cuando aleguen lesión al derecho al juez natural: Así cuando se alegue lesión a sus elementos imparcialidad e independencia, el medio idóneo de impugnación será la acción de amparo constitucional; en tanto que si se contradice la competencia, la vía idónea es el recurso directo de nulidad, no pudiendo entremezclar los roles claramente diferenciados de estos instrumentos legales (acción de amparo constitucional y recurso directo de nulidad).

           El actual accionante en una equívoca vía pretende anular Resoluciones sancionatorias que fueran emanadas por Tribunales Disciplinarios, que si en todo caso el accionante consideraba que dichos Tribunales Disciplinarios no eran los competentes para conocer y resolver las faltas disciplinarias cometidas por este, debió activar el medio más específico, idóneo e inmediato como es el recurso directo de nulidad, como una vía más eficaz para restituir los supuestos actos lesivos denunciados; y lograr el restablecimiento de los supuestos derechos y garantías conculcados por los Tribunales Disciplinarios; en consecuencia, no pudiendo a través de la presente acción de amparo constitucional, impugnar la competencia y los actos emanados de dichos Tribunales Disciplinarios.

Bajo estos antecedentes, el Tribunal de garantías al denegar la acción de amparo constitucional, ha evaluado correctamente los datos del proceso y las normas aplicables al caso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 4 y 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, en revisión, resuelve APROBAR la Resolución 007/2007 de 9 de mayo, cursante de fs. 116 a 118, pronunciada por la Sala Social y Administrativa Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, y en consecuencia, DENIEGA la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese, y publíquese en la Gaceta Constitucional.

Fdo. Dr. Juan Lanchipa Ponce

PRESIDENTE

Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez

DECANO

Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés

MAGISTRADO

Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA