Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0160/2015-S1
Sucre, 26 de febrero de 2015
SALA PRIMERA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: Dr. Macario Lahor Cortez Chavez
Acción de libertad
Expediente: 07890-2014-16-AP
Departamento: Santa Cruz
En revisión la Resolución de 42/2014 de 10 de julio, cursante de fs. 453 vta. a 456, pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Percy Fernández Añez en representación legal del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra contra Miguel Saby Yaca y otros.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 27 de mayo de 2014, subsanado el 9 de julio de 2014, cursante de fs. 160 a 169 y 332 a 332 vta., el accionante expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra es propietario de 20.105,50 m2 de extensión, que corresponde al 28,82% de la superficie total destinada a equipamiento primario, ubicado entre las manzanas 11 y 12, a uso de calles y avenida de servicio público entre “24-33-24 y 38” (sic), así como la superficie de 15.056,70 m2, destinado a equipamiento primario de la UV 72, con las siguientes colindancias: al Norte con la parte del equipamiento y mide 105,38 m2 y 21,40 m2 y 90,61 m2, en línea quebrada; al Sud limita con una calle s/n y mide 174,02 m2; al Este colinda con la calle s/n y mide 138,06 m2, y al Oeste limita con una calle s/n y mide 52,64 m2, haciendo una superficie total de afectación a uso público de 35.162,20 m2, adquirido a título gratuito mediante escritura pública 723/97 de 15 de octubre de 1997 e inscrito en el Registro Público de Derechos Reales bajo la partida 010312119 de 22 de diciembre de 1997.
Viene desarrollando obras en beneficio de la ciudad, con relación a las calles y avenidas procediendo a su pavimentación, no obstante se ven afectados por constantes avasallamientos de particulares sobre bienes municipales como el presente caso de invasión de predios públicos, siendo denunciado de forma escrita por vecinos del barrio Santa Isabel, quienes expresaron que la vía se encontraba cerrada por vecinos poco loables siendo un camino vecinal de más de treinta años el cual tiene su recorrido desde el rio Piraí y canal Juan Pablo II; de cuya consecuencia el Gobierno Autónomo Municipal realizó los siguientes procesos administrativos: a) El 23 de octubre de 2012, notificó a Miguel Sabi Yaca con el acta de infracción 349/2012 en cumplimiento del art. 30 de la Ordenanza Municipal (OM) 49/2006, dejándole la copia de ley y otorgándole quince días para que este proceda a la desocupación y retiro de sus enseres personales; b) Cumplido el termino, se realizó la inspección y se verificó que el ahora demandado continuaba asentado en dicho lugar, haciendo caso omiso de la solicitud de desocupación y retiro de sus bienes; c) Mediante la Oficialía Mayor de Planificación, en uso de sus atribuciones conferidas por el art. 44.32 de la Ley 2028 de 28 de octubre de 1999, dictó Resolución Administrativa (RA) OMP-DCP 618/2012 de 30 de enero de “2013” ordenando la desocupación del espacio público municipal por el detentador y/o responsables de la ocupación, y la demolición total de sus construcciones ubicadas en el Distrito Municipal 5, UV 72, manzana 34 barrio Santa Isabel por encontrarse incumpliendo las normas establecidas por la referida Ley 2028 y la Ordenanza Municipal antes citada; d) Habiendo presentado recurso de revocatoria Miguel Sabi Yaca y Carmen Suarez Lenz contra la citada RA OMP-DCP 618/2012, siendo resuelta el 25 de febrero de 2013, confirmando la Resolución impugnada, la misma que no fue objeto de recurso jerárquico; e) Culminado el procedimiento y notificado Miguel Sabi Yaca, para que proceda al derribo voluntario; mediante inspección en el lugar se constató que hasta la fecha no efectuó demolición alguna, sin cumplir la orden dictada por autoridad competente, con la pretensión de asentarse en forma ilegal en el lugar, retrasando la construcción de esta importante vía que beneficiara a la comunidad cruceña, coartando sus derecho sal patrimonio y espacios públicos, que en ningún momento estuvo destinado para vivienda como pretende el infractor; f) Existe un vacío en las normas referido a que no se ha tomado en cuenta que muchos inmuebles que tiene que ser demolidos por contravenir normas urbanísticas, constituyen domicilio de las personas que las habitan, y constitucionalmente son inviolables, siendo que no se permite ejecutar una orden de demolición de dichos inmuebles, por lo que el Gobierno Autónomo Municipal se encuentra atado de manos; y, g) Lo que se pretende es hacer cumplir las normas urbanísticas y así prevalezcan los derechos e intereses colectivos de todos los habitantes de nuestra comunidad y para ello accedemos a esta vía constitucional.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Estima lesionados los derechos al patrimonio y espacios públicos, citando al efecto los arts. 339.II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.1. Petitorio
Solicita se conceda la tutela, disponiendo que en el plazo máximo de tres días, los demandados desalojen las viviendas que deben ser demolidas, bajo prevención de librarse mandamientos de desapoderamiento y la remisión de antecedentes al Ministerio Publico.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
La audiencia pública de la acción popular se realizó el 10 de julio de 2014, conforme consta en el acta cursante de fs. 447 a 453 vta., donde se produjeron los siguientes actuados.
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
Carlos Palacios Flores por el accionante ratificó in extenso el contenido de su demanda, añadiendo que: 1) Miguel Sabi Yaca, se encuentra ocupando terrenos de dominio público, por el que se le inicio un proceso administrativo en el que se dictó una Resolución Administrativa, disponiendo que demuestre en que calidad se encuentra asentado, habiendo recurrido el ahora demandado la decisión; siendo ésta fue rechazada; 2) En el presente caso existen calles invadidas por Miguel Sabi Yaca, evidenciándose que el asentamiento es ilegal, por lo que se estaría infringiendo lo establecido por la Ley de Municipalidades -ahora abrogada- que disponía la demolición, y la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales en su art. 26.23, faculta al Alcalde ordenar la demolición de inmuebles que no cumplan con las normas de servicios básicos, de uso de suelo, sobre suelo y normas urbanísticas, que estén asentados en espacios públicos; 3) Los preceptos citados facultan al Gobierno Autónomo Municipal, para impedir los asentamientos ilegales, siendo por ello los derechos al patrimonio y espacios públicos, los lesionados por lo que constituyen derechos tutelables mediante la acción popular; y, 4) La jurisprudencia constitucional en reiteradas oportunidades, ha concedido la protección al Gobierno Autónomo Municipal por asentamientos ilegales, con el objeto de preservar las áreas públicas, con los mismos argumentos que hoy se esgrimen.
En ejercicio del derecho a la réplica, el accionante mediante su abogado expresó: La acción popular se puede interponer en cualquier tiempo, no interesa que exista un procedimiento administrativo u ordinario para interponerla, no es posible que la parte demandada vía judicial y administrativa pretenda consolidar un terreno de dominio municipal, inviolable, imprescriptible e inembargable en beneficio propio, bajo el argumento del derecho a una vivienda.
I.2.2. Informe de la persona demandada
Miguel Saby Yaca, mediante memorial presentado el 10 de julio de 2014, cursante de fs. 443 a 445 vta., y ampliado en audiencia a través de su abogado, expresó los siguientes aspectos: i) Junto a su familia son vecinos de la Urbanización Santa Isabel desde hace más de doce años, ocupando una superficie de 1000 m2., en el Sector Norte, en la dirección de Quebrada Azul, misma que se constituyó como calle vecinal, hace más de treinta años, por voluntad y sesión de los propietarios ahora colindantes, habiendo permanecido siempre en el lugar y en posesión del lote de terreno, junto a su esposa e hijos; ii) Han colaborado en las tareas de barrio, procedido al mantenimiento y limpieza de toda la maleza del terreno, para evitar focos infecciosos en el lugar asentado de manera pacífica, pública y continuada con el consentimiento de sus vecinos colindantes; iii) Presentaron demanda de regularización de derecho propietario que se encuentra radicado en el Juzgado Décimotercero de Instrucción en lo Civil y Comercial, por la pacífica posesión de lote de terreno ubicado en el barrio Santa Isabel, UV 72 manzana 34, con construcciones materiales, servicios de agua y energía eléctrica, con la finalidad de contar con vivienda, lo que fue de conocimiento de los habitantes y autoridades municipales; iv) El trámite judicial iniciado junto a otras cinco familias que no fueron demandadas, contra Marco Antonio Masanes Rodríguez, será ampliado contra el Gobierno Autónomo Municipal, que alegó tener derechos, por lo que no puede haber doble procesamiento; v) Debe tenerse presente que el camino ya existe desde hace más de treinta años, y la denuncia de la Junta de Vecinos de que la vía se encontraría cerrada, se refería a otras personas y no se trata de él, por lo que no es un avasallamiento o afectación a derechos colectivos, al contrario está resguardando el patrimonio de la comunidad; vi) De la compulsa de antecedentes, no se acreditó la existencia de una avenida, tratándose de facultades y competencias del referido Gobierno Autónomo Municipal, por lo que no corresponde la interposición de la acción popular, asimismo, se advierte la existencia de hechos controvertidos, no habiendo ninguna invasión de la propiedad, siendo que no se originó inseguridad, en consecuencia no se halla ninguna violación de intereses y derechos colectivos; vii) Respecto al procedimiento administrativo en el que se impuso la sanción de demolición, la misma prescribió por el transcurso de dos años conforme a la Ley del Procedimiento Administrativo; viii) Se ha hecho mención al derecho propietario del Gobierno Autónomo Municipal sobre grandes extensiones de terreno, pero no se ha establecido la mensura de los mismos, si corresponde o no al lugar; y, ix) El Tribunal Constitucional Plurinacional, no tiene competencia para hacer cumplir las órdenes de demolición. Por lo expuesto corresponde denegar la tutela solicitada por su manifiesta improcedencia.
I.2.3. Resolución
La Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, como Tribunal de garantías emitió la Resolución 42/2014 de 10 de julio, cursante de fs. 453 vta. a 456 por la que denegó la tutela solicitada declarándola improcedente, con los siguientes fundamentos: a) El tiempo de posesión alegado por el demandado -desde el 2001-, no se encuentra objetado y la jurisprudencia constitucional citada en la acción de defensa se refiere sobre hechos recientes SCP 1123/2013-L de 30 de agosto, por lo que, no hay norma constitucional que tenga carácter retroactivo; y, b) Si bien todas las Constituciones de todas las épocas establecieron que todos los bienes de dominio público son inalienables, inembargables e imprescriptibles, los alcances previstos en la sentencia constitucional citada de la acción popular establece que: “… sin embargo no corresponde su interposición respecto al cumplimiento de sus competencias y facultades legales”, por lo que este Tribunal garantías, está impedido para emitir un pronunciamiento de fondo, habida cuenta de que la acción de defensa que se está intentando no tiene carácter retroactivo.
II. CONCLUSIONES
De la atenta revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Mediante Auto de 25 de febrero de 2013, dictado por Sandra Velarde Casal, Oficial Mayor de Planificación del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, se rechazó el recurso de revocatorio presentado por Miguel Sabi Yaca, confirmando la RA OMP-DCP 618/2012 de 30 de enero “2012” (sic), en virtud del cual se dispuso al detentador la demolición total del asentamiento sobre espacio público municipal (vía pública) ubicado en el Distrito Municipal 05, UV - 72, manzana 34 del barrio Santa Isabel (fs. 57 a 61).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El representante del accionante denunció la vulneración del derecho al patrimonio público, al espacio público, porque el demandado junto a otras familias se encuentran asentadas en áreas públicas en las que construyeron sus viviendas, en el barrio Santa Isabel, UV 72 manzana 34, cuyo titular, es el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, con derecho propietario inscrito en el registro público de Derechos Reales (DD.RR.), destinadas a áreas de equipamiento, vías e impidiendo la realización de las funciones y competencias de la entidad, no obstante de que la misma expidió la orden de demolición de las mencionadas viviendas, como emergencia de un procedimiento administrativo municipal.
En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. Naturaleza jurídica de la acción popular
La Constitución Política de Estado en su art. 135 de la CPE, establece: “La Acción Popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución”, establece además las reglas generales de su procedimiento en el art. 136 al expresar “I. La Acción Popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos. Para interponer esta acción no será necesario agotar la vía judicial o administrativa que pueda existir. II. Podrá interponer esta acción cualquier persona, a título individual o en representación de una colectividad y, con carácter obligatorio, el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de estos actos. Se aplicará el procedimiento de la Acción de Amparo Constitucional (las negrillas nos corresponden).
Sobre la base de las normas constitucionales citadas y la labor hermenéutica realizada al respecto, la jurisprudencia constitucional ha establecido el alcance de los derechos e intereses colectivos objeto de protección de la acción popular, haciendo referencia a los intereses y derechos colectivos, a los intereses y derechos difusos y a los intereses de grupo o intereses individuales homogéneos. La SCP 1018/2011-R de 22 de junio, esquematizando estos tres casos, cuyo elemento común es la existencia de una pluralidad de personas, señala: 1) Los intereses y derechos colectivos se distinguen porque son intereses comunes a un grupo o colectividad, cuyos miembros tienen una vinculación común, por ello se encuentra claramente determinado, así menciona el derecho a la libre determinación y territorialidad, previsto en el art. 30.4 de la CPE, como un derecho colectivo, por cuanto el titular es una nación y pueblo indígena originario campesino, un grupo determinado cuyos miembros tienen una vinculación común; 2) Los intereses y derechos difusos cuya titularidad no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad, mencionando para cuyo efecto al derecho al medio ambiente previsto en el art. 33 de la CPE, que se constituye en un derecho difuso, por cuanto la titularidad del mismo descansa en todas y cada una de las personas y, por lo mismo no existe un grupo o una colectividad claramente determinada, es necesario destacar de los casos precedentes las características de ser transindividuales e indivisibles, porque los intereses incumben a una colectividad y la lesión o satisfacción de uno de los interesados incumbe a los demás; y, 3) Los intereses de grupo o individuales homogéneos, en este caso el interés que persigue cada una de ellas es individual; es decir, se trata de derechos o intereses individuales, que tienen un origen común, denominándose por ello intereses accidentalmente colectivos, por lo que se demandan la satisfacción de los referidos intereses individuales para que se les reconozca el perjuicio ocasionado y se les pague la indemnización que corresponda, la suma de estos intereses individuales configura la llamada acción de grupo.
Concluyendo expresamente que “… la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris “Derechos Colectivos”- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular…
Los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación” de la Sentencia Constitucional citada (SCP 1018/2011-R de 22 de junio)
A lo señalado precedentemente, es preciso agregar que “… los derechos de naturaleza colectiva o difusa, tutelados por esta acción, deben estar vinculados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución, tal cual reza el art. 135 de la Norma Suprema; sin embargo, cabe precisar que en una interpretación extensiva y progresiva de derechos, el ámbito de protección de esta acción de defensa, comprende también otros derechos colectivos o difusos no contemplados expresamente en la citada disposición constitucional” (SCP 0778/2014 de 21 de abril de 2014).
III.2. De la falta de legitimación activa del Alcalde Municipal en la acción popular
Entre las competencias exclusivas de los gobiernos Autónomos municipales en la jurisdicción territorial que les corresponde desempeñar, la Constitución Política de Estado en su art. 302.I. prescribe: “6. Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales e indígenas.
7. Planificar, diseñar, construir, conservar y administrar caminos vecinales en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos cuando corresponda.
(…)
29. Desarrollo urbano y asentamientos humanos urbanos”.
En correspondencia a estas competencias constitucionales la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, la misma que se aplica a las Entidades Territoriales Autónomas Municipales que no cuenten con su Carta Orgánica Municipal vigente, y/o en lo que no hubieran legislado en el ámbito de sus competencias, prescribe en su art. 26.23, como atribución del Alcalde Municipal: “Ordenar la demolición de inmuebles que no cumplan con las normas de servicios básicos, de uso de suelo, subsuelo y sobresuelo, normas urbanísticas y normas administrativas especiales, por sí mismo o en coordinación con autoridades e instituciones del nivel central del Estado y Departamentales, de acuerdo a normativa Municipal”.
Al respecto debe tomarse en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha establecido en la SCP 0689/2013 de 3 de junio, que “… la justicia constitucional no es la vía para hacer cumplir las resoluciones pronunciadas en la jurisdicción ordinaria o en la vía administrativa, bajo el entendido que son las autoridades judiciales o administrativas las que tienen que hacerlas cumplir y resolver los incidentes que se presenten durante su ejecución;…”.
Además, en la jurisprudencia constitucional en un caso análogo concreto en observancia a los principios de legalidad y de competencia que rigen el ejercicio del poder público y la capacidad de sus entidades para activar este instrumento tutelar, en ese sentido la SCP 0989/2014 de 28 de mayo, ha concluido: “En virtud a ello, habrá de analizarse si es que las entidades estatales de derecho público se encuentran expresamente consignadas por las normas legales que rigen en la materia, para ser titulares de este tipo de acciones; de lo contrario, admitir su legitimación activa implicaría vulneración a los principios de legalidad y competencia, descritos precedentemente. Dicho de otro modo, habrá que analizar en cada caso, si es que la entidad accionante, cuando se trata de persona jurídica pública, se encuentra delegada por la Constitución Política del Estado y el Código Procesal Constitucional para plantear la acción; es decir, si su competencia deriva de aquellas; porque como se señaló, solo podrá hacerlo si las normas legales le facultan a ello; de lo contrario, carecería de competencia para acudir directamente ante el órgano constitucional a solicitar tutela” (las negrillas fueron añadidas).
III.3. Análisis del caso concreto
Precisado el problema jurídico planteado y en contraste con los fundamentos jurídicos desarrollados, es posible establecer los siguientes aspectos en atención a los antecedentes de la acción tutelar.
En el presente caso el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra como accionante, después de un procedimiento administrativo municipal en el que se dispuso la demolición del asentamiento del ahora demandado, sobre un área destinada a una vía pública; pretende hacer valer esta disposición mediante la acción popular, en presunto resguardo de derechos e interese colectivos al patrimonio y espacio.
Al respecto, si bien es evidente que esta acción de defensa, está destinada a la protección de los derechos e intereses colectivos como se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.I, en este caso del patrimonio y espacio que beneficia a los estantes y habitantes de Santa Cruz de la Sierra, resulta también evidente que conforme al diseño constitucional de la organización territorial y las competencias constitucionalmente previstas el nivel municipal tiene las competencias exclusivas -esto es facultad legislativa, reglamentaria y ejecutiva- en temas de elaboración de planes de ordenamiento territorial y de uso de suelos, de planificación, diseño, construcción, conservación y administración de caminos vecinales, de desarrollo urbano y asentamientos humanos urbanos, de cuya emergencia es el mismo Alcalde Municipal, que en el presente caso interpone la acción popular, quien tiene las atribuciones y medios coercitivos para disponer la demolición de construcciones que no cumplan con las normas concerniente a los servicios básicos, de uso de suelo, subsuelo y sobresuelo, así como normas urbanísticas y administrativas especiales, conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2.
Por lo que, al interponer la presente acción constitucional, desconoce absolutamente la observancia de los principios de legalidad y competencia que rigen su accionar en el ejercicio del poder público; consecuentemente pretende atribuirse la legitimación activa, para interponer la presente acción de defensa, cuando ejecutar estas resoluciones dictadas en el órgano ejecutivo del cual constituye la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), le corresponde conforme a las competencia que la norma constitucional y la ley le reconocen.
En consecuencia, el Tribunal de garantías al haber denegado la tutela solicitada, evaluó correctamente los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 42/2014 de 10 de julio, cursante de fs. 453 vta. a 456, pronunciada por la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chavez
MAGISTRADO
Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado
MAGISTRADO