Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1863/2010-R

Sucre, 25 de octubre de 2010

Expediente:                   2008-17981-36-RAC

Distrito:                         La Paz

Magistrada Relatora:    Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

En revisión la Resolución 421/2008 de 24 de mayo, cursante de fs. 716 a 719 vta., pronunciada por la Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional, interpuesto por Aydee Celina Vásquez Jiménez contra José Antonio Quiroga Morales y Mariana Arias Sánchez, Gerente General y Autoridad Sumariante de la Caja Nacional de Salud (CNS), alegando la vulneración de sus derechos a la “seguridad jurídica”, al trabajo, a formular peticiones, a una remuneración justa, a la seguridad social, a la defensa, a la presunción de inocencia y la garantía del debido proceso, citando al efecto los arts. 7 incs. a), d), h), j), y k), 14, 16.II y IV, 116.II y X y 229 de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg.).

I.       ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

En el memorial presentado el 9 de mayo de 2008, cursante de fs. 172 a 180 vta., la recurrente, alega que, en su condición de Jefe del Departamento Nacional de Afiliación de la CNS, cargo que obtuvo por concurso de meritos, examen de competencia y defensa de monografía, además de contar con diecisiete años de servicio continuo dentro de esta institución, fue indebida e injustamente involucrada en un proceso administrativo interno que la institución seguía contra Jaime Burgos Rivera, el mismo que fue ampliado por Auto de 10 de octubre de 2006, contra noventa y siete funcionarios y ex funcionarios de la CNS, entre los cuales figura su nombre, por la supuesta contravención de los arts. 590 incs. d), e) y h) del Reglamento del Código de Seguridad Social (CSS); 59, 61 incs. b), c), g), h) y k), 64, 65, 68, 74 incs. b) y e), 75, 76, 77, 78, 81, inc. f), 84 y 85 del Reglamento Interno del Trabajo del Personal de la CNS; sin especificar con precisión y claridad las presuntas infracciones en las que cada uno de los coprocesados; y consiguientemente, su persona hubieran afectado las normas citadas.  

Aduce que, por Resolución Sumarial 026 de 6 de marzo de 2007, se le impone una sanción de quince días de suspensión, sin goce de haberes por haber contravenido la normativa interna, Manual de Funciones del Departamento Nacional de Afiliación y el Decreto Supremo (DS) 22407 de 11 de enero de 1990.

Señala que, interpuesto el recurso de revocatoria mediante memorial de 16 de abril de 2007, éste fue resuelto mediante Resolución 001/2007 de 19 de abril, que ratifica la referida Resolución Sumarial, teniendo la Autoridad Sumariante el plazo de ocho días hábiles para pronunciar una nueva resolución; pero, recién después de cuatro meses, el 7 de agosto de 2007, se le notifica con la Resolución del recurso de revocatoria, por lo cual interpuso recurso jerárquico ante la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la CNS, el 10 de agosto de 2007, el que fue resuelto mediante Resolución Jerárquica 06/2007 de 31 de octubre, pronunciada por José Antonio Quiroga Morales, Gerente General de la CNS, disponiendo su retiro sin goce de beneficios sociales, conforme el art. 81 del Reglamento del Trabajo del Personal de la CNS, actuado que, a su criterio, no realiza el análisis del Auto de ampliación del proceso, la Resolución Sumarial y  la Resolución de Revocatoria, así como los vicios procedimentales, falta de constatación, valoración, análisis y compulsa de la prueba documental de descargo aparejada en el proceso, ni de la falta de tipificación legal de los hechos, menos de la indebida determinación de supuesta responsabilidad administrativa que se le atribuye; además, lejos de anular, confirmar o revocar en el marco del recurso jerárquico, reagrava la sanción e indebidamente dispone la destitución sin derecho a beneficios sociales, por la supuesta existencia de responsabilidad administrativa. Manifiesta además que, la autoridad recurrida, solo podía aminorar o confirmar la sanción, sin embargo, atentando contra el debido proceso, la seguridad jurídica y los principios del Derecho Administrativo, reagrava su situación.

Sostiene que, en la Resolución del recurso jerárquico, hubo inobservancia de las normas dentro del proceso interno administrativo, incurriéndose en las siguientes omisiones y vulneraciones: 1) No toma en cuenta que el recurso jerárquico, tiene como objeto desvirtuar o aminorar la sanción y no así agravarla; sin embargo, ésta no sólo agrava la misma, sino que conculca derechos fundamentales y sociales de carácter irrenunciable, al ignorar que las Resoluciones Sumarial 026/07 y de Revocatoria 001/2007, disponen quince días de suspensión sin goce de haberes; y, que la Resolución Jerárquica dispone en sentido contrario y con total desproporción su destitución o retiro de la entidad sin derecho a beneficios sociales; 2) No advierte que no puede reagravar la sanción interpuesta por el inferior, máxime si como autoridad ejecutiva, en su debida oportunidad no hizo uso de ningún recurso legal por ante la autoridad Sumariante para impugnar la Resolución sumarial; y, 3) La determinación extrema de retiro sin beneficios sociales, carece de fundamento legal valido, cuando para reagravar la sanción, señala de manera textual “por supuesta existencia de responsabilidad administrativa”; es decir, no se establece categóricamente la existencia de la misma, debiendo indefectiblemente un fallo o resolución administrativa dictada en proceso sumarial cualquiera que sea, imponerse en base a plena prueba y no por suposiciones, y que por principio constitucional, solo puede suponerse o presumirse la inocencia del acusado; en su caso, existe un record de servicios que se prueban una conducta intachable por más de diecisiete años de servicio.             

Manifiesta que, con relación a la solicitud de explicación, complementación y enmienda de la Resolución de Recurso Jerárquico y solicitud de extensión de fotocopias legalizadas de todo lo obrado en el proceso administrativo interno, efectuada mediante memorial de 7 de noviembre de 2007, se señala los puntos que deben complementarse y enmendarse, entre ellos fundamentalmente en qué norma constitucional, legal o reglamentaria, se basa la Resolución Jerárquica para reagravar la sanción; asimismo, respecto a la solicitud de fotocopias legalizadas de todo lo obrado, la autoridad recurrida, resuelve no ha lugar, mediante Auto 09/2007 de 8 de noviembre, ratificando el contenido integro de la resolución del recurso jerárquico, sin identificar la norma legal, constitucional o reglamentaria que respalda la determinación de reagravación, así como tampoco se pronuncia sobre la solicitud de fotocopias legalizadas, vulnerando una vez más el derecho de defensa y el debido proceso sobre la petición y  transparencia de los actuados administrativos; no obstante, que con anterioridad, a través de una orden judicial los requirió, mismas que fueron negadas por “Cite: 837 de 28 de mayo de 2007”, y contradictoriamente mediante Cite: “1996 de 5 de diciembre de 2007”, se solicita orden judicial.

De igual manera arguye que, producto de los actuados administrativos que vulneran derechos fundamentales del debido proceso, el 14 de noviembre de 2007, se le entrega el memorando “Cite: 1370 con 12 de noviembre de 2007”, que textualmente dice: “EN CUMPLIMIENTO A MEMORANDUM Nº 6554 DEL 01/11/07 DE GERENCIA GENERAL Y RESOLUCION DE RECURSO JERARQUICO Nº 06/2007 DE 31/10/07, SE HA DISPUESTO EL RETIRO DE LA INSTITUCION, SIN GOCE DE BENEFICIOS SOCIALES”. Se observa que el memorándum de retiro de 12 de noviembre de 2007, fue emitido dando cumplimiento a otro memorándum 6554 de 1 de noviembre de 2007, de la Gerencia General; es decir, fue elaborado seis días antes de la notificación con la Resolución del Recurso Jerárquico 06/2007. De tal forma que la autoridad recurrida ha vulnerado el debido proceso, el principio de lealtad procesal, así como la tipicidad legal de la presunta contravención, la especificación de los hechos objeto del proceso, la calificación legal de la conducta, la individualización de los hechos y conductas con respecto a los noventa y siete funcionarios y ex funcionarios coprocesados, la valoración de las pruebas, el derecho a la petición, la presunción de inocencia y sobretodo ha actuado con abuso de autoridad al reagravar su situación sin tener potestad ni fundamento válido y legal para ello, atentando contra la “seguridad jurídica” y el debido proceso, incurriendo en violación de sus derechos y garantías fundamentales.          

I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados

La recurrente, alega la vulneración de sus derechos a la “seguridad jurídica”, al trabajo, a formular peticiones, a una remuneración justa, a la seguridad social, a la defensa, a la presunción de inocencia y la garantía del debido proceso, citando al efecto los arts. 7 incs. a), d), h), j), y k), 14, 16.II y IV, 116.II y X y 229 de la CPEabrg.

I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio

Con esos antecedentes interpone recurso de amparo constitucional contra José Antonio Quiroga Morales y Mariana Arias Sánchez, Gerente General y Autoridad Sumariante de la CNS; solicitando se conceda el mismo, disponiendo la anulación del Auto ampliatorio de proceso interno administrativo de 10 de octubre de 2006, de las Resoluciones Sumarial, de Revocatoria y Jerárquico 026/2007 de 06 de marzo, 001/2007 de 19 de abril, y 06/2007 de 13 de octubre, respectivamente, dictadas por las autoridades recurridas y se determine su inmediata restitución laboral y todos sus derechos indebidamente suprimidos, con las debidas formalidades de ley.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Efectuada la audiencia pública el 24 de mayo de 2008, en presencia de la parte recurrente, la recurrida Mariana Arias Sánchez, Autoridad Sumariante y en ausencia del correcurrido José Antonio Quiroga, denotando la presencia de sus abogadas; no se hace mención sobre la concurrencia  del representante del Ministerio Público, conforme consta en acta cursante de fs. 712 a 715; produciéndose los siguientes actuados:

Previo a ingresar al tratamiento del recurso interpuesto, el Secretario de Cámara informa de que se presento un memorial por parte de la autoridad recurrida pidiendo suspensión de la audiencia, solicitud que fue desestimada en base a líneas jurisprudenciales que establecen que este tipo de recursos, tiene un carácter netamente sumarísimo y al no existir una causal que pueda ser considerada, se procedió con la audiencia.

I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso

La recurrente, por medio de su abogado, ratificó íntegramente los términos del recurso interpuesto y ampliando el mismo, solicitó que la autoridad que resuelva el Recurso Jerárquico, para reparar los daños ocasionados y las violaciones al debido proceso y a los derechos fundamentales expuestos e individualizados, proceda al pago de los salarios, sueldos y todo otro concepto laboral devengado a partir del retiro.  

I.2.2. Informe de las autoridades recurridas

La Autoridad Sumariante, Mariana Arias Sánchez, mediante informe escrito, cursante de fs. 303 a 309, señaló lo siguiente: Las presuntas contravenciones detalladas en el Auto ampliatorio de proceso interno administrativo, emergieron de una declaratoria en comisión sindical netamente irregular, de la cual fueron gestores y coparticipes, y veedores pasivos, autoridades de la CNS, entre las cuales se encontraba la recurrente, la cual toma conocimiento pleno de los hechos que motivaron su inclusión en el Auto ampliatorio, a momento de su declaración informativa; tipificaciones realizadas con las funciones, obligaciones y atribuciones de la misma. La recurrente, al exponer argumentos totalmente falsos, trata de encubrir sus actos y hechos realizados en la institución al no haber cumplido con las funciones inherentes a su cargo, habiendo dado lugar incluso a la promoción de un ítem profesional, a un personal que no cumplía con las funciones para las cuales fue contratado por la CNS; es decir, que no trabajaba efectivamente en la institución y más aún, no contaba con un título académico que respalde su promoción a un cargo de nivel profesional, acción que vulnera a simple vista las normas internas de la institución, conllevando este hecho a un presunto daño económico, al haberse promovido la percepción indebida de salarios, ya que se cancelaron mensualmente no solo a Jaime Burgos Rivera dependiente del Departamento Nacional de Afiliación del cual la recurrente era jefe, sino de todos los miembros del “Directorio CASEGURAL La Paz” que hacían uso de una declaratoria en comisión sindical, situación y presunto daño civil que se encuentra en la etapa de elaboración del Informe preliminar en el Departamento Nacional de Auditoria de la Caja Nacional de Salud. Por lo que la petición realizada por la recurrente, en cuanto a dejar sin efecto el Auto ampliatorio de proceso interno administrativo, no tiene asidero legal alguno, toda vez que, el mismo fue dictado con otros trabajadores y ex trabajadores de la Entidad, y que en muchos casos, las resoluciones emitidas ya se encuentran ejecutoriadas, habiendo adquirido el grado de cosa juzgada, no siendo susceptibles de revisión alguna en la vía administrativa. Al considerar que no se vulnero ningún derecho ni garantía constitucional de la recurrente, solicita se declare improcedente el recurso.

De la misma forma, después de acreditar su personería, las abogadas del correcurrido José Antonio Quiroga Morales, procedieron a dar lectura al informe correspondiente, cursante de fs. 310 a 315, concluyendo que, la recurrente, no agoto la vía administrativa, toda vez que la pretensión de restitución y derechos y/o reincorporación y pago de sueldos devengados, debe ser conocida por las autoridades administrativas del Ministerio del Trabajo y posteriormente por la Judicatura laboral, conforme a las previsiones del art. 152.6 de la Ley de Organización Judicial (LOJ), que reconoce competencia a los jueces de trabajo y seguridad social, entre otros aspectos para conocer en primera instancia de las demandas de reincorporación; debiendo tenerse en cuenta además, la amplia jurisprudencia sobre la materia establecida en las SSCC 0334/2002-R, 0610/2002-R, 0251/2003-R, 0623/2003-R, 1760/2003-R, 1142/01-R, 0936/2004-R. Asimismo, en autos la recurrente tenia y tiene expedita la vía de la judicatura laboral para presentar su reclamo y demandar su reincorporación a la institución, al tratarse de una trabajadora sujeta a las previsiones de la Ley General del Trabajo, con la facultad de denunciar en la vía administrativa ante el Ministerio del Trabajo la supuesta ilegalidad de despido y/o iniciar un proceso laboral, no pudiendo pretender sustituir esa vía con el presente amparo constitucional que es un recurso extraordinario y subsidiario, siendo improcedente la solicitud de la recurrente al no haberse abierto la competencia del Tribunal de garantías constitucionales.

Manifiesta en conclusión que, de la relación de hechos y de derecho, se tiene demostrado que la entidad ha actuado dentro del marco de la legalidad, que no existe transgresión alguna al ordenamiento jurídico nacional y que el actual Ejecutivo de la entidad, no ha hecho mas que cumplir con el deber constitucional de velar por los intereses de la institución, por mandato del Estado y la protección de su patrimonio, como lo establecen los arts. 8 inc. a), 137, 228 y 229 de la CPEabrg, haciendo el seguimiento minucioso a hechos de corrupción que por años quedaron impunes a vista de los jefes de cargos medios e intermedios. Por disposición especifica del art. 17 del Reglamento de Procesos Internos Administrativos de la CNS, la MAE de la CNS,  se encuentra facultada para revocar las resoluciones dictadas a través de las Resoluciones Sumariales y de Revocatoria, en la misma forma en la que estatuye el art. 28 del DS 26237, modificatorio del DS 23318- A del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, marco estricto en la que se procedió a dictar la Resolución del recurso jerárquico, toda vez que, se advirtió que la sanción impuesta ante la gravedad de los hechos resulta leve y lesiva a los intereses institucionales. En tal sentido, en merito al principio de subsidiariedad que rige la materia, solicita se declare improcedente el recurso interpuesto con costas y multas de ley.                   

I.2.3. Resolución

La Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 421/2008 de 24 de mayo, cursante de fs. 716 a 719 vta., por la que concedió en parte la tutela y declaró procedente el recurso de amparo constitucional, dejando sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico 06/2007 de 31 de octubre, disponiéndose conforme los reglamentos que rigen la materia, la reincorporación de la recurrente a su fuente laboral, sin costas. Manteniéndose la vigencia de la Resolución 026/07, así como de la Resolución que confirma el Recurso de Revocatoria 001/07, por que están enmarcados en la ley, además, de que ya cumplió con la sanción de quince días sin goce de haberes; asimismo, ordena que la MAE, dentro de los lineamientos trazados por el Tribunal Constitucional, dicte nueva resolución de recurso jerárquico con los fundamentos de esta Sentencia Constitucional. En cuanto a la Autoridad Sumariante, Mariana Arias Sánchez, se declara improcedente el recurso de amparo constitucional.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

Ante la renuncia de todos los Magistrados del Tribunal Constitucional, no se emitió Resolución; no obstante ello, en el marco de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público, se designa a las nuevas autoridades, resolviendo el Pleno, mediante Acuerdo Jurisdiccional 001/2010 el 8 de marzo, se reanuden las labores jurisdiccionales, habiéndose procedido al sorteo de la presente causa el 14 de septiembre de 2010; en consecuencia, la presente Resolución se pronuncia dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Del atento análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1.  Mediante Auto Ampliatorio de proceso interno administrativo de 10 de octubre de 2006, pronunciado por la Autoridad Sumariante de la CNS, se involucra a la recurrente dentro de un proceso sumario interno administrativo, que esta instancia seguía a Jaime Burgos Rivera (fs. 2 a 6). 

II.2.  Por medio de la Resolución Administrativa Sumarial 026/2007 de 6 de marzo, pronunciada por la Autoridad Sumariante de la CNS,  que resuelve el proceso, se establece responsabilidad administrativa en contra de la recurrente y se le impone la sanción de quince días de suspensión sin goce de haberes (fs. 33 a 37).

II.3.  A través del memorial de 16 de abril de 2007, la recurrente plantea recurso de revocatoria contra de la Resolución Administrativa Sumarial 026/2007 de 6 de marzo, pidiendo revocar en parte dicha Resolución Administrativa, concretamente en su primer punto (fs. 40 a 44).

II.4.  La Resolución Sumarial de Recurso de Revocatoria 001/2007 de 19 de abril, pronunciada por la Autoridad Sumariante de la CNS ratificó la Resolución Administrativa Sumarial 026/2007 (fs. 46 a 50).

II.5.  En el memorial de 10 de agosto de 2007, la recurrente interpone recurso jerárquico contra la Resolución del Recurso de Revocatoria 001/2007 de 19 de abril, solicitando se anule obrados por existencia de vicios procedimentales y por falta de valoración de la prueba (fs. 51 a 53).

II.6.  El Gerente General de la CNS, José Antonio Quiroga Morales, emite la Resolución de Recurso Jerárquico 06/2007 de 31 de octubre, Resolviendo REVOCAR la Resolución del Recurso de Revocatoria 01/07, emitida por la Autoridad Sumariante de la Nacional de la CNS; y dispuso el “RETIRO” de la recurrente sin goce de beneficios sociales, conforme al art. 81 del Reglamento de Trabajo del personal (fs. 68 a 71)

II.7.  Por memorial de 7 de noviembre de 2007, la recurrente pide explicación, complementación y enmienda de la Resolución de Recurso Jerárquico 06/2007, además de solicitar copias legalizadas de todo lo obrado en el proceso. (fs. 72 a 75 vta.)

II. 8. El Auto de 8 de noviembre de 2007, pronunciado por el Gerente General de la CNS, José Antonio Quiroga Morales, resolvió no a lugar a la explicación complementación y enmienda solicitada por la recurrente, ratificándose en el contenido de la Resolución de  Recurso Jerárquico 06/2007 de 31 de octubre (fs. 77 a 81)

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La recurrente, ahora accionante, alega la vulneración a sus derechos a la “seguridad jurídica”, al trabajo, a formular peticiones, a una remuneración justa, a la seguridad social, a la defensa, a la presunción de inocencia y la garantía del debido proceso, señalando que dentro del proceso administrativo interno que la CNS seguía contra Jaime Burgos Rivera, el mismo fue ampliado hacia noventa y siete funcionarios y ex funcionarios de esa institución, dentro de las cuales se encuentra su persona, por presuntas contravenciones del Reglamento de la Ley General del Trabajo, Reglamento del Código de Seguridad Social y Reglamento Interno de Trabajo del personal de la CNS, proceso que fue resuelto disponiendo una sanción de suspensión de quince días sin goce de haberes, actuado administrativo que fue impugnado mediante recurso de revocatoria y resuelto a través de Resolución Sumarial de recurso de revocatoria que ratificó la Resolución Sumarial y por ende la sanción impuesta; en tal razón, dicho fallo es impugnado mediante interposición de recurso jerárquico, que se resuelve mediante Resolución de recurso jerárquico disponiendo revocar la Resolución del recurso de revocatoria emitido por la Autoridad Sumariante de la Oficina Nacional y dispuso el retiro de la accionante sin goce de beneficios sociales conforme al art. 81 del Reglamento Interno de Trabajo de personal de la CNS, misma que en lugar de aminorar o confirmar la Resolución Sumarial de Recurso de Revocatoria, ha atentado contra el debido proceso, la seguridad jurídica, los principios del derecho administrativo, reagravando la situación de la accionante, a lo que señala haber solicitado complementación, explicación y enmienda bajo los puntos concretos, la que fue rechazada sin explicar los alcances del art. 81 de la norma antes referida, sobre los únicos casos en que puede ser destituido un funcionario de la entidad donde prestaba sus servicios. Corresponde analizar en revisión, si en el presente caso se debe otorgar o no la tutela solicitada.

III.1. Sujeción de la actuación del Tribunal Constitucional a la Constitución Política del Estado vigente desde el 7 de febrero de 2009

Cuando una Constitución es reformada o sustituida por una nueva, la Constitución en sí, mantiene su naturaleza jurídica, toda vez que ontológicamente sigue siendo la misma norma -fundamental y suprema dentro de un Estado- y, precisamente por su especial y exclusiva naturaleza jurídica, su operatividad en el tiempo no es igual que de las normas ordinarias, de manera que la Constitución Política del Estado y sus disposiciones, a partir de su promulgación el 7 de febrero de 2009, se constituye en la Ley Fundamental y fundamentadora del ordenamiento jurídico del nuevo Estado boliviano, acogiendo en su contexto valores y principios propios de la realidad sobre la cual se cimienta la convivencia social en un Estado Social y Democrático de Derecho; en consecuencia, todas las normas inferiores deben adecuarse a lo prescrito por ella (art. 410.II de la Constitución Política del Estado vigente [CPE]), pudiendo inclusive, operar hacia el pasado, por cuanto su ubicación en la cúspide del ordenamiento jurídico implica que es éste el que tiene que adecuarse a aquélla, pues sus preceptos deben ser aplicados en forma inmediata, salvo que la propia Constitución disponga otra cosa, en resguardo de una aplicación ordenada y de los principios constitucionales.

En este sentido, el art. 410.II de la CPE, establece la supremacía de la Constitución Política del Estado y el art. 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público, (PRIMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN Y VIGENCIA DE LAS LEYES), determina: “Las competencias y funciones de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Constitucional, del Consejo de la Judicatura, del Tribunal Agrario Nacional y del Ministerio Público se regirán por la Constitución Política del Estado y por las leyes respectivas…”.

Por consiguiente, considerando que la Constitución vigente, ha abrogado la Constitución Política del Estado de 1967 y sus reformas posteriores, y que la Disposición Final de la misma establece: “Esta Constitución aprobada en referéndum por el pueblo boliviano entrará en vigencia el día de su publicación en la Gaceta Oficial”, tomando en cuenta la primacía de la Constitución, la presente Sentencia, pronunciada en vigencia de la nueva Ley Suprema, resuelve el caso concreto a la luz de las normas constitucionales actuales, sin dejar de mencionar las invocadas por la accionante al momento de plantear el recurso.

III.2. Términos en la presente acción tutelar

La Constitución Política del Estado vigente, dentro de las acciones de defensa de derechos fundamentales, en el art. 128 prevé la acción de amparo constitucional, en cuyo procedimiento en el art. 129.III, establece que: “La autoridad o persona demandada, será citada en la forma prevista para la Acción de Libertad…”, luego en el parágrafo IV añade que: “La resolución final se pronunciará en audiencia pública inmediatamente recibida la información de la autoridad o persona demandada y, a la falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca la persona accionante. La autoridad judicial examinará la competencia de la servidora pública o del servidor público o de la persona demandada y, en caso de encontrar cierta y efectiva la demanda, concederá el amparo solicitado…” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

Por su parte, la Ley del Tribunal Constitucional si bien en el art. 97.I y II refiriéndose a la personería de quien interpone esta acción tutelar lo señala como “recurrente”, y contra quien se dirige lo denomina parte “recurrida”;  empero, es coincidente en lo referente a la forma de resolución, cuando en el art. 102.I  establece que: “La resolución concederá o denegará el amparo…” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

En consecuencia, la terminología a utilizarse para referirse a la persona que interpone esta acción tutelar será “accionante” y con relación a la autoridad o persona contra quien se dirige esta acción corresponderá el término “demandado (a)”. Asimismo, en cuanto a la terminología con referencia la parte dispositiva, en caso de otorgar la tutela se utilizará el término “conceder” y en caso contrario “denegar” la tutela.

En los casos en que no se ingresa al análisis de fondo, cabe señalar que si bien de conformidad a lo establecido por la SC 0505/2005-R y AC 0107/2006-RCA, la Comisión de Admisión revisa las acciones de amparo que hubiesen sido declaradas “improcedentes” o “rechazadas” por los tribunales de garantías, existen casos en los que pese a ser admitida la acción tutelar, haberse llevado a cabo la audiencia y emitido resolución, una vez elevada la causa, en revisión ante este Tribunal, en forma posterior al sorteo, el Pleno advierte que no es posible ingresar al análisis de fondo, sea por una de las causales previstas por el art. 96 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), incumplimiento evidente al principio de subsidiariedad, extemporaneidad de la acción, u otro motivo, como el incumplimiento de los requisitos de admisión previstos por el art. 97 del mismo cuerpo legal. Al respecto, este Tribunal en las SSCC 0494/2001-R y 0652/2004-R, entre otras, hasta la SC 0820/2007-R inclusive; indicó que en estos casos corresponde declarar “improcedente” el recurso.

No obstante, en resguardo de la previsión constitucional y a objeto de guardar armonía y no generar confusión con el uso de la terminología propia de la fase de admisión, corresponde en estos casos, “denegar” la tutela solicitada con la aclaración de que “no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada”, dado que la accionante puede nuevamente interponer la acción tutelar, siempre y cuando, cumpla con los requisitos de admisibilidad.

A fin de unificar y armonizar criterios de orden procesal, se deja constancia, que a partir de la SC 0096/2010-R de 4 de mayo, corresponde utilizar la terminología precedentemente explicada, la cual será de carácter vinculante conforme disponen los arts. 4 y 44.I de la LTC, para todas las autoridades judiciales que actúen como tribunal de garantías constitucionales, como para este Tribunal.

III.3.Del contexto normativo constitucional inherente a la problemática planteada.

Antes  de ingresar al fondo de la problemática a ser analizada, cabe señalar que el art. 48.III y IV de la CPE, establece que: “Los Derechos  y beneficios reconocidos a favor de las trabajadoras y los trabajadores no pueden renunciarse, y son nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos, los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia y son inembargables e imprescriptibles”

En tal sentido, resulta importante resaltar que el art. 46.I, 1 y 2, expresamente  señala que, toda persona tiene derecho “Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para si y su familia una existencia digna” y “ A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias”.

En Bolivia, la garantía del debido proceso tiene rango constitucional, al estar expresamente consagrado en el art. 115.I y II de la CPE, que determina: “Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos (…) El estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”.

Asimismo, el art. 117.I de la Ley Fundamental, establece que, ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso.  

III.4. JURISPRUDENCIA

En el presente caso, respecto al derecho del trabajo la jurisprudencia constitucional estableció en la SC 1132/2000-R de 1 de diciembre, que es “(…) la potestad, capacidad o facultad que tiene toda personal para desarrollar cualquier actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario como el de su familia (…), la propia Ley fundamental establece el limite del mismo al señalar expresamente que tal derecho debe ejercerse de manera que no afecte el bien común ni el interés colectivo; asimismo, la SC 099/2010-R de 10 de mayo, con referencia al debido proceso en su elemento del juez natural y el alcance que tiene éste en la acción de amparo constitucional, ha manifestado:“…se puede determinar que el antes recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo, es un mecanismo de protección eficaz y pertinente para el resguardo del derecho al debido proceso en todos sus elementos incluido el juez natural, pero, solamente en sus elementos imparcialidad e independencia, en ese sentido, debe precisarse que la protección del tercer componente del juez natural; el referente a la competencia en cuanto a los supuestos de hecho antes descritos; es decir, usurpación de funciones que no estén mencionadas por ley, ejercicio de potestad administrativa que no emane de la ley, resoluciones judiciales emitidas en ejercicio de jurisdicción que no emane de la ley o pronunciadas por autoridad jurisdiccional suspendida en el ejercicio de sus funciones o que hubieren cesado en las mismas; se encuentran resguardados específicamente por el recurso directo de nulidad”.

III.4.1. Naturaleza administrativa de los procesos disciplinarios

Los procesos administrativos, surgen de la acción u omisión de los servidores públicos de la aplicación o cumplimiento de alguna norma preestablecida; conducta antijurídica que da lugar a la responsabilidad por la función pública, que a su vez tiene su génesis en el principio de “responsabilidad” que es un término recientemente introducido a nuestro universo administrativo, que pretende  transmitir los conceptos que el término inglés conlleva: i) Responsabilidad ante la comunidad; ii) Rendición de cuentas que no sean necesariamente en dinero; y, iii) Compromiso moral y legal ante otros.

El proceso administrativo, debe hallarse impregnado de todos los elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su contenido esencial, en cuanto al juez natural, legalidad formal, tipicidad y defensa irrestricta. “…La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal”. (García de Enterría, E. y Fernández, T. R., Curso de derecho administrativo, II,Civitas, Madrid, 1999, página 159).

El proceso administrativo, reconoce el actuar procesal de las partes, que son las personas físicas o morales que intervienen en el proceso propiamente dicho y sobre las cuales gravitan las consecuencias de todos los aspectos del mismo, desde el inicio hasta la conclusión definitiva; en resumen, las partes de un proceso administrativo son: el Órgano Colegiado o autoridad investida con la facultad de sancionar o dicho de otra manera, el Juez Natural de “orden administrativo” y el servidor público, que actúa a nombre del Estado, contra el cual se sustanciará determinada acción disciplinaria.

El art. 81 del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS refiere el retiro sin goce de beneficios sociales, de acuerdo con el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) y el correlativo de su Reglamento; empero, esta normativa interna por imperio del art. 410 de la CPE, no puede interponerse ante una norma constitucional protectiva y garantista de los beneficios sociales y otros derechos adquiridos a favor de los trabajadores y trabajadoras, descrito en el art. 48.IV concordante con el art. 13 de la misma norma constitucional antes referida.

 III.4.2. Sobre la garantía al debido proceso

La tipicidad en los procesos administrativos sancionatorios, es parte indisoluble del debido proceso, que a su vez es común al ejercicio del ius puniendi estatal, que exige que la norma mediante la cual se establece una sanción dando lugar al nullun crimen, nulla poena sine lege, evitando la indeterminación que da lugar a la arbitrariedad. Existe una aplicación general y transversal de la legalidad como integrante del debido proceso, del cual se deriva el principio de tipicidad.

A dicho efecto, es necesario dejar claramente establecido que el auto inicial de un proceso administrativo, con el cual se debe notificar al procesado para que asuma defensa, debe contener la descripción de los hechos que motivan el proceso, los elementos que inducen a sostener que el procesado presumiblemente es el autor de la presunta contravención y finalmente debe contener, ineludiblemente, la calificación legal de la conducta, identificando con precisión la norma supuestamente vulnerada, aspecto último que en el caso en examen, es incorrecto en el auto ampliatorio del sumario objeto de amparo.

De acuerdo a principios generales del derecho, en especial en el ámbito sancionador, correspondía en el presente caso al Tribunal Jerárquico, valorar las pruebas, los hechos acontecidos, las circunstancias que rodean a los hechos, las causas de justificación aplicables a cada caso; evaluar los descargos presentados por las partes, considerando las atenuantes que se esgrimen en las argumentaciones expuestas, así como las agravantes que pudieran surgir; y, finalmente lo más importante, tenía el deber ineludible de contrastar todo ello con las disposiciones legales aplicables a los hechos que son objeto de investigación, para encontrar, si existía, la causalidad entre los hechos o faltas cometidas y la norma que describe su sanción. La función del Tribunal Jerárquico, como de cualquier administrador de justicia, debe ser llevada a cabo respetando los principios y valores en que se sustenta la administración de justicia en general.  

La tipificación en materia sancionatoria, no es una mera formalidad de la cual pueda o deba prescindirse, so pretexto de preservación del bien jurídico de la justicia. La correcta tipificación, garantiza la efectiva aplicación de los derechos y garantías fundamentales que se encuentran vigentes en nuestro ordenamiento jurídico. El respeto por el debido proceso, es materia de eminente orden público, y de los derechos que se encuentran vinculados al mismo.

En tal sentido, en la sustanciación de un proceso administrativo conforme al Reglamento de procesos internos administrativos de la CNS, corresponderá imponer una sanción con relación a la acción u omisión del funcionario procesado; en el presente caso, el Tribunal de apelación, tiene la obligación de hacer efectivas las garantías que el mismo Reglamento de Procesos Disciplinarios interno profesa, sujetos al Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública y a la Ley de Administración de Control Gubernamentales, que amén de las normas adjetivas que la constituyen, tienen previsiones sustantivas propias así como un procedimiento y autoridades que deben sustanciar los procesos que pudieran originarse.

 

Por lo mismo la autoridad jerárquica demandada, al revocar la Resolución Final del Tribunal Disciplinario y agravar la sanción impuesta en primera instancia, no sólo  lesionó la garantía del debido proceso; entendimiento asumido por este Tribunal, en la 0843/2010-R de 10 de agosto, como “(…) el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (…)” (SC 0418/2000-R de 2 de mayo), sino además el derecho a la seguridad jurídica que se encuentra reconocido por el art. 7 inc. a) de la CPE, el mismo que, de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal: “(…) representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de modo tal que las personas saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio” (AC 0287/1999-R y SC 1509/2004-R, entre otras)”.

Por lo expuesto, y en conformidad con la jurisprudencia citada, se concluye que el Reglamento Interno de Trabajo de Personal de la CNS, por vulnerar derechos laborales adquiridos y consolidados, no era aplicable a autos, por tanto, la Resolución de Recurso Jerárquico, emitida por la autoridad Jerárquica, el 31 de octubre de 2006 (fs. 68), lesiona la garantía del debido proceso.

III.4.3. Sobre la prohibición de la no reformatio in peius

En cuanto a la actuación de la Autoridad Jerárquica de la CNS, instancia de apelación que a través de la Resolución 06/2007 de 31 de octubre, REVOCÓ la Resolución de recurso de revocatoria, agravando la sanción y disponiendo el RETIRO de la accionante sin derecho a beneficios sociales, cabe señalar, que la no reformatio in peius, constituye un postulado constitucional esencial, que a su vez se deriva de la garantía del debido proceso; en todo caso, la reforma en perjuicio no es una simple regla que se subordine a la legalidad, sino un principio constitucional que hace parte del debido proceso y que se halla consagrado en el art. 117.I de la CPE, siempre y cuando el apelante agraviado con el fallo de primera instancia sea el único, caso contrario, cuando concurren dos o más apelantes, el Tribunal de segunda instancia, podrá modificar el fallo del inferior en base a fundamentación basada en la normativa aplicable al caso, aspecto aclarado en el Fundamento Jurídico III.4 de la presente Sentencia.

El aspecto medular de los recursos, radica en que éstos otorgan a los litigantes insatisfechos con la sentencia de primera instancia, un medio idóneo de impugnación tendente a imposibilitar que un fallo injusto adquiera la categoría  de cosa juzgada, que al decir de Liebman citado por Salgado, “como todo acto humano puede ser defectuosa o equivocada” (La Sentencia y sus Recursos en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, 2005).

En el mismo sentido, Cabanellas define el recurso en sentido procesal, como “La reclamación que concedida por la ley o reglamento, formula quien se cree perjudicado o agraviado por la decisión de un juez o tribunal, por ante el mismo o el superior inmediato con el fin de que la reforme o la revoque, por lo que la sentencia judicial definitivamente firme es totalmente inmutable y esa intangibilidad que acompaña a la fuerza de cosa juzgada, únicamente puede detenerse por el resultado del ejercicio de los recursos” (Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Buenos Aires. Editorial Heliasta, 17° Edición). Siguiendo a Couture, esa posibilidad de impugnación consiste en “la facultad de deducir contra el fallo los recursos que el derecho positivo autoriza, y donde la doble instancia es una garantía para el sujeto que se siente lesionado por la sentencia de primera instancia, a fin de que sea sometida a revisión y es precisamente el sistema de los recursos lo que viene a determinar el control de las decisiones del Poder Judicial, para poder revisar lo decidido por sus propios órganos, por otros que jerárquicamente están colocados superiormente a los primeros” (Fundamentos del Derecho Procesal Civil, Buenos Aires, Ediciones Desalma 1981); mientras que Alsina (Tratado Teórico Práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial, Buenos Aires, Ediar Soc. Anon. Editores 1963) la concibe como “El medio que permite a los litigantes llevar ante el tribunal de segundo grado una resolución injusta, para que la modifique o revoque según el caso”.

Estos amplios poderes otorgados al Tribunal de alzada, tienen una limitación fundamental, referida a la prohibición de reforma en perjuicio, la cual consiste en la prohibición al Tribunal superior de empeorar la situación del apelante, en los casos que no ha mediado apelación de su adversario. La “reformatio in peius”, es una máxima derivada del principio de defensa y se traduce en la prohibición de que la administración revoque o modifique un acto recurrido, menos aún, para agravar la sanción; razonar de forma diversa, daría lugar a la coacción a los procesados, quienes se verían compelidos a la no presentación de recursos administrativos bajo la amenaza cierta de aplicárseles una sanción mayor; consecuentemente, se puede concluir que en autos, el Tribunal Jerárquico, ha transgredido el derecho a la defensa y la garantía del debido proceso.  

Por otra parte, éste Tribunal, evidenció que la Resolución dictada por la MAE de la CNS, necesariamente debió contener mayor motivación, más aún cuando se agravó la sanción de primera instancia. Al respecto la SC 0577/2004 de 15 de abril, señala; “III.3.En cuanto a la actuación de los vocales recurridos al dictar el Auto de Vista 347/2003, de 1 de agosto, previamente, corresponde referir que este Tribunal ha establecido en la SC 752/2002-R, recogiendo lo señalado en la SC 1369/2001-R "que el derecho al debido proceso, en el ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión".

Esta exigencia de fundamentar las decisiones, se torna aún más relevante cuando el Juez o Tribunal debe resolver en apelación la impugnación de las resoluciones pronunciadas por las autoridades de primera instancia; máxime, cundo se trata de resolver recursos sobre excepciones, tienen carácter definitivo y por lo mismo, es imprescindible que dichas Resoluciones sean suficientemente motivadas y expongan con claridad las razones y fundamentos legales que las sustentan y que permitan concluir, que la determinación sobre la existencia o inexistencia del agravio sufrido fue el resultado de una correcta y objetiva valoración de las pruebas, del mismo modo que se exige al apelante cumplir con la obligación de fundamentar los agravios; por cuanto, en la medida en que las resoluciones contengan ,los fundamentos de hecho y de derecho, el demandado tendrá la certeza de que la decisión adoptada es justa; por lo que no le esta permito a un Juez o Tribunal, reemplazar la fundamentación por la relación de antecedentes, la mención de los requerimientos de las partes o hacer alusión de que el Juez de instancia obró conforme a derecho, tal como acontece en este caso; con mayor razón, si se tiene en cuenta que el contar con una Resolución debidamente fundamentada y motivada es un derecho fundamental de la persona y forma parte del debido proceso, conforme sostiene el Tribunal Constitucional en las. SSCC 1369/2001-R, 0850/2002-R -entre otras- al señalar que: "… que al dictar el Auto 106 de 2 de abril de 2002, no resolvieron las excepciones contenidas en el recurso de apelación que planteó la empresa que representa, lo cual le ha restringido sus derechos al debido proceso y a la defensa, pues no se ha dictado una resolución debidamente fundamentada, de manera que corresponde compulsar los supuestos actos ilegales y omisiones indebidas denunciadas y determinar si los mismos son ciertos, a efectos de conceder la tutela pretendida (…) Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos y al margen de ello, la fundamentación legal que sustenta la parte dispositiva de la misma". Teniendo en cuenta que además debe de ser congruente así lo ha determinado el Tribunal Constitucional en su SC 0262/2003-R al enseñar: "Que como una de las exigencias comprendidas en el derecho al debido proceso, se tiene que las resoluciones que dicten los juzgadores dentro de un proceso, al margen de contener la suficiente motivación, deben también ser congruentes en cuanto a su contenido, así a la parte de antecedentes o relativa deberá corresponderle la fundamentación sobre los hechos y normas que en ella se refieran, para finalmente disponer de acuerdo a las dos partes precedentes, vale decir, que no se podrá fundamentar y menos disponer acerca de situaciones distintas a las que se ha referido en la parte relativa, pues esto importaría lesionar el derecho al debido proceso y los que éste a su vez subsume como los derechos a la defensa y al no ser condenado sin haber sido oído y juzgado".

III.5. Análisis del caso

En consecuencia, se evidencia que el Gerente General de la CNS (MAE de esta entidad), vulneró derechos laborales adquiridos y consolidados, al disponer una sanción agravada, específicamente lo estipulado en el art. 48.III y IV de la CPE, concordante con el art. 13 de la misma norma constitucional, toda vez que, los beneficios sociales son irrenunciables, inembargables e imprescriptibles.

En cuanto respecta a la Resolución emitida por la MAE en recurso jerárquico, no condice aquella con los antecedentes sumariales, por cuanto no expuso, elementos claros de convicción en los cuales se hubiese basado para fundar su decisión, vulnerando el debido proceso, y reiterando conforme el Fundamento Jurídico III.4.3, la no reformatio in peius, constituye un postulado constitucional esencial, que a su vez se deriva de la garantía del debido proceso, por cuanto es una máxima derivada del principio de defensa y se traduce en la prohibición de que la administración revoque o modifique un acto recurrido, menos aún, para agravar la sanción razón por la cual debe concederse la tutela.

Respecto de la Autoridad Sumariante de la CNS, ésta enmarco sus actuados en la ley y reglamentos que rigen la materia, en tal virtud es que se ha cumplido con las garantías del debido proceso, además de que la sanción de suspensión de quince días sin goce de haber ya fue efectiva, por lo que corresponde denegar el presente recurso en relación a la correcurrida.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al conceder la tutela en parte, ha evaluado en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables  al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 4 y 6 de la Ley 003 del 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, en revisión, resuelve APROBAR la Resolución 421/2008 de 24 de mayo de 2008, cursante de fs. 716 a 719 vta., pronunciada por la Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz; y en consecuencia, CONCEDE la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la gaceta Constitucional.

Fdo. Dr. Juan Lanchipa Ponce

PRESIDENTE

Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez

DECANO

Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés

MAGISTRADO