Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1218/2022-S1

Sucre, 12 de octubre de 2022

SALA PRIMERA

Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller

Acción de cumplimiento

Expediente: 38267-2021-77-ACU

Departamento: La Paz

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante, considera incumplida la Ley Municipal Autonómica 233 y su respectivo Reglamento emitido por el GAM de La Paz; toda vez que, la Orden de Paralización de Obra (Construcción Privada) SACO-U.F.T. DPM. 337/2020 de 26 de junio, emitido por la Unidad Fiscalización Territorial y Defensa de la Propiedad Municipal de la Sub Alcaldía de Cotahuma del referido GAM incumplió de forma flagrante la mencionada Ley Municipal.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se analizaran los siguientes temas: i) Naturaleza Jurídica de la Acción de Cumplimiento: ii) Improcedencia de la acción de cumplimiento en procesos o procedimientos administrativos en los cuales se vulneren derechos y garantías tuteladas por la acción de amparo constitucional; y, iii) Análisis del caso concreto.

III.1. Naturaleza Jurídica de la Acción de Cumplimiento

El Estado Plurinacional de Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho, cuyo postulado esencial se traduce en respeto, vigencia y sometimiento ante la ley, estableciendo al efecto una cadena jerarquizada del ordenamiento jurídica que se desprende de una Ley Fundamental: La Constitución Política del Estado; en ese contexto, el constituyente con la finalidad de darle eficacia al ordenamiento jurídico, dispuso:

Artículo 134.

I. La Acción de cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

II. La acción se interpondrá por la persona individual o colectiva afectada, o por otra a su nombre con poder suficiente, ante juez o tribunal competente, y se tramitará de la misma forma que la Acción de Amparo Constitucional.

III. La resolución final se pronunciará en audiencia pública, inmediatamente recibida la información de la autoridad demandada y, a falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca el demandante. La autoridad judicial examinará los antecedentes y, si encuentra cierta y efectiva la demanda, declarará procedente la acción y ordenará el cumplimiento inmediato del deber omitido.

IV. La decisión se elevará, de oficio, en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional en el plazo de las veinticuatro horas siguientes a la emisión del fallo, sin que por ello se suspenda su ejecución.

V. La decisión final que conceda la Acción de Cumplimiento será ejecutada inmediatamente y sin observación. En caso de resistencia, se procederá de acuerdo con lo señalado en la Acción de Libertad. La autoridad judicial que no proceda conforme con lo dispuesto por este artículo quedará sujeta a las sanciones previstas por la Ley (Las negrillas son añadidas).

En ese entendido, el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SC 0258/2011-R de 16 de marzo estableció que:

…la acción de cumplimiento está configurada como un verdadero proceso constitucional, por las siguientes razones: i) Está configurada procesalmente por la Constitución Política del Estado; ii) Su conocimiento y resolución es de competencia de la justicia constitucional; iii) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución y la ley y, en tal sentido, protege el principio de legalidad y supremacía constitucional y la seguridad jurídica; y, iv) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales…

(…)

La acción de cumplimiento, de acuerdo al texto constitucional contenido en el art. 134 de la CPE, procede en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

De igual forma, la SCP 0645/2012 de 23 de julio; en su Fundamento Jurídico III.3, desarrolló sobre la naturaleza procesal de la acción de cumplimiento; estableciendo que: …conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108 numerales 1, 2 y 3 y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a decretos supremos, resoluciones supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber constitucional o legal se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

(…)

Efectivamente, si el deber de cumplir lo dispuesto en las normas constitucionales y legales tiene su fundamento en el principio de legalidad y supremacía constitucional, en la seguridad jurídica, y en la necesidad de garantizar las condiciones necesarias para el pleno ejercicio de derechos y garantías; el incumplimiento de dicho deber indubitablemente genera una amenaza para el normal desarrollo de los mismos y vulnera lo previsto por el art. 14.III de la CPE, que determina: ‘El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos’.

De igual forma, la SCP 0073/2018-S2 de 23 de marzo; realizo un análisis de la jurisprudencia constitucional, respecto a las características peculiares y al ámbito de protección de la acción de cumplimiento; estableciendo que: …a) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley; en tal sentido, protege los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, la ejecución de aquello que es deber del servidor público -norma imperativa de hacer-, como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer[1]; c) El sentido de la Norma Suprema involucra todas aquellas disposiciones propias del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE; y, SCP 0902/2013 de 20 de junio-; d) El sentido de la ley, comprende no solo su dimensión formal -como originada en el Órgano Legislativo-, sino también material, sin importar la fuente de producción; es decir, aquellas que emanan no únicamente del Órgano que detenta la facultad legislativa en el nivel central, sino que involucra disposiciones con rango infraconstitucional y legal que contempla a los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena -art. 410.II.3 de la CPE y, SC 0258/2011-R de 16 de marzo-; e) No se rige por el principio de inmediatez, debido a que su tramitación trasciende al interés individual, ya que su finalidad es la de garantizar la supremacía constitucional, el principio de legalidad y la vigencia del Estado Constitucional de Derecho; por tanto, la oportunidad para interponer la acción, caduca cuando la disposición cuyo cumplimiento se invoca, pierda vigencia -derogue o abrogue- (Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0902/2013 y 0849/2015-S2 de 25 de agosto)[2]; f) La acción de cumplimiento se rige por el principio de no supletoriedad, que implica que con carácter previo a acudir a la jurisdicción constitucional, se haya solicitado al servidor público renuente el cumplimiento de la obligación de abstención o realización, lo que no significa, que deba agotar mecanismos jurisdiccionales o administrativos (SC 1474/2011-R de 10 de octubre y SCP 0902/2013[3]); y, g) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales (SC 0258/2011-R[4]).

De lo precedentemente descrito, se concluye que la acción de cumplimiento es un instituto jurídico que tiene la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley.

III.2. Improcedencia de la acción de cumplimiento en procesos o procedimientos administrativos en los cuales se vulneran derechos y garantías tuteladas por la acción de amparo constitucional

La acción de cumplimiento, conforme establece el art. 134.I de la CPE, ha sido diseñada por el constituyente para darle eficacia al ordenamiento jurídico, a través de la exigencia a las autoridades y a los particulares que desempeñen funciones públicas, de ejecutar materialmente las normas contenidas en las disposiciones constitucionales y en las leyes, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

Ahora bien, tratándose de una acción de defensa extraordinaria, cuya activación obedece al cumplimiento de ciertos requisitos conforme establece el art. 66 del CPCo., la acción de cumplimiento no procederá:

1. Cuando sea viable la intervención de las acciones de Libertad Protección de Privacidad o Popular.

2. Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.

3. Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.

4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

5. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley (las negrillas son nuestras).

Conforme a la norma citada precedentemente, se establece que la acción de cumplimiento no procede en “…procesos y procedimientos propios…”, se establece como causal de improcedencia cuando el acto reclamado emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y las Administraciones Departamentales, Municipales y Autonómicas.

En ese entendido, la SCP 2242/2012 de 8 noviembre, con referencia a dicha causal, refirió que:

…la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional.

Entendimiento que fue asumido en la SCP 0691/2013 de 3 de junio, la cual señala que:

“Cuando la norma procesal contenida en el art. 66.4 del CPCo, expresa que la acción de cumplimiento no procede en “procesos y procedimientos propios”, se refiere a que esta acción de defensa es improcedente cuando emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y la Administración Autonómica, acorde a la configuración del modelo de Estado asumido (art. 1 de la CPE).”

De igual forma las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1028/2016-S1[5]; SCP 1284/2016-S3[6]; SCP 0991/2017-S3[7]; SCP 0620/2018-S1[8]; reiteraron sobre la improcedencia de la acción de cumplimiento en procesos o procedimientos administrativos en los cuales se vulneren derechos y garantías que pueden ser tutelados por la vía de la acción de amparo constitucional; conforme también estableció la SCP 0050/2019-S2 de 1 de abril; la cual refiere que:

En suma, no procede la acción de cumplimiento, cuando se pretende el cumplimiento de un deber omitido dentro de un procedimiento propio de la administración pública central o autonómica o un proceso administrativo, en el que se vulneren derechos o garantías fundamentales, que son objeto de protección por la vía de la acción de amparo constitucional.

De la cuales se establece que la acción de cumplimiento no procede, al pretender exigir el cumplimiento del deber omitido por una autoridad pública, por cuanto ésta se halla facultada de conocer y resolver procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, que se halla regulados en la ley y que, en todo caso, ante la evidencia de lesión de derechos y garantías constitucionales, éstos deberán ser reclamados mediante la acción de amparo constitucional.

III.3. Análisis del caso concreto

Precisada la problemática planteada, corresponde analizar, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada, conforme se tiene de la delimitación procesal-constitucional realizada precedentemente; en ese sentido, es preciso efectuar una contrastación de los antecedentes.

Se evidencia que la Empresa ECOVIANA S.R.L. es propietaria de una superficie de 376.45 m2, siendo el primer piso del Local Flex (101), la misma registrado bajo la matrícula computarizada 2.01.0.99.0141890 (Conclusión II.2), misma empresa que tiene como Representante Legal al ahora impetrante de tutela conforme se tiene del Testimonio 1001/2010 de 23 de septiembre referente al Poder General de Administración otorgada por los socios de la referida empresa en favor del peticionante de tutela (Conclusión II.1).

En ese orden, al supuestamente contravenir el art. 17 inc. b), 5 de las Leyes Municipales Autonómicas 233 al 240, se emitió el 11 de marzo de 2020 por parte de la Sub Alcaldía de Cotahuma dependiente del GAM de La Paz el Auto Inicial de Proceso Administrativo de Fiscalización 009/2020 en contra del accionante en su condición de representante legal de la Empresa ECOVIANA S.R.L. (Conclusión II.4).

Conforme a la Conclusión II.5 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene el Informe Determinativo de Fiscalización U.F.T.D.P.M.-D.I.F.T.-S.A.C.O. 013/2020 de 5 de junio, emitido por el Fiscal Territorial -DPM- ahora demandado, el cual concluyó que el impetrante de tutela “…no cuenta con las autorizaciones de construcción de 90.70 m2. aproximados con SANCIÓN DE DEMOLICIÓN” (sic [negrillas añadidas]); mencionando la normativa infringida y las sanciones que deben aplicarse conforme la Ley Municipal Autonómica 233, recomendando finalmente al Sub Alcalde de Cotahuma también demandado “...Remitir los antecedentes a la Unidad de Asesoría Legal Zona Cotahuma MD-I para que emita la Resolución Administrativa correspondiente” (sic [las negrillas son nuestras]).

En ese entendido en mérito al Informe Determinativo de Fiscalización referido supra, se emitió por parte del Sub Alcalde de Cotahuma del GAM La Paz -ahora demandado-, la Resolución Administrativa Macrodistrital 072/2020 de 10 de junio, en la que luego de realizar un análisis a toda la normativa vigente y los informes emitidas por las distintas unidades, en su parte resolutiva resuelve con: “...SANCIONAR a las Sr. GUSTAVO LEYTON AVILE, propietario del inmueble ubicado en la la Avenida Mario Mercado Vaca Guzmán No. 84 de la Zona Bajo Llojeta Distrito N° 4, con la Demolición Sup. 90.74 m2 CONSTRUCCIÓN SIN AUTORIZACIÓN MUNICIPAL habiendo infringido el Art. 17° Inc. b) Numeral 5) de la Ley 233 y su Reglamento…” (sic [las negrillas son nuestras]), Conclusión II.6; a su vez, el 26 de junio de 2020 el peticionante de tutela fue notificado con la Orden de Paralización de Obra (Construcción Privada) SACO-U.F.T.DPM. 337/2020, en donde se le instruye PARALIZAR LA OBRA por transgredir la Ley Municipal Autonómica 233 del GAM de La Paz y su correspondiente Reglamento (Conclusión II.7).

Ante este aspecto, el accionante presenta su reclamo ante el Sub Alcalde de Cotahuma ahora codemandado mediante nota Cite 100 COC 154/2020 de 10 de agosto, solicitando al demandado dar estricto cumplimiento a la Ley 233 y su correspondiente Decreto Reglamentario por haber sido inobservado los mismos; y, dando a conocer de igual manera que el 25 de junio de 2020 presentó el recurso de revocatoria en contra de la Resolución Administrativa Macrodistrital 072/2020 de 19 de junio (Conclusión II.8).

Ante ese aspecto, una vez interpuesto el medio de impugnación en contra de la referida Resolución Administrativa Macrodistrital, mismo recurso que se encuentra pendiente de resolución, el impetrante de tutela mediante nota de Cite 100 COC 154/2020 de 10 de agosto, solicitó al Sub Alcalde de Cotahuma -ahora demandado-, dar cumplimiento efectivo al procedimiento establecido en la Ley 233 y su respectivo Decreto Reglamentario, aduciendo que la Orden de Paralización de Obra de 26 de junio de 2020, emitida por la Unidad de Fiscalización Territorial y Defensa de la Propiedad Municipal dependiente de la indicada Sub Alcaldía del GAM de La Paz, no cumpliría con los procedimientos descritos en las normas municipales mencionadas, y por lo mismo carecerían de fuerza legal y efecto jurídico.

Ahora bien, conforme se establece en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de cumplimiento, tiene como objeto garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley, en tal sentido, protege los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica, comprendiendo tanto a las que emanan del Órgano que detenta la facultad legislativa en el Nivel Central del Estado, como a las disposiciones con rango infraconstitucional y legal que contempla a los Estatutos Autonómicos, las Cartas Orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena originario campesino.

Asimismo, en el Fundamento Jurídico III.2, de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se describen las causales de improcedencia de la acción de cumplimiento, identificando que no procede ésta acción tutelar, cuando se pretende el cumplimiento de un deber omitido dentro de un procedimiento propio de la administración pública central o autonómica en el que se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales que son tutelables por vía de acción de amparo constitucional; sin embargo en el presente caso se advierte que el peticionante de tutela pretende vía acción de cumplimiento obtener una resolución en la que se ordene a las autoridades ahora demandadas a que se dé cumplimiento al procedimiento que se encuentra establecido en la Ley Municipal Autonómica 233 y su correspondiente Reglamento, evidenciando que el citado, equivocó la vía, al tratar de hacer cumplir normas procedimentales de la administración pública específicas y no de carácter general, y al indicar que las autoridades demandadas incumplieron los procedimientos establecidos en las instrumentos normativos municipales, que le causarían agravios a sus derechos y garantías constitucionales, siendo los mismos regulados y protegidos por otra acción de defensa -acción de amparo constitucional-, por lo que corresponde denegar la tutela, aclarando que no se ingresó al fondo del caso concreto al evidenciar causales de improcedencia.

Consecuentemente, la Sala Constitucional al declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento actuó correctamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 146/2020 de 29 de septiembre, cursante de fs. 115 a 118, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del departamento de La Paz; y, en consecuencia, declarar IMPROCEDENTE la acción de cumplimiento, sin haber ingresado al análisis de fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

CORESPONDE A LA SCP 1218/2022-S1 (viene de la pág. 17)

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA