Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

 SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0020/2023

Sucre, 5 de abril de 2023

SALA PLENA

Magistrada Relatora: MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente:                 47729-2022-96-AIA

Departamento:            La Paz

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante cuestiona la constitucionalidad de los arts. 3.II y III, y 4 de la Ley 1350, en base al siguiente contenido expositivo: a) Infringen el art. 12.I de la CPE, que establece la independencia de los Órganos del Estado, del que deviene el principio de división de poderes, por el cual ningún gobernante o asambleísta puede abusar de su ejercicio o concentrar potestades, pues ello implica una afectación indirecta al soberano, al privar, alterar o quebrantar atribuciones delegadas expresamente en la Norma Fundamental. En ese contexto, la contenida en el
art. 158.I.18 de la CPE, no puede derivar en una usurpación de atribuciones ni generar algún tipo de sumisión o relación jerárquica, que no se justifica con el ejercicio del control y fiscalización, al no ser objeto del mandato del Órgano Legislativo, las modificaciones normativas que producen cambios en los valores y procedimiento organizativos relacionados en la intervención de las decisiones administrativas del Órgano Ejecutivo; b) Respecto a las atribuciones de la Presidenta o del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, -al ser los poderes constituidos (Órganos Ejecutivo, Judicial, Legislativo y Electoral) consecuencia de dicha voluntad centralizada en la Norma Suprema-, éstas no pueden ser transgredidas, alteradas o modificadas a discreción de aquellos que ostentan un determinado poder, pues es el soberano quien proclama a la mencionada autoridad a través del sufragio universal, y por lo mismo, cualquier atribución o restricción de sus atribuciones, también debe emanar del pueblo boliviano. Con base en lo anterior, el art. 172.3, 4 y 22 de la CPE, dispone que la presidenta o presidente del Estado puede nombrar y remover libremente a las personas que forman su Gabinete Ministerial, bajo las dos únicas condiciones de respetar el carácter plurinacional y la equidad de género; sin embargo, el art. 4.I de la Ley 1350, transgrede las atribuciones constitucionales delegadas a la Máxima Autoridad del Estado, generando restricciones que no fueron contempladas por las legisladoras y legisladores constituyentes, y con ello, lesionando la potestad de decisión
y afectando una competencia exclusiva del Nivel Central del Estado, al impedir que designe al personal de su confianza; c) Las condiciones generales y prohibiciones de acceso al servicio público y designación como ministra o ministro de Estado se encuentran dispuestas en los arts. 176 y 177 de la CPE, en las cuales no se consigna la restricción de tres años posteriores a la destitución a consecuencia de la censura dispuesta por la Asamblea Legislativa Plurinacional -establecida en el art. 4.I y II de la Ley 1350-; de lo que se entiende que la Asamblea Constituyente no contempló otorgar mayores atribuciones al indicado Órgano Legislativo, respecto al instrumento de censura de las referidas autoridades, delimitando sus atribuciones a lo previsto en el art. 158 de la Norma Suprema; por lo que, no es permisible ampliar facultades no concedidas, al margen de que las Leyes que emergen de la facultad legislativa, tienen sus limitaciones cuando se trata de restringir derechos pues no se puede afectar el núcleo esencial de un derecho de manera que pueda alterarlo, al ser todo ciudadana y ciudadano libre de acceder a cualquier cargo público jerárquico siempre que cumpla con los requisitos y condiciones establecidos; concatenado a ello, en su calidad de servidoras y servidores públicos de libre nombramiento, también se hallan sujetos al cumplimiento de los requisitos conforme al art. 234 de la CPE en cuya observancia cualquier persona puede acceder a un cargo en la función pública, constituyéndose como un derecho al acceso al trabajo y a la libre elección. Por ello las restricciones emanadas por la Asamblea Legislativa Plurinacional contravienen los principios y derechos constitucionales de aquellos que desean desempeñar sus funciones laborales en cargos jerárquicos, puesto que  cualquier nuevo requisito debe ser consensuado con el soberano, considerando que la señalada limitación constitucional a la facultad legislativa estanca sus límites en la propia Norma Suprema, supeditando sus atribuciones al resguardo de derechos establecidos en la misma, no debiendo restringirlos, al no ser la instancia competente que discuta su alcance; d) La imposibilidad de designación de las autoridades censuradas, como ministra o ministro de Estado o Máxima Autoridad Ejecutiva en instituciones y empresas públicas, prevista en el art. 4.I y II de la Ley 1350 constituye una directa y flagrante vulneración al derecho al trabajo -conforme en el art. 46.I y II de la CPE y
arts. 23.1 de la DUDH y 6 del PIDESC-, que garantiza a todas las personas sin excepción alguna, a escoger, postularse y acceder a un trabajo, que le permita percibir un sueldo y así poder satisfacer sus necesidades y sustento propio de sus dependientes, a la cual el Estado se encuentra obligado a resguardar, proteger y garantizar el ejercicio de este derecho, que en los identificados preceptos demandados de inconstitucionalidad, no sólo amenazan a su ejercicio, sino que habiéndose ya establecido una sanción previa como es la censura y consiguiente destitución, de manera injustificada y arbitraria cercenan el derecho de acceso al servicio público, lo cual no solo produce efectos en la vida laboral de la autoridad censurada y destituida sino que se extiende a todos los ámbitos perturbando sus relaciones familiares; por lo que, la disposición se torna arbitraria, injustificada y desproporcionada; e) Sobre la incursión en el delito de incumplimiento de deberes prevista en el art. 3.III de la Ley 1350, en el caso de no disponerse la destitución de la ministra o el ministro censurado en el plazo de veinticuatro horas; así como en el art. 4.III de la indicada Ley, que igualmente establece la prosecución penal por dicho ilícito tanto al Jefe de Estado, como a otras autoridades que
-respectivamente- designen  a la ministra o ministro censurado dentro de los tres siguientes años posteriores a su destitución, nuevamente a cargo de alguna Cartera de Estado o como Máxima Autoridad Ejecutiva de instituciones y empresas públicas; dichas condicionantes previstas en los preceptos legales cuestionados de inconstitucionalidad, no se adecúan al art. 154 del CP, puesto que no identifican al actor y los bienes jurídicos-constitucionales protegidos, pretendiendo procesar penalmente una acción u omisión por una decisión determinada al margen de la Norma Suprema y sin contar con tales facultades, cuando además la calificación de un tipo penal u otras acciones incurridas tanto por la presidenta o el presidente de Estado como por altos servidores públicos, están sujetas a instancias dispuestas mediante proceso jurisdiccional especial regulado en la Ley 044; por lo que, los preceptos legales en cuestión de constitucionalidad, crean nuevos delitos con tipificación propia y nuevas conductas constitutivas de tipos penales ya existentes, lo cual constituye una vulneración al debido proceso y a la seguridad jurídica, que no merecen suficiencia en las normas emitidas por la Asamblea Legislativa Plurinacional sino que debe derivar de la ramificación de las disposiciones constitucionales; f) Respecto al debido proceso -art. 115.I de la CPE- en sus elementos de legalidad, tipicidad y taxatividad, se tiene que el tipo penal de incumplimiento de deberes está inserto en el Código Penal, pero no así las nuevas conductas inmersas en los citados arts. 3.III y 4.III de la Ley 1350, que también configurarían dicho tipo penal, -vale decir, la imposibilidad de designar como máxima autoridad de las Carteras de Estado e instituciones y empresas públicas, en los tres años posteriores a su destitución, a la ministra o ministro censurado; por lo que, si se pretende crear un tipo penal debe modificarse el actual y no incorporarse nuevas conductas típicas del ilícito, pues aquello transgrede el principio de legalidad, que responde al aforismo nullum crimen, nulla poena sine lege, lo cual implica la lesión de los sub principios de tipicidad y taxatividad componentes del referido derecho al debido proceso; y, g) En cuanto al derecho a la dignidad
-art. 21.“1” (lo pertinente es 2) de la CPE y art. 1 de la DUDH-, el art. 4.I y II de la Ley 1350 -en su contenido y aplicación-, es una amenaza efectiva a la vulneración a dicho derecho, al afrentar la imagen de la censurada o censurado ante la sociedad boliviana e inclusive a nivel internacional, más aun cuando la sanción desmedida y desproporcionada establecida con base en el control político no fue pre determinada en la Norma Suprema.

Por consiguiente, corresponde verificar si los extremos denunciados son evidentes dentro de alcance de ejercicio del control de constitucionalidad que le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional, el art. 202.1 de la CPE.

III.1.    Naturaleza jurídica de la acción de inconstitucionalidad abstracta y el alcance del control normativo de constitucionalidad

Al respecto, la SCP 0043/2020 de 16 de diciembre, sistematizando los entendimientos asumidos por la jurisprudencia constitucional sobre la naturaleza y alcance de este proceso constitucional, sostuvo que: «En relación a la naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad, la SCP 1925/2012 de 12 de octubre, determinó que: “El constituyente le ha conferido al Tribunal Constitucional Plurinacional el ejercicio de la jurisdicción constitucional, que entre sus finalidades tiene la de ejercer el control de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, control que se instrumenta a través de las acciones de inconstitucionalidad, sean en la vía abstracta o concreta, con carácter correctivo o a posteriori, con la finalidad de que este Tribunal someta las normas cuestionadas a un juicio de constitucionalidad para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los valores supremos, principios, fundamentales y normas de la Constitución Política del Estado.

(…)      

La acción de inconstitucionalidad, tiene como propósito expulsar del ordenamiento jurídico, toda norma que sea incompatible con la Constitución; en ese sentido, el art. 132 de la CPE, haciendo referencia de manera general a la acción de inconstitucionalidad, señala que toda persona, sea individual o colectiva, que se encuentre afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, tendrá derecho a interponer la acción de inconstitucionalidad, conforme a los procedimientos desarrollados para ese fin. Por su parte, el art. 133 de la CPE, prevé sobre los efectos de la inconstitucionalidad, la declaración de la inaplicabilidad de la norma impugnada, teniendo efectos erga homes; es decir, surte plenos efectos respecto a todos”.

En ese mismo sentido, la SC 0051/2005 de 18 de agosto, manifestó que: “…el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control…”. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas. Es en ese marco que resolverá la problemática planteada en el presente recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad”.

De acuerdo al lineamiento jurisprudencial señalado precedentemente, la acción de inconstitucionalidad abstracta, es la vía de control normativo de constitucionalidad correctivo o a posteriori que tiene como fin, que el Tribunal Constitucional Plurinacional, confronte la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada de inconstitucional con los principios fundamentales, valores supremos, derechos y normas de la Constitución Política del Estado Plurinacional; bajo ese criterio, el proceso de constitucionalidad de las disposiciones alegadas de lesivas a las normas y preceptos de la Norma Suprema, se circunscribe solamente en establecer su constitucionalidad, sin que en ese análisis converja sobre la conveniencia, propósito o beneficio que pudiese generar la disposición objeto de control de constitucionalidad».

III.2.    La aplicación de test de proporcionalidad como método de interpretación

En cuanto a este método de interpretación, la SCP 0049/2019 de 12 de septiembre, precisó: «Sobre el principio de proporcionalidad y los elementos que la componen la SCP 0024/2018-S2 de 28 de febrero, señala que:
“El principio de proporcionalidad, de acuerdo a la SCP 2299/2012, se sustenta en la idea de vinculación de los poderes públicos a los derechos fundamentales; por lo cual, una disminución en el ejercicio de los mismos debe tener una causa justificada y solo en la medida necesaria. Este principio tiene su fundamento en el carácter inviolable de los derechos fundamentales reconocido en el art. 13.I de la CPE y es considerado como un criterio hermenéutico de imperativa observancia en el ejercicio de cualquier competencia pública, por cuanto el ejercicio de un derecho fundamental no puede ser limitado más allá de lo que sea imprescindible para la protección de otro derecho fundamental o bien jurídico constitucional, con la finalidad de evitar el sacrificio innecesario o excesivo de los derechos fundamentales.

Lo anotado implica entonces, que la autoridad al momento de elaborar una ley, emitir una norma o aplicar una disposición legal que limita un derecho fundamental, debería efectuar un juicio de proporcionalidad en el que se analice tres aspectos fundamentales: a) Si la medida limitativa o restrictiva de un derecho fundamental es idónea o adecuada para la finalidad buscada con la misma; b) Si la medida limitativa o restrictiva es necesaria, y si acaso, existen otras menos graves, que restrinjan en menor medida el derecho fundamental, que podrían ser adoptadas en el caso concreto para alcanzar la finalidad perseguida; y, c) Analizar la proporcionalidad en sentido estricto que consiste en estudiar si la afectación, restricción o limitación al derecho fundamental no resulta exagerada o desmedida frente a las ventajas que se obtienen con tal restricción y el cumplimiento de la finalidad perseguida”. Método que permite comprobar la inconstitucionalidad de la norma impugnada.

Complementando lo descrito, es importante considerar que ningún derecho fundamental es absoluto y en esa medida todos admiten restricciones; sin embargo, la regulación de dichas restricciones no puede ser arbitraria. Para que las medidas emitidas por el legislador ordinario[37] con el propósito de restringir los derechos fundamentales sean válidas, deben satisfacer al menos los siguientes requisitos: a) Si la medida limitativa o restrictiva de un derecho fundamental es idónea o adecuada para la finalidad buscada con la misma, es decir, ser admisible con objetivos que puedan enmarcarse dentro de las previsiones de la Constitución Política del Estado; b) Ser necesarias para asegurar la obtención de los fines que fundamentan la restricción constitucional, es decir, no basta que la restricción sea útil para la obtención de esos objetivos, sino que debe ser la idónea para su realización, lo que significa que el fin buscado por el legislador no se pueda alcanzar razonablemente por otros medios menos restrictivos de derechos fundamentales; y, c) Ser proporcional en sentido estricto, la medida legislativa debe respetar una correspondencia entre la importancia del fin buscado por la ley, y los efectos perjudiciales que produce en otros derechos e intereses constitucionales, en el entendido de que la persecución de un objetivo constitucional no puede hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida a otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos.

Entonces, se debe determinar en cada caso, si la restricción regulatoria a un derecho fundamental es, en primer lugar, admisible dadas las previsiones constitucionales, en segundo lugar, si es el medio necesario para proteger esos fines o intereses constitucionalmente amparados, al no existir opciones menos restrictivas que permitan alcanzarlos; y en tercer lugar, si la distinción legislativa se encuentra dentro de las opciones de tratamiento que pueden considerarse proporcionales; de igual manera, las restricciones deberán estar en consonancia con las demás disposiciones del ordenamiento jurídico, incluidas las normas internacionales de derechos humanos, y ser compatibles con la naturaleza de los derechos amparados por la Constitución Política del Estado, en aras de la consecución de los objetivos legítimos perseguidos, y ser estrictamente necesarias para promover el bienestar de una sociedad democrática».

III.3.    La interpelación y censura de ministras y ministros, en el marco de la Constitución Política del Estado

Instituida como una atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional, el numeral 18 del parágrafo I del art. 158 de la CPE, establece: “I. Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, además de las que determina esta Constitución y la ley: 18. Interpelar, a iniciativa de cualquier asambleísta, a las Ministras o los Ministros de Estado, individual o colectivamente, y acordar la censura por dos tercios de los miembros de la Asamblea. La interpelación podrá ser promovida por cualquiera de las Cámaras. La censura implicará la destitución de la Ministra o del Ministro”.

En la comprensión de la citada atribución conferida al Órgano Legislativo
-Asamblea Legislativa Plurinacional-, respecto al término “interpelación”, el Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales de Manuel Ossorio, en la acepción propia del Derecho Político, señala: “…es la facultad que tienen las Cámaras Legislativas para requerir de un ministro que informe acerca de ciertos actos de gobierno o para que aclare aspectos de la política en general. Según Duguit, representa el medio más eficaz de ejercer el Poder Legislativo su control sobre el Poder Ejecutivo”.

Así, como resultado de las explicaciones que sobre un determinado asunto hayan sido informadas por la ministra o el ministro de Estado en su interpelación -según fue diseñado por las y los asambleístas constituyentes-, la Asamblea Legislativa Plurinacional podrá determinar otorgarle su “voto de confianza” -expresión que, siguiendo al citado autor, se manifiesta en la “Aprobación que las cámaras legislativas dan a un gobierno al presentarse ante ellas, como demostración de contar inicialmente con el apoyo de la mayoría” y/o la “Ratificación de tal seguimiento ante cualquier cuestión concreta planteada en el Parlamento y a favor del gobierno”-. O, caso contrario, de no considerar satisfactorio, suficiente o justificado, el informe depuesto por la autoridad interpelada, el señalado Órgano deliberante nacional acordará
la censura de la ministra o ministro por dos tercios de sus miembros, “voto de censura” que -en el sentido anotado en el citado Diccionario Jurídico- señala que: “En las asambleas parlamentarias o en las asociaciones, el que los representantes o miembros de aquéllas o éstas aprueban para negar su confianza al gobierno, a su presidente o a la junta directiva. En buenos principios, obliga a la dimisión o renuncia de los desaprobados”.

Al respecto, en control previo de constitucionalidad sobre estatutos y cartas orgánicas de las entidades territoriales autónomas, el Tribunal Constitucional Plurinacional hizo referencia al instituto de la interpelación y censura de ministras y ministros de Estado, a tiempo de analizar disposiciones preceptivas sobre el control de los órganos deliberantes autónomos respecto a funcionarias y funcionaros dependientes del órgano ejecutivo de las gobernaciones departamentales y municipales. Así, en lo pertinente a la problemática que ocupa los fundamentos de este fallo constitucional, con relación al art. 158.I.18 de la CPE, vinculado al art. 12 constitucional, se razonó que en el contexto de la nueva visión constitucional, se establece una división de los órganos ejecutivo y legislativo y la independencia entre ambos, no siendo posible la injerencia ni la subordinación del uno con relación al otro, habiéndose por ello diseñado la interpelación y censura únicamente de autoridades de rango inmediatamente inferior a la presidenta o presidente del Estado, por parte del Órgano Legislativo.

 

Sobre el tema, la DCP 042/2014 de 25 de julio, estableció: “...Se trata de una figura constitucional de corte parlamentario que implica un juicio político sumario, destinado a reencausar oportunamente las políticas de estado.

 

Su aplicación varía entre los estados, principalmente en cuanto al funcionario responsable y los efectos que produce la censura; países como España, Venezuela y Argentina, aplican la censura al presidente del gobierno, al vicepresidente y al jefe de gabinete, respectivamente; y países como Colombia, Ecuador y Perú, reconocen la censura solo contra los ministros de Estado; además, estos dos últimos, condicionan el alejamiento de los ministros a la previa aceptación de la renuncia por el presidente del Estado.

 

…debe tomarse en cuenta que estos servidores públicos [se entiende, ministras y ministros de Estado] tienen a su cargo la dirección de políticas gubernamentales de toda la administración pública según la rama de que se trate; condición en la cual son corresponsables con el presidente del Estado Plurinacional de la gestión y los resultados alcanzados; en atención a las funciones que desempeñan tienen el rango de máximas autoridades ejecutivas de sus respectivas carteras de Estado, según determina el art. 14.IV del D.S. 29894 de 7 de febrero de 2009…

 

(…)

En ese entendido la interpelación y censura, solo procederá contra aquellas autoridades jerárquicas inmediatamente inferiores a la máxima autoridad ejecutiva y de ningún modo a los demás funcionarios.

 

Finalmente debe tenerse presente que la fiscalización como mecanismo para controlar y supervisar los actos del órgano ejecutivo no conlleva la facultad sancionatoria, considerando que la misma deberá imponerse en el marco de un debido proceso».

De todo lo esbozado, se entiende que la interpelación a las ministras y los ministros de Estado, como un juicio sumario de connotación eminentemente política, tiene por objeto que la autoridad interpelada del Órgano Ejecutivo, preste informe ante la Asamblea Legislativa Plurinacional, sobre uno o más asuntos en concreto respecto al ejercicio de sus funciones y atribuciones; por lo mismo, siendo el cuestionamiento de orden político -tanto por la instancia que promueve la interpelación, que es un órgano de poder político, como por los motivos de ésta, que se traduce en observaciones de conformidad o disconformidad en el -mal o buen- desempeño de las actuaciones de la persona a cargo de una Cartera de Estado, e inclusive, la susceptibilidad sobre una eventual responsabilidad administrativa, civil, ejecutiva o penal-, la interpelación no tiene un fin sancionatorio en sí mismo, (en términos que impliquen la aplicación de una pena); pues si bien puede derivar en la censura de la autoridad interpelada y su destitución, dicha consecuencia emerge de la manifestación de desacuerdo y veto de confianza sobre la conducción del Ministerio en cuestión respecto a uno o determinados asuntos; por lo que, se asume que la autoridad interpelada no es lo suficientemente solvente en justificar la conducción de la Cartera de Estado, o que sus resultados no satisfacen las aspiraciones en
la conducción política de ésta.

Precisamente por ello, es que siendo la finalidad de la interpelación obtener y valorar el  informe de la autoridad ministerial interpelada, a fin de verificar si ésta es depositaria de la confianza de la población
-representada en la Asamblea Legislativa Plurinacional- para el ejercicio de sus funciones respecto a un asunto o varios en concreto; por lo mismo, no tiene por objeto -propiamente- establecer, ni mucho menos juzgar, eximir ni sancionar responsabilidades administrativa, civil, penal o ejecutiva; las que de existir, derivarán, en su caso, en la apertura de procesos en las instancias jurisdiccionales respectivas, donde corresponde su sustanciación, dilucidación y resolución correspondiente.

En ese sentido, se concluye entonces que al ser la finalidad de la interpelación de una ministra o ministro de Estado, verificar si en la representación popular de la Asamblea Legislativa Plurinacional, existe o no confianza en el desempeño de sus funciones sobre uno o varios asuntos en concreto desarrollados en la Cartera de Estado que dirige, en el caso que el Órgano Legislativo le otorgue su voto de confianza, podrá mantenerse en la titularidad del Ministerio en cuestión; y, caso contrario, de optar la Asamblea por un voto de censura, -conforme se dispone en el art. 158.I.18 de la CPE-, dicha decisión “implica” su destitución, la misma que por mandato de ese dispositivo constitucional opera a la vez que se determina la censura; y, -siguiendo la prelación de jerarquía normativa señalada en el art. 410 de la Norma Fundamental-, la destitución de la ministra censurada o del ministro censurado se efectiviza mediante una resolución de igual rango a la que dispuso su designación, -es decir, a través de un decreto presidencial-, por no ser la sola resolución de la Asamblea Legislativa Plurinacional equivalente a la señalada resolución expedida por el titular del Órgano Ejecutivo.

Finalmente, cabe enfatizar que tras la censura de la autoridad ministerial, por haber faltado o quebrantado la confianza del soberano -representado en el Órgano Legislativo- con relación a un hecho o varios en concreto, la destitución del cargo como titular de la Cartera de Estado supone su insolvencia política para seguir liderando el manejo de las actuaciones gubernamentales observadas, siendo aquella la causa de su apartamiento.

III.4.    Sobre el derecho al ejercicio de la función pública

Con relación al derecho que le asiste a todo ciudadano a ejercer una función pública, el Tribunal Constitucional Plurinacional se ha pronunciado, entre otras, en la SCP 0567/2012 de 20 de julio, al sostener que: “…el derecho a ejercer la función pública, se encuentra íntimamente ligado al derecho a la ciudadanía, consagrado en el art. 144 de la CPE, derecho que tiene doble dimensión, por cuanto por un lado consiste en el derecho de concurrir como elector o como elegible y por otro, es el derecho al ejercicio de funciones en los órganos de la administración pública, salvo las excepciones establecidas por ley, sin más requisitos que los contenidos en el art. 234 de la Norma Suprema (las negrillas nos corresponden).

Así, el art. 144.II de la CPE establece:       

“II. La ciudadanía consiste:

1.     En concurrir como elector o elegible a la formación y al ejercicio de funciones en los órganos del poder público, y

2.    En el derecho a ejercer funciones públicas sin otro requisito que la idoneidad, salvo las excepciones establecidas en la Ley” (las  negrillas son nuestras).

 

Por su parte, la SCP 1474/2012 de 24 de septiembre, acotó que: “Conforme a la norma constitucional citada, la ciudadanía consiste en que toda persona tiene el derecho de concurrir como elector o elegible a la formación, así como tiene el derecho de ejercer funciones en el órgano del poder público sin otro requisito que la idoneidad; en consecuencia la ciudadanía se encuentra ligada al derecho de ejercer la función pública”.

De la cita jurisprudencial y el artículo citados que preceden, se tiene que una de las expresiones de los derechos vinculados a la ciudadanía, consistentes en la conformación, el ejercicio y el control del poder político, es precisamente el derecho a acceder a la función pública; establecido como tal por las Legisladoras y los Legisladores Constituyentes, con la finalidad de democratizar la participación ciudadana en la construcción colectiva del Estado.

Así, en el Tomo III “Informes de Comisión” de la Enciclopedia Histórica Documental del Proceso Constituyente Boliviano, en el Informe por Unanimidad de la Comisión 2 “Ciudadanía, Nacionalidad y Nacionalidades, pág. 247, se señala: “Otro de los logros en la reforma total de la constitución política del estado es la introducción de los derechos políticos en el concepto de ciudadanía. La redacción de este artículo y sus incisos, se encuentra conforme al proceso de transformación que vive el país, puesto que es fundamental plasmar los mismos en la Constitución.

…La igualdad y la idoneidad son únicas condiciones para ejercer las funciones públicas”.

Entonces, establecido como un derecho, el ejercicio de funciones públicas no es absoluto y se encuentra limitado por las restricciones constitucionales y legales, bajo a libertad configuradora del Órgano legislativo; así se tiene del régimen de prohibiciones e incompatibilidades señaladas en el Capítulo IV “Servidoras públicas y servidores públicos” del Título V “Funciones de control, de defensa de la sociedad y de defensa del Estado” de la Constitución Política del Estado, que en lo pertinente establece:

“Artículo 234°.- Para acceder al desempeño de funciones públicas se requiere:

1.    Contar con la nacionalidad boliviana.

2.    Ser mayor de edad.

3.    Haber cumplido con los deberes militares.

4.    No tener pliego de cargo ejecutoriado, ni sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal, pendientes de cumplimiento.

5.    No estar comprendida ni comprendido en los casos de prohibición y de incompatibilidad establecidos en la Constitución.

6.    Estar inscrita o inscrito en el padrón electoral.

7.    Hablar al menos dos idiomas oficiales del país”.

“Artículo 236°.- Son prohibiciones para el ejercicio de la función pública:

I.             Desempeñar simultáneamente más de un cargo público remunerado a tiempo completo.

II.           Actuar cuando sus intereses entren en conflicto con los de la entidad donde prestan sus servicios, y celebrar contratos o realizar negocios con la Administración Pública directa, indirectamente o en representación de tercera persona.

III.        Nombrar en la función pública a personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad”.

“Artículo 239°.- Es incompatible con el ejercicio de la función pública:

1.    La adquisición o arrendamiento de bienes públicos a nombre de la servidora pública o del servidor público, o de terceras personas.

2.    La celebración de contratos administrativos o la obtención de otra clase de ventajas personales del Estado.

3.    El ejercicio profesional como empleadas o empleados, apoderadas o apoderados, asesoras o asesores, gestoras o gestores de entidades, sociedades o empresas que tengan relación contractual con el Estado”.

Dichos requisitos, prohibiciones e incompatibilidades, que habilitan el ejercicio de la función pública, así como las exigencias para que ésta se ejecute de forma idónea (en cuanto a la capacidad o aptitud legal, así como requisitos como la moral, probidad, imparcialidad y eficacia para la función pública, entre otros), constituyen condiciones legítimas para el ejercicio del derecho de ejercer funciones públicas, y procuran precautelar el interés general para el cumplimiento de los principios que rigen la función pública (art. 232 de la CPE); y, son exigencias que deben ser indefectiblemente observadas para poder acceder al ejercicio de un cargo público, cuya concurrencia impide -precisamente- la realización de este derecho.

Es por esa razón, que las y los legisladores constituyentes, han establecido en números clausus dichos requisitos, incompatibilidades y prohibiciones, en la Norma Fundamental (como se tiene de los preceptos constitucionales antes citados); y en su caso, necesariamente a través de una ley conforme se consigna en el art. 109.II de la Ley Fundamental, al tratarse de un derecho establecido como tal en la Carta Magna, en su art. 144.II.

Dejando bajo autoridad del Órgano Legislativo, el establecimiento de otras causales de incompatibilidad, prohibiciones y requisitos, -es decir, el desarrollo del derecho al ejercicio de funciones públicas-, conforme a lo dispuesto en el art. 109.II de la CPE. Así se tiene, -por ejemplificar entre otras-, del Estatuto del Funcionario Público -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-; como también en leyes específicas para cada institución, como en la Ley del Órgano Judicial -Ley 025 de 24 de junio-, la Ley de la Procuraduría General del Estado -Ley 064 de 5 de diciembre de 2010-; y otras, como en la Ley Integral para Garantizar a las Mujeres una Vida Libre de Violencia
-Ley 348 de 9 de marzo de 2013-, en cuyo art. 13 se dispone la exigencia certificar que no se cuenta con antecedentes de violencia contra la mujer o cualquier miembro de su familia, como requisito que habilita ocupar un cargo público. Todas éstas, leyes infra constitucionales.

III.5.    Análisis del caso concreto y juicio de constitucionalidad

A través de esta acción normativa se observa la constitucionalidad de los arts. 3.II y III; y, 4 de la Ley 1350, bajo la dimensión de cuestionamiento de validez identificada ut supra en sus diferentes elementos, los cuales serán abordados -según corresponda- dentro del alcance del ejercicio del control de constitucional normativo atribuido a la labor de este Tribunal.

III.5.1.     Respecto a la denuncia de infracción de los arts. 12.I y 172.3, 4 y 22, ambos de la CPE, -se entiende presuntamente inobservados en los arts. 3.II y 4.I de la Ley 1350-

El accionante denuncia la inobservancia del art. 12.I de la CPE, argumentando que dicho precepto constitucional, establece la independencia de los Órganos del Estado, del cual deviene el principio de división de poderes con la finalidad de impedir la concentración del poder para salvaguardar la libertad de los ciudadanos, siendo un principio que está relacionado al democrático que tiene como uno de sus hitos el voto universal, que modificó la realidad social y de las instituciones de la función pública, ampliando la legitimidad y revalorizando la soberanía del pueblo, logrando tanto las mayorías como minorías tener participación reflejada en los diversos Órganos o Poderes del Estado a través de un sufragio libre e inclusivo; así, inmerso en este propósito se encuentran la separación, coordinación, cooperación e independencia de los Órganos del Estado, ésta última asegura la protección del individuo frente al poder público, por la que ningún gobernante o asambleísta puede abusar del ejercicio de su poder o concentrar potestades, estando la arbitrariedad excluida en nombre de la racionalidad del Derecho, en suma, una democracia que se precie de tal tiene una institucionalidad que divide las funciones del Estado, entre diversos Órganos, en coherencia con el modelo de Montesquieu; en consecuencia la vulneración al principio de división de Órganos se presenta cuando la autonomía e independencia de uno se ve disminuida implicando una afectación indirecta al soberano, al privar, alterar o quebrantar atribuciones delegadas expresamente en la Norma Fundamental, bajo este contexto la atribución delegada en el art. 158.I.18 de la CPE, no puede derivar en una usurpación de atribuciones ni generar algún tipo de sumisión o relación jerárquica, que puede justificarse bajo el ejercicio del control y fiscalización, al no ser las modificaciones normativas que producen cambios en los valores y procedimiento organizativos relacionados en la intervención de las decisiones administrativas del Órgano Ejecutivo, objeto de su mandato; y, respecto a las atribuciones de la Presidenta o del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, alertó que los poderes constituidos (Órganos Ejecutivo, Judicial, Legislativo y Electoral) son consecuencia de dicha voluntad centralizada en el documento generado por la Asamblea Constituyente, que no es otra que la Norma Suprema, que no puede ser transgredida, alterada o modificada a discreción de aquellos que ostentan un determinado poder; asimismo, es el soberano quien proclama a dicha autoridad a través del sufragio universal; por lo que, cualquier atribución o restricción a sus atribuciones, también debe emanar del pueblo boliviano, en base a lo cual a partir del art. 172.3, 4 y 22 de la CPE, puede nombrar y remover libremente a las personas que forman su Gabinete Ministerial, bajo dos únicas condicionantes establecidas en la Norma Suprema: respetar el carácter plurinacional y la equidad de género, por ello no existen otras limitaciones para el ejercicio de dicha atribución; sin embargo, el art. 4.I de la citada Ley 1350, transgrede las atribuciones constitucionales delegadas, generando restricciones que no han sido contempladas por el Constituyente, y por ende lesiona la potestad de decisión de la Máxima Autoridad del Estado, afectando una competencia exclusiva del Nivel Central del Estado, al impedir se designe al personal de su confianza.

En este contexto, a fin de efectuar la verificación constitucional que corresponda es pertinente traer a colación el contenido normativo de los preceptos legales cuya constitucionalidad es cuestionada, así se tiene:

ARTÍCULO 3. (EFECTO DE LA CENSURA).

(...)

II. Resuelta la censura, la Presidenta o el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, en un plazo máximo de veinticuatro (24) horas de haber tomado conocimiento formal, deberá destituir a la o el Ministro Censurado”.

“ARTÍCULO 4. (IMPOSIBILIDAD DE DESIGNACIÓN).

I. La Presidenta o el Presidente del Estado, no podrá designar como Ministra o Ministro a la ciudadana o ciudadano que hubiera sido censurada o censurado por la Asamblea Legislativa Plurinacional, en los tres (3) años posteriores a su destitución”.

Ahora bien, convergiendo el cargo de inconstitucionalidad sobre las enunciadas normas legales -como se tiene desarrollado precedentemente- en una presunta contraposición con el marco regulatorio constitucional inherente a la división e independencia de los órganos del Estado como estructura del poder público
-art. 12.I de la CPE- y contradicción de las limitaciones establecidas en los preceptos impugnados con las atribuciones propias de la Presidente o del Presidente del Estado -art. 172.3, 4 y 22 de la Norma Suprema-, de manera específica en la designación de Ministras o Ministros que integraran su Gabinete Ministerial; resulta de importancia denotar que el art. 158.I.18 de la CPE, establece como atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional, expresamente: “Interpelar, a iniciativa de cualquier asambleísta, a las Ministras o los Ministros de Estado, individual o colectivamente, y acordar la censura por dos tercios de los miembros de la Asamblea. La interpelación podrá ser promovida por cualquiera de las Cámaras. La censura implicará la destitución de la Ministra o del Ministro”.

Con base en ello, se puede afirmar que el ejercicio de la atribución que tiene su origen en la interpelación de miembros o integrantes del Gabinete Ministerial, tiene como efecto subsecuente la otorgación de un voto de confianza, o bien, -de obtener el respaldo de votación necesario- la determinación de la censura, la cual dentro de un enfoque finalista y efectivo de su materialización evita que la o el Ministro de Estado censurado continúe ejerciendo u ostentando dicho cargo, cuando además eventualmente en el mal ejercicio de su funciones probablemente cometió ilícitos, ilegalidades, dañó el patrimonio del Estado o tuvo una gestión deficiencia y negligente, de tal magnitud, que no pudo alcanzar resultados razonables en el marco de eficacia, eficiencia y economía.

En este sentido, -a fin de resolver la cuestión de constitucionalidad demandada sobre el art. 3.II de la Ley 1350-, resulta que de acuerdo a lo previsto en el citado art. 15.I.18 de la CPE, la interpelación a una autoridad ministerial que hubiera decantado en su censura, implica su destitución; norma constitucional que, según el desarrollo efectuado por el precepto legal ahora analizado, estableció el plazo de veinticuatro (24) horas, para que la Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, luego de haber tomado conocimiento formal del voto de censura, destituya a la ministra o ministro en cuestión.

Ahora bien, siendo que se alega de inconstitucional por el accionante, la obligación impuesta -en el señalado precepto legal- a la presidenta o presidente de Estado de destituir a la autoridad ministerial censurada en el término de veinticuatro horas, por considerar que vulnera la separación y división de órganos, así como -según indica- usurpa las funciones de la primera autoridad del Estado, sometiendo al Órgano Ejecutivo, debilitándolo y generando con ello una relación de jerarquía sobre éste; al respecto, según se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional, se tiene que la censura de una autoridad ministerial constituye el reproche y veto de confianza política por su conducción sobre uno o varios hechos en concreto en determinada Cartera de Estado y es por mandato constitucional que dicho dictamen se traduce en su destitución.

De allí que, de un lado, se evidencie que la censura como consecuencia de la interpelación a una autoridad ministerial, se traduce en un instituto de control político del soberano
-representado por la Asamblea Legislativa Plurinacional- al Órgano Ejecutivo, respecto a las actuaciones de los titulares del Gabinete Ministerial; lo que por sí mismo no coarta las atribuciones y facultades de dicho Órgano poder, sino que únicamente cuestiona y reprocha el manejo de uno o varios asuntos concretos por parte de la autoridad o autoridades titulares de un Cartera de Estado, manteniendo el presidente o la presidenta de Estado, su atribución de designar en el ministerio que haya quedado vacante a la persona de su confianza que reúna las condiciones al efecto.

Y de otro, que si bien por propio mandato constitucional la destitución de la ministra o ministro es consecuencia inminente del voto de censura conferido por la Asamblea Legislativa Plurinacional, -de lo que podría entenderse que no se necesita otro instrumento administrativo más que la propia decisión del Órgano Legislativo, sea o no plasmada en una resolución-; sin embargo, es menester reparar en que la designación del Gabinete Ministerial; es decir, de las ministras y ministros de Estado, se realiza y formaliza por la presidenta o presidente mediante un decreto presidencial, por lo mismo, para que sea materialmente dejada sin efecto la designación de la autoridad ministerial censurada, se requiere un instrumento de igual jerarquía para efectivizar la decisión emanada de la Asamblea Legislativa Plurinacional, no pudiendo ser otro más que -igualmente- un decreto presidencial, que solo puede emitirse por la primera autoridad del Estado.

En ese sentido, la sola instauración de un término -de veinticuatro horas- para que la presidenta o el presidente del Estado efectivice la cesantía de la autoridad ministerial censurada, no se traduce en disminución de sus atribuciones o facultades, mucho menos la sumisión de la primera autoridad del Estado frente al Órgano Legislativo; pues siendo que por mandato constitucional
-art. 158.I.18 de la CPE- la censura de un ministro o ministra implica su destitución, para que ésta se formalice materialmente, requiere de un instrumento jurídico semejante al de su designación; por lo que, necesariamente debe intervenir la presidenta o presidente del Estado para ese fin, sin que se advierta que ello transgreda competencias o la separación de funciones entre Órganos, así como tampoco que el plazo establecido para materializar dicho efecto de la figura ejecutada -censura- sea contrario a algún precepto constitucional. 

En consecuencia, el precepto en análisis no constituye un parámetro de aplicación normativa que infrinja o atente la división e independencia de los Órganos que conforman
la estructura del poder público ni tampoco que en este propósito se interfiera el ejercicio de las atribuciones específicas de la Presidenta o el Presidente del Estado; por cuanto, la moción de censura reconocida constitucionalmente, tiene una connotación de aplicación de mecanismo de control político cuyo efecto carecería de eficacia de no establecerse la intervención inmediata de la primera autoridad del Estado en un plazo para su ejecución material -art. 3.II de la Ley 1350-, dado que, de permitirse este situación se abstraería de eficacia jurídica-normativa a la atribución del citado art. 158.I.18 de la CPE, siendo en consecuencia lógico -dentro de la dimensión de materialización y efectividad de dicha norma constitucional- establecer esta previsión legal inherente a la ejecución-efecto de la aplicación de la censura, elementos de regulación que además se encuentran especificados como componentes de la exposición de motivos correspondientes al Proyecto ley que derivó en la consolidación de la Ley 1350 (fs. 119 a 124 y 127 vta. a 134).

Bajo tales razonamientos y conforme al Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, que dentro de sus lineamientos jurisprudenciales consolida el alcance del control de constitucionalidad normativo -abstracto- de carácter correctivo o a posteriori, al sometimiento a juicio de constitucionalidad de las normas legales impugnadas a fin de establecer su compatibilidad o no con los valores supremos principios fundamentales, normas constitucionales, así como convencionales integrantes del bloque de constitucionalidad; se puede concluir en este punto de verificación -conforme al test de constitucionalidad delineado supra sobre la existencia de compatibilidad normativa-, que corresponde declarar la constitucionalidad del examinado art. 3.II de la Ley 1350 en el marco de la verificación constitucional efectuada entrelazada con los alegados infringidos preceptos contenidos en los arts. 12.I y 172.3, 4 y 22 -ambos de la CPE-.

Ahora bien, ante el cuestionamiento de la presunta inconstitucionalidad del art. 4.I de la Ley 1350, el accionante
-acogiendo los mismos cargos de inconstitucionalidad expuestos sobre el precepto legal antes analizado-; vale decir, la vulneración al principio de independencia y separación de órganos de poder, el sometimiento del Órgano Ejecutivo a fin de debilitarlo y generar con ello una relación de jerarquía sobre éste, agrega que
-el indicado art. 4.I- irrumpe con la atribución de la presidenta o presidente del Estado de nombrar ministros o ministras de su confianza, afectando así una “competencia exclusiva” del Nivel Central del Estado, pues establece la prohibición a la presidenta o presidente del Estado, de designar como ministra o ministro de Estado a la ciudadana o ciudadano que hubiera sido censurado por la Asamblea Legislativa Plurinacional, proscripción que se extiende por tres años posteriores a su destitución.

Al respecto, según se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional y como fue reiterado en el análisis precedente de este apartado, la destitución de la ministra o ministro que emerge del voto de censura de la Asamblea Legislativa Plurinacional, deviene de la falta de confianza que el soberano -representado en el Órgano Legislativo- ha manifestado respecto a su gestión sobre uno o varios asuntos administrados por la Cartera de Estado que estuvo a su cargo; por lo mismo, se entiende que la ciudadana o ciudadano censurado, tiene políticamente observada su idoneidad en el desarrollo de las actuaciones que fueron desplegadas por el Ministerio que ocupó, siendo coherente -entonces- que esté impedida o impedido de seguir a cargo de dicha cartera de Estado; siendo una lógica consecuencia de la censura, la proscripción de la ciudadana o ciudadano censurado de continuar al mando de la política ministerial de esa cartera en concreto, observada en los términos antes referidos.

En consecuencia, reiterando los razonamientos anteriores a este análisis, es evidente que ni la obligación de emitir el instrumento jurídico correspondiente para destituir a la ministra o ministro censurado -decreto presidencial-, como tampoco el impedimento de designarla o designarlo nuevamente en la misma cartera de Estado implican la transgresión del principio de independencia de los órganos del Estado, mucho menos el sometimiento o disminución del Ejecutivo respecto a la Asamblea Legislativa Plurinacional; por no ser evidente, -en cuanto a los cargos de inconstitucionalidad alegados por el accionante sobre el art. 4.I de la Ley 1350, con relación a los arts. 12.I y 172.22 de la CPE-, que exista injerencia o apropiación  de la atribución conferida a la presidenta o presidente del Estado, para designar a la persona de su confianza como titular de un ministerio; como tampoco el señalado precepto legal objeto de contrastación constitucional, disminuye o restringe dicha atribución, ya que la primera autoridad del Estado mantiene inalterablemente para sí la potestad de nombramiento al personal titular de su Gabinete Ministerial, debiendo en su caso, observar los requisitos y condiciones exigidas por la Constitución Política del Estado y la Ley, -como se analizará en el apartado a continuación-.

En ese orden, la previsión contenida en el art. 4.I de la Ley 1350, al establecer la prohibición de que la ciudadana o ciudadano censurado por la Asamblea Legislativa Plurinacional sea designado nuevamente como titular de un ministerio, no resulta prima facie contraria al orden constitucional en los aspectos anotados precedentemente, por ser coherente su apartamiento para continuar con la ejecución de la política interpelada y sobre la cual no obtuvo el voto de confianza para su permanencia; ya que la prohibición contenida en el precepto legal analizado, no limita ni restringe la atribución de la presidenta o presidente del Estado, de designar a la persona de su confianza como autoridad de su Gabinete.

Sin que, de otro lado, se advierta incompatibilidad alguna tanto del art. 3.II como del art. 4.I -ambos de la Ley 1350- respecto al art. 172.3 y 4 de la CPE, puesto que la sola efectivización de la destitución de la ministra o ministro censurado con intervención de la presidenta o presidente del Estado para otorgar una materialización formal de ésta  través de un instrumento jurídico idóneo -decreto presidencial-; así como el establecer que la ciudadana o ciudadano censurada o censurado estén proscritos de continuar en la titularidad de la cartera de Estado sobre cuyo desempeño de funciones obtuvieron un voto de censura, converjan en limitar, obstruir o restringir las atribuciones contenidas en los numerales 3 y 4 del art. 172 de la Ley Fundamental; ya que la primera autoridad del Estado, independientemente de la persona que desee nombrar como parte de su gabinete ministerial y aun haya una vacancia en algún ministerio, preserva para sí la proposición y dirección de las políticas gubernamentales y de la administración pública en coordinación con su gabinete; por lo que, no se advierte contradicción alguna con los señalados numerales del precepto constitucional invocado, menos aún que se haya violentado alguna “competencia exclusiva” del Nivel Central del Estado,
-como enuncia el accionante-, por no emerger las normas sometidas a juicio de constitucionalidad de la clasificación del catálogo competencial asignado a los niveles gubernamentales del Estado.

 

III.5.2.     Sobre la denuncia de inconstitucionalidad del art. 4.I y II de la Ley 1350, por la presunta infracción de los derechos al ejercicio de la función pública, contenido los arts. 176, 177 y 234 de la CPE; al trabajo, invocado en los arts. 46.I y II de la CPE y 23.1 de la DUDH y 6 del PIDESC; y, a la dignidad, en los arts. 21.“1”  -lo pertinente es 2- de la CPE y art. 1 de la DUDH

El accionante alega que, las condiciones generales y prohibiciones de acceso al servicio público y designación como Ministra o Ministro de Estado se encuentran previstas en los art. 176 y 177 de la CPE, en las cuales no se consigna la restricción de tres años posteriores a la destitución a consecuencia de la censura por la Asamblea Legislativa Plurinacional -establecida en el art. 4.I y II de la indicada Ley- de lo cual se entiende que en el estudio y análisis el Constituyente no contempló otorgar mayores atribuciones al citado Órgano respecto al instrumento de censura de las referidas autoridades, delimitando sus atribuciones a las establecidas en el art. 158 de la Norma Suprema; por lo que, no es permisible ampliar facultades no concedidas, al margen de que las Leyes que emergen de la facultad legislativa, tienen sus limitaciones cuando se trata de restringir derechos pues no se puede afectar el núcleo esencial de un derecho de manera que pueda alterarlo, al ser todo ciudadana y ciudadano libre de acceder a cualquier cargo público jerárquico siempre que cumpla con los requisitos y condiciones establecidos; concatenado a ello, en su calidad de servidoras y servidores públicos de libre nombramiento, también se hallan sujetos al cumplimiento de los requisitos previstos en el art. 234 de la CPE, en cuya observancia cualquier persona puede acceder a un cargo en la función pública, constituyéndose como un derecho al acceso al trabajo y a la libre elección; por lo que, las restricciones emanadas por la Asamblea Legislativa Plurinacional contravienen los principios y derechos constitucionales de aquellos que desean desempeñar sus funciones laborales en cargos jerárquicos, por cuanto, cualquier nuevo requisito debe ser consensuado con el soberano, considerando la señalada limitación constitucional a la facultad legislativa estanca sus límites en la propia Norma Suprema, supeditando sus atribuciones al resguardo de derechos establecidos en la misma, no debiendo restringirlos, al no ser la instancia competente que discuta su alcance.

A fin de realizar la contrastación constitucional respecto al precepto legal cuestionado en su validez, corresponde inicialmente contextualizar su contenido normativo, así se tiene:

“ARTÍCULO 4. (IMPOSIBILIDAD DE DESIGNACIÓN).

I.     La Presidenta o el Presidente del Estado, no podrá designar como Ministra o Ministro a la ciudadana o ciudadano que hubiera sido censurada o censurado por la Asamblea Legislativa Plurinacional, en los tres (3) años posteriores a su destitución.

II.   La autoridad encargada de la designación de las Máximas Autoridades Ejecutivas de las instituciones o empresas públicas, no podrá designar en este cargo a la ciudadana o ciudadano que hubiera sido objeto de censura por la Asamblea Legislativa Plurinacional, en los tres (3) años posteriores a su destitución.

       

        (…)”.

A partir de este contexto normativo, es pertinente considerar los parámetros constitucionales de los arts. 176, 177 y 234, todos de la CPE -denunciados como infringidos en esta acción de inconstitucionalidad abstracta-, los cuales en su contenido establecen:

“Artículo 176.

Para ser designada o designado Ministra o Ministro de Estado se requiere cumplir con las condiciones generales de acceso al servicio público; tener cumplidos veinticinco años al día del nombramiento; no formar parte de la Asamblea Legislativa Plurinacional; no ser directivo, accionista ni socio de entidades financieras o empresas que mantengan relación contractual o que enfrenten intereses opuestos con el Estado; no ser cónyuge ni pariente consanguíneo o afín dentro del segundo grado de quienes se hallaren en ejercicio de la Presidencia o la Vicepresidencia del Estado.

Artículo 177.

No podrá ser designada como Ministra o Ministro de Estado la persona que, en forma directa o como representante legal de persona jurídica, tenga contratos pendientes de su cumplimiento o deudas ejecutoriadas con el Estado”.

Artículo 234

Para acceder al desempeño de funciones públicas se requiere:

1.   Contar con la nacionalidad boliviana.

2.   Ser mayor de edad.

3.   Haber cumplido con los deberes militares.

4. No tener pliego de cargo ejecutoriado, ni sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal, pendientes de cumplimiento.

5.   No estar comprendida ni comprendido en los casos de prohibición y de incompatibilidad establecidos en la Constitución.

6.   Estar inscrita o inscrito en el padrón electoral.

7.   Hablar al menos dos idiomas oficiales del país”.

Ahora bien, del alcance legal establecido en el cuestionado
art. 4.I y II de la Ley 1350, como premisa inicial se puede denotar que en su finalidad fundamental instituye la imposibilidad de que la ciudadana o ciudadano que hubiese sido objeto de censura por
la Asamblea Legislativa Plurinacional, pueda ser designado al cargo de ministra o ministro, así como Máxima Autoridad Ejecutiva de las instituciones y empresas públicas, en los tres años posteriores a su destitución.

En este contexto legal y de la verificación sistemática a esta regulación inhibitoria normativa, se puede advertir que implícitamente establece una condicionante y/o requisito para acceder a los indicados cargos públicos, como ser la inexistencia de censura emergente del ejercicio de instrumento de control político y de fiscalización, en el periodo de tres años anteriores a la posibilidad de designación computables desde la destitución
-como efecto consecuente de dicha determinación-.

Al respecto, en contraste con el contenido del art. 176 de la CPE, el mismo regula de manera específica las condiciones para la designación de ministros o ministras de Estado, partiendo que esta debe estar sujeta al cumplimiento de las condiciones generales de acceso al servicio público -previstas en el art. 234 de la misma Norma Suprema-, en cuanto a la edad tener cumplidos veinticinco años al día del nombramiento; no formar parte de la Asamblea Legislativa Plurinacional; no ser directivo, accionista ni socio de entidades financieras o empresas que mantengan relación contractual o que enfrenten intereses opuestos con el Estado; no ser cónyuge ni pariente consanguíneo o afín dentro del segundo grado de quienes se hallaren en ejercicio de la Presidencia o la Vicepresidencia del Estado; y, por su parte, el art. 177 de la CPE, establece otra condicionante ceñida a la persona que de manera directa o indirecta o como representante legal de persona jurídica, tenga relaciones contractuales pendientes de cumplimiento o deudas ejecutoriadas con el Estado.

De lo cual se puede establecer que la imperatividad de cumplimiento a los requisitos de manera genérica para acceder a desempeñar la función pública prevista en el art. 234 de la CPE
-en 7 condiciones- y los parámetros de accesibilidad específicos normados por los arts. 176 y 177 de la Norma Suprema para Ministras y Ministros de Estado; siendo evidente, entonces, que el art. 4.I de la Ley 1350, en efecto adiciona como un requisito para la designación de ministra o ministro de Estado, que no haya sido previamente censurada o censurado y destituida o destituido como titular de una Cartera de Estado.

Sin embargo, como se abordó en el Fundamento Jurídico III.4 de este fallo constitucional, con relación al derecho al ejercicio
de funciones públicas, la sola incorporación de requisitos o condiciones para la realización del mismo en normas infra constitucionales, no se constituye por sí misma en una infracción al orden constitucional, pues tratándose de un derecho, puede válidamente regularse a través de una norma idónea por el Órgano Legislativo, sin que aquello signifique un exceso de su atribución legislativa.

Sin embargo, considerando que el accionante -además- aduce que la limitación incorporada en ambos parágrafos anula el ejercicio tanto del derecho de acceso al servicio público como del derecho al trabajo, así como menoscaba el derecho a la dignidad de la ministra o ministro censurados y destituidos, siendo por lo tanto desproporcionado el impedimento para que sean designados nuevamente como titulares de la misma u otra cartera de Estado, así como máximas autoridades ejecutivas de instituciones y empresas públicas; para resolver dicho cargo
de inconstitucionalidad y verificar la intensidad de la regulación en concreto, se hace preciso analizar si en efecto, el art. 4.I y II  de la Ley 1350 en cuestión excede ostensiblemente las limitaciones válidas para la realización de los mencionados derechos, aplicando a tal efecto, el juicio de proporcionalidad, que comprende el examen de tres elementos fundamentales:
1) Si la medida limitativa o restrictiva de un derecho fundamental es idónea o adecuada para la finalidad buscada con dicha medida; 2) Si la medida limitativa o restrictiva es necesaria y si, acaso, existen otras medidas menos graves, que restrinjan en menor medida el derecho fundamental, que podrían ser adoptadas en el caso concreto para alcanzar la finalidad perseguida; y, 3) Analizar la proporcionalidad en sentido estricto que consiste en analizar si la afectación, restricción o limitación al derecho fundamental no resulta exagerada o desmedida frente a las ventajas que se obtienen con tal restricción y el cumplimiento de la finalidad perseguida.

III.5.2.1.   Respecto al art. 4.I de la Ley que Regula los Efectos de la Censura Determinada por la Asamblea Legislativa Plurinacional

Este artículo establece la prohibición a la presidenta o presidente del Estado, de designar como ministra o ministro a la ciudadana o ciudadano que hubiera sido censurada o censurado por la Asamblea Legislativa Plurinacional, en los tres (3) años posteriores a su destitución-.

En ese orden, en desarrollo del juicio de proporcionalidad sobre el precepto legal indicado en el epígrafe, se tiene:

i)      Sobre la idoneidad de la norma para limitar los derechos al ejercicio de la función pública, al trabajo y a la dignidad, en cuanto al acceso a la titularidad de una Cartera de Estado, restringida a ciudadanas y ciudadanos que hayan sido destituidos como ministras o ministros de Estado tras su censura por la Asamblea Legislativa Plurinacional, respecto a la finalidad de efectivizar el instituto del voto de censura

En principio, se entiende que el nombramiento de una autoridad ministerial requiere del cumplimiento de los requisitos para ese cargo, tanto de los consignados en el art. 176 de la CPE -que son específicos- como lo propio de los arts. 177 y 234 de la Ley Fundamental, referidos a las prohibiciones y condiciones para el ejercicio de la función pública, como de otros que se encuentran consignados en normas infra constitucionales y que el Órgano Legislativo -en ejercicio de sus atribuciones- dispuso incorporarlos a fin de cualificar el servicio público; como fue desarrollado en el Fundamento Jurídico III.4 de este fallo constitucional.

Para el caso en análisis, de acuerdo a la finalidad de la interpelación y censura -según se detalló en el Fundamento Jurídico III.5 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional-, esta última tiene el propósito de apartar a la ministra o ministro que, habiendo sido interpelado sobre la ejecución de sus funciones respecto a uno o varios asuntos en concreto, no logra alcanzar el voto de conformidad de la Asamblea Legislativa Plurinacional, la misma que en representación del soberano -por dos tercios de sus miembros- desaprueba la gestión de la autoridad ministerial retirándole su confianza.

Ahora bien, recogiendo el razonamiento contenido en el Fundamento Jurídico III.5.1 de este fallo constitucional, en lo relativo al art. 4.I de la Ley 1350 -que se analiza ahora bajo otro cargo de inconstitucionalidad-, se señaló que la destitución de la ministra o ministro que emerge del voto de censura de la Asamblea Legislativa Plurinacional, deviene de la falta de confianza respecto a su gestión sobre uno o varios asuntos que tuvo a su cargo, de modo que resulta coherente que la ciudadana o ciudadano políticamente observada u observado en su idoneidad en el desarrollo de las actuaciones que fueron desplegadas por el Ministerio que ocupó, esté impedida o impedido de continuar al mando de la política ministerial observada.

En esos términos, se advierte que el art. 4.I de la Ley 1350, se traduce en una norma idónea y adecuada para restringir el derecho de acceso a la función pública, en concreto, al cargo de ministra o ministro de Estado; tanto en lo formal, al estar contenida en una ley originada en el Órgano Legislativo, como exhorta el art. 109.II de la CPE; como también en lo material, por ser coherente a la determinación de la censura de un ministro o ministra de Estado y su consiguiente destitución -contenida en el mandato constitucional del
art. 158.I.18 de la CPE- que sea apartada o apartado de la ejecución de la política o políticas que tuvo a su cargo y fueron objeto de interpelación, y sobre las cuales no obtuvo el voto de confianza para su permanencia.

Es decir que, a fin de garantizar la eficacia de la atribución conferida en el art 158.I.18 de la CPE, así como del propio instituto de la censura,  de manera adecuada y a través de una regulación infra constitucional idónea (Ley), el Órgano Legislativo dispuso en el tenor del art. 4.I de la Ley 1350, proscribir que la autoridad ministerial censurada y destituida sea nuevamente designada en la cartera ministerial en cuyo ejercicio se observaron las funciones que ejecutó cuando fue su titular, así como de todo el Gabinete Ministerial -según señala de manera genérica el art. 4.I de la citada Ley 1350-; último elemento respecto al cual se analizará en lo posterior su proporcionalidad en sentido estricto.

Ahora, en lo que respecta al derecho al trabajo, cuya restricción por el art. 4.I de la Ley 1350, fue alegada como desproporcional por el accionante, y por tanto, contraria a los arts. 46.I y II de la CPE y 23.1 de la DUDH y 6 del PIDESC. Si bien es evidente que dicho precepto legal incorpora una nueva condición para acceder al cargo de ministra o ministro de Estado, siendo ésta no haber sido censurada o censurado en dicha investidura por la Asamblea Legislativa Plurinacional, está sola disposición no restringe de forma alguna el derecho al trabajo, pues se entiende que la ciudadana o ciudadano destituido como ministra o ministro de Estado, tiene potestad de ejercer plenamente ese derecho en otras instancias del sector público o privado, sin que de modo alguno se le prive de “…la potestad, capacidad o facultad que (…) para desarrollar cualquier actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario como el de su familia” (SC 1132/2000-R de 1 de diciembre); estando únicamente proscrito de acceder a ser titular de una Cartera de Estado por carecer de la confianza política para asumir en tal calidad, precisamente por la eficacia de la finalidad de la censura.

A más que, la designación como parte del Gabinete Ministerial no está librada a su sola voluntad -como mal entiende el accionante, al indicar que bastaría la libre determinación individual de la ciudadana o el ciudadano para ser ministra o ministro-; sino a la atribución del presidente o de la presidenta del Estado, contenida en el art. 172.22 de la CPE, para disponer su nombramiento.

Y de otro lado, en cuanto al derecho a la dignidad que se reputa como amenazado por el accionante, a causa de la prohibición contenida en el art. 4.I de la Ley 1350, que sería contraria a los arts. 21.“1”  -lo pertinente es 2- de la CPE y art. 1 de la DUDH, por -según indica- mancillarse la imagen de la autoridad ministerial censurada al estar impedida de ser designada nuevamente en esa calidad; al respecto, atendiendo a la finalidad de la censura, es menester referir en principio que todo servidor público o servidora pública, indistintamente de su calidad, está sujeto a la evaluación sobre sus funciones, sea para mantenerse en su cargo como también para verificar el cumplimiento de los principios que rigen  la administración pública, lo que -en su caso- dará lugar al establecimiento de su responsabilidad por la función pública y eventualmente condicionará si reúne las competencias para continuar en el servicio público. Control gubernamental que de ninguna forma puede reputarse de lesivo a su dignidad, pues, tratándose de la administración de la cosa pública, los resultados del ejercicio de sus funciones son de interés del Estado.

Ahora bien, para el caso de las ministras y ministros de Estado, el poder constituyente diseñó -adicionalmente al control gubernamental sobre sus funciones-, el control político a cargo de la Asamblea Legislativa Plurinacional, la que por mandato del art. 158.I.18  de la CPE, puede disponer otorgarle su voto de confianza -manteniendo su designación- o bien, su voto de censura, implicando ello su destitución.

Este tipo de control de índole político, como fue desarrollado en el Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, significa la valoración por parte del Órgano Legislativo -en representación del soberano- sobre la gestión de la ministra o ministro de una determinada Cartera de Estado, respecto a uno o varios asuntos que merecieron su interpelación, en cuyo estado se manifiesta la conformidad o reprobación sobre la forma en la que hubo encarado una o varia políticas a su cargo; y, en su caso, de observarse su responsabilidad por la función pública, ésta no se juzga, sanciona ni mucho menos absuelve en la interpelación de la autoridad ministerial, sino que se tramita por cuerda separada en la instancia jurisdiccional que corresponda.

Por lo mismo, tratándose de un tipo de control eminentemente político sobre la administración de los asuntos de determinado Ministerio, -es decir, sobre cuestiones objetivas relacionadas a los resultados de la ejecución de las funciones propias de una Cartera de Estado-, no involucra en absoluto cuestiones sobre la personalidad o imagen, ni decanta en la degradación ni envilecimiento como ser humano de la autoridad ministerial interpelada, mucho menos, es que se funda en ello las razones de su censura y posterior destitución.

En consecuencia, no es evidente que la previsión contenida en el art. 4.I de la Ley 1350, límite de modo alguno el derecho a la dignidad, pues la prohibición de que la autoridad censurada y posteriormente destituida, sea nuevamente designada como miembro del gabinete ministerial, deriva del veto de confianza otorgado por un Órgano político de poder, y no así sobre cuestiones relacionadas con su personalidad e imagen, ni implica la amenaza o privación de sus derechos esenciales como ser humano.

En ese contexto, teniéndose -de un lado- que en efecto el
art. 4.I de la Ley 1350, establece una limitación al ejercicio de la función pública para el cargo de ministra o ministra de Estado, más no así restringe ni amenaza de restricción a los derechos al trabajo y a la dignidad; corroborándose aquello en este primer elemento del juicio de proporcionalidad, no es preciso continuar con el análisis de este baremo respecto a los dos últimos derechos mencionados, por no advertirse limitación alguna sobre los mismos que justifique su desarrollo a fin de verificar la intensidad de una restricción inexistente.

Continuándose en el examen siguiente, sobre la necesidad del señalado precepto legal objeto de contraste constitucionalidad, de limitar el derecho a la función pública para acceder al cargo de ministra o ministro de Estado, y así alcanzar la finalidad de la censura, como atribución contenida en el art. 158.I.18 de la CPE.

ii)    Sobre la necesidad de restringir la designación de la ciudadana o ciudadano censurado por la Asamblea Legislativa Plurinacional como parte del Gabinete Ministerial; o si existen otras medidas menos gravosas que restrinjan en menor intensidad el derecho de acceso al ejercicio de funciones públicas, y que garanticen la finalidad perseguida por el instituto de la censura contenido en el art. 158.I.18 de la CPE

En ilación del análisis anterior, como se señaló en párrafos precedentes, es evidente que a fin de materializar el mandato contenido en el art. 158.I.18 de la CPE, las y los asambleístas dispusieron incorporar en el art. 4.I de la Ley 1350, la prohibición de que la ciudadana o ciudadano destituido como consecuencia de su censura por la Asamblea Legislativa Plurinacional pueda ser designado nuevamente como autoridad de una Cartera de Estado.

Ahora bien, a fin de verificar si dicha disposición es necesaria a los fines de la censura dispuesta en el art. 158.I.18 de la CPE, este precepto constitucional, además de instituir
la censura como forma de veto de confianza a la autoridad ministerial interpelada, dispone que la consecuencia directa de aquello es su destitución; siendo, en consecuencia, contrario a dicha disposición constitucional, que el alejamiento de la autoridad censurada no tenga eficacia,
-al menos- respecto a la Cartera de Estado de la que fue removida, así como durante el tiempo en el que se ejecute el acto o los actos que merecieron la censura.

Dicho de otro modo, la atribución conferida a la Asamblea Legislativa Plurinacional en el art. 158.I.18 de la CPE, carecería de sentido si en su caso se admitiera que la autoridad ministerial destituida pueda ser designada nuevamente y continuar con las funciones que le fueron observadas. Por lo que, la prohibición contenida en el art. 4.I de la Ley 1350, trasunta en necesaria; sin que, de otro lado, sea factible adoptar otra medida menos gravosa a la proscripción de su nombramiento posterior a su destitución, por ser esta última, precisamente, la finalidad de la censura.

Restando finalmente, verificar si la prohibición del nombramiento de la autoridad ministerial censurada en la totalidad del Gabinete Ministerial y por el periodo de tres años posteriores a su remoción, es una medida proporcional en sentido estricto, como se realizará en el apartado sucesivo.

3)    Sobre la proporcionalidad en sentido estricto; examinando si la afectación al derecho de acceso al ejercicio de la función pública -en concreto, para el cargo de ministra o ministro de Estado- no resulta exagerada o desmedida frente a las ventajas que se obtienen con tal restricción y el cumplimiento de la finalidad perseguida

Habiéndose analizado que la prohibición establecida en el
art. 4.I de la Ley 1350, de designar nuevamente como parte del Gabinete Ministerial a la ciudadana o ciudadano censurados por la Asamblea Legislativa Plurinacional, es idónea y necesaria; corresponde en este análisis del último elemento del baremo del test de proporcionalidad, verificar si en efecto, es proporcional en sentido estricto en los términos del mandato del art. 158.I.18 de la CPE.

En ese orden, partiendo de la ventaja y cumplimiento de la finalidad del señalado precepto legal objeto de análisis, que fue analizada en los apartados precedentes, es evidente que la prohibición de que una ciudadana o ciudadano censurados ejerzan nuevamente como ministras o ministros de Estado, garantiza que la atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional, consignada en el art. 158.I.18 de la CPE, sea efectiva e impida que una autoridad cuyas funciones fueron observadas por el poder político representativo de la población, nuevamente asuma las riendas de la dirección de la Cartera de Estado que las tiene a su cargo.

Sin embargo, en énfasis de la finalidad del instituto de la censura, que desemboca en la destitución de la autoridad ministerial observada por la Asamblea Legislativa Plurinacional; del artículo objeto de contraste  constitucional, se entiende que la restricción sobre su designación posterior alcanza a cualquier rama del Gabinete Ministerial, sin que de esta prohibición, se advierta conexitud alguna con el objeto de la interpelación y el asunto o asuntos en específico que merecieron la reprobación del Órgano Legislativo.

De allí que el art. 4.I de la Ley 1350, esté alejada de lo preceptuado en el art. 158.I.18 de la CPE, con relación al objeto de la interpelación, censura y posterior destitución de una autoridad ministerial, traduciéndose entonces en un exceso, pues deja de responder a la finalidad misma del instituto jurídico desarrollado en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional.

Dicho de otro modo, siendo que la ciudadana o el ciudadano censurado está vetado de confianza por la Asamblea Legislativa Plurinacional, respecto a uno o varios asuntos que ejecutó durante su permanencia como ministra o ministro de Estado, la prohibición de su designación en ese cargo debe responder precisamente a las funciones que le fueron observadas; es decir, alcanzar a la misma Cartera de Estado de la que fue destituido o destituida. Pues siguiendo la finalidad de la censura, se hace preciso que la continuidad de las políticas desplegadas por el ministerio en cuestión y que fueron objeto de interpelación, sean desarrolladas en lo posterior por  una persona que genere correctivos por parte del Gobierno en el objeto de control.

Siguiendo ese razonamiento, el precepto legal que se analiza, si bien contiene implícitamente la acertada prohibición de que la ministra censurada o el ministro censurado ocupe nuevamente la Cartera de Estado de la que fue destituida o destituido, no es menos evidente que dicho precepto excede al objeto mismo de dicho instituto al proscribir su designación como titular de cualquier otro ministerio, pues no tiene justificativo ampliar el impedimento de su nombramiento en carteras cuyas áreas son ajenas a las actividades gubernativas que le fueron observadas por el Órgano Legislativo.

Como consecuencia del análisis anterior,  resulta evidente que el art. 4.I de la Ley 1350, restringe con ostensible intensidad el derecho de acceso al servicio público -en concreto- para ser titular de una Cartera de Estado, extendiendo el alcance del instituto contenido en el art. 158.I.18 de la CPE, a otras carteras de Estado sobre cuyas atribuciones la ministra interpelada o el ministro interpelado no tuvo incidencia alguna ni mereció voto de censura; siendo, -en consecuencia-, desproporcional extender la proscripción de ser designada o designado nuevamente en otro ministerio ajeno a los hechos que fueron objeto de observación parlamentaria, constituyendo aquello una limitación injustificada para la designación de una ministra o ministro de Estado; a más que dicha prohibición, no persigue el cumplimiento propio del instituto de la censura, pues éste se origina en la interpelación sobre la gestión de un ministerio en concreto, que puede no tener incidencia en la administración de otra Cartera de Estado.

Resultando, como consecuencia del análisis que precede, que la limitación del derecho de acceso a la función pública en el cargo de ministro o ministra de Estado, establecida en el art. 4.I de la Ley que Regula los Efectos de la Censura Determinada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, desnaturaliza el mandato del art. 158.I.18 de la CPE, siendo desproporcional a la finalidad de éste. Lo que amerita, en consecuencia, declarar su inconstitucionalidad.

III.5.2.2.   Respecto al art. 4.II de la Ley que Regula los Efectos de la Censura Determinada por la Asamblea Legislativa Plurinacional

El señalado parágrafo del art. 4 de la Ley 1350 en cuestión, dispone que la autoridad encargada de la designación de las Máximas Autoridades Ejecutivas de las instituciones y empresas públicas, no podrá designar en este cargo a la ciudadana o ciudadano que hubiera sido objeto de censura por la Asamblea Legislativa Plurinacional, en los tres (3) años posteriores a su destitución como ministro o ministra de Estado.

Sobre este precepto, acogiendo el razonamiento desarrollado en el juicio de proporcionalidad sobre el primer parágrafo del art. 4 de la Ley 1350, en cuanto a la idoneidad de la norma para limitar los derechos al ejercicio de la función pública, al trabajo y a la dignidad, -esta vez en cuanto al nombramiento de la Máxima Autoridad Ejecutiva de una empresa o  institución pública, proscrito para la ciudadana o ciudadano censurados por el Órgano Legislativo-; se reitera que, en efecto, de manera general, una ley es el instrumento idóneo para regular un derecho, como prescribe el art. 109.II de la CPE.

Sin embargo, dada la regulación inserta en el art. 4.II de la Ley 1350, ésta no es la adecuada para lograr la finalidad de la censura de una autoridad Ministerial, que conforme al
art. 158.I.18 de la CPE, converge en su apartamiento como parte del Gabinete Ministerial, por haberse observado en su gestión  uno o varios asuntos, sea por no condecir con sus políticas, agenda programática u otros, o por considerar la existencia de responsabilidad  por la función  pública, entre otras causas.

En consecuencia, el nombramiento de la ciudadana o ciudadano censurados por el Órgano Legislativo, como Máxima autoridad Ejecutiva de una institución  o empresa pública, no evade la decisión del Legislativo de mantener a esa ex ministra o ex ministro al margen de la administración de una Cartera de Estado. Pues si bien ciertas instituciones y empresas públicas se encuentran bajo tuición de algunos ministerios por pertenecer su propio funcionamiento a ese sector específico del Gabinete; ello no implica que la Máxima Autoridad Ejecutiva de éstas ejecute necesariamente las atribuciones del Ministerio al que se debe.

Por lo mismo, no es adecuado restringir a la ciudadana o ciudadano destituido por censura, que pueda ser nombrado ejecutiva o ejecutivo de dichas reparticiones públicas, con la finalidad de garantizar su apartamiento del Ministerio del que fueron destituidos, pues es suficiente que aquello esté proscrito por el parágrafo I del art. 4 de la Ley 1350; lo que da cuenta que la prohibición contenida en el parágrafo II de dicho precepto legal, no es necesaria para lograr la finalidad de la censura de una autoridad Ministerial comprendida en el art. 158.I.18 de la CPE, siendo desproporcional y restrictiva respecto al derecho al ejercicio de la función pública; considerando el parámetro normativo del art. 13.I de la Norma Suprema, en razón a que la vigencia de los derechos fundamentales no puede ser limitada más allá de lo imprescindible para la protección de otro derecho o bien jurídico constitucional.

Hecho el análisis anterior  que advierte que el art. 4.II de la Ley 1350, no superó el test de proporcionalidad en su segundo presupuesto; es decir, por no ser necesario a los fines del art. 158.I.18 de la CPE, ya no corresponde efectuar el análisis del tercer y último  supuesto  de ese baremo, por estimarse desproporcionada la disposición de prohibir la designación de la ciudadana o ciudadano censurados por
la Asamblea Legislativa Plurinacional  como máxima autoridad ejecutiva de una institución o empresa pública.

En consecuencia, de conformidad a lo analizado ut supra y según el citado Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, corresponde declarar la inconstitucionalidad del examinado art. 4.II de la Ley 1350, por ser contrario a los arts. 176, 177 y 234, todos de la CPE y por conexitud al
art. 144.II.2 de la citada Norma Suprema.

Finalmente, sobre la alegada restricción de los derechos a la dignidad y al trabajo como consecuencia de la disposición contenida en el art. 4.II de la Ley 1350, ingresar a su análisis sería irrelevante tras su declaratoria de inconstitucionalidad, no ameritando efectuarse mayor pronunciamiento.

III.5.3.  En cuanto a la denuncia de incompatibilidad de los arts. 3.III y 4.III de la Ley 1350, por presunta infracción al art. 115.I de la CPE

 

Sobre el delito de incumplimiento de deberes “y otros que pudieran corresponder según el caso” -establecido, respectivamente, en los arts. 3.III y 4.III de la Ley 1350-, en el que podría incurrir el presidente o la presidenta del Estado en caso que incumpliera con los mandatos concretos de destituir a la ministra o el ministro censurado en el plazo de veinticuatro horas, y de no designar a una ciudadana o ciudadano censurados, en un plazo de tres años posteriores a su destitución; el accionante aduce que las condicionantes diseñadas en dichos preceptos legales no se adecúan al
art. 154 del CP, que identifica al actor y los bienes
jurídicos-constitucionales protegidos; por lo que, ante esa omisión, los artículos señalados de la Ley 1350,  pretenden procesar penalmente una acción u omisión por una decisión determinada al margen de la Norma Suprema y sin contar con tales facultades, cuando además la calificación de un tipo penal u otras acciones incurridas tanto por la primera autoridad del Estado como por altos servidores públicos, están sujetas a instancias dispuestas mediante proceso jurisdiccional especial regulado en la Ley 044. De modo que al crearse nuevos delitos con tipificación propia y nuevas conductas constitutivas de delitos ya existentes, se incurre en una vulneración al debido proceso y a la seguridad jurídica, que no merecen suficiencia en las normas emitidas por la Asamblea Legislativa Plurinacional sino que debe derivar de la ramificación de las disposiciones constitucionales; y, respecto al debido proceso -art. 115.I de la CPE- en sus elementos de legalidad, tipicidad y taxatividad, el tipo penal de incumplimiento de deberes inmersos en los citados arts. 3.III y 4.III de la Ley 1350, está inserto en el Código Penal, pero no así las conductas que lo configuran según la redacción de dichos preceptos; vale decir, la imposibilidad de designar como Ministra o Ministro a la ciudadana o ciudadano que hubiera sido censurada o censurada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, en los tres años posteriores a su destitución; por lo que, si se pretende crear un tipo penal debe modificarse el actual y no instaurar nuevas conductas que configurarían el mismo, pues se transgrede el principio de legalidad, que responde al aforismo nullum crimen, nulla poena sine lege, lo cual implica la lesión de los sub principios de tipicidad y taxatividad componentes del referido derecho al debido proceso.

Bajo este marco de cuestionamiento constitucional, es necesario precisar el contenido normativo alegado de inconstitucional:

ARTÍCULO 3. (EFECTO DE LA CENSURA).

(...)

III. El incumplimiento a lo establecido en el Parágrafo anterior, será susceptible de proceso penal por incumplimiento de deberes y otros que pudieran corresponder según el caso.

ARTÍCULO 4. (IMPOSIBILIDAD DE DESIGNACIÓN).

(...)

III. La inobservancia de lo señalado en los parágrafos anteriores, será susceptible de proceso penal por incumplimiento de deberes”.

Al respecto, si bien en los términos en los que fue planteada la demanda de inconstitucionalidad que ocupa este análisis, el presupuesto del art. 4.III de la Ley 1350, incluía como pasible a proceso penal por incumplimiento de deberes a la autoridad comprendida en el parágrafo II del mismo artículo; es decir, a la autoridad encargada de la designación de las Máximas Autoridades Ejecutivas de las instituciones y empresas públicas; habiéndose declarado la inconstitucionalidad de este último, el control normativo se remitirá únicamente a lo señalado en el art. 3.III y 4.III de la misma Ley, a fin de resolver la cuestión de incompatibilidad constitucional que se aborda en este apartado, que converge en la responsabilidad penal en la que podría incurrir la presidenta o el presidente del Estado, en caso de no dar cumplimiento a los parágrafos II del art. 3 y I del art. 4 de la Ley 1350.

Dicho esto, e ingresando en materia, se tiene que lo preceptuado en los arts. 3.II y 4.I de la Ley 1350, configura conductas punibles y por ende susceptibles de apertura de proceso penal
-específicamente- por incumplimiento de deberes “y otros que pudieran corresponder según el caso” -se añade en el primer artículo señalado-; disposiciones que por sí mismas, se encuentran establecidas al margen de los elementos objetivos y subjetivos de dicho ilícito penal tipificado en el art. 154 del CP, siendo una incorporación normativa con repercusiones de persecución penal ajena y distante al objeto y finalidad de la
Ley 1350, destinada a regular los efectos de la censura determinada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, cuya moción para su efectividad aplicativa no requiere -en una estricta interrelación- de un marco que la garantice en el ámbito penal.

Tal es así, que a los fines de garantizar la eficacia del art. 158.I.18 de la CPE, la propia Ley 1350 -Ley que Regula los Efectos de la Censura Determinada por la Asamblea Legislativa Plurinacional- en sus arts. 3.II y 4.I, ha dispuesto, de un lado, coaccionar a la ejecución material de la destitución de una ministra o ministro censurados, con la intervención de la primera autoridad del Estado, para que en el plazo de veinticuatro horas formalice su remoción, constituyendo aquello un mandato de cumplimiento ineludible por la presidenta o presidente del Estado; y de otro,  impidiendo que la ciudadana o ciudadano censurado por el Órgano legislativo, sea nuevamente nombrado titular de la Cartera de Estado de la que fue destituido; lo que de igual forma, se traduce en una prohibición taxativa que no da lugar al ejercicio de una atribución potestativa, sino de simple cumplimiento de la norma.

Por lo que, los parámetros normativos cuestionados en su compatibilidad normativa con implicancias derivativas a la esfera punitiva del Estado en la vía penal, no contienen ningún componente regulatorio que respalde las presuntas conductas ilícitas con los matices configurativos del indicado delito “u otros” en concatenación de la dimensión de vigencia y respeto al debido proceso, como condicionante de validez jurídica y legal que debe regir las actuaciones de las instancias públicas y de sus integrantes. Mucho menos, cuando -como en el caso del art. 3.III de la Ley 1350-, se señala con vaguedad que el no destituir a la autoridad ministerial en el plazo de veinticuatro horas, podría configurar además del delito de incumplimiento de deberes, “otros que pudieran corresponder según el caso”; siendo aquello una imprecisión o vaguedad de la descripción del tipo penal que pretende crearse, la que -abiertamente- genera inseguridad jurídica.

Por lo mismo, siendo evidente que las disposiciones contenidas en los arts. 3.III y 4.III de la Ley 1350, tienen por propósito sancionar el incumplimiento de lo dispuesto en los arts. 3.II y 4.I -respectivamente- de la misma Ley; no obstante, que estos dos últimos preceptos legales son suficientemente específicos en el deber al que está constreñida la presidenta o el presidente del Estado; siendo, en esencia, la finalidad de dichos preceptos, garantizar que se materialice el art. 158.I.18 de la CPE, la remisión a la vía penal ante una eventual inobservancia de los mandatos legales referidos resulta ineficaz, pues en los hechos, derivaría a la persecución y sanción penal y no a la efectivización misma del apartamiento de la ministra o ministro que hayan merecido voto de censura.

En ese orden, siendo el derecho penal de última ratio para la protección de bienes jurídicos, no resulta compatible con los fines de un debido proceso, derivar a juicio penal el incumplimiento de mandatos específicos y no potestativos, que guardan protección en garantías constitucionales que hacen más efectiva su observancia, y aseguran de mejor forma lo dispuesto en el
art. 158.I.18 de la CPE.

Por lo expuesto, corresponde declarar la inconstitucionalidad de los arts. 3.III y 4.III de la Ley 1350.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Plena; en virtud a la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve declarar:

La CONSTITUCIONALIDAD del art. 3.II de la Ley que Regula los Efectos de la Censura Determinada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, respecto al art. 12.I de la CPE.

La INCONSTITUCIONALIDAD del art. 4.I de la Ley que Regula los Efectos de la Censura Determinada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, respecto al art. 12.I de la CPE, conforme el test de constitucionalidad realizado ut supra sobre dicho precepto constitucional.;

La INCONSTITUCIONALIDAD de los arts. 3.III y 4.II y III de la Ley que Regula los Efectos de la Censura Determinada por la Asamblea Legislativa Plurinacional ante la incompatibilidad advertida con los arts. 115.I, 176, 177 y 234 de la CPE -en cuanto corresponda-, bajo los argumentos de contrastación normativa desarrollados en los Fundamentos Jurídicos III.5.2.2 y III.5.3 de este fallo constitucional.

Declarada la inconstitucionalidad de los arts. 3.III, 4.I, y 4.II y III de la Ley que Regula los Efectos de la Censura Determinada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, se EXHORTA a la Asamblea Legislativa Plurinacional, que a efectos que la referida Ley cumpla su finalidad, a partir de los preceptos vigentes y los declarados constitucionales, proceda a adecuar, en lo que corresponda y conforme el control de constitucionalidad efectuado en el presente fallo constitucional, la mencionada normativa.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Se hace constar que los Magistrados MSc. Paul Enrique Franco Zamora y Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano, son de Voto Aclaratorio. Asimismo, no interviene la Magistrada MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo por estar en uso de sus vacaciones.

De igual forma el Magistrado René Yván Espada Navía, es de Voto Aclaratorio.

Los Magistrados Dr. Petronilo Flores Condori y MSc. Brigida Celia Vargas Barañado, son de Voto Aclaratorio. Finalmente no interviene la Magistrada MSc. Georgina Amusquivar Moller, por ser Voto Disidente.

MSc. Paul Enrique Franco Zamora

 PRESIDENTE

MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas               Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADA                                           MAGISTRADO

MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano          MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADO                                           MAGISTRADA

CORRESPONDE A LA SCP 0020/2023 (VIENE DE LA PÁG. 48)

 Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano                       René Yván Espada Navía

                   MAGISTRADO                                           MAGISTRADO

MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA