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Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1123/2013-L
Sucre, 30 de agosto de 2013
SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA
Magistrada Relatora: Dra. Carmen Silvana Sandoval Landivar
Acción popular
Expediente: 2012-25032-02-AP
Departamento: Santa Cruz
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La parte accionante denunció como lesionados sus derechos colectivos de patrimonio, espacio público y propiedad privada; toda vez que, en marzo y abril de 2011, funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, constataron que los terrenos transferidos a la UV 197, zona norte “Pampa de la Isla”, cantón Cotoca, como área de equipamiento público por Tatiana Isabel Aponte de Iturralde dentro un trámite de urbanización, fueron avasallados de forma violenta e ilegal por un grupo de personas al mando de los demandados. En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Diferenciación entre el titular de los derechos colectivos y el representante de dichos derechos que activa la acción popular
El art. 1 de la CPE, establece que: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario…” que implica que los derechos colectivos relievan las condiciones esenciales para el desarrollo de los derechos individuales; y, la acción popular como instrumento de tutela de derechos e intereses colectivos se aparta de una visión individualista y egoísta y más bien, desarrolla principios de solidaridad y justicia social.
La Constitución Política del Estado en su art. 136.II, respecto a la acción popular establece que: “Podrá interponer esta acción cualquier persona, a título individual o en representación de una colectividad y, con carácter obligatorio, el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de estos actos”; en este sentido, la Norma Suprema diferencia con meridiana claridad entre el titular del derecho colectivo y su representante que interpone la acción popular; el cual, a diferencia de la acción de amparo constitucional no requiere poder específico para su interposición.
En efecto corresponde tener claro que la o el representante del derecho colectivo sea persona individual o colectiva de derecho público o privado, que interpone una acción popular no lo hace a título particular, sino a favor de una colectividad de forma que no tiene dominio sobre la acción constitucional y puede provocar que este Tribunal declare su responsabilidad por los hechos denunciados que lesionen o amenacen los derechos e intereses colectivos ello porque la acción popular se rige por el principio de informalismo además, el accionante no puede tergiversar la utilización de la interposición de la acción popular para eximirse de su responsabilidad.
En este sentido, en el derecho comparado, el Concejo de Estado colombiano en la acción popular 221 de 6 de diciembre de 2001 estableció: “…no puede identificarse primero el perjudicado con la violación de un derecho y luego identificarlo como su titular, como si la titularidad de un derecho surgiera con su vulneración, pues ello conlleva errores graves como el de afirmar que el titular de un derecho colectivo es el individuo que resultó lesionado con ocasión de la vulneración del mismo… la titularidad del derecho a ejercer dicha acción nada tiene que ver con la del derecho colectivo comprometido, y mucho menos, con las personas determinadas que resulten afectadas con el desconocimiento del mismo…”.
III.2. Sobre el patrimonio y bienes municipales y su tutela por la acción popular
La acción popular se encuentra contemplada en el art. 135 de la CPE, que con claridad establece que: “…procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución”.
De lo precedentemente expuesto debe entenderse, que si bien el texto constitucional refiere únicamente al patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, el termino “público” no sólo se refiere a la salubridad sino extiende sus efectos al resto de sustantivos referidos; es decir, que involucra al patrimonio, espacio y seguridad pública, más aún, si la protección de la presente acción tutelar, únicamente abarca a derechos colectivos de forma tal que el patrimonio, espacio y la seguridad en su ámbito privado, al ser derechos subjetivos se protegen mediante la acción de amparo constitucional.
Asimismo, es menester aclarar que el catálogo contenidos en el referido artículo de la Constitución Política del Estado, no es taxativo sino más bien ampliable a otros derechos colectivos, conforme el espíritu del constituyente en la redacción del art. 135, refiere y otros de similar naturaleza reconocidos por esta constitución.
Ahora bien, el art. 84 de la Ley de Municipalidades (LM), dispuso que los bienes con esa característica, se clasifican en bienes de dominio público, sujetos al régimen jurídico privado y de régimen mancomunado; asimismo, el art. 85, de la misma disposición legal, estableció que los de dominio público corresponden al hoy Gobierno Autónomo Municipal y son aquellos destinados al uso irrestricto por parte de la comunidad con carácter inalienable, imprescriptible e inembargable y que comprenden, calles, aceras, cordones, avenidas, pasos a nivel, puentes, pasarelas, pasajes, caminos vecinales, túneles y demás vías de tránsito, plazas, parques, bosques declarados públicos y otras áreas verdes y espacios destinados al esparcimiento colectivo y a la preservación del patrimonio cultural; bienes declarados vacantes por autoridad competente en favor del Gobierno Autónomo Municipal y ríos hasta veinticinco metros a cada lado del borde de máxima crecida, riachuelos, torrenteras y quebradas, con sus lechos, aires y taludes hasta su coronamiento; por otro lado, el art. 86 de la ya referida normativa estableció que son también bienes de dominio público todos aquellos inmuebles destinados a la administración municipal y a la prestación de un servicio público municipal, así como aquellos inmuebles transferidos por la Ley de Participación Popular y otras disposiciones legales.
Los artículos legales precedentemente señalados, que regulan la propiedad de los bienes municipales públicos, se advierte que las áreas destinadas a calles, aceras, plazas, parques, áreas verdes y espacios destinados al esparcimiento colectivo, son considerados bienes de dominio público, sobre éste particular es necesario aclarar que los mismos son resultado de los procesos de urbanización efectuados en los diferentes municipios; es decir, que los propietarios de bienes inmuebles con grandes extensiones, dentro de un proceso de urbanización debe efectuar cesiones a favor de su Gobierno Autónomo Municipal para uso de vías, áreas de equipamiento y áreas verdes en diferentes porcentajes que son resultado de la aplicación de una fórmula aprobada por cada municipio en sus reglamentos de lotificaciones o urbanización, conforme lo establece el art. 128 de la LM que refiere: “Los terrenos que, como consecuencia de la aprobación de proyectos de urbanización, sean áreas verdes, deportivas, parques, plazas y áreas de equipamiento, o se encuentren destinados por dicho proyecto a uso común, se destinarán al uso exclusivo señalado en el proyecto, siendo nula cualquier alteración o decisión contraria, bajo responsabilidad para los contraventores”; de lo cual, se establece que una vez concluido el proceso de urbanización de un determinado predio, las áreas cedidas para vías, áreas de equipamiento y áreas verdes, pasan en consecuencia a ser bienes de dominio público a cargo del Gobierno Autónomo Municipal, quienes lo inscriben en DD.RR. a nombre de esa institución, si bien son los que cuentan con el derecho propietario, los beneficiarios de esos terrenos y las obras que se ejecuten en los mismos son la comunidad en su conjunto; es decir, los habitantes del barrio o zona donde se encuentre el predio, convirtiéndose en bienes de interés colectivo, habida cuenta que los afectados con el avasallamiento, son todos esos vecinos que se podrían beneficiar con una obra de carácter público, (parque, plaza, colegio, hospital o campos deportivos), estableciéndose que cuando se trate de este tipo de bienes y que hayan sido objeto de avasallamiento con medidas de hecho, pueden ser interpuestos por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de esa instancia en representación de la comunidad o colectividad afectada, o por cualquier otra persona, a título individual o en representación de los afectados, quienes cuentan con legitimación activa para la interposición de la presente acción de tutela, en cumplimiento a lo dispuesto en el art. 136.II de la CPE, que dispone: “Podrá interponer esta acción cualquier persona a título individual o en representación de una colectividad y, con carácter obligatorio, el Ministerio Público, y el Defensor del Pueblo, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de estos actos…”; para lo cual, no es necesario la presentación de un poder expreso conforme lo dispuso el art. 97 de la extinta Ley del Tribunal Constitucional (LTC).
Las precedentes disposiciones legales concuerdan con los arts. 6 y 7 de la Ley de Regularización de Derecho Propietario Urbano, que establecen y reglamentan qué predios son prohibidos de ser utilizados para vivienda y asimismo, disponen: “No pueden ser ocupados con fines de vivienda los predios de propiedad municipal constituidos por áreas destinadas a zonas verdes, parques, zonas forestales, de desarrollo vial o equipamiento urbano y otros establecidos por la Ley de Municipalidades. Tampoco podrán ser utilizados para vivienda, predios que representen peligro para la vida humana, zonas negras, zonas de fragilidad ecológica, zonas de seguridad nacional, zonas arqueológicas y otras zonas que establezca expresamente la Ley.
Los Gobiernos Municipales, están obligados a inscribir el derecho de propiedad de sus predios en Derechos Reales y, las leyes que declaran la propiedad municipal, constituyen título suficiente originario para su inscripción, de pleno derecho, sin requerir información o documentación adicional, en caso de controversia judicial de mejor derecho, suscitado entre Gobiernos Municipales y particulares, la autoridad jurisdiccional, reconocerá la oponibilidad ante terceros de la propiedad municipal, desde el momento de la existencia de la disposición legal que determine que el predio en conflicto sea propiedad municipal. Las autoridades judiciales y administrativas, bajo responsabilidad, están prohibidas de asignar derechos propietarios a terceros sobre los predios de propiedad municipal declarados por Ley”, el art. 7 de la referida ley establece la obligación que tienen los municipios de registrar en DD.RR. los predios de su propiedad, disponiendo que: “Los Gobiernos Municipales están obligados a definir el Uso del Suelo y elaborar y publicar los planos del Uso de Suelo, basados en planimetrías geo referenciadas. Las autoridades judiciales y administrativas, están prohibidas de autorizar el uso de los predios en beneficio de ocupantes privados con fines de vivienda u otros, según lo establecido en el Artículo anterior”, disposición legal que luego fue modificada en parte por la Ley de Modificaciones a dicha Norma -Ley de Regularización de Derecho Propietario Urbano-, que dejó vigentes las anteriores por el lapso de dos años sólo en tanto concluyan los trámites iniciados por esas disposiciones legales.
Con referencia al caso concreto que nos ocupa, ésta última disposición legal vigente en su art. 6 inc. f), mantiene aunque con otra redacción la obligación que tienen los municipios de registrar en DD.RR. las áreas de cesión en el porcentaje existente físicamente en el sector, hasta obtener la matriculación del inmueble y folio real que corresponda una vez aprobadas las planimetrías en el proceso de regularización.
III.3. Obligación de preservar las áreas municipales por parte de los gobiernos municipales
El art. 232 de la CPE, establece que. “La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados” mientras que el art. 302.I de la Norma Suprema establece que: “Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: … 11. Áreas protegidas municipales en conformidad con los parámetros y condiciones establecidas para los Gobiernos Municipales… 28. Diseñar, construir, equipar y mantener la infraestructura y obras de interés público y bienes de dominio municipal, dentro de su jurisdicción territorial. 29. Desarrollo urbano y asentamientos humanos urbanos”.
Por su parte, el art. 8.II. de la LM, establece en su numeral 2, la competencia de los Gobiernos Autónomos Municipales de Reglamentar, diseñar, construir, administrar y mantener lugares de esparcimiento y recreo público, mercados, mataderos, frigoríficos públicos, mingitorios, cementerios y crematorios públicos en el marco de las normas de uso de suelo; el numeral 5, el de administrar el equipamiento, mantenimiento y mejoramiento de los bienes muebles e inmuebles de propiedad del Municipio y otros de interés público que mediante contratos convenios y concesiones previa aprobación del Concejo Municipal pase a tuición del municipio.
En defensa de los derechos colectivos, los gobiernos municipales pueden y deben de acuerdo al caso, interponer acciones civiles, penales, administrativas sancionatorias, entre otras; y, en materia constitucional se encuentran habilitados para interponer acciones tutelares entre ellas la acción popular; sin embargo, no corresponde su interposición respecto al cumplimiento de sus competencias y facultades legales, así en la SC 1494/2003-R de 22 de octubre, los representantes de un municipio alegaron la vulneración de los derechos del municipio a ejercer las competencias propias del gobierno municipal, denegándose la tutela que las normas invocadas otorgan competencias a los municipios y no así de derechos y garantías individuales, ni colectivas.
III.4. Análisis del caso concreto
De la revisión de los antecedentes adjuntos a la presente acción, se constató que el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, es propietario de los terrenos objeto de análisis; toda vez que, Tatiana Isabel Aponte de Iturralde, a consecuencia de un trámite de urbanización transfirió grandes superficies de terreno para el uso de vía, área de equipamiento primario mediante escritura pública de 18 de noviembre de 1997, protocolizada la misma ante Notario de Hacienda Departamental, por escritura 245/98 de 7 de mayo de 1998; por lo que, cuenta con certificados catastrales y tarjeta de propiedad a nombre de la referida institución e inscrita en DD.RR. el 30 de julio del cita año, con la matricula computarizada 010337233; asimismo, se advierte que el 15 de abril de 2011, la directiva de la Junta Vecinal Santa María, hizo llegar la denuncia de la presencia de loteadores en las áreas referidas al Alcalde del precitado municipio, denunciando la presencia de loteadores en las áreas de equipamiento del referido barrio; asimismo, por nota 366/2011, el Jefe del departamento de control de proyectos, informó al Secretario de Asuntos Jurídicos de la referida institución, que evidenciaron que las áreas públicas de dominio municipal ubicadas en la UV 197, zona norte, “Pampa de la Isla”, destinada a equipamiento, UV 154, ET-49 barrio “23 de diciembre”, área destinada para parque urbano y UV 213 zona norte, área destinada a equipamiento, fueron invadidas por personas que se encontraban instalando carpas y ejecutando mediciones para el “estaqueo” de lotes, asimismo, construcciones precarias; por otro lado, se advirtió la titularidad o dominialidad de la institución municipal, acreditada con la escritura pública notariada de transferencia de terrenos a su favor otorgada por la anterior propietaria a consecuencia de un trámite de urbanización, misma que se encuentra inscrita en DD.RR., bajo la matrícula computarizada 010337233 a nombre de la institución accionante, con estos antecedentes ingresaremos al análisis de fondo de la problemática planteada.
Por lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, relacionada a la procedencia de la acción popular contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen violar derechos e intereses colectivos; en el presente caso, referido a un grupo de personas que invadieron predios municipales destinados a áreas de equipamiento, áreas verdes y vías, que si bien, son de propiedad del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, por una cesión efectuada a consecuencia de un proceso de urbanización, el destino de las mismas tienen finalidades específicas, como son la construcción de proyectos de recreación, parques, campos deportivos, hospitales, colegios educativos, mercados, puestos policiales, vías públicas y otros, los cuales beneficiaran de manera directa a todo un conglomerado de personas que habitan y circulan por el sector.
Al haber estas áreas sido avasallada por los demandados, se está privando a toda una comunidad del acceso a la salud, deporte, educación, seguridad, pues de concretarse el asentamiento y permitir que construyan sus viviendas sin contar con un derecho propietario; la municipalidad, pese a ser propietaria de los predios, no podrá ejecutar obras públicas en esos terrenos, situación que menoscabará las condiciones de vida digna de todos los que viven en esa urbanización, originando inclusive inseguridad; toda vez que, para realizar cualquier actividad, deberán recorrer largas distancias para poder acceder a los colegios, hospitales, áreas de esparcimiento y otros, más aún cuando no tendrán acceso de servicio de transporte público ni privado, habida cuenta que, al ser predios de gran magnitud, inclusive se pone en riesgo la construcción de vías.
Todas estas privaciones o violaciones, son consideradas como derechos colectivos que se encuentran protegidos por la Constitución Política del Estado; por lo tanto, tutelables por la acción popular.
Por otro lado, corresponde manifestar que conforme lo desarrollado del Fundamento Jurídico III.1.1 de este fallo, este Tribunal puede observar la responsabilidad de la autoridad que interpone la acción popular en representación de la colectividad si su actuación u omisión es la que contribuyó a la lesión o amenaza al derecho colectivo o difuso.
En efecto, la autoridad que instrumentaliza la acción popular para la tutela del derecho colectivo es justamente el responsable de la protección de esos bienes de dominio público que además en su calidad de MAE representa a la institución municipal, la parte accionante cuenta con la titularidad de los terrenos avasallados, y por tanto, recae en él, la obligación de resguardar los mismos, puesto que como se podrá advertir en el Fundamento Jurídico III.2, los municipios tienen competencias en diferentes materias de las cuales algunas son relacionadas a la protección de derechos colectivos, con referencia al caso en concreto, entre estas el de construir infraestructuras en el área de salud, educación, cultura, deportes, vías, caminos vecinales y otros, que necesariamente deberán ser encarados previa planificación en las áreas de equipamiento destinadas para el efecto, tomando en cuenta que por diversas situaciones en algunos casos estas llevan demasiado tiempo, en tanto ocurran y entren ejecución las obras planificadas, las Máximas Autoridades Ejecutivas de las instituciones públicas que tengan a su cargo propiedades de dominio público por intermedio de sus diferentes instancias, deben tomar los recaudos necesarios a objeto de precautelar esos bienes, caso contrario podrá recaer sobre ellos las diferentes responsabilidades.
En el presente caso, los predios invadidos o avasallados son de propiedad del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, como resultado de un proceso de urbanización en el que los primigenios propietarios cedieron a esta institución municipal los porcentajes establecidos, con destino a las diferentes áreas de equipamiento, que si bien se encuentran inscritas en DD.RR., no se adoptaron en las mismas, las acciones precautorias necesarias a objeto de precautelar dichos predios dejándolos desprotegidos a la libre disposición de personas que como en el presente caso, intentan apropiarse de terrenos de dominio municipal, ocasionando perjuicios tanto a sus beneficiarios como a la propia institución de tal forma que incluso la interposición de la presente acción tutelar se origina en reclamos de la colectividad afectada y no del control de la MAE de la entidad municipal en su calidad de representante del citado Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra que por intermedio de sus diferentes instancias técnicas y administrativas debió ejercer los mecanismos necesarios a objeto de precautelar o en su caso de repeler estos avasallamientos que afectan el derecho de la colectividad e impele a conceder al tutela respecto a dicha autoridad.
En efecto, si se parte de la idea de que la acción popular se rige por el principio del informalismo, entonces resulta lógico que puede interponerse por cualquier autoridad pública o particular, persona jurídica e individual, que integre o no la colectividad afectada; en el presente caso, la autoridad accionante no actúa como máximo representante del Municipio para tutelar competencias municipales sino en representación de la colectividad afectada en sus derechos, ello, debido a que la referida acción popular puede interponerse por cualquier ciudadano o autoridad pública lo que diferencia entre el titular del derecho colectivo (colectividad) y su representante (la o el que interpone la acción de libertad) también permite otorgar la tutela respecto al que instrumentaliza la acción popular si se advierte su responsabilidad en atención a que es justamente quien puso en conocimiento de este Tribunal, la situación de forma que no puede alegar indefensión y por la protección idónea que merecen los derechos colectivos.
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal de garantías, al declarar “PROCEDENTE” la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos, efectuó una adecuada compulsa de los antecedentes procesales, aplicando correctamente las normas.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Liquidadora Transitoria, en virtud de lo previsto en el art. 20.II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; en revisión, resuelve:
1° CONFIRMAR la Resolución 55/2011 de 17 de noviembre, cursante de fs. 122 vta. a 123 vta., pronunciada por la Sala Penal Segunda de la Corte Superior de Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Santa Cruz, y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada contra las personas demandas por los actos ilegales de avasallamiento en los mismos términos del Tribunal de garantías y contra la MAE del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, que en representación de la colectividad interpuso la presente acción popular; y,
2° Exhortar a la MAE del referido municipio a desarrollar políticas efectivas de protección de las áreas públicas correspondientes a su identificación, inscripción en registros públicos, aprovechamiento oportuno, seguimiento permanente y adopción de todos los recaudos necesarios a objeto de precautelar su protección.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
No interviene la Magistrada Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi, por ser de voto disidente, asimismo, se hace constar que la Magistrada Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco, realizará aclaración de voto.
Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Carmen Silvana Sandoval Landivar
MAGISTRADA
Fdo. Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
MAGISTRADO