Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0838/2023-S2

Sucre, 24 de agosto de 2023

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora:   MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  49102-2022-99-AAC

Departamento:            Chuquisaca

En revisión la Resolución 097/2022 de 1 de agosto, cursante de fs. 136 a 139 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Henrry Freddy Torrejón Bustillos contra Fausto Juan Lanchipa Ponce, Fiscal General del Estado; y, Juan Pablo Ayala, Director y Martha Rosario Bellido Cuéllar, Jefa de Análisis Jurídico ambos de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General del Estado.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 5 y 11 de julio de 2022, cursantes a fs. 1, 53 a 70; y, 82 a 89 vta., el accionante expresó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Ingresó a trabajar al Ministerio Público en el cargo de médico forense bajo la modalidad de personal eventual, luego suscribió contrato a plazo fijo, y posteriormente, mediante invitación pública aplicó para el proceso de reclutamiento de personal a nivel nacional, sometiéndose a la calificación de méritos, competencia y transparencia, en el que fue seleccionado y designado con ítem en el mismo cargo que fungía con destino a la Fiscalía Departamental de Pando, mediante Memorando CITE: FGE/RJGP/D 168/2016 de 19 de septiembre, ingresando de esa forma a la carrera administrativa.

Fue objeto de distintas capacitaciones y evaluaciones de desempeño que las superó satisfactoriamente; empero, de forma sorpresiva el 7 de febrero de 2022, se le notificó con el Memorando CITE FGE/AMNMC/AG 018/2022 de 3 de igual mes, expedido por Álvaro Mauricio Nava Morales Carrasco, Fiscal General del Estado en suplencia legal, agradeciéndole sus servicios; por lo que, impugnó ese actuado, entendiendo que su reclamo se configuraba en un recurso de revocatoria, el cual fue rechazado a través del Informe Jurídico FGE/DAJ 040/2022 de 21 del referido mes, emitido por Martha Rosario Bellido Cuéllar, Jefa de Análisis Jurídico de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General del Estado        -codemandada-; ante tal decisión, formuló recurso jerárquico el cual no fue tramitado por la prenombrada y Juan Pablo Ayala, Director de la mencionada Dirección -codemandado-, quienes se ratificaron en el señalado Informe Jurídico, impidiéndole acceder a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Ministerio Público, para absolver su petición y evitando se efectivice su reincorporación laboral.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos a la impugnación, al trabajo, a la estabilidad laboral, al debido proceso y a la petición, citando al efecto los arts. 46.I, 115 y 180.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 23.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); y, 23.1 inc. c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo: a) Dejar sin efecto el Memorando CITE FGE/AMNMC/AG 018/2022, y la Nota CITE: FGE/DAJ 144/2022 de 7 de marzo; y, b) Se conmine al Director y a la Jefa de Análisis Jurídico codemandados, para que concedan su recurso jerárquico ante el Fiscal General del Estado.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 1 de agosto de 2022, según consta en acta cursante de fs. 119 a 135, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante a través de su abogado, ratificó el tenor íntegro del memorial de acción de amparo constitucional, y ante la consulta de los Vocales de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, manifestó que: 1) El recurso de revocatoria fue presentado el 16 de febrero de 2022, y el jerárquico el 25 de igual mes y año; y, 2) La convocatoria externa por la que obtuvo al puesto data del 2016; empero, no tenía copias de la misma; sin embargo, fue elegido entre varios profesionales por un jurado que calificó sus méritos y títulos obtenidos; en todo caso, el Memorando CITE FGE/RJGP/D 168/2016 -por el cual accedió al cargo-, tiene un error de taypeo al consignar que fue de manera provisional.

I.2.2. Informe de los demandados

Fausto Juan Lanchipa Ponce, Fiscal General del Estado; y, Juan Pablo Ayala, Director y Martha Rosario Bellido Cuéllar, Jefa de Análisis Jurídico, ambos de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General del Estado, por sí y en representación del primer nombrado, por memorial presentado el 29 de julio de 2022, cursante de fs. 116 a 118, y en audiencia de garantías manifestaron que:   i) Los dos últimos mencionados señalaron que son servidores públicos cumpliendo funciones de asesoramiento a la MAE de la referida institución, sin que les corresponda asumir o incidir en las decisiones que atañen a esa autoridad, tampoco les competía agradecer los servicios del accionante, ni ratificar o interferir con la viabilidad de los recursos administrativos desplegados por el aludido; por tal razón, no les alcanzó la legitimación pasiva en esta acción de defensa; ii) El 14 de febrero de 2022, el impetrante de tutela presentó memorial ante el Fiscal General del Estado, solicitando se emita informe en el que se expliquen las razones para su retiro por considerarlo injusto y, se deje sin efecto el Memorando CITE FGE/AMNMC/AG 018/2022, que dispuso su reincorporación; mereciendo el Informe Jurídico FGE/DAJ 040/2022, el cual concluyó que la solicitud de reincorporación no se encontraba legalmente sustentada, considerando que su designación fue de manera provisional, y no estaba institucionalizado, pudiendo ser removido por la simple decisión de la MAE de la Fiscalía General del Estado, sin establecer causal o motivo que justifique esa desvinculación; informe puesto a conocimiento del peticionante de tutela; iii) El aludido reiteró su petición mediante memorial formulado el 25 de igual mes y año, que fue atendido por Nota CITE: FGE/DAJ 144/2022, ratificándose en los términos del mencionado Informe Jurídico; iv) El solicitante de tutela amparándose en los principios pro actione y la Ley de Procedimiento Administrativo, asumió que sus memoriales se constituyen en recursos de revocatoria y jerárquico, respectivamente; empero, el art. 3.II    inc. c) de la referida norma, excluyó al Ministerio Público de su ámbito de aplicación; en ese sentido, se cumplió con lo pedido por el prenombrado, en el marco del derecho a la petición a través del indicado Informe Jurídico, que no tiene la potestad de revocar la decisión de una autoridad jerárquica superior del Ministerio Público, no resultando cierto lo afirmado por el impetrante de tutela, respecto a que ese documento ratificó el agradecimiento de servicios, al ser solo un criterio legal que no incumbe ninguna determinación; v) Sobre la supuesta condición de funcionario de carrera, ello no es evidente; ya que, el Fiscal General del Estado conforme a sus atribuciones designó al peticionante de tutela como Médico Forense II dependiente del Instituto de Investigaciones Forenses (IDIF), de manera provisional; por ende, su ingreso a la entidad respondió a una decisión unilateral del Fiscal General del Estado en suplencia legal; razón por la cual, no tuvo calidad de funcionario de carrera ni le alcanza el derecho a la inamovilidad laboral, conforme lo previsto en el art. 7.II del Estatuto del Funcionario Público (EFP); vi) En cuanto a la evaluación de desempeño que hizo mención el accionante, el art. 22 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NB-SAP), la concibe como un proceso permanente que mide el grado de cumplimiento de la Programación Operativa Anual Individual por parte del servidor público en relación al logro de objetivos, funciones y resultados asignados al cargo que ocupa, registrando de esta manera la productividad de los mismos que no están sujetos a la carrera; asimismo, ocurrió con las capacitaciones de las que se benefició el prenombrado de acuerdo a lo estipulado en el art. 71 de la EFP; y, vii) La Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2021 -Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020-, estableció que la carrera administrativa queda suprimida; por lo que, el peticionante de tutela no tuvo esa calidad, y si bien hizo referencia a que ingresó por convocatoria, revisado su file personal ello se debió a proceso de contratación de consultores en línea, a quienes se aplican las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS); por todo lo expuesto, solicitaron se deniegue la tutela impetrada.

Ante las consultas de los Vocales de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, contestaron que: a) El Reglamento Interno de Personal del Ministerio Público regula a los servidores de dicha institución así como al personal del IDIF; empero, no se prevé un mecanismo específico para impugnar un acto administrativo emitido por la MAE de la Fiscalía General del Estado, debiendo aplicarse lo previsto en el art. 180 de la CPE; es decir, como ocurrió en el caso concreto, ante una desvinculación, el afectado formulará una reclamación, algunos la identifican como recurso de revocatoria, pero no se trataría de una figura reglada; b) En mérito al principio de informalismo se dio respuesta a la solicitud del accionante, para lo cual se emitió un informe jurídico que fue elevado a la MAE, quien mediante proveído de 24 de febrero de 2022, dispuso se le responda en los términos del mismo, conforme denota la Hoja de Ruta 2061; y, c) De acuerdo al Manual de Funciones del Ministerio Público, el Fiscal General de Estado delega sus funciones al Secretario General que es su directo e inmediato colaborador, haciéndose cargo de toda la correspondencia que llega, excepto la que tiene relación con procesos penales; y si bien, no consta su firma en dicho decreto, ello no implica que no devenga de una orden verbal a este último, quien canaliza esas decisiones.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante Resolución 097/2022 de 1 de agosto, cursante de fs. 136 a 139 vta., denegó la tutela impetrada, con base en los siguientes fundamentos: 1) Respecto al derecho a la petición invocado por el accionante, el art. 24 de la CPE reconoce el mismo de forma autónoma; es decir, fuera del proceso; por lo que, no resulta viable su tutela dentro de un proceso de impugnación como fue el planteado contra el Memorando CITE FGE/AMNMC/AG 018/2022; pues ello, deberá ser tramitado y resuelto en el marco del debido proceso, impidiendo que la justicia constitucional analice o tutele el mencionado derecho y el de impugnación; 2) En lo que concierne a los derechos al trabajo y al ejercicio de la función pública, incumbe aplicar la condición de funcionario provisorio, entendiendo que son servidores públicos que no cumplieron los requisitos para ser de carrera administrativa pero ejercen las funciones que les corresponde a estos; en ese sentido, el carácter de provisionalidad se vincula con la ausencia de estabilidad y continuidad laboral, en cuyo caso los trabajadores pueden ser desvinculados sin necesidad que se invoque una causal; 3) En el presente caso, el Memorando CITE FGE/RJGP/D 168/2016, precisó que la designación fue de manera provisional en el cargo Ítem 615; además, no existe elemento que hubiese demostrado que el impetrante de tutela era funcionario de carrera, permitiendo la aplicación del art. 7.II del EFP, el cual implica que no le asiste el derecho de impugnación; en consecuencia, el recurso de revocatoria en términos técnico-jurídicos resultaba improcedente en virtud al principio de legalidad que emergió de esa disposición, haciendo énfasis que contra la decisión de una MAE no se admite recurso jerárquico; empero, en ese alcance debió dictarse una declaratoria de improcedencia y no un informe jurídico; y, 4) El Fiscal General demandado no se pronunció sobre la inviabilidad del recurso de impugnación contra el Memorando CITE FGE/AMNMC/AG 018/2022, el cual fue atendido por los codemandados a través del Informe Jurídico FGE/DAJ 040/2022, que estaba dirigido a dicha autoridad fiscal, y ante la objeción de ese actuado, los prenombrados se limitaron a ratificar el mismo; verificando que las impugnaciones no fueron resueltas por el demandado; sin embargo, considerando que el peticionante de tutela era funcionario provisorio, una eventual concesión de tutela a fin de que se resuelvan esas impugnaciones, no repararían el derecho a la estabilidad ni podría reincorporarse al accionante a su fuente laboral, careciendo de relevancia constitucional.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Por Memorando CITE FGE/RJGP/D 168/2016 de 19 de septiembre, Ramiro José Guerrero Peñaranda, entonces Fiscal General de Estado, designó a Henrry Freddy Torrejón Bustillos -accionante- de manera provisional como Médico Forense II dependiente del IDIF (fs. 6).

II.2.  Consta Memorando CITE FGE/AMNMC/AG 018/2022 de 3 de febrero, expedido por Álvaro Mauricio Nava Morales Carrasco, Fiscal General del Estado en suplencia legal, agradeció los servicios del impetrante de tutela, notificado el 7 de igual mes y año (fs. 26).  

II.3.  A través de memorial presentado el 16 de febrero de 2022, ante el Fiscal General del Estado, el solicitante de tutela se apersonó e invocó su derecho a la petición de información (fs. 27 a 28 vta.).

II.4.  Mediante Informe Jurídico FGE/DAJ 040/2022 de 21 de febrero, dirigido a Fausto Juan Lanchipa Ponce, Fiscal General del Estado -demandado-, Martha Rosario Bellido Cuéllar, Jefa de Análisis Jurídico de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General del Estado -codemandada-, concluyó que el peticionante de tutela fue designado como Médico Forense II del IDIF de manera provisional, no institucionalizado; por lo que, su remoción no requirió de ninguna causal que la justifique, máxime si sus argumentos no fueron acreditados con pruebas válidas para su apreciación (fs. 29 a 31).

II.5.  Por escrito desplegado el 25 de febrero de 2022, ante la misma autoridad fiscal, el impetrante de tutela reiteró su anterior solicitud (fs. 32).

II.6.  Mediante Nota CITE: FGE/DAJ 144/2022 de 7 de marzo, los codemandados manifestaron que se dio respuesta a lo pedido en el Informe Jurídico FGE/DAJ 040/2022 (fs. 33).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la impugnación, al trabajo, a la estabilidad laboral, al debido proceso y a la petición; alegando que, sin mediar causal válida fue desvinculado del cargo de Médico Forense del IDIF, a través del Memorando CITE FGE/AMNMC/AG 018/2022 de 3 de febrero, expedido por Álvaro Mauricio Nava Morales Carrasco, Fiscal General del Estado en suplencia legal; impugnando esa decisión por memoriales presentados el 16 y 25 de febrero de 2022, que fueron atendidos por Juan Pablo Ayala, Director y Martha Rosario Bellido Cuéllar, Jefa de Análisis Jurídico, ambos de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General del Estado -codemandados-, rechazando su petición de reincorporación mediante el Informe Jurídico FGE/DAJ 040/2022 de 21 de febrero, obviando que ingresó a esa institución a través de una convocatoria pública externa, y por lo tanto, es funcionario de carrera.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Del funcionario provisorio y el derecho a impugnar

Al respecto, la SC 0474/2011-R de 18 de abril, precisó que: “Con relación a la situación de funcionarios provisorios, el art. 71 del EFP, establece que: ‘Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7° de la presente Ley. El Poder Ejecutivo programará, en el ámbito de su competencia, la sustitución gradual de los funcionarios provisorios por funcionarios de carrera, mediante la implementación de programas de desarrollo institucional’, o sea que la diferencia entre servidores públicos de carrera y provisorios, radica en que los primeros además de los derechos establecidos en el art. 70 I. del referido estatuto, tienen derecho a la carrera administrativa y estabilidad laboral, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad, entre otras; además a impugnar, en la forma prevista en el Estatuto del Funcionario Público y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios.

La jurisprudencia constitucional también precisó la distinción existente entre servidor público de carrera y servidor público provisorio, señalando que la diferencia entre ambos radica en las previsiones por los arts. 7.II y 71 de la indicada norma legal, que rige el sistema de administración de personal en las entidades públicas. En síntesis, el servidor público de carrera, es aquel que independientemente de gozar de los mismos derechos que los demás previstos en el art. 7 del EFP, tiene derecho a la inamovilidad laboral y en su caso a impugnar toda determinación relacionada con su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios; de otra parte, el art. 57 del DS 26115 de 16 de marzo de 2001, dispone quienes son los funcionarios reconocidos en la carrera administrativa, estableciendo para ello requisitos como el cumplimiento de determinada cantidad de años de servicio ininterrumpidos, registro en la Superintendencia del Servicio Civil y la renuncia voluntaria a su cargo.

Los servidores públicos provisorios gozan de los mismos derechos establecidos en el art. 7.I EFP; empero, no pueden impugnar las resoluciones que impliquen su remoción; es decir no gozan de la inamovilidad laboral. Otra diferencia consiste en que al servidor público de carrera se le deberá especificar la falta por la cual es destituido de su fuente laboral previo el inicio de un proceso administrativo interno, en cambio, a los servidores públicos provisorios, simplemente se les comunicará el cese de sus funciones sin invocar la comisión de ninguna falta por lo que tampoco se les iniciará proceso administrativo interno. La jurisprudencia constitucional, precisó que si para el retiro de un funcionario provisorio se invocare una causal, ello conlleva la realización de un proceso previo y en su caso el derecho a la impugnación de ese acto administrativo” (énfasis añadido).

Así, la SC 1462/2011-R de 10 de octubre, sostuvo que: “En ese entendido, si pese a tener la condición de funcionario provisorio y a momento de su destitución se invocare una causal, como en el caso concreto, donde se hizo referencia a una supuesta ‘reestructuración administrativa’, la institución se obliga a demostrar que dentro de su estructura organizacional ya no existe o no existirá ese cargo; motivo por el cual, se prescinde de los servicios del funcionario público. Por lo tanto, reiterando, cuando se trate de la conclusión de servicios de funcionarios provisorios, no es necesario invocar una causal para su destitución, de lo contrario, da lugar a la realización de un proceso administrativo previo a objeto de demostrar la causal y donde el afectado asuma defensa en el marco de un debido proceso” (las negrillas nos corresponden).

III.2.  Análisis del caso concreto

Se colige de antecedentes que, por Memorando CITE FGE/RJGP/D 168/2016 de 19 de septiembre, Ramiro José Guerrero Peñaranda, entonces Fiscal General de Estado, designó a Henrry Freddy Torrejón Bustillos -accionante- de manera provisional como Médico Forense II dependiente del IDIF (Conclusión II.1); posteriormente, el 7 de igual mes y año, le notificaron a este último con el Memorando CITE FGE/AMNMC/AG 018/2022 de 3 de febrero, expedido por Álvaro Mauricio Nava Morales Carrasco, Fiscal General del Estado en suplencia legal, agradeciéndole por sus servicios (Conclusión II.2); por tal razón, a través del memorial presentado el 16 del citado mes y año, ante el Fiscal General del Estado, el impetrante de tutela se apersonó e invocó su derecho a la petición de información a fin de que a través de un informe se establezcan las razones por las cuales se procedió a su desvinculación laboral, solicitando se deje sin efecto el indicado Memorando, reincorporándole a su puesto laboral (Conclusión II.3).

Mediante Informe Jurídico FGE/DAJ 040/2022 de 21 de febrero, dirigido a Fausto Juan Lanchipa Ponce, Fiscal General del Estado -demandado-, Martha Rosario Bellido Cuéllar, Jefa de Análisis Jurídico de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General del Estado -codemandada-, concluyó que el peticionante de tutela fue designado como Médico Forense II del IDIF de manera provisional, no institucionalizado; por lo que, su remoción no requiere de ninguna causal que la justifique, máxime si sus argumentos no fueron acreditados con pruebas válidas para su apreciación (Conclusión II.4); se advierte de obrados que dicho Informe Jurídico fue enviado a su correo electrónico, poniendo a conocimiento del prenombrado.

Por escrito desplegado el 25 de febrero de 2022, el accionante reiteró su solicitud al referido Fiscal General (Conclusión II.5); mereciendo la Nota CITE: FGE/DAJ 144/2022 de 7 de marzo, por la cual los codemandados le manifestaron que se dio respuesta a lo pedido en el Informe Jurídico FGE/DAJ 040/2022 (Conclusión II.6).

Ahora bien, conforme estableció la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, los funcionarios provisorios pueden ser removidos de sus funciones de manera directa, sin que se invoque causal alguna; caso contrario, deberá realizarse un proceso previo y por ende, podrá impugnar ese acto administrativo.

En ese contexto, del análisis de los antecedentes de la presente causa, se evidencia que en audiencia de garantías, ante las consultas de los Vocales de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, el accionante señaló que no tiene la documentación referente a la convocatoria pública externa de la gestión 2016, por la cual -entiende- accedió a la carrera administrativa; por ende, no desacreditó el argumento que sostiene el Informe Jurídico FGE/DAJ 040/2022, respecto a su calidad de funcionario provisorio; se suma a ello, que el Memorando CITE FGE/RJGP/D 168/2016, refiere de forma textual que: “…designa a usted de manera provisional como Médico Forense II…” (sic); elementos que permiten concluir a este Tribunal, que en efecto, el impetrante de tutela ingresó a trabajar al Ministerio Público como funcionario provisorio, siendo aplicable la jurisprudencia descrita en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Ciertamente, el Fiscal General demandado al haber emitido el Memorando CITE FGE/AMNMC/AG 018/2022, sin invocar causal alguna para su desvinculación laboral, no lesionó los derechos que reclama el peticionante de tutela; por lo que, corresponde denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 097/2022 de 1 de agosto, cursante de fs. 136 a 139 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los fundamentos jurídicos expuestos en este fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO