Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0143/2012

Sucre, 14 de mayo de 2012

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de amparo constitucional 

Expediente:                  00356-2012-01-AAC

Departamento:      La Paz

En revisión la Resolución 24/2012 de 28 de febrero, cursante de fs. 71 a 74 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Guadalupe Aurora Alcón Tancara en representación de Lilian Yohana Pérez Alcón contra Julio Abdón Condarco Flores, Presidente, Juan Carlos Vaca Castedo y Gonzalo Portugal Aguirre, miembros de la Comisión de Régimen Disciplinario, José Antonio Piérola Gutiérrez, Vicerrector de la Universidad Policial Mariscal Antonio José de Sucre; todos, de la Academia Nacional de Policías (ANAPOL) de la Policía Boliviana Nacional.  

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 3 y 15 de febrero de 2012, cursantes de fs. 43 a 46 vta. y 52 a 54 vta., respectivamente, la accionante en representación de su hija, señala que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

a) Antecedentes fácticos

A raíz de una denuncia verbal, efectuada por un Oficial de la Policía Boliviana Nacional, el 18 de mayo de 2011, mediante Auto inicial de proceso sumario, la Comisión de Régimen Disciplinario de la ANAPOL, inició un proceso disciplinario en contra de su hija Lilian Yohana Pérez Alcón, por “supuestamente haber afirmado una falsedad y por haber contraído matrimonio” (sic), en el periodo que era dama cadete de ésta Academia.

Indica que, durante la sustanciación del citado proceso disciplinario, fue adjuntada al expediente administrativo, documentación contradictoria relacionada con el estado civil de la representada, en razón a que cursan dos certificados emitidos por el Órgano Electoral Plurinacional, en los cuáles se establece por un lado el “estado de soltería” y por el otro, su estado civil de casada.

Refiere que, no se pudo demostrar la validez de ninguno de los certificados emitidos por el Órgano Electoral Plurinacional; por otra parte, sin que se haya sustanciado proceso alguno para demostrar la calidad del documento aparejado al expediente administrativo, y en base únicamente a uno de los certificados y a la declaración del Oficial de Policía que hizo la denuncia, respecto a que la citada estuvo casada con un sobrino suyo, se le sancionó con la baja definitiva de la Policía Nacional Boliviana, sin derecho a reincorporación. 

b) Actos denunciados como lesivos

El 7 de julio de 2011, la ahora representada, interpuso excepción de prescripción, entendiendo que la falta atribuida hubiese prescrito, toda vez que, de acuerdo a lo establecido por el art. 74 del Reglamento del Régimen Disciplinario de las Unidades Académicas de Grado de la UNIPOL, las faltas cometidas por los estudiantes durante su permanencia en la academia, prescriben a los doce meses de cometida la misma.

En otro orden, el proceso sumario no fue llevado conforme el procedimiento establecido, en razón a que el art. 53 del Reglamento antes mencionado no fue cumplido, puesto que la etapa de investigación, duró más de los diez días hábiles determinados.

La investigación giró en base a supuestos y no, sobre prueba fehaciente, por la cual la Comisión de Régimen Disciplinario, denegó la consideración de fondo de la excepción de prescripción que inicialmente fue diferida para su análisis y pronunciamiento en el fallo, hecho que no se produjo, toda vez que mereció una respuesta poco fundamentada.

La Resolución Administrativa (RA) 004/2011 de 30 de junio de 2011 y la Resolución de recurso jerárquico 269/2011 de 30 de septiembre, hacen una simple descripción de hechos y carecen de fundamentación y análisis respecto a los defectos “de fondo” (sic).

En el memorial de subsanación, también fue vulnerado el derecho de petición, ya que no obtuvo respuesta respecto al plazo incumplido en la etapa de investigación, tampoco en lo relacionado a la prescripción planteada.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante, alega la vulneración de los derechos de su representada, a la petición, al debido proceso y a la defensa, citando al efecto los arts. 24, 115 y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se admita la acción de amparo constitucional, declarando su procedencia, y en consecuencia, se ordene a la Comisión de Régimen Disciplinario de la Academia Nacional de Policías, resuelvan conforme a procedimiento la excepción de prescripción planteada, motivando su decisión con plena valoración de las pruebas aportadas.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Efectuada la audiencia pública el 28 de febrero de 2012, encontrándose presentes las partes accionante y demandada, ausente el representante del Ministerio Público, conforme consta en acta de fs. 66 a 70 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La accionante ratificó plenamente el contenido de su acción, explicando los presupuestos fácticos y el petitorio, citando las mismas normas supuestamente vulneradas y aclarando que el proceso disciplinario fue iniciado con el argumento que la ahora representada se encontraba casada, figura que se halla reglada como una causal de retiro de la academia, pero no así como una falta grave previamente tipificada, razón por la cual la acusación fue ampliada respecto a que hubiese presentado documentación falsa.

I.2.2. Informe de las personas demandadas 

En audiencia, el representante de la parte demandada, manifestó: a) El memorial de acción de amparo constitucional cuya corrección fue ordenada por el Tribunal de garantías, adolece de precisión y es muy genérico; b) La Resolución “4908” (sic) y el art. 49 del “reglamento de Disciplina y sanciones”(sic), prohíben el tener matrimonio o haberlo contraído dentro de la academia; c) Respecto a la prescripción invocada por la demandante, la misma fue respondida, “con un decreto que debe estar a la resolución final”(sic); d) Del análisis de la certificación emitida por el Órgano Electoral Plurinacional “en virtud del art. 75 faltas continuas (…)” (sic), el plazo de prescripción se empieza a computar desde el día del cese de los efectos de las faltas cometidas, hecho que no se produjo en autos, al tratarse de una falta que subsiste en el tiempo; e) Ni el recurso jerárquico ni la excepción de prescripción fueron planteados ante el Rectorado de la Universidad Policial, que era la instancia competente, concluyéndose por tanto como no agotada la fase de impugnación en sede administrativa; y, f) Se ha dado respuesta a la excepción de prescripción planteada mediante la contestación oportuna efectuada en la RA “04/11, que la recurrente lo ha avanzado como un elemento de segunda instancia” (sic).

I.2.3. Intervención de la Procuraduría General del Estado

Mediante memorial de 28 de febrero de 2012, cursante de fs. 62 a 64, el Procurador General del Estado, manifestó que la entidad que dirige se abstiene de intervenir en la presente acción constitucional, basando legalmente su posición en los arts. 229 de la CPE; 8.3 de la Ley de la Procuraduría General del Estado (LPGE); 6 del Decreto Supremo (DS) 788 de 5 de febrero de 2011; y, 57 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), señalando que su participación “debe entenderse sólo en casos de conexitud”(sic), limitándose a los asuntos en los que el Tribunal Constitucional Plurinacional, convoque a la Procuraduría General del Estado a audiencia y “cuando se trate de la defensa de los intereses del Estado” (sic).

I.2.4. Resolución

La Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 24/2012 de 28 de febrero, cursante de fs. 71 a 74 vta., concedió la tutela ordenando anular y dejar sin efecto la RA 004/11, debiendo emitirse una nueva bajo los lineamientos expuestos en la resolución; en base a los siguientes argumentos de orden legal: 1) Son cuatro los elementos que activan los mecanismos de investigación, siendo en el presente caso, un informe del Oficial asignado a dicho efecto, documento que luego fue base de la Resolución 004/11, investigación y proceso disciplinario dentro de los cuales no fueron agotadas todas las instancias de averiguación de lo ocurrido, considerando únicamente la declaración informativa del denunciante, omitiendo por ejemplo la citación al supuesto cónyuge de la ahora representada; 2) Es un deber constitucional de la parte acusadora cargar con la producción de prueba; 3) Según informe del encargado de kardex de la Policía Boliviana Nacional, no se encuentra partida matrimonial a nombre de Lilian Yohana Pérez Alcón; 4) En la Resolución 004/11, la “comisión del régimen disciplinario” (sic), se basó únicamente en el informe en conclusiones y no fue realizada una adecuada valoración de la prueba, en especial de los dos certificados emitidos por el Órgano Electoral Plurinacional, respecto al estado civil de la representada, no existiendo en archivos de la entidad policial, informe concluyente al respecto, sin que se haya considerado la duda razonable al caso; y, 5) Queda también evidenciada la falta de motivación en la RA 004/11, sobre la prescripción planteada, efectuándose únicamente una transcripción de normativa, sin llegar a una “interpretación concreta, amplia y motivada” (sic), afectando consecuentemente el debido proceso.

En vía de complementación y enmienda, el Tribunal de garantías señaló: Como efecto de la anulación de la RA 004/11, se anula también la Resolución de Recurso Jerárquico 269/2011, que confirma la Resolución de primera instancia; y, por tanto, determina la restitución de la ahora representada a la ANAPOL.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1. En virtud del informe 004/2011 de 4 de mayo, emitido por el Jefe del Departamento de Instrucción de la ANAPOL, se dio inicio a la investigación relacionada con el supuesto estado civil de la dama cadete Lilian Yohana Pérez Alcón, entendiendo que su conducta vulneraba el régimen disciplinario imperante en la ANAPOL (fs. 4).

II.2.  Mediante Auto inicial de proceso sumario interno de 18 de mayo de 2011, la Comisión de Régimen Disciplinario de la Academia Nacional de Policías, inició proceso sumario interno contra la ahora representada, por la presunta infracción del “Art. 39 (Faltas Graves), Inciso B.2. Numeral 4)” (sic) referido a afirmar una falsedad, e “Inciso B.3. Numeral 11) contraer matrimonio”(sic), ambas normas del Reglamento del Régimen Disciplinario de las Unidades Académicas de Grado de la UNIPOL (fs. 3).

II.3. El 3 de junio de 2011, Guido Germán Aranda Márquez, prestó su declaración informativa mediante la cual afirmó que tiene conocimiento respecto a que su sobrino, Diego Loayza Aranda se encontraría casado con la ahora representada, agregando no contar con prueba documental alguna que pruebe su testificación (fs. 7 a 8). 

II.4. El 7 de junio de 2011, Lilian Yohana Pérez Alcón, dentro del proceso sumario iniciado en su contra, interpuso memorial de excepción previa de prescripción, al amparo del art. 74 inc. b) del Reglamento arriba señalado, solicitando el archivo de obrados (fs. 10 a11). 

II.5. El 15 de junio de 2011, la Comisión de Régimen Disciplinario de la Academia Nacional de Policías notificó a la representada con el Auto de la misma fecha, en el cuál le comunicaron que la excepción de prescripción planteada “será considerada al momento de emitir resolución” (sic) (fs. 12).

II.6. Mediante Informe 0015/2011 de 9 de junio, el Encargado de Archivo y Kardex de la Academia Nacional de Policías, concluye que cursa en archivos institucionales la certificación 1572/2008 de 11 de noviembre, en la que se señala que no se encontró partida de matrimonio a nombre de Lilian Yohana Pérez Alcón y que no registra antecedentes policiales, civiles ni penales a tiempo de ser admitida como postulante a dama cadete (fs. 14).

II.7. Por RA 004/11, se determinó la baja definitiva sin derecho a reincorporación de la ahora representada por “existir suficientes elementos, que generan en la Comisión de Régimen Disciplinario, la convicción de que ha infringido el art. 39 inc. B.3. del Reglamento arriba citado, que a la letra dice: “Serán sancionados con BAJA definitiva de la Unidad Académica de Grado y determinados por la CRD mediante Proceso Sumario Interno: 'Contraer matrimonio'”. Concordante con el art. 19 inciso f) del Estatuto Orgánico del Sistema Educativo Policial (sic) (fs. 24 a fs. 25).

II.8. El 4 de julio de 2011, Lilian Yohana Pérez Alcón, presentó Recurso Jerárquico (fs. 27 a 28 vta.) contra la RA 004/11 de 30 de junio de 2011, mereciendo por respuesta la Resolución de recurso jerárquico 269/2011, notificada a la hija de la hoy accionante el 28 de octubre de la misma gestión, en la cual se confirmó en todas sus partes la RA 004/11 (fs. 33 a 38 vta.). 

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante considera vulnerados los derechos de su representada de petición, debido proceso y defensa, por cuanto entiende que ésta, fue injustamente dada de baja sin derecho a reincorporación de la ANAPOL, en virtud de un proceso disciplinario seguido en su contra, dentro del cual expresa que ocurrió lo siguiente: i) Durante el periodo de investigación y la sustanciación del proceso propiamente dicho, se vulneró el derecho al debido proceso de manera flagrante, por cuanto las resoluciones emitidas, tanto de primera instancia, como recurso jerárquico, no cuentan con la motivación suficiente respecto a la excepción de prescripción planteada y menos aún, contienen una adecuada valoración de las pruebas, derivando en los injustos fallos señalados; y, ii) Se lesionó el derecho de petición, ya que no se obtuvo respuesta fundamentada respecto al plazo incumplido que se encontraba establecido para el periodo correspondiente a la etapa de investigación, con el añadido que no se respondió el tema relacionado a la prescripción planteada. En consecuencia, se procederá a analizar en revisión si en el presente caso corresponde la concesión o no, de la tutela solicitada.

III.1. La acción de amparo constitucional. Su configuración constitucional.

El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art.128 la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa, que tendrá lugar contra los “…actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.

Del contenido del texto constitucional de referencia, puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.

En este contexto, el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, frente a los actos u omisiones ilegales provenientes de los servidores públicos o particulares.

“El término de acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, pues se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con un objeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz de actos y omisiones ilegales o indebidos con un régimen jurídico procesal propio.

En este orden de ideas, la acción de amparo constitucional adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

Finalmente cabe señalar, que dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la inmediatez y subsidiariedad al señalar en el parágrafo I del art. 129 de la CPE, que esta acción "(…) se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados".

Lo señalado implica que la acción de amparo forma parte del control reforzado de constitucionalidad o control tutelar de los derechos y garantías, al constituirse en un mecanismo constitucional inmediato de carácter preventivo y reparador destinado a lograr la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, siempre que no exista otro medio de protección o cuando las vías idóneas pertinentes una vez agotadas no han restablecido el derecho lesionado, lo que significa que de no cumplirse con este requisito, no se puede analizar el fondo del problema planteado y, por tanto, tampoco otorgar la tutela (SC 0002/2012 de 13 de marzo).                  

III.2. Contenido esencial del debido proceso y el derecho a la defensa en la Constitución Política del Estado

III.2.1. Jurisprudencia relacionada con el debido proceso, el derecho a la defensa y la motivación de las resoluciones en sede administrativa

El Tribunal Constitucional, en la SC 1289/2010-R de 13 de septiembre, señaló que: "La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, contenida en la SC 0752/2002-R de 25 de junio, recogiendo lo señalado en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre, ha establecido que el derecho al debido proceso '…exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión'.

En el mismo sentido, la SC 0577/2004-R de 15 de abril, respecto a las resoluciones de los tribunales de alzada, ha establecido que la '…exigencia de fundamentar las decisiones, se torna aún más relevante cuando el Juez o Tribunal debe resolver en apelación la impugnación de las resoluciones pronunciadas por las autoridades de primera instancia (…), es imprescindible que dichas Resoluciones sean suficientemente motivadas y expongan con claridad las razones y fundamentos legales que las sustentan y que permitan concluir, que la determinación sobre la existencia o inexistencia del agravio sufrido fue el resultado de una correcta y objetiva valoración de las pruebas, del mismo modo que se exige al apelante cumplir con la obligación de fundamentar los agravios; por cuanto, en la medida en que las resoluciones contengan, los fundamentos de hecho y de derecho, el demandado tendrá la certeza de que la decisión adoptada es justa; por lo que no le esta permito a un Juez o Tribunal, reemplazar la fundamentación por la relación de antecedentes, la mención de los requerimientos de las partes o hacer alusión de que el Juez de instancia obró conforme a derecho, (…); con mayor razón, si se tiene en cuenta que el contar con una Resolución debidamente fundamentada y motivada es un derecho fundamental de la persona y forma parte del debido proceso …'” (las negrillas nos corresponden).

Por su parte, la SC 1326/2010-R de 20 de septiembre, ha dispuesto: “La jurisprudencia constitucional ha establecido, que la garantía del debido proceso comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.

La motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas” (las negrillas nos pertenecen).

Respecto a la falta de motivación de las resoluciones inherentes a procesos disciplinarios en el seno de la Policía Nacional de Bolivia, el Tribunal Constitucional mediante la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, ha determinado que: ”Es imperante además precisar que toda resolución ya sea jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación como elemento configurativo del debido proceso debe contener los siguientes aspectos a saber: a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales, b) Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada, f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado”(las negrillas son nuestras).

III.2.2. El debido proceso y el derecho a la defensa en la Constitución Política del Estado y su aplicación al ámbito administrativo

La Constitución Política de Estado, define los valores de sociedad en su art. 8, disponiendo que el Estado Plurinacional de Bolivia se sustenta entre otros, en el valor de la justicia social, para vivir bien; consecuentemente, la administración de justicia se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e igualdad de partes ante el juez.

El art.115.II de la CPE, señala: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”. El art. 117.I, por su parte establece: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso (…)”.

El art. 7 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), adoptada y proclamada por la Asamblea General, en su Resolución 217 A (III) de 10 de diciembre de 1948, dispone: “Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distinción, derecho a igual protección de la ley”.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha señalado que las garantías del debido proceso, no sólo son exigibles a nivel judicial, sino también deben ser de obligatorio cumplimiento por cualquier autoridad que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional. En este sentido:"De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo (...). Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un "juez o tribunal competente" para la "determinación de sus derechos", esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana".

El debido proceso es una garantía constitucional, que en virtud de los efectos de irradiación de la Constitución Política del Estado, es también aplicable a los procesos administrativos y a todos aquellos procesos disciplinarios de carácter sancionatorio que se presentan en todas las esferas institucionales, sean éstas públicas o privadas, dentro las cuáles se tenga que llegar a un fallo o resolución, decisión que en definitiva surte efectos jurídicos que indudablemente repercuten en los derechos de las personas.

Ticona Póstigo, señala: “El debido proceso legal, proceso justo o simplemente debido proceso (así como el derecho de acción, de contradicción) es un derecho humano fundamental que tiene toda persona y que le faculta a exigir del Estado un juzgamiento imparcial y justo, ante un juez responsable, competente e independiente, pues, él "Estado no sólo está obligado a proveer la prestación jurisdiccional (cuando se ejercitan los derechos de acción y contradicción) sino a proveerla bajo determinadas garantías mínimas que le aseguren tal juzgamiento imparcial y justo". A criterio del tratadista Saenz, “el Debido Proceso en su dimensión adjetiva, se refiere a toda aquella estructura de principios y derechos que corresponden a las partes durante la secuela de todo tipo de proceso, sea este jurisdiccional, sea administrativo, o sea corporativo particular”.

El proceso administrativo sancionatorio al igual que el procedimiento penal, debe hallarse impregnado de todos los elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su contenido esencial, en cuanto: a) al juez natural, b) legalidad formal, c) tipicidad, d) equidad, y, e) defensa irrestricta. Eduardo García Enterría, en relación al proceso administrativo sancionador, ha señalado: “…La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal”.

El proceso administrativo, reconoce el actuar procesal de las partes, que son las personas físicas o morales que intervienen en el proceso propiamente dicho y sobre las cuales gravitan las consecuencias de todos los aspectos del mismo, desde el inicio hasta la conclusión definitiva; en resumen, las partes de un proceso administrativo son: el Órgano Colegiado o autoridad investida con la facultad de sancionar o dicho de otra manera, el Juez Natural de «orden administrativo» y el servidor público, que actúa a nombre del Estado, contra el cual se sustanciará determinada acción disciplinaria” (SC 1448/2011-R de 10 de octubre).

La tipicidad en los procesos administrativos sancionatorios, es parte indisoluble del debido proceso, que a su vez es común al ejercicio del ius puniendi estatal, que exige que la norma mediante la cual se establece una sanción, dando lugar al nullun crimen, nulla poena sine lege, evitando la indeterminación que da lugar a la arbitrariedad. Existe una aplicación general y transversal de la legalidad como integrante del debido proceso, de cual se deriva el principio de tipicidad (SC 0498/2011-R de 25 de abril).

Ahora bien, ingresando en los aspectos doctrinales relacionados al caso de autos, cabe señalar que uno de los elementos esenciales del debido proceso, es la motivación de las resoluciones, entendida ésta como un derecho fundamental de todos los justiciables y administrados constituyéndose en una de las garantías que forma parte del contenido adjetivo del ya referido “debido proceso”; siendo también un presupuesto fundamental del correcto ejercicio a la tutela judicial efectiva.

A su vez, el derecho a la defensa irrestricta, componente del debido proceso, se halla inserto en el art. 115.II de la CPE, cuando: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa (…)”. El derecho a la defensa irrestricta, es un elemento integrante transversal a todas las fases sustantivas del proceso penal o disciplinario. Al respecto, Binder afirma: “El Derecho a la Defensa cumple dentro del Proceso Penal, un papel particular, por una parte actúa en forma conjunta con las demás garantías; por la otra, es la garantía que torna operativas a todas las demás”.

El derecho a la defensa irrestricta, es uno de los mínimos procesales que debe concurrir dentro de un proceso sancionatorio en el que se encuentre presente el debido proceso, constituyendo de esta manera un bloque de garantías procesales dentro del procedimiento sancionador, siempre en procura de efectivizar un proceso justo.

III.2.3. La motivación de las resoluciones como elemento procesal adjetivo del debido proceso y el deber de pronunciarse respecto a la totalidad de las cuestiones reclamadas por los procesados

El respeto absoluto por el debido proceso, es materia de eminente orden público y de los derechos que se encuentran vinculados al mismo. La motivación de las resoluciones administrativas, entendida como garantía del debido proceso, tiene que ser comprensible, puntual, concreta y en todos los casos lógica, incluyendo el análisis de todos los aspectos relacionados al asunto principal y de aquellos otros derivados del eje central en cuestión, debiendo en todos los casos efectuarse una relación de causalidad estrecha entre los hechos y la normativa inherente al caso específico.

En ningún caso se puede entender que existe motivación por la sola aplicación mecánica del derecho. La motivación debe compulsar las pruebas y arribar a conclusiones jurídicas ciertas sobre la base de hechos probados. Cualquier autoridad administrativa que emita una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar una minuciosa fundamentación legal y citar las normas que sustentan la parte dispositiva de la misma, lo contrario significa que cuando ésta autoridad disciplinaria omite realizar una correcta motivación, elimina la parte estructural de la resolución, asumiendo una decisión de hecho y no de derecho, lesionando efectivamente el debido proceso, derivando en el extremo inaceptable que los procesados no puedan conocer cuáles son las razones del fallo.

El tratadista Agustín Gordillo, al referirse a los caracteres y requisitos que deben reunir las decisiones administrativas, ha expresado: “(…) no pueden desconocerse las pruebas existentes ni los hechos objetivamente ciertos (…). El acto debe resolver todas las peticiones formuladas (…) o sea, todas las cuestiones planteadas. En esto todas las legislaciones y la doctrina son uniformes”. Esta ineludible exigencia de fundamentar las decisiones, se torna aún más relevante cuando la autoridad administrativa o tribunal de alzada deba resolver la impugnación de las resoluciones pronunciadas por las autoridades de primera instancia; más aún, si se trata de aspectos relacionados con excepciones interpuestas, que en todos los casos, su resolución tiene carácter definitivo causando efectos permanentes, razón por la cual, se reitera que resulta imprescindible que dichas resoluciones sean suficientemente motivadas y expongan con claridad las razones y fundamentos legales que las sustentan, permitiendo concluir, que la determinación asumida sobre la existencia o inexistencia de la falta administrativa, fue el resultado de una correcta y objetiva valoración de las pruebas, de la misma manera que se exige del administrado apelante, cumplir con la obligación de fundamentar los agravios supuestamente sufridos.

“No basta la simple cita de preceptos legales en una resolución para considerar motivada ésta, sino que es preciso que se expongan las argumentaciones pertinentes que conduzcan a establecer la decisión correspondiente”.

En tanto y en cuanto las resoluciones administrativas conlleven insertas en su texto de manera expresa los fundamentos de hecho y de derecho, el sujeto sometido al proceso tendrá la plena convicción respecto a que la decisión asumida por la autoridad es a todas luces justa; razón por la cuál no le está permitido a la autoridad administrativa, reemplazar una adecuada y sustanciosa fundamentación por una elemental relación de antecedentes. Por otra parte, tampoco puede considerarse una adecuada motivación el hecho de únicamente efectuar citas normativas en el texto resolutivo, tampoco es suficiente alegar que el actuar de la autoridad administrativa de primera instancia fue conforme a derecho, omitiendo el pronunciamiento respecto a todos los aspectos observados por la persona sometida a proceso, ya que el no pronunciarse en relación a algún extremo planteado, desvirtúa el fondo mismo del fallo asumido, ingresando en el terreno de la arbitrariedad, que a criterio de Legaz y Lacambra; "es una actitud antijurídica que consiste en la negación del derecho como legalidad y cometida por el propio custodio de la misma, es decir por el propio poder publico"

Los tratadistas Ossorio y Florit, afirman lo siguiente: “Frente a la absoluta libertad del juzgador para apreciar y valorar las pruebas, y también frente a la restricción valorativa de la prueba legal, surge el sistema de la sana crítica que deja al juez formar libremente su convicción, pero obligándole a establecer los fundamentos de la misma”. De la misma forma, Eduardo Couture, asevera que, “el juicio de valor en la sana crítica  ha de apoyarse en proposiciones lógicas correctas y fundarse en observaciones de experiencia confirmadas por la realidad”.

En conclusión, corresponde afirmar rotundamente, que la ausencia de una suficiente y adecuada motivación, vulnera el derecho al debido proceso, persé el derecho a la defensa, impidiendo que la tutela jurisdiccional administrativa sea efectiva, dando lugar al extremo inaceptable de la arbitrariedad, aclarándose que la obligación de motivar las resoluciones no significa que las decisiones adoptadas necesariamente deban satisfacer al administrado, lo que si es trascendental, es que la decisión sea justificada, dando lugar a que de esta manera se lleguen a emitir decisiones justas efectivizando el imperio de la justicia constitucional de la igualdad, inserta en nuestra Constitución Política del Estado, garantizando a los ciudadanos el ejercicio pleno de sus derechos constitucionales para el “vivir Bien”.

III.3. El contenido esencial del derecho de petición

III.3.1. Jurisprudencia del derecho de petición

La SC 1995/2010-R de 26 de octubre, ha señalado: “(…)Con relación al segundo requisito que establece que la solicitud debe ser presentada ante autoridad competente o pertinente, se debe precisar que esta no es una exigencia del derecho de petición, pues aún cuando la solicitud se presente ante una autoridad incompetente, ésta tiene la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando, en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; conclusión a la que se arriba por el carácter informal del derecho a la petición contenido en la Constitución Política del Estado, que exige como único requisito la identificación del peticionario, y en la necesidad que el ciudadano, encuentre respuesta y orientación respecto a su solicitud, en una clara búsqueda por acercar al administrado con el Estado, otorgándole a aquél un medio idóneo para obtener la respuesta buscada o, en su caso, la información sobre las autoridades ante quienes debe acudir, lo que indudablemente, fortalece el carácter democrático del Estado Boliviano.

En ese entendido, cuando la petición es dirigida a un servidor público, éste debe orientar su actuación en los principios contemplados en el art. 232 de la CPE, entre otros, el principio de compromiso e interés social, eficiencia, calidad, calidez y responsabilidad” (las negrillas nos corresponden).

III.3.2. El derecho de petición en la Constitución Política del Estado 

El art. 24 de la CPE, sostiene que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.

El derecho de petición es uno de los derechos esenciales para el acercamiento del Estado al administrado, permitiendo un relacionamiento eficaz en igualdad de condiciones, contribuyendo de esta manera a un mejor servicio público inclinado a favor del ciudadano. Ahora bien, la respuesta que proporcione, no necesariamente debe ser satisfactoria para el administrado, habrán situaciones que ameriten una respuesta negativa, sin que por aquellas se haya vulnerado éste derecho.

Consiste también en el hecho que no solamente se obtenga una pronta respuesta, sea ésta positiva o negativa, sino también que la misma debe contener una decisión de fondo respecto a lo peticionado, proporcionando certeza respecto a lo que se le responde.

El universo de administrados, requiere permanentemente de contestación a su sin número de peticiones en busca de información, generando en el Estado la obligación de dar prontas respuestas, motivando las mismas y explicando así sea brevemente el porqué de la respuesta, más aún si la misma es negativa; ésta, necesariamente debe contener el porqué de la negativa, las razones de ser del rechazo y el respaldo jurídico de dicha decisión. Las entidades públicas y los servidores públicos se encuentran sometidos al principio de legalidad, razón por la cuál únicamente deben cumplir lo establecido en determinada norma jurídica, que en el presente caso devienen de una obligación de carácter constitucional.

III.4. Análisis del caso concreto

En el presente caso, fue denunciada la falta de motivación en la emisión de la RA 004/11, por la cuál la Comisión de Régimen Disciplinario de la ANAPOL, determinó la baja definitiva sin derecho a reincorporación de la dama cadete Lilian Yohana Pérez Alcón, por “existir a su criterio suficientes elementos que generarían la convicción de que ha infringido el art. 39 inciso B.3. Numeral 11) del Reglamento de Régimen Disciplinario de las Unidades Académicas de Grado de la UNIPOL.

La falta de motivación, señala la accionante, se halla presente también en la Resolución de recurso jerárquico 269/2011, notificada el 28 de octubre de la misma gestión, mediante la cual se ratificó íntegramente la RA 004/11, considerando que ésta insuficiente motivación vulneró el debido proceso, el derecho a la defensa y consecuentemente el derecho de petición, además de existir dentro del proceso, incumplimiento de plazos procedimentales e incorrecta y sesgada valoración de la prueba.

III.4.1. En cuanto al debido proceso

Tal cual se expresó en el Fundamento Jurídico III.3.2 de la presente Resolución, la adecuada motivación de las resoluciones es un elemento del debido proceso en su faceta adjetiva, cuya base debe tener como sustento el íter probatorio basado en una objetiva compulsa de la prueba, relacionando íntimamente la normativa aplicable con el caso específico; extremo no concurrente en el presente proceso constitucional, toda vez que del análisis efectuado se puede concluir que no hubo una adecuada valoración y compulsa de las pruebas, sin que la presente afirmación signifique en modo alguno que este Tribunal ingrese a la valoración de las mismas, quedando claro únicamente el hecho que existía prueba documental contradictoria relacionada con la existencia de dos certificaciones emitidas por el Órgano Electoral Plurinacional, ambas referidas al estado civil de la ahora representada, pruebas que debieron ser analizadas y valoradas a profundidad, hecho que no se produjo dando lugar a la arbitrariedad en primer lugar de la Comisión de Régimen Disciplinario de la Academia Nacional de Policías ANAPOL y del Vicerrector de la Universidad Policial Mariscal Antonio José de Sucre, en segunda instancia, ambas de la Policía Boliviana.

Evidentemente, nos encontramos frente a un hecho de arbitrariedad, por cuanto el pedido de pronunciamiento expreso respecto a la prescripción planteada, que inicialmente fue diferida para su resolución en el Auto final, no obtuvo la respuesta motivada buscada, en razón a que la Comisión arriba señalada realizó una escueta y poco fundada explicación del porque no era aplicable la prescripción en autos, indicando únicamente que la institución matrimonial seguía surtiendo efectos jurídicos, obviando la relevancia de la contradicción surgida de la documentación aparejada al expediente administrativo, como era el hecho que no quedaba claro, relacionado a cual de las partidas, matrimoniales era falsa.

Esta referida arbitrariedad fue confirmada y refrendada por el Vicerrector de la Universidad Policial Mariscal Antonio José de Sucre de la Policía Boliviana ahora demandado, quien en la Resolución de recurso jerárquico 269/2011, simplemente expresó algunos conceptos de carácter doctrinal respecto al derecho disciplinario, considerando que la Comisión de Régimen Disciplinario de la ANAPOL era “libre” (sic) de asignar el valor que vea por conveniente a los elementos de prueba. Esta Resolución de revisión, debía garantizar el debido proceso en segunda instancia, enmendando las deficiencias del Tribunal de primera instancia; en autos, en la resolución de alzada no es posible apreciar el nexo lógico entre la decisión adoptada y la argumentación que le sirve de fundamento.

De lo expuesto en el presente fundamento, se concluye que la RA 004/11, por la cuál se determinó la baja definitiva sin derecho a reincorporación de la ahora representada y la Resolución de recurso jerárquico 269/2011, han vulnerado el derecho al debido proceso en su vertiente de motivación de las resoluciones. De la simple lectura de las resoluciones objetadas, a las cuáles se les está atribuyendo la característica de atentar contra el debido proceso, se aprecia que las mismas no guardan una adecuada relación respecto de los hechos y lo decidido, con lo que se evidencia que no se ha respetado el contenido esencial del derecho que se invoca como vulnerado, pues no ha existido una suficiente fundamentación jurídica, con lo que no se habría cumplido con la exigencia constitucional de motivar las resoluciones administrativas sancionatorias.

III.4.2. En lo referido al derecho a la defensa y al derecho de petición

En lo que respecta al derecho a la defensa, los argumentos esgrimidos precedentemente en el Fundamento Jurídico III.3.1., son válidos y aplicables, por cuanto al haber existido lesión del debido proceso, consecuentemente se ha transgredido el derecho a la defensa, en razón a que ante la inexistente o insuficiente motivación, los argumentos de una sólida defensa se ven restringidos, no pudiendo rebatirse los puntos de acusación de manera adecuada, ya que no se puede sustentar defensa alguna sobre ambiguas acusaciones.

En lo relacionado con el derecho de petición, cabe señalar que las resoluciones deben necesariamente contemplar todos los puntos demandados, sin significar que siempre deba existir una respuesta positiva, sino, una respuesta fundamentada a todos los puntos apelados negativa o positivamente, según corresponda; en el presente caso, se pudo constatar que éste derecho también fue trasgredido, en razón a que la búsqueda de respuestas por parte de la hija de la accionante, a través de la exigencia de una adecuada motivación y fundamentación en las resoluciones de primera y segunda instancia, no fue atendida, consecuentemente su derecho a la defensa se vio coartado, diluyendo la posibilidad de refutar con argumentos de hecho y jurídicos la acusación y sanción, emergentes del proceso disciplinario.

De todo lo expuesto, se concluye que el Tribunal de garantías al haber concedido la tutela solicitada, evaluó de manera correcta, y completa los datos del proceso y las normas aplicables al mismo, en razón a que se constata la lesión de los derechos invocados por la accionante.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: APROBAR la Resolución 24/2012 de 28 de febrero, cursante de fs. 71 a 74vta., dictada por la Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA