Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0182/2023-S4
Sucre, 28 de abril de 2023
SALA CUARTA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano
Acción de amparo constitucional
Expediente: 46442-2022-93-AAC
Departamento: Oruro
En revisión la Resolución 34/2022 de 16 de marzo, cursante de fs. 194 a 199, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Juan José Torrez Aquino contra Ramiro Félix Villavicencio Niño de Guzmán, Ministro de Minería y Metalurgia.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 8 de marzo de 2022, cursante de fs. 1; y, 15 a 17 vta., el accionante manifestó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 8 de abril de 2021, se notificó al solicitante de tutela con el memorándum PE.DARH- 127/2021, disponiendo su transferencia con el mismo ítem y salario al departamento de Santa Cruz, cuando su designación fue emitida para el departamento de Oruro; ante dicha situación, interpuso recurso de revocatoria del cual surge la Resolución Administrativa (RA) DGAJ-RES-0018/2021 de 11 de mayo de igual año, por la que se rechaza dicho recurso.
Posteriormente, el 28 de mayo de 2021, se planteó recurso jerárquico, nuevamente peticionando sea revocado el memorándum PE.DARH-127/2021, para seguir cumpliendo funciones en la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL) en la Regional Oruro, emitiéndose la Resolución de Recurso Jerárquico 228/2021 de 2 de septiembre; por la cual, el Ministro de Minería y Metalurgia, desestimo el mismo, alegando haberse presentado el recurso a destiempo, teniéndose la constancia de recepción del Servicio de Courier de 28 de mayo del indicado año que constituye la fecha exacta en la que se cumplía el plazo de diez (10)días a dicho efecto; esto, en el marco de lo previsto por el art. 66.II de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) –Ley 2341 de 23 de abril de 2002–.
Añadió que, la autoridad ahora demandada, resolvió una problemática distinta a la propuesta, pues se pronunció sobre un despido que nunca fue reclamado, siendo que lo que se había impetrado, era la reconsideración de su reubicación laboral, que implica la afectación de su estándar de vida, bajo el solo argumento de que debía prestarse un mejor servicio.
En todo caso, si la autoridad hoy demanda consideraba que no contaba con la competencia para resolver el recurso deducido de su parte, tenía la obligación de remitir antecedentes a la instancia que corresponda.
La Resolución proferida por la autoridad ahora demandada, no solamente contiene incongruencias entre los agravios formulados y, la problemática central y el argumento que la sostiene, sino que además carece de una debida fundamentación como elemento del debido proceso, sin que además se hubiera efectuado una fundamentación fáctica, probatoria y jurídica que la haga sustentable.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
El accionante consideró lesionado el debido proceso en su vertiente a una resolución fundamentada, citando al efecto el art. 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga la nulidad de la Resolución del Recurso Jerárquico 228/2021 de 2 de septiembre de 2021 y que la autoridad demandada, emita nuevo pronunciamiento resolviendo el recurso jerárquico.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 16 de marzo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 186 a 193 vta., presentes el solicitante de tutela sin su abogado patrocinante y el apoderado legal de la autoridad demanda, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
El impetrante de tutela ratificó in extenso su demanda de acción de amparo constitucional, aclarando que fue contratado de manera indefinida para prestar los servicios de Asesor Legal de la Corporación Minera de Bolivia Regional–Oruro, encontrándose en consecuencia sometido al Estatuto del Funcionario Público.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Ramiro Félix Villavicencio Niño de Guzmán, Ministro de Minería y Metalurgia, a través de su representante legal en audiencia, manifestó lo que sigue: a) Evidentemente, mediante Memorando PE.DARH-127/2021, se dispuso la transferencia del accionante como funcionario de la Gerencia Regional de la COMIBOL Oruro a la Gerencia Regional de COMIBOL Santa Cruz, mismo que fue entregado al solicitante de tutela el 9 de abril de 2021, siendo impugnado en revocatoria al amparo del art. 30.I del Decreto Supremo (DS) 26319 de 15 de septiembre de 2001, aplicable a los servidores públicos de carrera y amparados en el Estatuto del Funcionario Público; condición que nunca fue acreditada por el impetrante de tutela; b) Contrariamente a lo afirmado por el accionante, este se encuentra regido por la Ley General del Trabajo (LGT) y si bien afirma que al 28 de mayo de 2021, continuaba ejerciendo funciones como Asesor Legal de la COMIBOL, de conformidad a lo establecido por el Informe Jurídico Cite 230, emitido por la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la COMIBOL, dejó de asistir a su fuente laboral de manera injustificada el 5 del citado mes y año, lo que constituye una renuncia tácita; c) En el marco de los arts. 46, 50 y 115 de la CPE, el Estado se halla constreñido a proteger el derecho al trabajo en todas sus formas, siendo que a través de Tribunales y organismos administrativos especializados deberá resolver los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, de manera oportuna y efectiva, garantizándose el debido proceso; d) De conformidad a lo establecido por el art. 69.I del Estatuto del Funcionario Público (EFP) –Ley 2027 de 27 de octubre de 1999–, los servidores dependientes de entidades públicas, autárquicas y descentralizadas, que se encuentren prestando funciones en dicha entidades durante la vigencia de la señalada ley, son sujetos a ese régimen laboral, determinándose en el parágrafo II del mismo artículo, los servidores incorporados a dichas entidades públicas en fecha posterior a la vigencia de la mencionada Ley, se sujetarán a la prohibiciones contenidas en las disposiciones estatutarias y normas específicas de cada entidad; e) De acuerdo a los arts. 3 y 8 del Reglamento Interno Tipo de la COMIBOL, se emplea el término trabajador, como dispone el art. 5 del Decreto Supremo Reglamentario de la Ley General del Trabajo; sin embargo y de acuerdo a las funciones que atañen a cada uno de ellos se utilizan los términos “empleados u obreros”, ya que el término genérico de “empresa” comprende a toda la COMIBOL y sus agencias y empresas mineras nacionalizadas; f) El contrato de trabajo de la empresa se pacta generalmente por tiempo indefinido pero podrá de igual forma pactarse por tiempo determinado o para la realización de otro servicio, teniendo en cuenta que no se limiten o vulneren los beneficios sociales de la Ley General del Trabajo y el Reglamento Tipo de la COMIBOL, respecto a todos sus trabajadores sin excepción; g) Si bien el solicitante de tutela manifiesto que se desestimó el recurso jerárquico por haber sido interpuesto de manera extemporánea, señalando a dicho efecto que su presentación data del 28 de mayo de 2021; empero y conforme a la documental adjunta, se tiene evidenciado que dicho recurso fue presentado el 31 de dicho mes y año; así lo demuestran los sellos estampados en tres reparticiones diferentes de la COMIBOL, así como otro ello de 1 de junio del mismo año; en tal sentido, siendo que el ahora impetrante de tutela fue notificado con la resolución de revocatoria el 14 de mayo de 2021, su plazo vencía el 28 de igual mes y año; por ende y como se manifestó, el recurso fue presentado fuera de plazo; por lo que, indistintamente a la distancia que alego que existe entre los departamentos de Oruro y La Paz, en el marco del art. 33 de la LPA, a efectos de la notificación el recurrente debe señalar domicilio dentro de la jurisdicción municipal de la sede de funciones de la entidad, caso contrario la diligencia debe practicarse en la Secretaría General de la entidad pública; normativa que fue observada; y, h) Contrariamente a lo que manifiesto el accionante, la jurisprudencia señalada en la Resolución jerárquica, sí resulta aplicable, dado que se refiere expresamente a las funciones y atribuciones que tiene el Órgano Ejecutivo.
A las preguntas formuladas por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, manifestó que el solicitante de tutela se encuentra bajo la Ley General del Trabajo; no obstante, esta Sala Constitucional observó la inexistencia de contrato laboral; por lo que, nuevamente observó qué pasaría si surgiera un contrato que demostrara que el impetrante de tutela fue consultor en línea, a lo que se arguyó que en tal caso se trataría de un régimen laboral diferente, sin aclarar de forma alguna el tipo de relación laboral entre el accionante y la COMIBOL, limitándose a aseverar que dicha institución se rige por sus normas internas y que no cuenta con la competencia para asumir decisiones laborales.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, mediante Resolución 34/2022 de 16 de marzo, cursante de fs. 194 a 199, concedió la tutela solicitada, disponiendo la nulidad de la Resolución del Recurso Jerárquico 228/2021, debiendo la autoridad demandada emitir nuevo pronunciamiento; sin costas; decisión asumida con base en los siguientes argumentos: 1) Existe incongruencia en la parte dispositiva resolución objeto de la presente acción tutelar; toda vez que, inicialmente la autoridad demandada asume competencia y establece que el recurso jerárquico fue presentado extemporáneamente fundamentando su afirmación en la Ley de Procedimiento Administrativo; en tal sentido la incongruencia se traduce en tres elementos: la desestimación del recurso jerárquico por haber sido interpuesto fuera de plazo lo que evidencia que se ejerció competencia, siendo que de manera contradictoria en el Considerando IV que tratándose de un tema laboral correspondía su pertinencia o no al Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en el marco del DS 29894 –de 7 de febrero de 2009– para, finalmente concluir en el último párrafo del mismo considerando que no le corresponde a la cartera de estado pronunciarse en fondo al no tratar la materia a una de aquellas sobre las que ese portafolio desarrolla sus funciones y atribuciones; 2) En el marco anterior la autoridad demandada dejo entender que el impetrante de tutela debió acudir al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, dado que la cartera de Estado demandado no cuenta con competencia para pronunciarse sobre la transferencia o el despido que el accionante considera injustificados; 3) De lo descrito se hace evidente la existencia de incongruencia, ya que el demandado desestimo el recurso jerárquico por haber sido presentado extemporáneamente; sin embargo, señalo también que carece de competencia; y, 4) El demandado, no obstante establece que el recurso fue presentado fuera de plazo, lo resuelve manifestando que no tiene competencia para hacerlo, razonamiento que resulta totalmente incongruente y que además no se encuentra fundamentado menos motivado.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Mediante Memorándum PE-DARH-127/2021 de 8 de abril, el Presidente Ejecutivo a.i. de la COMIBOL, comunicó al solicitante de tutela que, por razones de mejor servicio y en aplicación del art. 23 del Reglamento del Sistema de Administración de Personal, así como del art. 25.c) del Reglamento Interno Tipo de dicha entidad, se disponía su transferencia con el mismo ítem y nivel salarial la Gerencia Regional Santa Cruz, a efectos de cumplir las funciones que le serían asignadas por su inmediato superior, debiendo constituirse en lugar de sus nuevas funciones dentro del plazo establecido en la normativa (fs. 2).
II.2. En impugnación de la decisión asumida, detallada en el numeral que antecede, el hoy accionante planteó recurso de revocatoria que fue resuelto mediante Resolución Administrativa DGAJ-RS-0018/2021 de 11 de mayo, que rechazó la objeción planteada, motivando que, por memorial de 28 de idénticos mes y año, fuera impugnado a través de la vía jerárquica, emitiéndose la Resolución de Recurso Jerárquico 228/2021 de 2 de septiembre; a través de la cual, el hoy demandado, desestimó el recurso formulado (fs. 6 a 14).
II.3. Cursa Guía 3954000, correspondiente al Servicio de Courier IBEX Express Limitada (Ltda.), que establece que, el 28 de mayo de 2021, el ahora solicitante de tutela, remitió un sobre desde Oruro a La Paz, dirigido a Eugenio Mendoza Tapia de la COMIBOL (fs. 5).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El impetrante de tutela denuncio la lesión del debido proceso en su vertiente a una resolución fundamentada; toda vez que, la autoridad hoy demandada, desestimó el recurso jerárquico planteado por su parte contra la Resolución Administrativa DGAJ-RES-0018/2021, bajo el argumento de había sido presentado extemporáneamente; situación que no resulta evidente, pues conforme se advierte de la constancia del Courier que data de 28 de mayo del indicado año, se evidencia que el recurso fue interpuesto en la fecha exacta en la que se cumplía el plazo de diez días a dicho efecto; esto, en el marco de lo previsto por el art. 66.II de la LPA; al margen de ello, la decisión objeto de la presente acción de defensa incurrió en incongruencia, ya que se pronunció respecto a un supuesto despido que nunca fue reclamado, siendo el objeto de su impugnación, la reconsideración de su reubicación laboral, que implica la afectación de su estándar de vida.
En consecuencia, corresponde en revisión, analizar si los argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. El debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones
Al respecto, la SCP 0461/2019-S4 de 12 de julio, señaló que: “…el derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, se constituye en la garantía del sujeto procesal de que el juzgador al momento de emitir una decisión, explicará de manera clara y sustentada en derecho, los motivos que lo llevaron a tomar una decisión; argumentación que deberá seguir un orden coherente respecto a los hechos demandados y exponer con puntualidad los elementos jurídico-legales que determinaron su posición.
Dicho de otra forma, toda autoridad que dicte una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma, por cuanto la estructura de un fallo tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no solo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que orientan al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió (SSCC 0863/2007-R, 752/2002-R y 1369/01-R, entre otras).
En cuanto a la motivación, la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, determinó lo siguiente: '…la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas’, coligiéndose que toda resolución emitida dentro de un proceso judicial o administrativo, debe inexcusablemente contener una adecuada motivación respecto a los hechos en los que se base, a las pruebas que se aportaron y a las disposiciones legales en las que se sustente la decisión, puesto que el relacionamiento de estas con los hechos que le dieron origen, constituye la fundamentación y motivación a la que el debido proceso se refiere” (las negrillas son nuestras).
Así también, en relación a la congruencia, la SCP 0177/2013 de 22 de febrero, establecio que, la misma se entendida como: “…la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes.
(…)
El principio de congruencia, responde a la pretensión jurídica o la expresión de agravios formulada por las partes; la falta de relación entre lo solicitado y lo resuelto, contradice el principio procesal de congruencia, la resolución de primera y/o segunda instancia, debe responder a la petición de las partes y de la expresión de agravios, constituyendo la pretensión jurídica de primera y/o segunda instancia” (las negrillas nos pertenecen).
III.2. El principio de verdad material y la prevalencia del derecho sustantivo sobre el adjetivo
Efectuado un análisis sobre el referido principio, la SCP 1237/2022-S4 de 26 de septiembre, en su Fundamento Jurídico III.4 estableció los siguiente: “El art. 180.I de la CPE, establece la verdad material como un principio jurisdiccional que debe ser considerado por el juzgador a tiempo de emitir sus resoluciones; entendimiento que no solo resulta aplicable al ámbito jurisdiccional, siendo extensible a todos aquellos ámbitos en los cuales se emiten resoluciones que afectan derechos subjetivos de la persona o que resuelven recursos en el marco de sus competencias.
En ese mismo sentido, la SC 0713/2010-R de 26 de julio, precisó el siguiente razonamiento sobre la verdad material: ‘…abarca la obligación del juzgador, al momento de emitir sus resoluciones, de observar los hechos tal como se presentaron y analizarlos dentro de los acontecimientos en los cuales encuentran explicación o que los generaron; de ello, se infiere que la labor de cumplimiento de este principio, refiere a un análisis de los hechos ocurridos en la realidad, anteponiendo la verdad de los mismos antes que cualquier situación, aunque, obviamente, sin eliminar aquellas formas procesales establecidas por la ley, que tienen por finalidad resguardar derechos y garantías constitucionales’.
A su vez, la SC 0747/2010-R de 2 de agosto, refiriéndose a este principio, indicó lo siguiente: ‘Empero, siempre partiendo de un equilibrio, debe tenerse en cuenta que dicha autoridad o tribunal de garantías está supeditada al principio de certeza o de verdad material, lo cual implica que para conceder o denegar la tutela, debe partir de la revisión y análisis de los aspectos fácticos, en base a las pruebas objetivas, para luego establecer la norma constitucional, legal o jurisprudencia aplicable, y en definitiva llegar a una determinación no sólo correcta sino justa’; así también la SC 1125/2010-R de 27 de agosto, refirió lo siguiente: ‘El ajustarse a la verdad material, genera la primacía de la realidad fáctica sobre la aparente verdad que pueda emerger de los documentos; aplicando este principio, debe prevalecer la verificación y el conocimiento de los hechos, sobre el conocimiento de las formas’.
En ese mismo sentido, la SCP 1662/2012 de 1 de octubre, señaló que: ‘…el principio de verdad material consagrado por la propia Constitución Política del Estado, corresponde ser aplicado a todos los ámbitos del derecho; en ese orden, debe impregnar completamente la función de impartir justicia. Por ende, no es posible admitir la exigencia de extremados ritualismos o formalismos, que eclipsen o impidan su materialización, dado que todo ciudadano tiene derecho a una justicia material, como se desprende de lo estipulado por el art. 1 de la CPE, por lo que, debe garantizarse que las decisiones de las autoridades jurisdiccionales a cargo del proceso, sean producto de apreciaciones jurídicas, procurando la resolución de fondo de las problemáticas sometidas a su jurisdicción y competencia; pues si bien, las normas adjetivas prevén métodos y formas que aseguren el derecho a la igualdad de las partes procesales, para garantizar la paz social evitando cualquier tipo de desorden o caos jurídico; sin embargo, los mecanismos previstos no pueden ser aplicados por encima de los deberes constitucionales, como es la de otorgar efectiva protección de los derechos constitucionales y legales, accediendo a una justicia material y por lo tanto, verdaderamente eficaz y eficiente. Todo ello con el objetivo final de que el derecho sustancial prevalezca sobre cualquier regla procesal que no sea estrictamente indispensable para resolver el fondo del caso sometido a conocimiento del juez’.
Se puede sostener entonces, que la verdad material busca la materialización del valor supremo de «justicia», procurando la realización de la justicia material como objetivo axiológico y último de la razón de ser del sistema judicial en general, el cual incluye no solo a la institucionalidad creada al efecto, sino también de las normas sustantivas que reconocen los derechos y las normas adjetivas destinadas a resolver los conflictos jurídicos suscitados en la sociedad.
Por otra parte y complementando lo anteriormente dicho, se tiene al principio de prevalencia del derecho sustantivo sobre el derecho adjetivo, sobre el cual la SC 0897/2011-R de 6 de junio, estableció el siguiente razonamiento: ‘El principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, se desprende del valor-principio justicia, que es uno de los pilares fundamentales del Estado Constitucional y Democrático de Derecho, que se encuentra consagrado por el art. 8.II de la CPE, pues en mérito a éste los ciudadanos tienen derecho a la justicia material. Así se ha plasmado en el art. 180.I de la CPE que ha consagrado como uno de los principios de la justicia ordinaria el de «verdad material», debiendo enfatizarse que ese principio se hace extensivo a todas las jurisdicciones, también a la justicia constitucional.
De este modo se debe entender que la garantía del debido proceso, con la que especialmente se vincula el derecho formal, no ha sido instituida para salvaguardar un ritualismo procesal estéril que no es un fin en sí mismo, sino esencialmente para salvaguardar un orden justo que no es posible cuando, pese a la evidente lesión de derechos, prima la forma al fondo, pues a través del procedimiento se pretende lograr una finalidad más alta cual es la tutela efectiva de los derechos.
En este sentido, debe considerarse que la Constitución Política del Estado, en el art. 9 inc. 4), establece como fines y funciones esenciales del Estado, «Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución». En coherencia con dicha norma, el art. 13.I de la CPE, establece que el Estado tiene el deber de promover, proteger y respetar los derechos.
Por otra parte, el art. 196 establece que: «El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales». (…) no debe de olvidarse que una de las finalidades de la justicia constitucional es precautelar el respeto y la vigencia de derechos y garantías constitucionales’.
La aplicación del principio de primacía del derecho sustantivo sobre el adjetivo cobra mayor relevancia en el ámbito constitucional, tomando en cuenta que este Tribunal tiene el deber de velar por la supremacía de la Norma Suprema, ejercer el control de constitucionalidad y precautelar el respeto y vigencia de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas, por lo cual, a tiempo de emitir sus resoluciones debe buscar siempre la aplicación preferente del derecho material antes que el formal, conforme fue razonado en la SC 2695/2010-R de 6 de diciembre, en cuyo tenor, establece que el principio de justicia material o verdaderamente eficaz: ‘se opone a la aplicación formal y mecánica de la ley en la definición de una determinada situación jurídica. Exige, por el contrario, una preocupación por las consecuencias mismas de la decisión y por la persona que es su destinataria, bajo el entendido de que aquella debe implicar y significar una efectiva concreción de los principios, valores y derechos constitucionales’”.
III.3. Sobre el principio ius variandi o potestad del empleador de efectuar cambios relativos la modalidad de trabajo, horarios, lugar, cantidad o tiempo de trabajo. Ejercicio y límites
La SCP 1025/2013 de 27 de junio, efectuando un análisis de la doctrina sobre la estabilidad laboral, estableció lo siguiente: “La Constitución Política del Estado, consagra derechos fundamentales del trabajador, entre ellos, en el acápite del derecho al trabajo y al empleo, el art. 46.I., señala que: ‘Toda persona tiene derecho:
(…)
2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias’.
En ese mismo sentido, el art. 48.II de la Norma Suprema, establece que: ‘Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador’.
La estabilidad laboral sin la menor duda, es el estandarte de los derechos sociales, pues se constituye en una garantía del trabajo, en cuya virtud el obrero no puede ser despedido sin una causa legítima y sin el desarrollo imparcial de un proceso, donde tenga el pleno ejercicio de su derecho a la defensa; estableciéndose así que, la disolución del vínculo laboral no dependa únicamente del empleador, pudiendo desvincularse de la relación laboral de manera excepcional ante la concurrencia de las causas que efectivamente hagan imposible su continuación, previo desarrollo de los procesos establecidos al efecto y en resguardo de los derechos y garantías reconocidos a favor del procesado.
Desde la concepción doctrinal, la estabilidad laboral puede ser comprendida desde sus dos acepciones; la primera, absoluta, referida a la conservación del empleo durante el periodo para el que fue contratado o toda la vida laboral, hasta que adquiera el derecho a la jubilación o pensión, no pudiendo ser despedido hasta ese momento, salvo que existan causas legítimas que medien en la desvinculación laboral. Segunda, relativa, a que, no obstante de haberse adquirido el derecho a la estabilidad laboral; empero, el obrero se encuentra sujeto a la voluntad del empleador, de ahí que, ante la materialización de la desvinculación laboral, tiene derecho a la indemnización, cuya finalidad es cubrir o justificar la pérdida de su fuente de trabajo. Entonces, cualquier determinación de despido o desvinculación sin previo proceso, claramente implica vulneración de los derechos del trabajador, tornándolo en un acto en arbitrario, discresional y unilateral.
Ahora bien, la doctrina laboral ha desarrollado el «us variandi» (el derecho de variación que le asiste al empleador de cambiar las condiciones de trabajo), cuyo ejercicio faculta al empleador variar las modalidades de prestación de las tareas del trabajador; es decir, es una prerrogativa excepcional que le asiste al empleador, para alterar ciertos aspectos del contrato dentro de ciertos límites, lo cual no limita al trabajador a oponerse cuando la misma resulte ser perjudicial, arbitraria y discriminatoria. En este sentido, la jurisprudencia del extinto Tribunal Constitucional, en la SC 1579/2011-R de 11 de octubre, señaló: ‘…conviene en que conforme al principio ius variandi, el empleador tiene la facultad de cambiar el lugar de trabajo del empleado; es decir, puede trasladarlo a otro asiento laboral; sin embargo, esa facultad no es absoluta ni mucho menos se puede utilizar de forma caprichosa y bajo ningún concepto, mucho menos como forma de sanción o como un mecanismo de amedrentamiento…’. Por otro lado, es menester recurrir a la jurisprudencia comparada; así, la Corte Constitucional de Colombia, en la Sentencia T-797 de 3 de agosto de 2005, precisó que el ius variandi: ‘es una de las manifestaciones del poder de subordinación que ejerce el empleador sobre sus empleados, y se concreta en la facultad de variar las condiciones en que se realiza la prestación personal del servicio, es decir, la potestad de modificar el modo, el lugar, la cantidad o el tiempo de trabajo’.
Según se acaba de decir, el ejercicio del «ius variandi» no es una prerrogativa discrecional, absoluta ni caprichosa del empleador; es decir, si bien tiene la potestad de instrucción y decisión respecto a ciertos cambios relativos a la modalidad de trabajo, horario, lugar, cantidad o tiempo de trabajo, la misma no debe exceder los marcos de razonabilidad, en el entendido que, la modificación del curso de la relación laboral o las condiciones de trabajo, pueden ser lesivas a los derechos fundamentales del trabajador, si la decisión se adopta en forma arbitraria sin previo consenso ni justificación del por qué se dan los cambios o cuál la necesidad de implementarlos. Así, para ampliar este entendimiento, es menester acudir nuevamente a la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia, que en la Sentencia T-483 del 27 de octubre de 1993, estableció: «El jus variandi no es absoluto. Está limitado, ante todo, por la norma constitucional que exige para el trabajo condiciones dignas y justas…, así como por los principios mínimos fundamentales… Y, por supuesto, su ejercicio concreto depende de factores tales como las circunstancias que afectan al trabajador, la situación de su familia, su propia salud y la de sus allegados, el lugar y el tiempo de trabajo, sus condiciones salariales, la conducta que ha venido observando y el rendimiento demostrado. En cada ejercicio de su facultad de modificación el empleador deberá apreciar el conjunto de estos elementos y adoptar una determinación que los consulte de manera adecuada y coherente». En esa línea, la misma Corte, en la Sentencia T-543/09 de 6 de agosto de 2009, retomando los razonamientos de la Sentencia T-483 de 27 de octubre de 1993, señaló: ‘frente al ejercicio del ius variandi, en cada caso particular el empleador tiene la carga de observar el conjunto de estos condicionamientos, y en especial de los derechos fundamentales del empleado y tomar una decisión que los consulte de forma adecuada y coherente, teniendo siempre presente que dicha potestad no lo reviste 'de atribuciones omnímodas que toman al trabajador como simple pieza integrante de la totalidad sino como ser humano libre, responsable y digno en quien debe cristalizarse la administración de justicia distributiva a cargo del patrono'.
Ahora bien, se debe dejar claramente establecido que, la estabilidad laboral es un derecho fundamental que asiste al trabajador; por consiguiente, se debe señalar que, el principio de razonabilidad constituye un elemento axiológico que permite la materialización de los derechos fundamentales, entre ellos y en particular los derechos inherentes al trabajador. Así, el entendimiento contenido en la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señaló que: ‘…la validez real y material de la irradiación de los derechos fundamentales y de los valores justicia e igualdad en la vida social, es decir, en actos públicos y privados, está garantizada por el principio de razonabilidad, el cual a su vez constituye un presupuesto esencial para el ejercicio del control de constitucionalidad.
En el orden de ideas desarrollado, debe señalarse que el principio de razonabilidad constituye un estándar axiológico, que asegura el respeto a los valores imperantes en un determinado régimen constitucional, por eso, el tratadista argentino Linares, citando a Cossío, afirma que en axiología jurídica se habla de razonabilidad cuando se busca el fundamento de los valores específicos del plexo axiológico: solidaridad, cooperación, poder, paz, seguridad, orden y justicia entre otros.
En el orden de ideas expresado, debe señalarse que todos estos valores, inequívocamente forman parte del contenido esencial de todos los derechos fundamentales; por tanto, será el control de constitucionalidad a través del amparo constitucional y a la luz del principio de razonabilidad, el encargado de la eficacia horizontal y vertical de los derechos y por ende de la materialización del denominado fenómeno de irradiación antes explicado’. De cuyo análisis es factible sostener que, el principio de razonabilidad es un elemento catalizador en el ejercicio pleno de los derechos fundamentales; de ahí que, cualquier acto emergente de las personas particulares o autoridades públicas, que repercutan directamente en el ejercicio de los derechos, deben estar enmarcados dentro del principio de razonabilidad.
Entonces, el ejercicio del «ius variandi» también debe ser desplegado en el marco del principio de razonabilidad; es decir, si bien el empleador tiene la atribución de variar las condiciones de prestación de trabajo, ello debe efectuarse en el estricto marco de las disposiciones constitucionales inherentes a los derechos reconocidos a favor de los trabajadores, lo cual supone el respecto y la observancia de los valores, los principios y, particularmente la vigencia de los derechos laborales, en la medida que las decisiones del empleador no repercutan de manera negativa en el ejercicio de sus derechos -no precisamente laborales o sociales, sino también los conexos con ellos- del trabajador; consiguientemente, en lo concerniente al cambio del lugar y modo de prestación o trabajo, la misma será considerada arbitraria e irrazonable, cuando: sin previo consentimiento, el empleador de manera unilateral y omnímoda decida el desplazamiento del trabajador o cambio del modo de prestación, para el que fue contratado, siendo así que, la nueva asignación o nuevo destino signifique mayores gastos para su subsistencia y disminución en sus ingresos; asimismo, implique un cambio en el modo de vida del trabajador, de manera que, con la nueva forma de prestación o su desplazamiento tenga que trasladarse grandes distancias erogando mayores gastos para ello o, cuando la variación implique mayor esfuerzo a menor compensación, lo cual puede traducirse en mayor costo de transporte debido a que el trabajador para asistir a su nuevo destino tenga que recorrer considerables distancias; asimismo, el desplazamiento o el cambio de asignación signifique la disminución en las horas de descanso, distracción, o implique disgregación familiar para el trabajador. Frente a estas situaciones, el ejercicio del ius variandi será considerado ilegal, arbitrario, caprichoso y lesivo a los derechos del trabajador o de la trabajadora” (las negrillas y el subrayado corresponden al texto original).
III.4. Análisis del caso concreto
El accionante denuncia la lesión del debido proceso en su vertiente a una resolución fundamentada; toda vez que, la autoridad demandada, desestimó el recurso jerárquico planteado por su parte contra la Resolución Administrativa DGAJ-RES-0018/2021, bajo el argumento de que el mismo había sido presentado extemporáneamente; situación que no resulta evidente, pues conforme se advierte de la constancia del Courier que data de 28 del indicado mes y año, se tiene que, el recurso fue interpuesto en la fecha exacta en la que se cumplía el plazo de diez días a dicho efecto; esto, en el marco de lo previsto por el art. 66.II de la LPA; al margen de ello, la decisión objeto de la presente acción de amparo constitucional incurrió en incongruencia, ya que se pronuncia respecto a un supuesto despido que nunca fue reclamado, siendo el objeto de su impugnación, la reconsideración de su reubicación laboral, que implica la afectación de su estándar de vida.
De los argumentos antes descritos, si bien resulta evidente que el solicitante de tutela denuncia la lesión del debido en su elemento de una debida fundamentación, no menos cierto que es dicha problemática expone dos agravios específicos: i) La supuesta presentación extemporánea del recurso jerárquico; y, ii) La no resolución del reclamo referido a la reconsideración de su reubicación laboral; aspectos estos que, a partir del análisis de ambos actuados procesales; es decir, el recurso jerárquico y la resolución emitida por la autoridad ahora demandada, nos permitirán determinar si las vulneraciones denunciadas son verídicas o no y si, en consecuencia, debe concederse o denegarse la tutela impetrada; labor a ser desarrollada infra.
En el marco del contexto expresado en el párrafo precedente, se tiene que el accionante, a través del recurso jerárquico intentado de su parte contra la Resolución Administrativa DGAJ-RS-0018/2021, que rechazó el recurso de revocatoria planteado en objeción del Memorándum PE-DARH-127/2021, por el que se dispuso su transferencia con el mismo ítem y nivel salarial de la Gerencia Regional Oruro a la Gerencia Regional Santa Cruz, ambas de la COMIBOL; expuso los siguientes agravios: a) El Memorándum PE-DARH-127/2021, dispone su traslado a la sede de la COMIBOL en Santa Cruz alegando un mejor servicio; decisión que no cuenta con ninguna explicación expresa sobre la necesidad de dicho traslado en su condición de Asesor Legal de dicha institución a otro departamento, sin considerarse que cumplió con todos los objetivos trazados en su desempeño laboral; y, b) La determinación de su traslado resulta arbitraria, debido a que el aludido “mejor servicio”, constituye una lesión a la estabilidad laboral y genera desproporción entre los ingresos y gastos del trabajador, al margen de no encontrarse debidamente justificada. Extremos en virtud a los cuales, solicitó se remita antecedentes ante la autoridad jerárquica, a efectos de que se declare procedente el recurso y en consecuencia, se revoque el señalado Memorándum, manteniendo sus funciones como Asesor Legal de COMIBOL en la Regional Oruro.
Atendiendo el recurso jerárquico glosado supra, la autoridad ahora demandada, dictó la Resolución de Recurso Jerárquico 228/2021, cuyo Considerando III, circunscrito al análisis del caso, se encuentra divido en su análisis en dos puntos:
1) Sobre la oportunidad de interposición del recurso jerárquico. Al respecto, el fallo en revisión, establece que, tal como se observa del formulario de notificación, el ahora accionante fue notificado el 14 de mayo de 2021 con la Resolución Administrativa DGAJ-RS-0018/2021, que resolvió el recurso de revocatoria, y por la propia afirmación del recurrente, se establece que, el recurso jerárquico fue planteado el 31 de igual mes y año; es decir, después de once días hábiles de ejecutada la diligencia, inobservando en consecuencia, lo dispuesto por el art. 64 de la LPA; por lo que, resulta viable la aplicación de la previsión contenida en el art. 124.a) del Reglamento a la LPA, aprobado por DS 27113 de 23 de julio de 2003, al evidenciarse que el recurso jerárquico fue interpuesto fuera del término establecido por Ley; y,
2) De la competencia del Ministerio de Minería y Metalurgia. Sobre dicho extremo, la autoridad ahora demandada, considerando los argumentos expresados por el recurrente respecto a la estabilidad laboral, efectuando una cita textual de la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, resaltando con negrillas y subrayado únicamente la frase “organismos administrativos especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales”, estableció que la problemática planteada, radicaba esencialmente en la oposición o negativa del recurrente de ser transferido a la Gerencia Regional Santa Cruz de la COMIBOL; pretensión que sustentaba en la previsión contenida en el parágrafo I del DS 26319; sin embargo, en el contexto de la SCP 0754/2016-S2 de 22 de agosto, la facultad para determinar la existencia de un retiro injustificado o no, le corresponde al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, de donde se establecía qué ente del órgano Ejecutivo debía intervenir en la resolución y prevención de conflictos individuales emergentes de las relaciones laborales.
En el mismo acápite, la autoridad ahora demandada señaló que, del contenido de los arts. 3 y 8 del Reglamento Interno Tipo de la COMIBOL, se infería que el régimen laboral dentro del cual desarrollan funciones los trabajadores de dicha entidad, se halla enmarcado en la Ley General del Trabajo, misma que, en su condición de trabajador de la COMIBOL, le corresponde observar al recurrente; puesto que, en el marco normativo del art. 86.g) y s) del DS 29894, constituyen atribuciones del Ministerio de Trabajo , Empleo y Seguridad Social, prevenir y resolver conflictos individuales y colectivos emergentes de las relaciones laborares, debiendo promover y vigilar en cumplimiento de la legislación nacional y tratados y convenios internacionales en materias de su competencia; precepto normativo, concordante con el mandato constitucional previsto en el art. 50 de la Ley Fundamental, que dispone que el Estado, a través de tribunales y organismos administrativos especializados, resolverá conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores.
Asimismo, el hoy legitimado pasivo, acotó que, en virtud a todo lo manifestado precedentemente, podía afirmarse que el caso analizado en la instancia jerárquica, involucra un asunto laboral respecto a las relaciones entre la COMIBOL y el recurrente, respecto al último lugar en el que el precitado ejercía funciones; aspecto que no se encuentra dentro de la competencia del Ministerio de Minería y Metalurgia, al no corresponder a una materia sobre la cual dicho portafolio de Estado desarrolla sus funciones y ejerce atribuciones, resultando necesario en consecuencia, aplicar la previsión contenida en el art. 124.a) del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo, que otorga la facultada a la autoridad administrativa, para resolver el recurso jerárquico desestimándolo, por no encontrarse la materia objeto de discusión dentro del ámbito de su competencia; máxime si, a efectos de restablecer la posible afectación a derechos laborales, resulta de aplicación en el contenido normativo del DS 28699 de 2 de mayo de 2006.
Bajo dichas consideraciones, el recurso jerárquico planteado por el hoy impetrante de tutela, fue desestimado, estableciéndose en el numeral primero 1 y 2 de la parte resolutiva, que el mismo había sido presentado fuera del plazo previsto por el art. 66 de la LPA y que la materia del recurso, no se encontraba dentro de los alcances de competencia del Ministerio de Minería y Metalurgia.
Ahora bien, a efectos de resolver el problema planteado en la presente acción de amparo constitucional, resulta ineludible contrastar de forma individual los agravios expuestos por el entonces recurrente y los argumentos establecidos en la decisión que se objeta en esta vía y que fue emitida por la autoridad ahora demandada.
Así, en cuanto al supuesto planteamiento extemporáneo del señalado recurso que, de acuerdo a lo establecido en la Resolución de Recurso Jerárquico 228/2021, hubiera sido formulado fuera de plazo, toda vez que el entonces recurrente, fue notificado el 14 de mayo de 2021, con la Resolución Administrativa DGAJ-RS-0018/2021, que resolvió el recurso de revocatoria y que habría interpuesto el recurso de revocatoria recién el 31 de mayo de 2021; es decir, once días después de su notificación, en contravención de lo previsto por el establecido en el art. 64 de la LPA, siendo que por su parte, el hoy accionante, manifiesta en la demanda tutelar que el señalado recurso, fue presentado el 28 del indicado mes y año, teniéndose la constancia de recepción del Servicio de Courier de tal data, que acredita la interposición del mismo en la fecha exacta en la que se cumplía el plazo de diez días, conforme dispone art. 66.II de la LPA; adjuntándose a dicho efecto la Guía 3954000, correspondiente al Servicio de Courier IBEX Express Ltda., que establece que en la indicada fecha, el ahora solicitante de tutela, remitió un sobre desde el departamento de Oruro al departamento de La Paz, dirigido a Eugenio Mendoza Tapia, Presidente Ejecutivo a.i. de la COMIBOL, dejando comprender que el mencionado “sobre” contenía el recurso de impugnación.
En el contexto de los elementos fácticos descritos y afectos de resolver la problemática analizada en el presente acápite, resulta imprescindible recurrir a los entendimientos contenidos en Fundamento Jurídico III.2, referidos a los principios de verdad material y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, a la luz de los principios pro actione, de favorabilidad y de inversión de la carga de la prueba, aplicables en la resolución de cuestiones vinculadas a derechos laborales; así, dichos razonamientos establecen que el principio de verdad material abarca la obligación del juzgador, al momento de emitir sus resoluciones, de observar los hechos tal como se presentaron y analizarlos dentro de los acontecimientos en los cuales encuentran explicación, anteponiendo la verdad de los mismos antes que cualquier situación; por ello, la justicia constitucional se halla supeditada al mismo, pues a efectos de conceder o denegar la tutela impetrada, debe partir de la revisión y análisis de los aspectos fácticos, con base en las pruebas objetivas, para luego establecer la norma constitucional, legal o jurisprudencia aplicable, y en definitiva llegar a una determinación no sólo correcta sino justa.
En armonía con el argumento expresado previamente, debe tenerse presente también que, a partir del mandato expreso contenido en el art. 109 de la CPE, que postula el principio de aplicación directa de los derechos fundamentales y a la luz del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, inescindiblemente vinculado al principio de verdad material, no es posible admitir la exigencia de extremados ritualismos o formalismos, que eclipsen o impidan el ejercicio de los derechos fundamentales, debiendo procurarse por el contrario, la resolución de fondo de las problemáticas sometidas a conocimiento de una autoridad –administrativa o judicial–, pues si bien, las normas adjetivas prevén métodos y formas que aseguren el derecho a la igualdad de las partes procesales; sin embargo, los mecanismos legales previstos en el ordenamiento jurídico, no pueden ser aplicados por encima de los deberes constitucionales, como es el de otorgar efectiva protección de los derechos constitucionales a través de una justicia material y por lo tanto, verdaderamente eficaz y eficiente; todo ello, con el objetivo final de que el derecho sustancial prevalezca sobre cualquier regla procesal que no sea estrictamente indispensable para resolver el fondo del caso sometido a conocimiento del juzgador, lo que a su vez materializa el valor-principio justicia que se constituye en uno de los pilares fundamentales del Estado Constitucional Plurinacional y Democrático de Derecho, en virtud al cual, los ciudadanos tienen derecho a la justicia material; ya que si bien el debido proceso se vincula directamente con el derecho formal, dicha garantía no ha sido instituida para salvaguardar un ritualismo procesal estéril, sino con el objetivo de proteger un orden justo, lo que resulta imposible cuando, pese a la evidente lesión de derechos fundamentales, prima la forma al fondo, pues a través del procedimiento se pretende lograr una finalidad más alta cual es la tutela efectiva de los derechos constitucionales.
En el contexto de los entendimientos expresados anteriormente y siendo que aun cuando la autoridad demandada manifiesta que, conforme se puede apreciar de los sellos estampados por tres unidades de la entidad que representa, que establecen que el recurso jerárquico hubiera sido interpuesto el 31 de mayo de 2021; por lo que, en el marco de los dispuesto por el art. 64 de la LPA, su presentación sería extemporánea, no menos evidente para este Tribunal es que, por su parte, el accionante adjunta documentación (Guía de Courier), que establece que el documento fue remitido el 28 de igual mes y año; situación que si bien genera en este Tribunal falta de certeza sobre la fecha exacta de recepción del recurso en dependencias de la COMIBOL, constriñe a su vez a esta jurisdicción a la aplicación de los principios pro actione y de prevalencia del derecho sustancia sobre el formal, a dar por válida la fecha inscrita en comprobante de envió; esto, con la finalidad de que, la impugnación formulada sea debidamente atendida en materialización del derecho a la impugnación del solicitante de tutela, aplicable de manera directa y a la luz del principio iura novit curia, por mandato expreso de la disposición contenida en el art. 109 de la Norma Suprema.
Consecuentemente, respecto al primer agravio analizado y la respuesta proporcionada por la autoridad ahora demandada, se tiene que, la fecha de presentación del recurso jerárquico, data de 28 de mayo de 2021, encontrándose por lo tanto dentro del término previsto por el art. 66.II de la LPA, correspondiendo en consecuencia su resolución.
Por otra parte, respecto a la no resolución del reclamo referido a la reconsideración de su reubicación laboral, sobre el cual la autoridad hoy demandada manifestó carecer de competencia para prevenir y resolver conflictos individuales y colectivos emergentes de las relaciones laborares; atribución que –en su criterio–, en el marco normativo del art. 86.g) y s) del DS 29894, le corresponde al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; por lo que, al tratarse el caso particular de un asunto laboral respecto a las relaciones entre la COMIBOL y el recurrente, el portafolio de Estado ahora demandado, se encontraba facultado de, al amparo del art. 124.a) del Reglamento de la LPA, desestimar el recurso intentado, aludiendo al efecto las SSCCPP 0177/2012 y 0754/2016-S2.
Del análisis, compulsa y contraste de los argumentos expuestos por ambos sujetos procesales, este Tribunal advierte inicialmente que, conforme determinó la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, la decisión asumida por la autoridad hoy demandada, incurre en grave incongruencia interna, pues después de advertir y establecer que el recurso fue presentado de manera extemporánea, ingresa al análisis de fondo de la problemática planteada, cuando, en virtud de su primera apreciación, no correspondía emitir ningún otro criterio, ya que la declaratoria de desestimación por extemporaneidad, por sí sola determinaba la imposibilidad de analizar un recurso que en su admisión no era viable, lo que tácitamente implica la imposibilidad de analizar su contenido.
Por otra parte, del análisis de la Resolución de Recurso Jerárquico 228/2021, objeto de la presente acción tutelar, no obstante la incongruencia advertida en el párrafo que antecede, se evidencia que no se pronuncia sobre el segundo agravio descrito; es decir, sobre la solicitud de fondo de que se deje sin efecto el Memorando PE-DARH-127/2021, por el cual se dispuso su traslado a la sede de la COMIBOL Regional Santa Cruz, habiéndose la autoridad ahora demandada, limitado a señalar que la cartera de Estado a su cargo carece de competencia para prevenir y resolver conflictos individuales y colectivos emergentes de las relaciones laborares; facultad que en su comprensión, sería atribuible al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en el marco de lo previsto por art. 86.g) y s) del DS 29894; apreciación y argumento que este Tribunal encuentra desafortunados e igualmente incongruentes, pues debe tenerse presente en primer lugar, que por una parte, la autoridad hoy demandada, manifiesta carecer de competencia para conocer el recurso planteado; sin embargo y contradictoriamente, a efectos de la desestimación de la pretensión, aplica el art. 124.a) de Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo, que reconoce a la autoridad administrativa que resolverá el recurso jerárquico, la faculta de optar por su desestimación; de donde se advierte que la autoridad hoy demandada, de manera contradictoria aduce no contar con la competencia para conocer y resolver la citada impugnación y de manera simultánea, aplica una disposición normativa inherente precisamente a la autoridad encargada de hacerlo.
Al margen de lo antes señalado, es preciso aclarar a la autoridad demandada que, contrariamente a lo afirmado en cuanto a su supuesta falta de competencia, el art. 123 de la LPA, expresamente dispone lo siguiente:
“Artículo 123°.- (Organos competentes) Son órganos competentes para resolver el Recurso Jerárquico:
a. El Presidente de la República tratándose de actos administrativos de instancia emitidos por los Ministros de Estado.
b. El Ministro de la Presidencia, tratándose de Recursos de Revocatoria desestimados o rechazados por los Prefectos de Departamento.
c. Los Ministros de Estado tratándose de Recursos de Revocatoria desestimados o rechazados por las autoridades, órganos o entidades administrativas de su dependencia o entidades sobre las que ejerce tuición.
d. Los Prefectos de Departamento tratándose de Recursos de Revocatoria desestimados o rechazados por las autoridades, órganos o entidades administrativas de su dependencia.
e. Las máximas autoridades administrativas de las entidades descentralizadas, tratándose de Recursos de Revocatoria desestimados o rechazados por las autoridades, órganos o entidades administrativas de su dependencia” (las negrillas nos corresponden).
Disposición legal que, en su inciso c), taxativamente determina que la autoridad competente para los recursos jerárquicos formulados contra resoluciones emergentes de recursos de revocatoria emitidas por –en el presente caso– una entidad administrativa de su dependencia, es el Ministro de Estado que, por lógica jurídica, debe corresponder al portafolio de Estado dentro del cual se activó la vía recursiva antes mencionada.
En coherencia con la previsión normativa señalada y a los efectos de la correcta resolución de la presente causa, es preciso citar el art. 32 de la Ley de Minería y Metalurgia (LMM) –Ley 535 de 28 de mayo de 2014–, que en su texto literal establece lo siguiente:
“Artículo 32. (INDUSTRIA MINERA ESTATAL). La industria minera estatal está constituida por la Corporación Minera de Bolivia - COMIBOL y por las empresas estatales del sector minero, independientes de COMIBOL, creadas o por crearse, para que incursionen en todo o en parte de la cadena productiva minera”.
Evidenciándose en consecuencia, que la COMIBOL, se constituye en parte integrante de la industria minera estatal, encontrándose por consiguiente, bajo dependencia directa del Ministerio de Minería y Metalurgia.
En este contexto normativo y de la interpretación sistemática de los preceptos legales citados supra, queda claro entonces que, al ser la COMIBOL una entidad conformante de la industria minera del Estado que se halla bajo tuición del Ministerio de Minería y Metalurgia, es el titular de dicho portafolio el encargado de resolver los recursos jerárquicos que ante él sean planteados y devengan de la impugnación de recursos de revocatoria activados previamente contra decisiones asumidas en las entidades administrativas de su dependencia; en este caso, la COMIBOL.
Consecuentemente y por todo lo manifestado, el argumento sostenido por la autoridad demandada en la Resolución de Recurso Jerárquico 228/2021, al margen de ser altamente incongruente –conforme se tiene demostrado– se funda en argumentos vacíos de contenido legal en lo que respecta a la competencia de la autoridad que la emite para conocer el recurso de objeción formulado por el hoy accionante en la vía jerárquica; por lo que, corresponde conceder la tutela impetrada, al ser evidentes las lesiones denunciadas por el solicitante de tutela al debido proceso en su elemento de fundamentación.
Cabe en este punto del análisis, señalar que, la jurisprudencia constitucional citada en la decisión objeto de la presente demanda tutelar, de ninguna forma pudo haber sido asimilada para la resolución del recurso jerárquico, habida cuenta que las SSCCPP 0177/2012 y 0754/2016-S2, devienen de acciones de amparo constitucional en las que se peticionó y tuteló el derecho a la estabilidad laboral frente a desvinculaciones; situación que no acontece en el presente caso, pues de todos los argumentos expuestos por ambos sujetos procesales, el problema jurídico se traduce en la oposición a la trasferencia del accionante de su puesto de trabajo en la Regional Oruro a la Regional Santa Cruz, ambas de la COMIBOL y no en la terminación de la relación laboral; por lo cual, las citadas decisiones constitucionales, por no emerger de situaciones análogas, no debieron ser aplicadas por la autoridad hoy demandada, menos aún en la forma en que se lo hizo; es decir, resaltando de manera exprofesa únicamente las frases que, en comprensión del ahora demandado, daría fuerza argumentativa a su fallo, sin considerar que las decisiones proferidas por este Tribunal, no pueden ser “seccionadas” a conveniencia de quien se vale de ellas para cimentar sus argumentos.
En este contexto y teniéndose demostrado que la decisión asumida por la autoridad hoy demandada, adolece de graves incongruencias y carece en definitiva de una debida fundamentación, habrá de conceder la tutela impetrada, ordenándose la emisión de un nuevo pronunciamiento en el que, analizando los argumentos esgrimidos por el entonces recurrente –hoy accionante– se analice detenidamente sus fundamentos así como los actos procesales que motivaron la interposición del recurso jerárquico, debiendo emitirse una decisión que analice en el fondo la pertinencia de la solicitud formulada por el entonces recurrente y que se traduce en la nulidad del Memorándum PE.DARH-127/2021, debiendo considerar a dicho efecto que, en el marco de los entendimientos glosados en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, a la luz del principio ius variandi, si bien el empleador tiene la atribución de variar las condiciones de prestación de trabajo, ello debe efectuarse en el estricto marco de las disposiciones constitucionales inherentes a los derechos fundamentales reconocidos a favor de los trabajadores y sin repercutir de manera negativa en el ejercicio de sus derechos fundamentales, teniendo presente además, que el cambio del lugar y modo de prestación o trabajo, será considerada arbitraria e irrazonable, cuando: sin previo consentimiento, el empleador de manera unilateral y omnímoda decida el desplazamiento del trabajador o cambio del modo de prestación, para el que fue contratado, siendo así que, la nueva asignación o nuevo destino signifique mayores gastos para su subsistencia, disminución en sus ingresos o implique un cambio en el modo de vida del trabajador.
En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, obró de forma correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud a la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 34/2022 de 16 de marzo, cursante de fs. 194 a 199, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, dejando sin efecto la Resolución del Recurso Jerárquico 228/2021 de 2 de septiembre de 2021, disponiendo que la autoridad ahora demandada, emita nuevo pronunciamiento en el marco de los argumentos expresados en el presente fallo constitucional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
| Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO | René Yván Espada Navía MAGISTRADO |