Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1064/2013
Sucre, 16 de julio de 2013
SALA TERCERA
Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
Acción de amparo constitucional
Expediente: 03135-2013-07-AAC
Departamento: Tarija
En revisión la Resolución de 19 de marzo de 2013, cursante de fs. 26 a 30 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta porAriel Ramiro Mamani Rueda contra José Gutiérrez Baldiviezo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo del departamento de Tarija.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 14 de marzo de 2013, cursante de fs. 13 a 17, el accionante señaló que:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 7 de enero de 2013, suscribió un contrato administrativo de consultoría individual en línea con el Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, representado legalmente por Jaime Villca Chambi en su condición de Responsable de procesos de contratación menor.
Refiere que el 14 de febrero de 2013, el citado Alcalde munícipe, emitió una resolución administrativa, mediante la cual comunicó a su persona la decisión de suspender totalmente el referido contrato, actuación amparada en la cláusula “octava” del mismo, bajo el argumento de que se estaría obstaculizando el trabajo de los nuevos funcionarios de la unidad de procesamiento de datos de la Alcaldía Municipal, más aún sin haberle aperturado proceso administrativo interno.
Expresa que al momento de la notificación con la suspensión de su contrato, dentro de término hábil, interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución de suspensión, “la que debió ser resuelta dentro del plazo de 10 días conforme expresa el art. 62 de la Ley 2341 de 23 de abril de 2002” (sic); sin embargo, de que en reiteradas oportunidades pidió se resuelvan sus peticiones -1 y 5 de marzo de 2013-, contenidas en su recurso.
Finalmente, refiere que habrían transcurrieron ocho días desde que solicitó la respuesta escrita a su recurso.
I.1.2. Derechos y principios supuestamente vulnerados
El accionante alega la vulneración de su derecho a la petición citando al efecto el art. 24 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la acción de amparo constitucional y en consecuencia se ordene a que la autoridad demandada, en el plazo de veinticuatro horas, resuelva las peticiones contenidas en el memorial de 21 de febrero, 1 y 5 de marzo de 2013, con imposición de costas y daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías
Efectuada la audiencia pública el 19 de marzo de 2013, cursante de fs. 24 a 26, se produjeron los siguientes hechos:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte accionante mediante su abogado, a tiempo de ratificar su memorial de demanda, señaló que la Ley de Procedimiento Administrativo establece la clase de recursos administrativos aplicables contra resoluciones administrativas, que causen perjuicio a derechos subjetivos, puntualizando que el art. 64 de la citada norma establece que el recurso debe interponerse dentro de diez días ante la autoridad administrativa que pronunció la resolución, “misma que tiene el plazo diez días para resolver el recurso de revocatoria “(sic), citando, respecto al derecho de petición, las “SSCC 354/2010-R, 0187/2010-R y 1050/2011-R”.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
En audiencia el representado de la autoridad demandada mediante su abogada, refirió: a) El accionante al momento de firmar el contrato administrativo de consultoría individual en línea, aceptó todas y cada una de las cláusulas establecidas en ella y que al haber interpuesto el recurso de revocatoria y no obtener respuesta, aún tenía otro medio de impugnación como es el recurso jerárquico y agotada ésa instancia en la vía administrativa, pudo intentar el proceso contencioso administrativo, previsto por el art. 778 del Código de Procedimiento Civil (CPC); y, b) El accionante tiene conocimiento pleno de los medios de impugnación para aquellos actos de la administración que supuestamente habrían vulnerado derechos subjetivos (SC 0099/2006).
I.2.3. Resolución
La Jueza Tercera de Partido y Sentencia Penal de Bermejo del departamento de Tarija, cursante de fs. 26 a 30 vta., por Resolución de 19 de marzo de 2013, denegó la tutela solicitada, con los siguientes argumentos: 1) La falta de sustanciación y resolución del recurso de revocatoria no vulneró los derechos del accionante, por cuanto es la propia Ley de Procedimiento Administrativo; que faculta implícitamente al servidor público a guardar silencio, previendo que, cuando el autor de la resolución recurrida no se pronunció en el plazo de veinte días, debe entenderse que el recurso fue denegado, y frente a la ausencia del mismo, el interesado puede interponer el recurso jerárquico conforme los arts. 64, 65 y 66 del LPA, en consecuencia no constituiría un acto omisivo, la falta de pronunciamiento; y, 2) Interpuesto el recurso de revocatoria, el que no fue resuelto a pesar de las reiteradas peticiones, la ausencia de respuesta dejó expedita la impugnación a través del recurso jerárquico.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. Mediante nota de 14 de febrero de 2013, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo del Departamento de Tarija, comunicó a Ariel Ramiro Mamani -ahora accionante-, que, al amparo de lo dispuesto por la cláusula décima octava del contrato administrativo de consultoría individual de línea (…), tomó la decisión de suspender totalmente dicho contrato, toda vez que su persona estaría obstaculizando el trabajo de los nuevos funcionarios de la Unidad” (sic) (fs. 6).
II.2. El accionante, por memorial de 21 de febrero de 2013, interpuso recurso de revocatoria contra la decisión asumida por nota recepcionada el 15 de febrero refiriendo suspensión de contrato de consultoría (fs. 1 a 3).
II.3. Por memorial de 1 de marzo de 2013, Ariel Ramiro Mamani Rueda con la suma de “petición concreta”, en aplicación del art. 24 de la CPE resolver el recurso de revocatoria interpuesto (fs. 4).
II.4. Memorial de 5 de marzo de 2013, reiteró su petición efectuada el 1 de marzo del mismo año (fs. 5).
III. FUNDAMENTOS JURIDÍCOS DEL FALLO
En este estado de cosas, corresponde ahora precisar con claridad el objeto y la causa de la presente acción; en ese orden, se tiene que el objeto de la activación de este mecanismo de defensa, es la petición de tutela constitucional para el resguardo del derecho de petición consagrado por el art. 24 CPE; asimismo, la causa, es decir, el acto denunciado como lesivo a los derechos del accionante, constituye en la especie, la falta de pronunciamiento a su recurso de revocatoria interpuesto contra decisión del Alcalde Municipal de Bermejo, pese a que en reiteradas oportunidades efectuó peticiones concretas de resolver su recurso.
En consecuencia y luego del desarrollo dogmático y jurisprudencial a ser desarrollado, se analizará si en el presente caso, corresponde conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. La acción de amparo constitucional. Su configuración constitucional
La SCP 0002/2012 de 13 de marzo, refiriéndose a la naturaleza del amparo constitucional estableció lo siguiente:
“El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art. 128 la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra los “actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.
Del contenido del texto constitucional de referencia, puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías, que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige a aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.
En este contexto, el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.
El término de acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, la acción de amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con un objeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz de actos y omisiones ilegales o indebidos con un régimen jurídico procesal propio.
En este orden de ideas, la acción de amparo constitucional adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.
Finalmente cabe señalar, que dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la inmediatez y subsidiariedad al indicar en el parágrafo I del art. 129 de la CPE, que esta acción “(…) se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”.
Lo señalado implica que la acción de amparo forma parte del control reforzado de constitucionalidad o control tutelar de los derechos y garantías, al constituirse en un mecanismo constitucional inmediato de carácter preventivo y reparador destinado a lograr la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, siempre que no exista otro medio de protección o cuando las vías idóneas pertinentes una vez agotadas no han restablecido el derecho lesionado, lo que significa que de no cumplirse con este requisito, no se puede analizar el fondo del problema planteado y, por tanto, tampoco otorgar la tutela”.
III.2. Dogmática de la técnica del silencio administrativo
La SC 0659/2010-R de 19 de julio, dictada por el extinto Tribunal Constitucional estableció que: “Como consideración dogmática previa a la resolución de la presente causa, es imperante analizar la naturaleza jurídica y efectos de la institución jurídica denominada 'silencio administrativo', en tal sentido, debe precisarse que dentro del 'bloque de legalidad administrativa', ésta es una verdadera garantía constitucional para el administrado, en virtud de la cual, se asegura y resguarda el derecho de petición en sede administrativa consagrado en el art. 24 de la CPE, en este contexto, utilizando el método teleológico aplicable a la interpretación constitucional, se tiene que la finalidad de esta institución jurídica, es la de asegurar una respuesta pronta y oportuna a las peticiones realizadas ante la administración pública, dando al administrado certeza jurídica y evitando que éste se encuentre en estado de incertidumbre indefinida, por tanto, en la economía jurídica administrativa boliviana, una vez ejercido el derecho de petición por el administrado, en caso de no recibir respuesta por parte de la administración pública, una vez transcurrido el plazo establecido por la norma, opera el silencio administrativo negativo, en virtud del cual, se tiene por denegada la petición del administrado, aperturándose a partir de este momento la vía recursiva administrativa disciplinada por el orden legal vigente, siempre y cuando exista una instancia para la revisión de la causa”.
En ese sentido la SC 1930/2010-R de 25 de octubre, señaló:“En ese espectro, se establece que el silencio administrativo negativo es una institución jurídica en virtud de la cual, la ley atribuye efectos jurídicos desestimatorios a la omisión de la administración de emisión de actos administrativos dentro de los plazos vigentes, en este sentido, el tratadista Hutchinson, señala que el silencio administrativo negativo, es una ficción legal de consecuencias esencialmente procesales que facilita al particular afectado la fiscalización y ulterior revisión, administrativa o judicial, de la inactividad administrativa'.
Por lo expuesto, se establece que el silencio administrativo negativo o desestimatorio, tiene una doble teleología a saber: a) dar respuesta a peticiones administrativas en un plazo razonable; y b) aperturar un control jurisdiccional ulterior.
Ahora bien, en un contexto contemporáneo, el silencio administrativo inicialmente negativo, experimentó una evolución dogmática en virtud de la cual, se ha diseñado además las consecuencias legales del llamado silencio administrativo positivo, que por su relevancia jurídica merece un análisis particularizado.
En efecto, la doctrina del derecho administrativo, en el diseño dogmático de esta institución, ha señalado que el reconocimiento por parte del “bloque de legalidad” de la técnica del silencio administrativo positivo, hace que la omisión de emisión de un acto administrativo en el plazo vigente, constituya un verdadero acto administrativo con efectos estimatorios, por tanto, una vez operado el silencio administrativo positivo, existe un acto administrativo presunto que concede al administrado su petición en el marco de los puntos expresamente solicitados, siendo por tanto, este acto presunto, equivalente en todos sus efectos, al acto administrativo estimatorio expreso, razón por la cual, le son aplicables las características de firmeza, legitimidad, obligatoriedad y exigibilidad”.
Una vez efectuado un desarrollo dogmático del silencio administrativo tanto en su faceta negativa como positiva, la misma Sentencia refiriéndose al silencio administrativo en el marco legal del Estado Plurinacional de Bolivia, estableció que: “…es imperante invocar el art. 17.III de la LPA, cuyo contenido reza lo siguiente: '“Transcurrido el plazo previsto sin que la Administración Pública hubiera dictado la resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada su solicitud por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda o, en su caso jurisdiccional'” (las negrillas agregadas).
III.3. En cuanto al principio de subsidiariedad en la acción de amparo constitucional
La SCP 0353/2012 de 22 de junio, respecto al principio de subsidiariedad aplicable estableció que: “La acción de amparo constitucional, es una garantía jurisdiccional que en el régimen constitucional imperante, adquiere un carácter residual, es decir que solamente puede ser activada cuando se hayan agotado todos los mecanismos intra-procesales o intra-procedimientales de cuestionamiento a decisiones jurisdiccionales o administrativas'.
En ese sentido, la SC 0047/2010-RCA de 17 de mayo, señala que: 'La jurisprudencia constitucional refiriéndose a la naturaleza subsidiaria del recurso de amparo constitucional ha dejado establecido a través de la SC 0552/2003-R de 29 de abril, que: «…el amparo constitucional instituido como una garantía constitucional para otorgar protección a derechos fundamentales, por mandato constitucional está regido por el principio de subsidiariedad, lo que significa que no podrá ser interpuesto mientras no se hubiera hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos, o en su caso cualquier otro medio de reclamación ante el particular, autoridad o tribunal que se considere hubiese causado o esté causando el agravio, y para el caso de haberlos utilizado, los mismos deberán ser agotados, entendiéndose por esto que se debe tener el resultado en sentido negativo de las instancias idóneas para conocer y resolver el recurso o reclamo presentados por el recurrente».
En ese sentido, la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, ha desarrollado reglas y subreglas de aplicación al principio de subsidiariedad señalando: "Que de ese entendimiento jurisprudencial, se extraen las siguientes reglas y subreglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuando: 1) Las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) Cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) Cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) Las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) Cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución" (las negrillas son nuestras).
III.4. Análisis del caso concreto
El accionante refiere haber presentado recurso de revocatoria contra la decisión de suspensión del contrato administrativo de consultoría individual en línea asumida por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo con su persona; pero que sin embargo, el mismo no fue resuelto dentro el plazo previsto por ley, pese a sus reiterados petitorios.
En ese contexto, previo a ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, corresponde precisar lo siguiente: el art. 64 de la LPA, determina que: “El recurso de revocatoria deberá ser interpuesto por el interesado ante la autoridad administrativa que pronunció la resolución impugnada, dentro del plazo de diez días siguientes a su notificación”; el art. 65 de la referida Ley, establece el plazo máximo para el pronunciamiento de resolución, por parte del órgano administrativo que emitió el acto administrativo impugnado: “El órgano autor de la resolución recurrida tendrá para sustanciar y resolver el recurso de revocatoria un plazo de veinte días, salvo lo expresamente determinado de acuerdo a reglamentación especial establecida para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos comprendidos en el art. 2 de la presente Ley. Si vencido el plazo no se dictare resolución, el recurso se tendrá por denegado pudiendo el interesado interponer el Recurso Jerárquico”; sin embargo, encontrándonos ante una problemática inmersa dentro del ámbito administrativo municipal, corresponde señalar que, el recurso de revocatoria deberá ser interpuesto, por el interesado, ante la misma autoridad que emitió la resolución administrativa, dentro del plazo de cinco días hábiles siguientes a su notificación, en ese sentido, la autoridad administrativa correspondiente, tendrá un plazo de diez días hábiles para revocar o confirmar la resolución impugnada. Si vencido dicho plazo, no se dictase resolución, ésta se la tendrá por denegada, pudiendo el interesado interponer el recurso jerárquico.
En la especie, tal como se estableció en el Fundamento Jurídico III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional y de acuerdo a los antecedentes de la acción de defensa ha operado el silencio administrativo negativo, siendo que desde la petición realizada por el accionante que data de 21 de febrero de 2013, tomando en cuenta las peticiones de resolución efectuadas el 1 y 5 de marzo del mismo año, hasta la fecha de activación de la acción tutelar, evidentemente han transcurrido más de diez días administrativos, por lo que al haber operado en el caso concreto el silencio administrativo negativo, el ahora accionante, pudo accionar los mecanismos de impugnación establecidos en la normativa administrativa imperante; es decir, ante la negativa al recurso de revocatoria, se activó uno de los efectos del silencio administrativo negativo, tal cual se señaló en el Fundamento Jurídico III.2. de la Sentencia Constitucional Plurinacional, por lo que correspondió activar el recurso jerárquico.
Por lo tanto, una vez operado el silencio administrativo negativo, existían mecanismos de impugnación e instancias de decisión que debieron ser activadas por el accionante; sin embargo, al no haberse acudido ante estas instancias, no se cumplió con el principio de subsidiariedad aplicable a la acción de amparo constitucional citado en el Fundamento Jurídico III.3, correspondiendo denegar la tutela solicitada.
Consecuentemente, en virtud a los argumentos expuestos, se evidencia que la Jueza de garantías, al denegar la acción de amparo constitucional ha evaluado en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR Resolución de 19 de marzo de 2013, cursante de fs. 26 a 30 vta., pronunciada por la Jueza Tercera de Partido y Sentencia Penal de Bermejo del departamento de Tarija, y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
MAGISTRADA
Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
MAGISTRADA