Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 2528/2012

Sucre, 14 de diciembre de 2012

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrada Relatora:   Soraida Rosario Chánez Chire

Acción de cumplimiento

Expediente:                  02053-2012-05-ACU

Departamento:             La Paz

En revisión la Resolución 15/12 de 29 de octubre de 2012, cursante de fs. 191 a 193, pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Cesar Javier Algarañaz contra Marlene Ardaya Vásquez, Presidenta Ejecutiva a.i. y William Elvio Castillo Morales, Gerente Regional a.i. de Santa Cruz, ambos de la Aduana Nacional de Bolivia.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

El accionante, mediante memorial presentado el 5 de octubre de 2012, cursante de fs. 52 a 54, subsanado de fs. 57 a 59 de 12 ese mes y año, señaló:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Solicitó el pago del 20% del valor de las mercaderías incautadas por la Aduana Nacional dentro de los operativos denominados “El Puerto” y “Miami”; operativos e incautaciones que fueron producto de la denuncia individual efectuada por el ahora accionante, en virtud del “art. 21.VII.1” de la Ley 100 de 4 de abril de 2011, que señala: “En contravenciones y delitos flagrantes de contrabando de importación y exportación de mercancías decomisadas aptas para el consumo y no sujetas a prohibición específica para su importación, serán entregadas a la conclusión del Acta de Intervención de la siguiente forma: 1) Veinte por ciento (20%) para el denunciante individual, o cuarenta por ciento (40%) a la comunidad o pueblo denunciante…” (sic).

Señalando que por decreto de 10 de julio de 2012, el Gerente Regional a.i. de Santa Cruz de la Aduana Nacional de Bolivia -ahora codemandado-, puso en su conocimiento el informe legal AN-ULEZR 87/2012 de 10 de julio, por el cual, la administración aduanera establece que su derecho a dicho cobro, se encuentra en status quo, en tanto no se apruebe un reglamento que instrumentalice la referida Ley 100. Aspecto por el cual, se impugnó dicha determinación ante la Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional -hoy demandada-, quien mediante oficio AN-PREDEC 2050/2012 de 8 de agosto, da respuesta al requerimiento, indicando que no se podrá atender a su solicitud, en tanto no se apruebe un Decreto Reglamentario de la referida Ley.

Señala que la Ley 100, no establece en ninguno de sus artículos que para su operatividad, se deba condicionar a la existencia de un Decreto  Reglamentario, aspecto por el cual, la presente acción de cumplimiento es viable toda vez que el fin que se persigue es precisamente efectivizar la referida norma legal.

I.1.2. Normas constitucionales o legales supuestamente incumplidas

El accionante alega que las autoridades demandadas no cumplieron con las normas contenidas en los arts. 9.4; 14.V; 108.1, 2, y 3; y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE); y 21.IV de la Ley 100.

I.1.3. Petitorio

El accionante solicita se conceda la tutela y se ordene el “cumplimiento inmediato del deber omitido, es decir, lo dispuesto por la Ley Nº 100…” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

Instalada la audiencia el 22 de octubre de 2012, conforme acta cursante a fs. 109 a 112, se procedió a dar informe sobre la legalidad de las notificaciones, presente el abogado del accionante, los abogados y apoderados de la codemandada Marlene Ardaya Vásquez, presente la abogada y apoderada del codemandado Willan Elvio Castillo Morales, presente el abogado y apoderado del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (tercero interesado), en ausencia del representante del Ministerio Público. Tomando la palabra el apoderado del referido Ministerio solicitó que se informe si en dicha audiencia se debería constituir la Procuraduría General del Estado y si se notificó al personero de la Agencia para el Desarrollo de las Macroregiones y Zonas Fronterizas (ADEMAF), señalándose que no fue notificado éste último; asimismo, se puso en relieve que la Procuraduría General del Estado interactúa a solicitud de las instituciones públicas y no así del Órgano de control constitucional, razón por la cual, se dispuso la notificación a la señalada Agencia a objeto que se presente como tercer interesado, suspendiéndose la audiencia hasta el 26 del mismo mes y año.

Reinstalada la audiencia pública el 26 de octubre de 2012, según consta en el acta 15/2012 de la referida fecha, cursante de fs. 183 a 190, en presencia del abogado y apoderado del accionante, los apoderados de la demandada Marlene Ardaya Vásquez, Presidenta Ejecutiva a.i.; ausente la abogada y apoderada del codemandado William Elvio Castillo Morales, Gerente Regional a.i. de Santa Cruz, ambos de la Aduana Nacional de Bolivia; presente el tercero interesado abogado y apoderado del Ministerio de Económica y Finanzas Públicas; ausente el tercer interesado representante del municipio de Santa Cruz; en presencia de los representantes de ADEMAF, quienes se retiraron posteriormente de la audiencia, en ausencia del representante del Ministerio Público, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante mediante su abogado y apoderado, ratificó los argumentos expuestos en la demanda, haciendo uso de la palabra amplió manifestando que: a) La acción de cumplimiento procede en caso de incumplimiento de normas constitucionales y de leyes ante la renuencia de los funcionarios públicos; b) La Ley 100, fue elaborada con el fin de luchar contra el contrabando; aspecto que fue incluso resaltado por el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia como por el Ministro de Economía y Finanzas Públicas por medios de prensa; Ley en la cual se establece que existe un porcentaje de las mercancías incautadas en favor del denunciante así como de los municipios, ello como un fomento a quienes realizan las denuncias; c) En el caso concreto, el ahora accionante, al haber denunciado una red de contrabandistas, a arriesgado su vida e incluso la de su familia; no siendo admisible que existiendo una Ley que determine la entrega del valor de un porcentaje de las mercaderías de contrabando a quien denuncie dichos ilícitos, no se entregue lo estipulado por Ley; encontrándose el accionante a la fecha incluso sin poder trabajar, ya que su rubro es el transporte y existe el temor de que los contrabandistas puedan reconocerlo y que puedan tomar represalias contra éste o su familia; y, d) La Administración Aduanera, señala que el derecho del accionante se encuentra suspendido hasta que se elabore un reglamento por el cual se pueda efectivizar lo determinado en la Ley 100; sin embargo, la norma referida no determina que para que se proceda con el pago correspondiente a los denunciantes y a los municipios o a quienes corresponde, debe existir un reglamento para ello.

I.2.2. Informe de los funcionarios públicos demandados

La demandada Marlene Ardaya Vásquez, por intermedio de sus abogados y apoderados, por informe cursante de fs. 86 a 88 vta., señalaron que: 1) El accionante en su demanda no fue claro respecto a su petitorio, incurriendo ello en el rechazo de la admisión de la acción, ya que al no ser claro el petitum, evita que el Tribunal pueda resolver el fondo de la causa ya que no existe una precisa conexión entre los derechos vulnerados y el petitorio; 2) Existe falta de legitimación pasiva, toda vez que no se identifica cuál fue la participación de la Presidenta Ejecutiva a.i. de Aduana Nacional de Bolivia; además de ello, se puede evidenciar que con la respuesta que ofreció el Gerente Regional a.i. de Santa Cruz, no se le vulnera ningún derecho toda vez que se le señaló al accionante, que su derecho quedaba en status quo, hasta que se elabore un reglamento que instrumentalice la Ley 100; y, 3) “No es posible operativizar la Ley Nº 100 por parte de la Aduana Nacional de Bolivia, ya que ésta no especifica aspectos tan importantes como si se efectuarán coberturas de Tributos aduaneros, emisión de DUI's, y el pago de almacenaje entre otros, aspectos en detalle que debe establecerse (en) el futuro Decreto reglamentario a emitirse por las autoridades correspondientes” (sic).

Por su parte, el codemandado William Elvio Castillo Morales, Gerente Regional a.i. de Santa Cruz, por medio de su abogada y representante legal, por informe cursante de fs. 77 a 79 vta., informó: i) El 12 de abril de 2012, se remitió a la Gerencia Regional de Santa Cruz, la solicitud del ahora accionante por la que pedía que se le entregue el porcentaje establecido en el art. 21.IV de la Ley 100, toda vez que fue éste quien dio la información para que se puedan realizar los operativos contra los contrabandistas; ii) En atención a la solicitud del accionante, la Aduana Nacional de Bolivia evacuó el informe legal AN-ULEZR-IL 87/2012 y emitió el decreto de 10 de julio de 2012, donde se le manifestó al peticionante de manera expresa que su derecho al porcentaje establecido quedaba en status quo entre tanto se apruebe un reglamento que instrumentalice la Ley 100; dando de esta forma respuesta a la solicitud, no negando de manera alguna su derecho; iii) Si bien la Ley determina que le corresponde al hoy accionante, el pago del 20% de lo incautado, la norma no es clara para determinar que marco legal ha de usarse para efectivizar dicho extremo y quien tendrá la facultad de entregar esos porcentajes y a través de que instrumento documental debe concretizarse dicho mandato legal, señalándose que el art. 21 de la Ley 100, establece que el porcentaje comprometido en favor del denunciante se realizará “a la conclusión del acta de intervención”, no siendo claro dicho aspecto, pues podría referirse que la entrega se realizará a la conclusión de una acta producto de “un juicio oral y público donde se determinó la comisión del contrabando consignado en el acta de intervención”; y, iv) Además de lo expuesto, se debe indicar que existe falta de fundamentación en la presente acción de cumplimiento, ya que la misma procede en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, en su caso, se dio una respuesta al accionante indicando que no se le está negando su derecho al porcentaje establecido por Ley, pero que no se le puede hacer entrega del mismo, toda vez que no se encuentra debidamente reglamentado, en tal sentido se puede deducir que la Aduana Nacional de Bolivia, no está negando a ejecutar una norma omitida, simplemente señala que se dará cumplimiento a la misma, pero para ello necesita tener certeza de la entrega de dicho porcentaje a través de una reglamentación.

I.2.3.Intervención de los terceros interesados

Percy Fernández Añez, Alcalde Municipal de Santa Cruz de la Sierra, en calidad de tercero interesado, mediante informe cursante de fs. 201 a 202 de obrados, señaló: a) Habiendo tomado conocimiento del decomiso de mercadería de contrabando y en calidad de terceros interesados, solicitan se conceda la tutela y se disponga la entrega del porcentaje establecido en el art. 21.IV de la Ley 100, que expresamente señala: “En contravenciones y delitos flagrantes de contrabando de importación y exportación de mercancías decomisadas aptas para el consumo y no sujetas a prohibición específica para su importación, serán entregadas a la conclusión del acta de intervención de la siguiente forma: “2. Diez por ciento (10%) para el municipio donde se descubra la comisión del ilícito, para su distribución a título gratuito, a través de programas de apoyo social”; y, b) Solicitando se entregue el 10% de la mercadería decomisada o su equivalente, en favor del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, tal cual manda la disposición legal referida.

Los demás terceros interesados no presentaron informe, y en audiencia, el apoderado del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, tomando la palabra, señaló refiriéndose al reglamento de la Ley 100, que dicho documento se “encontraba en manos del Dr., en el cual se va a operativizar la norma” (fs. 190).

I.2.4. Resolución

La Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituido en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 15/12 de 29 de octubre de 2012, cursante de fs. 191 a 193, por la que declaró “improcedente” la tutela solicitada en base a los siguientes argumentos:     1) Conforme el art. 66.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), la acción de cumplimiento es improcedente: “Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido”, aspecto que refiere que debe solicitarse con carácter previo a la interposición de la acción de cumplimiento, a la autoridad responsable que se atienda y cumpla con el mandato legal, procediendo en su caso, cuando dicha autoridad responda de manera negativa o no responda a la solicitud planteada; 2) Se denota que el accionante remitió varias notas a la Administración Regional y Nacional de la Aduana, denotándose que por la diversidad de notas enviadas por el accionante a la Aduana, no ha llegado a constituir a la autoridad accionada en una situación de renuencia, de modo tal que se encuentra incursa dentro de la causal de improcedencia establecido en el art. 66.2 del CPCo, máxime si la Administración Aduanera reconoció el derecho del accionante, pero que sin embargo no se puede operativizar el mismo por falta de un reglamento específico para materializar lo solicitado; 3) Respecto a la acción de cumplimiento, la misma se rige en base a los mismos principios de la acción de amparo constitucional, en tal sentido, es aplicable el principio de subsidiariedad, es decir que limita su procedencia al agotamiento previo de los recursos “administrativos o judiciales para exigir el cumplimiento de la norma constitucional o legal”; y, 4) Respecto al caso concreto, se evidencia que el accionante no hizo uso de los medios de impugnación contra la decisión de la Gerencia Regional de Santa Cruz.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes, se evidencia lo siguiente:

II.1.  Cursan cartas de 4 de abril, 17 de julio, 3 de septiembre y 17 de septiembre, todas de 2012, dirigidas por el accionante a la Presidenta de Aduana Nacional de Bolivia, Marlene Ardaya Vásquez, notas cuyo argumento en común es la solicitud de cumplimiento del art. “21.VII.1” de la Ley 100, señalando que a éste le corresponde el 20% del valor total de las mercaderías incautadas en los operativos que se realizaron gracias a la información que se brindó (fs. 1 a 4).

II.2.  Se adjunta informe emitido por Cristian Sánchez Rodríguez, agente del Control Operativo Aduanero (COA), quien dirige el mismo a Osvaldo Cabrera Ferrufino, Comandante Nacional del COA, por el cual se determina que se realizaron operativos de incautación de mercadería de contrabando, cuya información fue proporcionada por el ahora accionante Cesar Javier Algarañaz (fs. 8 a 12).

II.3.  Por acta de intervención de 5 de abril de 2012, COARSCZ-COARSZ-0006/12, “El Puerto”, cursante de fs. 13 a 15, se señala que se procedió al comiso de un tracto camión que contenía 287 cajas de mercadería variada. De igual forma, se adjunta acta de intervención de 17 de diciembre de ese año COARLPZ.COARLPZ-0033/11 “miami”, por la cual se informa que se decomisó diversos artefactos y suministros electrónicos como monitores LCD, mini portátiles, Play Station 3, etc., además de ropa para hombre y mujer entre otros (fs. 14 a 15).

II.4.  Por Resolución de 10 de julio de 2012 (fs. 16), el Gerente Regional a.i. de Santa Cruz de la Aduana Nacional de Bolivia, responde al accionante indicando lo siguiente: “En atención a la solicitud del impetrante, se le hace conocer el Informe Legal AN-ULERZR Nº 87/2012 de 10 de julio, donde se le indica que la Ley Nº 100/2011 a la fecha no tiene una reglamentación, que nos de el procedimiento a seguir, por lo que le corresponde que el derecho que tiene el impetrante colaborador de lucha contra el contrabando, quede en status quo, entre tanto se apruebe un Reglamento que instrumentalice la Ley Nº 100”, adjuntándose el referido informe (fs. 17 y 18).

II.5.  Por nota AN-PREDC 2050/2012 de 8 de agosto, la Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional de Bolivia, Marlene Ardaya Vásquez, en respuesta a las reiteradas solicitudes del accionante, le informa que se solicitó a la Viceministra de Política Tributaria del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, información sobre el avance para la aprobación del Proyecto de Reglamentación de la Ley 100 de 4 de abril de 2011, además señala que la Aduana Nacional de Bolivia, viene trabajando en un instructivo que operativice dicho tema, entre tanto se apruebe el Decreto Supremo Reglamentario de la mencionada Ley (fs. 19).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante expresa que habiendo sido promulgada la Ley 100, fue incumplido el art. 21.IV de la misma por parte de la Aduana Nacional de Bolivia, norma que incorpora modificaciones al Código Tributario Boliviano y por el cual a las personas que denuncien hechos de contrabando, se hará entrega del 20% del valor de las mercancías decomisadas al sujeto denunciante; habiendo el accionante, denunciado ilícitos de contrabando, aspecto por el cual, la Aduana Nacional de Bolivia realizó operativos en los cuales se logró decomisar mercaderías por cuantiosas sumas; pero sin embargo, hasta la fecha, dicha institución no hace efectivo el porcentaje establecido conforme a Ley.

En consecuencia, corresponde analizar, si en el presente caso, se debe conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento

Será pertinente hacer referencia a la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento, en tal sentido, dicha acción se encuentra en el art. 134 de la CPE, que señala: “La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”; de igual forma, la acción de cumplimiento se encuentra contemplada en el art. 64 del CPCo, que señala: “La Acción de Cumplimiento tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de Servidoras o Servidores Públicos u Órganos del Estado”. De lo desarrollado, se puede evidenciar que la acción de cumplimiento es aquella acción de defensa orientada a darle eficacia al ordenamiento jurídico a través de la exigencia del cumplimiento de la Ley y la Constitución Política del Estado.

Esta acción supone un mecanismo de cumplimiento de las normas legales y constitucionales; sin que ello importe directamente que se encuentre comprometido un derecho constitucional; sin embargo, puede llegar a vincularse algún derecho con la norma legal o constitucional exigida, así, la jurisprudencia constitucional señaló en la SC 0258/2011-R de 16 de marzo: “…puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales…".

Se debe establecer, que el objeto de la acción de cumplimiento es sin duda alguna, lograr que se acate una norma concreta, ya sea esta constitucional o legal, así la SCP 0100/2012 de 23 de abril, señaló que: “'… de acuerdo al texto constitucional contenido en el art. 134 de la CPE, procede en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida'.

Conforme a dicho texto, la acción de cumplimiento, tiene como objeto garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales” (las negrillas y subrayado añadidos).

De lo señalado, se puede establecer que la acción de cumplimiento se constituye en un proceso constitucional que tiende a resguardar no sólo el cumplimiento de la ley; sino de la propia norma constitucional, siendo ésta acción un mecanismo de defensa de carácter sumarísimo y expedito.

Así, lo determinó la SC 1412/2011-R de 30 de septiembre, que ha señalado: “…esta acción está configurada como una acción de legalidad pues sólo procede ante el incumplimiento de la ley o el acto administrativo. En Colombia, la acción de cumplimiento no se tramita ante la jurisdicción constitucional, en tanto que sí lo hace en Perú, en ambos países se ha debatido sobre la naturaleza de esta acción.

Así, el Tribunal Constitucional peruano, en una primera posición, asumió que la acción de cumplimiento era un proceso constitucionalizado, '…que prima facie no tiene por objeto la protección de un derecho o principio constitucional, sino la de derechos legales y de orden administrativo, mediante el control de la inacción administrativa', bajo ese criterio, al no resolverse controversias que versen sobre materia constitucional no se constituiría propiamente en un proceso constitucional (expediente 191-2003-AC/TC).

Posteriormente, esa posición fue cambiada, asumiéndose que la acción de cumplimiento se constituye en un proceso constitucional que protege el 'derecho de defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos', con los siguientes argumentos: '…el Tribunal Constitucional reconoce la configuración del derecho constitucional a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y de los actos administrativos. Por tanto, cuando una autoridad o funcionario es renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo que inciden en los derechos de las personas o, incluso, cuando se trate de los casos a que se refiere en el artículo 65º del código procesal constitucional (relativos a la defensa de los derechos con intereses difusos o colectivos en el proceso de cumplimiento), surgen el derecho de defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos a través del proceso constitucional de cumplimiento' (expediente 0168-2005-PC/TC).

Por su parte, la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-157/98, señaló que: 'La acción de cumplimiento está orientada a darle eficacia al ordenamiento jurídico, a través de la exigencia a las autoridades y a los particulares que desempeñen funciones públicas, de ejecutar materialmente las normas contenidas en las leyes y lo ordenado en los actos administrativos, sin que por ello deba asumirse que está de por medio o comprometido un derecho constitucional fundamental'.

En Bolivia, la situación es sustancialmente diferente, por cuanto la acción de cumplimiento está configurada como un verdadero proceso constitucional, por las siguientes razones: a) Está configurada procesalmente por la Constitución Política del Estado; b) Su conocimiento y resolución es de competencia de la justicia constitucional; c) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución y la Ley y, en tal sentido, protege el principio de legalidad y supremacía constitucional y la seguridad jurídica; y, d) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales…”.

III.1.1.   Objeto y ámbito de protección de la acción de cumplimiento con relación a otras garantías constitucionales

La acción de cumplimiento, de acuerdo al texto constitucional contenido en el art. 134 de la CPE, procede en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida. Conforme a dicho texto, la acción de cumplimiento, tiene como objeto garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales. Así la SC 1412/2011-R.

Asimismo, respecto al objeto de la acción de cumplimiento, la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, estableció: “A partir de esta regla constitucional, se infieren dos presupuestos específicos de activación de esta garantía jurisdiccional: a) El caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales; y, b) El caso de incumplimiento de la ley.

En el marco de estos dos supuestos, debe establecerse que esa 'construcción colectiva del Estado', hace que el Estado Plurinacional de Bolivia, asegure una efectiva protección a todos los derechos con idéntica jerarquía reconocidos por la Constitución Política del Estado; en ese orden, la protección de la ley y la Constitución Política del Estado en cuanto a la omisión en su cumplimiento, hace que inequívocamente por su naturaleza, ésta sea una garantía constitucional diferente y específica a la acción de amparo constitucional y todas las demás disciplinadas por el Capítulo Segundo de la Primera Parte de la norma fundamental.

(…) entonces, su protección para su cumplimiento, en definitiva responde a una 'construcción colectiva del Estado', ya que la inobservancia de preceptos constitucionales, no sólo afecta la vigencia y validez del principio de supremacía constitucional y por ende el derecho a la igualdad para un individuo en particular, sino que este incumplimiento puede generar una 'irradiación' con efectos en una colectividad, por tanto, la garantía del cumplimiento de la ley, evidentemente responde a una 'construcción colectiva del Estado' y además resguarda derechos fundamentales de una manera no aislada, siguiendo así las directrices axiológicas del nuevo orden constitucional.

Similar razonamiento debe aplicarse al incumplimiento de la ley, la cual en el marco de una jerarquía normativa y distribución competencial, de acuerdo al art. 410 de la CPE, al ser una disposición de carácter general que a su vez responde al principio de supremacía constitucional, su incumplimiento, implica una vulneración de este principio y el derecho a la igualdad, aspecto que en un Estado Social y Democrático de Derecho, no afecta aisladamente a una persona o personas, sino que incide también en una colectividad.

Sin perder la coherencia argumentativa, en este punto, es pertinente aclarar que el vocablo 'ley', debe ser interpretado a la luz de criterios sistémicos y teleológicos de interpretación constitucional, en tal sentido, de acuerdo al diseño del Estado Plurinacional de Bolivia, la tutela frente al incumplimiento de la ley, no puede ser reducida a la ley en sentido formal, sino también a la ley en sentido material, es decir a toda la normativa, que independientemente de su fuente de producción, tiene el carácter de generalidad'” (las negrillas son nuestras).

Pudiendo establecerse de lo precedentemente señalado, que el objeto de protección de la acción de cumplimiento es garantizar la ejecución de la norma omitida, la materialización de la Constitución Política del Estado y la ley, resguardando de esa forma el principio de legalidad y supremacía de la Norma Suprema. Asimismo, la tutela frente al incumplimiento de la ley, no puede ser reducida a la ley en sentido formal, sino también en sentido material.

Respecto al ámbito de protección de la presente acción en diferenciación con el ámbito de protección de otras garantías constitucionales, la referida SC 1312/2011-R ha señalado que: “…el ámbito de diferenciación con otras acciones tutelares, específicamente con la acción de amparo constitucional, en esa perspectiva, es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento, generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa” (las negrillas son nuestras).

Debe precisarse que existen dos causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, como el incumplimiento de deberes procesales directamente vinculados a un proceso jurisdiccional y el incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo. Por lo que ante la existencia de un proceso judicial o un procedimiento administrativo en el que existen partes procesales con intereses concretos, no es posible activar la acción de cumplimiento, ya que es en estos casos la acción de amparo constitucional, resulta ser el medio idóneo para restituir derechos afectados de las partes, por cuanto su objetivo es el resguardo de derechos fundamentales sin una afectación o incidencia directa en una colectividad, es decir, que la acción de cumplimiento, procede en caso de existir incidencia en una colectividad.

III.1.2.   Improcedencia de la acción de cumplimiento

Respecto a la improcedencia de la acción de cumplimiento, el art. 66 del CPCo, señaló que la acción de cumplimiento no procederá: “1. Cuando sea viable la interposición de las acciones de Libertad, Protección de Privacidad o Popular;       2. Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido; 3. Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada; 4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional; 5. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley”.

En este entendido, corresponde al juez o tribunal, analizar si existe causal de improcedencia, para declarar la improcedencia de la presente acción tomando en cuenta, lo establecido por el art. 66 del CPCo, precedentemente señalado.

III.2. Análisis del caso concreto

Del análisis del caso concreto, se tiene que el accionante, solicita el cumplimiento del art. 21.IV de la Ley 100; mismo que incorpora el parágrafo VII al art. 111 del Código Tributario, lo siguiente:

“VII.   En contravenciones y delitos flagrantes de contrabando de importación y exportación de mercancías decomisadas aptas para el consumo y no sujetas a prohibición específica para su importación, serán entregadas a la conclusión del Acta de Intervención de la siguiente forma:

1.  Veinte por ciento (20%) para el denunciante individual, o cuarenta por ciento (40%) a la comunidad o pueblo denunciante.

2.  Diez por ciento (10%) para el municipio donde se descubra la comisión del ilícito, para su distribución a título gratuito, a través de programas de apoyo social.

3.  En caso de productos alimenticios, setenta por ciento (70%) para la entidad pública encargada de su comercialización, que puede rebajar al cincuenta por ciento (50%) en caso de que el denunciante sea la comunidad o pueblo” (las negrillas nos corresponden).

 

En las mercancías que sean de difícil distribución y/o entrega, se entregará a los denunciantes los porcentajes definidos en los numerales 1 y 2 precedentes, previa monetización de las mismas, en el plazo de diez días de labrada el Acta de Intervención”.

Reclamando el accionante, se dé cumplimiento con el numeral 1 de dicha norma, de igual forma dentro la presente acción, se denota el apersonamiento del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, en calidad de tercero interesado, quien pide se obedezca al numeral 2, del referido artículo, toda vez que dicho cumplimiento denota la existencia de un interés colectivo que es la percepción del 10% de las mercaderías o del valor de las mismas que favorecerá al municipio donde se descubrió el ilícito aduanero.

Por otra parte, en el argumento central de los codemandados Marlene Ardaya Vásquez, Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional de Bolivia; y William Elvio Castillo Morales, Gerente Regional a.i. de Santa Cruz, señalan que no se puede dar cumplimiento a lo establecido en la Ley 100, toda vez que “no existe un reglamento” para efectivizar lo estipulado en dicha norma, y mientras no exista un reglamento, se encuentran impedidos a cumplir con la misma.

En merito a ello, de conformidad con el art. 164.II de la CPE: “La ley será de cumplimiento obligatorio desde el día de su publicación, salvo que en ella se establezca un plano diferente para su entrada en vigencia”. De lo que se desprende que si existe una norma legal, en la que no se contemple un plazo diferente para su puesta en vigencia o no determine expresamente que se deba desarrollar un reglamento para su efectivización, “esta es de cumplimiento obligatorio”, pues así lo determina la norma constitucional.

Debiendo recalcarse al respecto que, el objeto de la acción de cumplimiento, como se desarrolló precedentemente, es velar por el principio de legalidad, cimiento de la seguridad jurídica, es decir, lograr el cumplimiento o efectivización de una ley o de la propia Constitución Política del Estado, o tal cual señala el art. 64 del CPCo: “…tiene el objeto de garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de Servidoras o Servidores Públicos u Órganos del Estado”, de tal forma que el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y de la Ley, es un imperativo de carácter obligatorio.

En su caso, no se puede alegar no poder dar cumplimiento a una Ley, argumentando ausencia de un reglamento específico, ya que dicho aspecto, es cuestionable en el entendido de que si la misma ley o la Constitución no prevén reglamentos para su cumplimiento, la misma debe ser realizada de manera inmediata.

Por otra parte, se debe señalar que al existir un mandato vigente y claro, no puede alegarse aspectos no contemplados para su cumplimiento, un ejemplo, la Constitución Política del Estado establece el derecho y respeto a la vida, en tal sentido, no se podría alegar que no se puede dar cumplimento a dicho derecho toda vez que no existe un reglamento que regule sus aspectos procesales.

Se debe señalar asimismo, que en el presente caso, no se puede debatir la pertinencia de una norma o no, tampoco su constitucionalidad ni inconstitucionalidad, toda vez que dichos aspectos deben ser debatidos en otros ámbitos que no competen a la acción de cumplimiento, consiguientemente, solamente nos abocaremos al análisis del caso concreto y a verificar si evidentemente existe un mandato constitucional y legal imperativo, que obliga a su cumplimiento por parte de las autoridades o servidores públicos.

Retornando al caso concreto, se puede establecer que la Ley 100 no estipula que para su cumplimento se deba realizar la reglamentación correspondiente; empero, la propia Aduana Nacional de Bolivia, asumió dicho aspecto, al referir en su nota AN-PREDC 2050/2012 de 8 de agosto, mencionado en la Conclusión II.5 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, por la cual, la Presidenta Ejecutiva a.i. de dicha institución señaló que la Aduana Nacional de Bolivia, viene trabajando en un instructivo que operativice la reglamentación correspondiente (fs. 19), y que se está trabajando en un Decreto Reglamentario; evidenciándose que desde el 8 de agosto de 2012, a la fecha de Resolución del presente fallo, la Aduana Nacional de Bolivia, no presentó ningún reglamento o Decreto Reglamentario; vulnerando de esa forma la seguridad jurídica, ya que por una parte los accionados no dan observancia a la Ley escudándose en el argumento de que no existe un reglamento para operativizar el cumplimiento de las misma; y por otra parte, mediante tácticas dilatorias que pretenden burlar el cumplimiento objetivo de la ley, tampoco dan obediencia a sus propios argumentos, es decir al desarrollo de un supuesto reglamento.

En su caso, el cumplimiento de la norma debe ser efectuada por la Aduana Nacional de Bolivia, debiendo tomarse en cuenta para la efectivización de la misma, cumplir con las exigencias referentes al caso, sometiendo las mercaderías al régimen aduanero correspondiente conforme la normativa aduanera vigente y cumpliendo con los requisitos que sean exigidos por la Aduana Nacional de Bolivia como entidad responsable de aplicar la normativa aduanera, relativa a la importación y exportación de mercancías, en el porcentaje que corresponda en favor del beneficiario.

Por otra parte, el art. 21 de la Ley 100, claramente establece “En contravenciones y delitos flagrantes de contrabando de importación y exportación de mercancías decomisadas aptas para el consumo y no sujetas a prohibición específica para su importación, serán entregadas a la conclusión del Acta de Intervención…”.

En consecuencia, y reiterando que la presente acción no es la pertinente para analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una Ley, o la viabilidad de una norma, toda vez que el legislador así lo dispuso, se debe conceder la tutela solicitada, ordenándose a la Aduana Nacional de Bolivia, de cumplimiento con la norma reclamada de incumplida.

En consecuencia, el Tribunal de garantías al haber declarado “improcedente”, la acción, no efectuó una adecuada compulsa de los antecedentes del caso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión resuelve: REVOCAR la Resolución 15/12 de 29 de octubre de 2012, cursante de fs. 191 a 193, pronunciada por la Sala Social y Administrativa Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

No interviene el Magistrado, Efren Choque Capuma, por ser de voto disidente.

Fdo. Ruddy José Flores Monterrey

PRESIDENTE

Fdo. Soraida Rosario Chánez Chire

MAGISTRADA