Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0008/2014

Sucre, 3 de enero de 2014

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrada Relatora:   Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  04543-2013-10-AAC

Departamento:             La Paz

En revisión la Resolución 050/2013 de 27 de agosto de 2013, cursante de fs. 42 a 45 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Jhonny Garnica Zurita contra Juan José Quispe Ulo, Autoridad Sumariante del Ministerio Público.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 13 de agosto de 2013, cursantes de fs. 23 a 26 vta. y de subsanación de 22 del mismo mes y año, corriente a 32 y vta., el accionante expone lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En razón a la denuncia formulada por Cynthia Pinaya Vidaurre, por presuntas faltas disciplinarias cometidas en el ejercicio de sus funciones, la Autoridad Sumariante mediante Resolución JJQ 02/12 de 18 de septiembre, inició el proceso administrativo en su contra y la respectiva apertura investigativa.

El mencionado proceso sumario culminó con la emisión de la Resolución JJQ 27/2013, que declaró probada la denuncia interpuesta contra el accionante y dispone como sanción la destitución definitiva del cargo, decisión ésta que fue recurrida en recurso jerárquico que mereció como respuesta la Resolución FGE/RJGP/DSL 088/2013 de 5 de abril, que ordena la nulidad de obrados y dispone que el proceso se lleve a cabo con la Ley Orgánica del Ministerio Público abrogada, puesto que los hechos denunciados sucedieron antes de la promulgación de la Ley Orgánica del Ministerio Público Vigente; sin embargo, el sumariante emite la Resolución JJQ 34/2013, por la que nuevamente se apertura el proceso, empero incumpliendo la mencionada Resolución FGE/RJGP/DSL 088/2013, que aplica tanto la Ley abrogada como la vigente, desconociendo así los principios de vigencia de la ley y el de irretroactividad, tratando de juzgarle con una ley posterior al hecho.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante alega la lesión de los derechos al debido proceso, “seguridad jurídica” y a los principios de legalidad y de irretroactividad; citando al efecto los arts. 115, 123 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE); 14 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos; y, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, disponiendo se declare la nulidad de la Resolución JJQ 34/2013 de 17 de junio, emitida por el ahora demandado.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Efectuada la audiencia pública el 27 de agosto de 2013, en presencia de ambas partes procesales, asistidos de sus respectivos abogados y en ausencia del tercero interesado y del representante del Ministerio Público; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El abogado del accionante ratificó el contenido de la acción interpuesta y ampliando la misma señaló que: a) La Resolución JJQ 34/2013, ahora impugnada, mezcla en todas sus partes las Leyes Orgánicas  abrogada y vigente del Ministerio Público, no habiéndose cumplido con el art. 116 de la CPE, que refiere sobre la vigencia de la ley en el tiempo y el espacio, además que éste es refrendado por la Resolución FGE/RJGP/DSL 088/2013, emitida por el Fiscal General del Estado, quien dice que se debe aplicar la Ley 2175 actualmente abrogada, generando de esta manera inseguridad sobre que norma se le estaría aplicando; y, b) De acuerdo al inc. 4) de la Disposición Transitoria de la Ley vigente, se tiene que los procesos disciplinarios con denuncia y sin resolución, como ocurre en el caso de su defendido, se tramitarán (procedimiento y calificación de las faltas) con la Ley hoy abrogada.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Juan José Quispe Ulo, Autoridad sumariante del Ministerio Público, en audiencia informó que: 1) El ahora accionante, está siendo procesado por dos denuncias, la primera que es realizada ante la Fiscalía General de Estado y la segunda en la Fiscalía Departamental de La Paz, la primera que se la realiza con la Ley Orgánica del Ministerio Público abrogada y la segunda con la Ley vigente, y es la que ésta autoridad tramitó y dictó Auto de Apertura otorgando los diez días correspondientes y vencido éste se pronunció Resolución por la que se encuentra probada la denuncia y se dispone la destitución definitiva del hoy accionante, recurrida la misma en recurso jerárquico ante el Fiscal General del Estado, se emitió la Resolución FGE/RJGP/DSL 088/2013, cuya parte resolutiva indica, que el proceso debe estar circunscrita a la Ley ahora abrodada, por lo que debe pronunciarse nueva resolución de acuerdo al principio temporus regis actus; 2) La ley procesal aplicable a un caso, debe ser siempre la vigente, aunque los hechos hubieren sucedido de manera anterior a la entrada en vigencia de la ley, y ello no implica vulneración al principio de irretroactividad de la ley; 3) La disposiciones abrogatorias y derogatorias de la Ley vigente, en su parte última indican que están derogadas todas las normas contrarias a esa Ley; 4) Con la nueva Ley el procedimiento disciplinario a cambiado; y, 5) Se cumplió a cabalidad con la Resolución jerárquica del Fiscal General del Estado, puesto que se apertura el proceso con la Ley actualmente abrogada y el trámite de acuerdo al Auto Supremo 21/12; es decir, con la Ley Orgánica del Ministerio Público vigente.

I.2.3. Resolución

La Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 050/2013 de 27 de agosto, cursante de fs. 42 a 45 vta., por la que denegó la tutela solicitada por no haber cumplido con el principio de subsidiariedad; asimismo, indicó como fundamentos que: i) La Resolución 088/2013, establece que se aplicara la ley del momento donde sucedieron los hechos, es decir, la Ley Orgánica del Ministerio Público abrogada y que el procedimiento debe seguir acorde a la Ley vigente; ii) La Resolución JJQ 34/2013, hace constar todos los fundamentos que indica el fallo del Fiscal General del Estado; iii) En lo que concierne a los arts. 126 y 127 de la Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP), estos únicamente refieren al procedimiento a seguir en los procesos disciplinarios, por lo que el demandado solo mezcló ambas disposiciones legales para dar efectividad al procedimiento; y, iv) Si bien la Resolución JJQ 34/2013, no tiene recurso ulterior; empero, aperturado el proceso el accionante cuenta con el recurso jerárquico, por lo que se tiene que éste no agotó las instancias idóneas de reclamo.

II. CONCLUSIONES

Realizada la revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las siguientes conclusiones:

II.1.  El 21 de febrero de 2013, la Autoridad Sumariante del Ministerio Público, pronunció la Resolución JJQ 27/2013, mediante la que se declara probada la denuncia interpuesta por Cynthia Pinaya Vidaurre contra Jhonny Garnica Zurita, Fiscal de Materia, disponiéndose su destitución definitiva del cargo (fs. 1 a 9).

II.2.  Por Resolución FGE/RJGP/DSL 088/2013 de 5 de abril, el Fiscal General del Estado responde al recurso jerárquico presentado por el hoy accionante, determinando anular obrados hasta el vicio más antiguo, debiendo en su lugar emitir nuevo auto de admisión (fs. 10 a 14).

II.3.  Mediante Resolución JJQ 34/2013 de 17 de junio, se da cumplimiento a la Resolución FGE/RJGP/DSL 088/2013, admitiendo la apertura del proceso disciplinario a instancia de Cynthia Pinaya Vidaurre contra Jhonny Garnica Zurita, por presuntas faltas disciplinarias establecidas en los arts. 107.11 y 108 incs. 4) y 5) de la Ley Orgánica del Ministerio Público abrogada (LOMPabrg.) (fs. 15 a 21).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante, alega la vulneración de sus derechos al debido proceso, “seguridad jurídica” y a los principios de legalidad y de irretroactividad, indicando que dentro del proceso disciplinario que se sigue en su contra el Sumariante incumpliendo lo dispuesto en la Resolución del recursos jerárquico, le pretende aplicar tanto la Ley Orgánica abrogada como la vigente, provocando que no sepa que disposición legal se le aplicará.

En consecuencia corresponde determinar en revisión, si se debe conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. El debido proceso y su relación en el ámbito administrativo

Conforme a la nueva Constitución Política del Estado el debido proceso tiene una triple dimensión como principio, derecho y garantía constitucional, asimismo, este no debe ser entendido que solo es aplicable a los procesos judiciales o en la vía ordinaria y es que el debido proceso es aplicable a todas la personas que se encuentren en proceso sea ordinario, administrativo y administrativo sancionador, en los que se tenga por finalidad definir derechos de las personas que se encuentran en controversia; vale decir, que los efectos del fallo surten efectos jurídicos en las personas que son parte del proceso, es por eso que los jueces y tribunales siempre deben observar por el que en las causas de son de sus conocimiento se cumpla con el debido proceso y los elementos que la conforman.

El proceso administrativo sancionador viene a ser similar al proceso penal, puesto que persiguen fines similares cual es sancionar conductas que se encuentran tipificadas en las disposiciones legales respectivas a cada una de ellas, por lo que también le son aplicables al proceso administrativo los derechos y garantías que tiene el procesado en la vía ordinaria, así lo reconoció la SC 0143/2012 de 14 de mayo, que indicó: “El proceso administrativo sancionatorio al igual que el procedimiento penal, debe hallarse impregnado de todos los elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su contenido esencial, en cuanto: a) al juez natural, b) legalidad formal, c) tipicidad, d) equidad, y, e) defensa irrestricta. Eduardo García Enterría, en relación al proceso administrativo sancionador, ha señalado: '…La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal'.

El proceso administrativo, reconoce el actuar procesal de las partes, que son las personas físicas o morales que intervienen en el proceso propiamente dicho y sobre las cuales gravitan las consecuencias de todos los aspectos del mismo, desde el inicio hasta la conclusión definitiva; en resumen, las partes de un proceso administrativo son: 'el Órgano Colegiado o autoridad investida con la facultad de sancionar o dicho de otra manera, el Juez Natural de «orden administrativo» y el servidor público, que actúa a nombre del Estado, contra el cual se sustanciará determinada acción disciplinaria' (SC 1448/2011-R de 10 de octubre)”.

III.2. De la norma sustantiva, adjetiva y del principio de irretroactividad de las disposiciones legales

Para llegar a determinar la irretroactividad de las normas legales, de manera previa es necesario establecer la diferencia entre lo que es una norma sustantiva o material y las adjetivas o formales, siendo las primeras aquellas que no dependen de otra disposición legal para cumplir su objetivo, pudiendo ser de dos tipos la que determina derechos y garantías y por otro las que determinan conductas que deben ser observadas, y el segundo, la norma adjetivas, son aquellas que carecen de existencia propia, pues su objetivo es el de otorgar los medios para la realización de las normas sustantivas, garantizando así su respeto, otra de la característica que resulta importante puesto que es la base para la resolución del presente caso es sobre la irretroactividad de las disposiciones legales, es así que de manera previa se referirá a las normas sustantivas, a las cuales si les es aplicable el art. 123 de la CPE, y es que como se indicó la razón radica en su importancia de establecer derechos y garantías, por lo que en resguardo a la seguridad jurídica, no es posible aplicar normas que no existían en el momento de cometerse el acto, intelecto al que llegó el Tribunal Constitucional estableciendo en resumen que el derecho sustantivo se rige por el tempus comisi delicti, en tanto que, al estar subordinado el derecho adjetivo a los alcances del derecho sustantivo, bajo este intelecto el Tribunal Constitucional pronunció la SC 0757/2003-R de 4 de junio.

En el mismo sentido la SC 1055/2006-R de 23 de octubre; señaló que: “Bajo el referido entendimiento, se ha concluido que (…) la aplicación del derecho procesal se rige por el tempus regis actum y la aplicación de la norma sustantiva por el tempus comissi delicti; salvo claro está, los casos de ley más benigna; lo que tampoco, como lo precisó la jurisprudencia de este Tribunal, significa una contradicción con los mandatos del art. 14 de la CPE, dado que lo que ahí se consagra como garantía…', así también se tiene la SC 0386/2004-R de 17 de marzo, cuando señala que: '…no obstante aquello conviene reiterar que la naturaleza o carácter procesal de una norma legal, no depende del cuerpo de disposiciones en la que se halle ubicado, sino de su contenido. Conforme a esto, lo que se debe de tratar de precisar en cada caso, es la esencia procesal o no de la ley a aplicarse. En este cometido, '…si ésta, por su contenido, tiende a describir ese tipo particular de relación constitutiva y dinámica que denominamos proceso y que la ley revela por esa noción de marcha que va desde la demanda hasta la ejecución; si halláramos en ella la descripción de cómo se debe realizar u ordenar el cúmulo de actos tendientes a la obtención de una decisión judicial susceptible de ejecución coactiva por parte de los órganos del Estado, esa ley será procesal y como tal debemos tratarla' (Couture, en Estudios de Derecho procesal civil). Este entendimiento parte del hecho de que 'El derecho procesal es el conjunto de normas que regulan la actividad jurisdiccional del Estado para la aplicación de las leyes de fondo, y su estudio comprende: la organización del Poder Judicial y las determinaciones de la competencia de los funcionarios que la integran y la actuación del juez y las partes en la sustanciación del proceso' (Alsina, en Tratado teórico-práctico de derecho procesal, civil y comercial); lo que revela el carácter siempre instrumental del proceso…”

El art. 123 de la CPE, establece la garantía jurisdiccional de la irretroactividad de la ley, indicando que: “La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución”, de la lectura de la disposición se tiene que se establece en que consiste la irretroactividad y también las excepciones a la misma las cuales son en cuatro casos, los cuales son en materia laboral, penal, en corrupción y la cuarta que es abierta puesto que indica aquellas establecidas en la Constitución Política del Estado.

La retroactividad de las disposiciones legales, también fue prohibida por la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, puesto que el art. 5, señala que: “La ley sólo tiene derecho a prohibir los actos perjudiciales para la sociedad. Nada que no esté prohibido por la ley puede ser impedido, y nadie puede ser constreñido a hacer algo que ésta no ordena”, en el mismo sentido el art. 11 de la Declaración de Derechos Humanos, indica que: “Nadie será condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueron delictivos según el Derecho nacional o internacional”.

Se tiene que la irretroactividad de las disposiciones legales en general es parte del principio de legalidad y es que no se puede pedir el cumplimiento de disposición legal alguna en tanto no se encuentre legalmente en vigencia en ese momento, intelecto que va relacionado con la teoría de los hechos cumplidos que establece que cada norma jurídica debe aplicarse a los hechos que ocurran durante su vigencia, materializando así el principio de seguridad jurídica.

En síntesis, dada la naturaleza de las normas adjetivas a diferencia de las sustantivas pueden ser aplicadas de manera inmediata a su entrada en vigencia, en ese sentido también lo estableció la SC 1421/2004-R de 6 de septiembre, al indicar que: “De la doctrina constitucional referida se puede colegir que las leyes en general y las normas consignadas en ellas en particular, cuando son de naturaleza procesal no sustantiva, es decir, aquellas que regulan procesos o procedimientos, pueden ser aplicadas de manera inmediata a todos los procesos que se inicien o que están pendientes al tiempo en que entran en vigor, ello porque su aplicación tiene la finalidad de regular un hecho en la actualidad y no a situaciones o hechos pasados y debidamente consolidados; en ese orden, se entiende que las normas jurídicas que regulen procesos electorales ingresan al ámbito de la aplicación retroactiva para regular un acto eleccionario que se hubiese iniciado en vigencia de la norma anterior y debe concluir cuando la nueva norma entró en vigor en pleno proceso” (las negrillas nos corresponden).

III.3. Análisis del caso concreto        

El accionante indica que dentro del proceso administrativo disciplinario que se le sigue en su contra, la Autoridad Sumariante del Ministerio Público desoyendo lo dispuesto por la Resolución FGE/RJGP/DSL 088/2013 y contrariando disposiciones legales mezcló en el Auto de apertura tanto la Ley Orgánica del ministerio Público abrogada en la calificación de las faltas disciplinarias como la Ley vigente en el procedimiento a utilizarse para la sustanciación.

Ahora bien, de la revisión de las piezas cursantes en el expediente, se tiene que la Autoridad Sumariante en cumplimiento de la Resolución FGE/RJGP/DSL 088/2013 de 5 de abril, emitió la Resolución JJQ 34/2013, en la que admite la denuncia realizada por Cynthia Pinaya Vidaurre contra Jhonny Garnica Zurita, por supuestamente incurrir en faltas muy graves y graves contenidas en los arts. 107.11 y 108 incs. 4) y 5) de la Ley 2175, indicando que esto, lo realiza en cumplimiento de los arts. 126 y 127.I de la Ley vigente, otorgando consecuentemente el plazo de diez días hábiles para que se presente los elementos de prueba correspondientes, ello de acuerdo al art. 127.II, por lo que se establece que el demandado calificó las faltas disciplinarias de acuerdo a la Ley Orgánica del Ministerio Público abrogada, puesto que en vigencia de ésta es que se cometieron las faltas denunciadas y se formuló la denuncia y aplica los arts. 126 y 127 de la Ley Orgánica vigente, que corresponden al procedimiento disciplinario.

Por cuanto se tiene dos situaciones, por un lado que la Autoridad Sumariante dio correcto cumplimiento a la Resolución pronunciada por el Fiscal General del Estado, ya que en este fallo se establece de manera clara que la calificación se debe realizar de acuerdo a la Ley actualmente abrogada y por otro, que el demandado en observancia al referido fallo del recurso jerárquico emitido por el Fiscal General del Estado, refiriendo que éste tiene la obligación de cuidar por la legalidad de las resoluciones y aplicó de manera correcta el procedimiento establecido en la Ley Orgánica vigente, como se mencionó en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la disposición sustantiva y la disposición adjetiva deben ser tratados de manera diferente y dada la relevancia que posee la sustantiva al contener derechos, obligaciones o establecer conductas en un determinado tiempo para su aplicación, se encuentra sujeta al principio de irretroactividad establecida en el art. 123 de la CPE, caso totalmente contrario a lo que pasa con las normas adjetivas, que dado su carácter instrumental y de dependencia que tiene puesto que su objetivo radica en ordenar y establecer los actos y etapas procesales destinados a lograr una resolución por parte del juez o tribunal que conoce el proceso sea judicial o administrativo.

Por cuanto, se establece que la Autoridad Sumariante al haber calificado la conducta de acuerdo a la Ley Orgánica del Ministerio Público abrogada y llevar el proceso de acuerdo a la Ley Orgánica vigente, obró de manera correcta y en apego al principio que rige el derecho procesal de tempus regis actum y también de acuerdo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en lo que refiere a la irretroactividad de las normas sustantivas o de fondo y las normas subjetivas o de forma.

En consecuencia, la Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, al haber denegado la tutela solicitada aunque con otros fundamentos actuó de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional; de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 050/2013 de 27 de agosto, cursante de fs. 42 a 45 vta., pronunciada por la Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Fdo. Efren Choque Capuma

MAGISTRADO