Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1070/2022-S1

Sucre, 5 de octubre de 2022

SALA PRIMERA

Magistrada Relatora:   MSc. Georgina Amusquivar Moller

Acción de cumplimiento

Expediente:                  34007-2020-69-ACU

Departamento:            Tarija

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes denuncian el incumplimiento del art. 1 de la Ley Departamental 72, que dispone la entrega de canastas alimentarias a los adultos mayores de forma mensual; toda vez que, las autoridades demandadas suspendieron la entrega de dicha canasta, desde el 9 de abril de 2020; no obstante haber solicitado su entrega mediante notas presentadas el 8 y 13 del mismo mes y año.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se analizarán los siguientes temas: a) Naturaleza Jurídica de la acción de cumplimiento. b) De la renuencia de cumplimiento en la autoridad demandada, como paso previo a la interposición de la acción de cumplimiento; c) De la improcedencia de la acción de cumplimiento en procesos o procedimientos propios de la administración; d) Del enfoque interseccional e intergeneracional; y, e) Análisis del caso concreto.

III.1.  Naturaleza Jurídica de la acción de cumplimiento

           El Estado Plurinacional de Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho, cuyo postulado esencial se traduce en respeto, vigencia y sometimiento ante la ley, estableciendo al efecto una cadena jerarquizada del ordenamiento jurídico que se desprende de una Ley Fundamental: La Constitución Política del Estado; en ese contexto, el constituyente con la finalidad de darle eficacia al ordenamiento jurídico, configuró la garantía de la acción de cumplimiento, a través del art. 134, que establece lo siguiente:

I.      La Acción de cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

II.    La acción se interpondrá por la persona individual o colectiva afectada, o por otra a su nombre con poder suficiente, ante juez o tribunal competente, y se tramitará de la misma forma que la Acción de Amparo Constitucional (Las negrillas son añadidas)

III. La resolución final se pronunciará en audiencia pública, inmediatamente recibida la información de la autoridad demandada y, a falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca el demandante. La autoridad judicial examinará los antecedentes y, si encuentra cierta y efectiva la demanda, declarará procedente la acción y ordenará el cumplimiento inmediato del deber omitido.

IV.   La decisión se elevará, de oficio, en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional en el plazo de las veinticuatro horas siguientes a la emisión del fallo, sin que por ello se suspenda su ejecución.

V.     La decisión final que conceda la Acción de Cumplimiento será ejecutada inmediatamente y sin observación. En caso de resistencia, se procederá de acuerdo con lo señalado en la Acción de Libertad. La autoridad judicial que no proceda conforme con lo dispuesto por este artículo quedará sujeta a las sanciones previstas por la Ley (las negrillas son añadidas)

En ese entendido, el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la                         SC 0258/2011-R de 16 de marzo estableció que:

La acción de cumplimiento, de acuerdo al texto constitucional contenido en el art. 134 de la CPE, procede en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

(…)

…la acción de cumplimiento está configurada como un verdadero proceso constitucional, por las siguientes razones: i) Está configurada procesalmente por la Constitución Política del Estado; ii) Su conocimiento y resolución es de competencia de la justicia constitucional; iii) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución y la ley y, en tal sentido, protege el principio de legalidad y supremacía constitucional y la seguridad jurídica; y, iv) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales…

De igual forma, la SCP 0645/2012 de 23 de julio, en su Fundamento Jurídico III.3, desarrolló la naturaleza procesal de la acción de cumplimiento; estableciendo que:

…conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en:       a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108 numerales 1, 2 y 3 y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a decretos supremos, resoluciones supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

(…)

Efectivamente, si el deber de cumplir lo dispuesto en las normas constitucionales y legales tiene su fundamento en el principio de legalidad y supremacía constitucional, en la seguridad jurídica, y en la necesidad de garantizar las condiciones necesarias para el pleno ejercicio de derechos y garantías; el incumplimiento de dicho deber indubitablemente genera una amenaza para el normal desarrollo de los mismos y vulnera lo previsto por el art. 14.III de la CPE, que determina: ‘El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos’.

De igual forma, la SCP 0073/2018-S2 de 23 de marzo analizó la jurisprudencia constitucional, respecto a las características peculiares y al ámbito de protección de la acción de cumplimiento, estableciendo que:

…a) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley; en tal sentido, protege los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, la ejecución de aquello que es deber del servidor público -norma imperativa de hacer-, como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer^[1];      c) El sentido de la Norma Suprema involucra todas aquellas disposiciones propias del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE; y, SCP 0902/2013 de 20 de junio-; d) El sentido de la ley, comprende no solo su dimensión formal -como originada en el Órgano Legislativo-, sino también material, sin importar la fuente de producción; es decir, aquellas que emanan no únicamente del Órgano que detenta la facultad legislativa en el nivel central, sino que involucra disposiciones con rango infraconstitucional y legal que contempla a los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena -art. 410.II.3 de la CPE y, SC 0258/2011-R de 16 de marzo-; e) No se rige por el principio de inmediatez, debido a que su tramitación trasciende al interés individual, ya que su finalidad es la de garantizar la supremacía constitucional, el principio de legalidad y la vigencia del Estado Constitucional de Derecho; por tanto, la oportunidad para interponer la acción, caduca cuando la disposición cuyo cumplimiento se invoca, pierda vigencia -derogue o abrogue- (Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0902/2013 y 0849/2015-S2 de 25 de agosto)^[2]; f) La acción de cumplimiento se rige por el principio de no supletoriedad, que implica que con carácter previo a acudir a la jurisdicción constitucional, se haya solicitado al servidor público renuente el cumplimiento de la obligación de abstención o realización, lo que no significa, que deba agotar mecanismos jurisdiccionales o administrativos (SC 1474/2011-R de 10 de octubre y SCP 0902/2013[3]); y, g) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales (SC 0258/2011-R^[4]).

Asimismo, la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, citada por la SCP 0414/2019-S4 de 2 de julio, advirtiendo otras características para la procedencia de la acción de cumplimiento, entendió lo siguiente:

…debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia     C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión (las negrillas nos corresponden).

Consiguientemente, de todo lo precedentemente descrito, se concluye que la acción de cumplimiento es un instituto jurídico que tiene la finalidad de garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y demás leyes, contribuyendo así a la seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; en atención a dicha finalidad, la referida acción de tutela se configura como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo ser invocado ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Norma Suprema y en la ley, los mismos que deben claros, expresos y exigibles.

III.2.  De la renuencia de cumplimiento en la autoridad demandada, como paso previo a la interposición de la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento, conforme establece el art. 134.I de la CPE, ha sido diseñada por el constituyente para darle eficacia al ordenamiento jurídico, a través de la exigencia a las autoridades y a los particulares que desempeñen funciones públicas, de ejecutar materialmente las normas contenidas en las disposiciones constitucionales y en las leyes, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

Ahora bien, tratándose de una acción de defensa extraordinaria, cuya activación obedece al cumplimiento de ciertos requisitos conforme establece el art. 66 del CPCo, la acción de cumplimiento no procederá:

1. Cuando sea viable la intervención de las acciones de Libertad, Protección de Privacidad o Popular.

2. Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.

3. Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.

4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

5. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley (las negrillas son añadidas).

Al respecto, la SCP 0481/2021-S2 de 27 de agosto^[5] aplicó la explicación al respecto de la SC 1312/2011-R, la cual indicó que el principio de no supletoriedad en la acción de cumplimiento, implica que la activación de esta acción solo se da cuando la autoridad demandada haya tenido la posibilidad de dar cumplimiento a la norma objeto de este tipo de acciones de tutela, es decir, que previo a su planteamiento debe solicitársele el cumplimiento del deber -considerado- omitido, sin que ello implique luego agotar la vía legal al respecto -pues no es exigible el principio de subsidiariedad en este tipo de demandas constitucionales- dicha situación dará al demandado la oportunidad de allanarse o no a la solicitud de cumplimiento y precisamente este segundo caso será el que dará sentido o motivará la interposición de una acción de cumplimiento, pues será lo que indicará el incumplimiento, quedando así expedita la vía constitucional, a través de la acción de cumplimiento.

Consiguientemente, de lo citado, cabe resaltar como uno de los requisitos para la presentación de la acción de cumplimiento, que previo a ella, es necesaria la exigencia al servidor público demandado, del cumplimiento de la norma omitida, de lo contrario la señalada acción no puede prosperar, pues dicha autoridad no tuvo la oportunidad de restablecer la referida omisión en el cumplimiento de la norma.

III.3.  De la improcedencia de la acción de cumplimiento en procesos o procedimientos propios de la administración

La acción de cumplimiento, conforme establece el art. 134.I de la CPE, ha sido diseñada por el constituyente para darle eficacia al ordenamiento jurídico, a través de la exigencia a las autoridades y a los particulares que desempeñen funciones públicas, de ejecutar materialmente las normas contenidas en las disposiciones constitucionales y en las leyes, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

Ahora bien, tratándose de una acción de defensa extraordinaria, cuya activación obedece al cumplimiento de ciertos requisitos conforme establece el art. 66 del CPCo., la acción de cumplimiento no procederá:

1. Cuando sea viable la intervención de las acciones de Libertad Protección de Privacidad o Popular.

2. Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.

3. Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.

4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

5. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley (las negrillas son nuestras).

Conforme a la norma citada precedentemente, se establece que la acción de cumplimiento no procede en “…procesos y procedimientos propios…”, estableciéndose como causal de improcedencia cuando el acto reclamado emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y las Administraciones Departamentales, Municipales y Autonómicas.

En ese entendido, la SCP 2242/2012 de 8 noviembre, con referencia a dicha causal, refirió que:

…la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional.

Entendimiento que fue asumido en la SCP 0691/2013 de 3 de junio, la cual señala que:

Cuando la norma procesal contenida en el art. 66.4 del CPCo, expresa que la acción de cumplimiento no procede en “procesos y procedimientos propios”, se refiere a que esta acción de defensa es improcedente cuando emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y la Administración Autonómica, acorde a la configuración del modelo de Estado asumido (art. 1 de la CPE).

Asimismo, la SCP 1312/2011-R de 26 de septiembre; respecto a las causas de exclusión para activar la acción de cumplimiento, manifestó que:

…es pertinente aclarar que el vocablo “ley”, debe ser interpretado a la luz de criterios sistémicos y teleológicos de interpretación constitucional, en tal sentido, de acuerdo al diseño del Estado Plurinacional de Bolivia, la tutela frente al incumplimiento de la ley, no puede ser reducida a la ley en sentido formal, sino también a la ley en sentido material, es decir a toda la normativa, que independientemente de su fuente de producción, tiene el carácter de generalidad.

Una vez realizada esta aclaración y con la finalidad de completar el diseño dogmático de la acción de cumplimiento, debe señalarse que toda la argumentación desarrollada supra, constituye el sustento jurídico-constitucional para establecer el ámbito de diferenciación con otras acciones tutelares, específicamente con la acción de amparo constitucional, en esa perspectiva, es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento, generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa (las negrillas son añadidas)

De igual forma las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1028/2016-S1^[6], 1284/2016-S3^[7], 0991/2017-S3^[8] y 0620/2018-S1^[9] reiteraron sobre la improcedencia de la acción de cumplimiento en procesos o procedimientos administrativos en los cuales se vulneren derechos y garantías que pueden ser tutelados por la vía de la acción de amparo constitucional; conforme también estableció la SCP 0050/2019-S2 de 1 de abril; la cual refiere que:

En suma, no procede la acción de cumplimiento, cuando se pretende el cumplimiento de un deber omitido dentro de un procedimiento propio de la administración pública central o autonómica o un proceso administrativo, en el que se vulneren derechos o garantías fundamentales, que son objeto de protección por la vía de la acción de amparo constitucional.

De la cuales se establece que la acción de cumplimiento no procede, al pretender exigir el cumplimiento del deber omitido por una autoridad pública, por cuanto ésta se halla facultada de conocer y resolver procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, que se halla regulados en la ley y que, en todo caso, ante la evidencia de lesión de derechos y garantías constitucionales, éstos deberán ser reclamados mediante la acción de amparo constitucional.

III.4.  Del enfoque interseccional e intergeneracional

La SCP 0562/2019-S2 de 17 de julio^[10], haciendo referencia a los enfoques de derechos humanos (diferencial e interseccional), precisó que el enfoque diferencial es una herramienta que permite analizar la existencia de vulneración al derecho a la igualdad y no discriminación, de quienes forman parte de grupos en situación de vulnerabilidad, debido a que por su edad, género, discapacidad, enfermedad o cultura se encuentran sometidos a factores de discriminación o violencia; y, posibilita materializar sus derechos fundamentales, aplicando principios y estándares nacionales e internacionales reforzados de protección, por las condiciones adversas y desventajosas respecto al resto de la población, de donde surge además, el reconocimiento del derecho a la atención preferencial y diferencial con criterios y acciones de equidad que tienden a compensar la situación de indefensión en la que se encuentran.

Bajo esa comprensión, en el enfoque diferencial se generaron perspectivas diferenciales con enfoques específicos, teniendo cada uno de los grupos poblacionales sus propias características y peculiaridades que los diferencian respecto a los demás, los cuales se encuentran sustentados en principios y estándares diseñados según sus particularidades; tal como el enfoque generacional que permite analizar las categorías sospechosas de discriminación o violencia vinculadas con la edad, encontrándose dentro de este grupo poblacional, los adultos mayores, las niñas, niños y adolescentes, reconociendo sus condiciones de vida y formas de ver el mundo, a efectos de garantizar sus derechos fundamentales, en búsqueda de una igualdad material antes que la formal. 

Así, abordando lo que es el enfoque generacional, que está relacionado a la edad, la referida Sentencia Constitucional Plurinacional pasó a referir que los derechos de las personas adultas mayores como grupo de atención prioritaria están garantizados por la Constitución Política del Estado que establece:

Artículo 67

I.   Además de los derechos reconocidos en esta Constitución, todas las personas adultas mayores tienen derecho a una vejez digna, con calidad y calidez humana.

(…)

Artículo 68

I. El Estado adoptará políticas públicas para la protección, atención, recreación, descanso y ocupación social de las personas adultas mayores, de acuerdo con sus capacidades y posibilidades.

II. Se prohíbe y sanciona toda forma de maltrato, abandono, violencia y discriminación a las personas adultas mayores (negrillas son incorporadas).

Asimismo, señaló que la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, reconoce que este grupo de personas tiene los mismos derechos humanos y libertades fundamentales que otras personas, y que estos derechos, incluido el de no verse sometida a discriminación fundada en la edad ni a ningún tipo de violencia, dimanan de la dignidad y la igualdad que son inherentes a todo ser humano, así, citó la siguiente normativa:

Artículo 1

Ámbito de aplicación y objeto

El objeto de la Convención es promover, proteger y asegurar el reconocimiento y el pleno goce y ejercicio, en condiciones de igualdad, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona mayor, a fin de contribuir a su plena inclusión, integración y participación en la sociedad.

Artículo 4

Los Estados Parte se comprometen a salvaguardar los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona mayor enunciados en la presente Convención, sin discriminación de ningún tipo, y a tal fin:

(…)

c)  Adoptarán y fortalecerán todas las medidas legislativas, administrativas, judiciales, presupuestarias y de cualquier otra índole, incluido un adecuado acceso a la justicia a fin garantizar a la persona mayor un trato diferenciado y preferencial en todos los ámbitos.

Articulo 31

Acceso a la justicia

La persona mayor tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

Los Estados Parte se comprometen a asegurar que la persona mayor tenga acceso efectivo a la justicia en igualdad de condiciones con las demás, incluso mediante la adopción de ajustes de procedimiento en todos los procesos judiciales y administrativos en cualquiera de sus etapas.

Los Estados Parte se comprometen a garantizar la debida diligencia y el tratamiento preferencial a la persona mayor para la tramitación, resolución y ejecución de las decisiones en procesos administrativos y judiciales.

La actuación judicial deberá ser particularmente expedita en casos en que se encuentre en riesgo la salud o la vida de la persona mayor.

Asimismo, los Estados Parte desarrollarán y fortalecerán políticas públicas y programas dirigidos a promover:

a)    Mecanismos alternativos de solución de controversias.

b)    Capacitación del personal relacionado con la administración de justicia, incluido el personal policial y penitenciario, sobre la protección de los derechos de la persona mayor (las negrillas nos corresponden).

En el marco de ambas previsiones normativas, tanto constitucional cuanto internacional, la Ley General de las Personas Adultas Mayores en su art. 3, establece los principios de dicha norma, entre los cuales se encuentran:

1.  No Discriminación. Busca prevenir y erradicar toda forma de distinción, exclusión, restricción o preferencia que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos fundamentales y libertades de las personas adultas mayores.

(…)

5.  Protección. Busca prevenir y erradicar la marginalidad socioeconómica y geográfica, la intolerancia intercultural, y la violencia institucional y familiar, para garantizar el desarrollo e incorporación de las personas adultas mayores a la sociedad con dignidad e integridad.

Por otra parte, la jurisprudencia constitucional a través de la                         SCP 0112/2014-S1 de 26 de noviembre^[11], estableció que las personas adultas mayores son parte componente de los llamados grupos vulnerables o de atención prioritaria; en este sentido, sus derechos están reconocidos, otorgándoles una particular atención, considerando la situación de desventaja en la que se encuentran frente al resto de la población; trato preferente y especial del que deben gozar dado que la vejez supone la pérdida de medios de subsistencia,  ya sea por el advenimiento de enfermedades y su consecuente pérdida de la salud o ya sea porque pasan al grupo de personas inactivas económicamente, viéndose limitadas por tal motivo en el ejercicio pleno de todos de sus derechos.

III.5.  Análisis del caso concreto

Los accionantes denuncian el incumplimiento del art. 1 de la Ley Departamental 72, que dispone la entrega de canastas alimentarias a los adultos mayores de forma mensual; toda vez que, las autoridades demandadas suspendieron la entrega de dicha canasta, desde el 9 de abril de 2020; no obstante haber solicitado su entrega mediante notas presentadas el 8 y 13 del mismo mes y año.

En ese contexto, se tiene a bien citar el contenido del art. 1 de la                    Ley Departamental 72, que establece:

Créase la ‘CANASTA ALIMENTARIA PARA LA TERCERA EDAD POR UNA CALIDAD DE VIDA DIGNA’, que consistirá en la entrega mensual por parte del Ejecutivo Departamental a través de los ejecutivos seccionales a las personas del Sector Adulto Mayor de alimentos producidos en la Región y alimentos imperecederos base para la canasta alimentaria departamental para la tercera edad.

Precisada la problemática planteada y conocido el contenido de la norma cuyo cumplimiento se solicita, corresponde iniciar el presente análisis, indicando si los argumentos de los peticionantes de tutela son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada, conforme se tiene de la delimitación procesal-constitucional realizada precedentemente; en ese sentido, es preciso efectuar una contrastación de los antecedentes.

Conforme a la Conclusión II.2 de este fallo constitucional, consistente en el acta de elección de la directiva de CODAMTA, se advierte que los accionantes son los miembros de la señalada directiva; al respecto, si bien no se cuenta con el documento de constitución de dicha institución, no se evidencia que las autoridades demandas hayan desconocido la misma, por lo que se acepta la legitimación activa de los accionantes.

Ahora bien, respecto al tema de la entrega de canastas alimentarias de forma mensual a los adultos mayores, se advierte que la Gobernación del departamento de Tarija, dictó la RA 060/2020 de 6 de abril, por la cual canceló el proceso de contratación tramitado en la modalidad de licitación pública con convocatoria pública nacional para la adquisición de productos para la canasta alimentaria de las personas de la tercera edad, señalando que ante la emergencia sanitaria que se vive por el brote del COVID-19, la ejecución y resultados del proceso de contratación de licitación pública para la adquisición de mencionado producto para personas de la tercera edad de la provincia Cercado del departamento de Tarija, de la gestión 2020, los plazos allí establecidos, dejarán de ser oportunos, desamparando a los beneficiarios de dicha canasta, siendo procedente la referida cancelación, de acuerdo al informe legal emitido al respecto.

De acuerdo a la Conclusión II.4 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la RA 060/2020 fue de conocimiento del Sub Gobernador de la provincia Cercado del departamento de Tarija, el 7 de abril de 2020, a fin de que éste cumpla con la misma, y realice el respectivo registro ante las instancias y los sistemas correspondientes.

Por la Conclusión II.5 de este fallo constitucional, se advierte que los ahora accionantes, como miembros de la directiva de CODAMTA, presentaron el 8 de abril de 2020, ante el Sub Gobernador de la provincia Cercado del departamento de Tarija, una solicitud de informe sobre cuándo se concluirá con la entrega de las canastas de la gestión 2019 e igualmente exigieron que la canasta correspondiente a la gestión 2020 sea licitada, adquirida y entregada a la brevedad posible. Luego, dicha autoridad respondió, mediante nota de 9 de abril de 2020, que estuvo trabajando en el programa Canasta Alimentaria Persona de la Tercera Edad; que sin embargo, la Asociación Accidental Productores de Tarija proveedora de los productos de la canasta alimentaria 2019, había comunicado la suspensión de la entrega de los productos para su distribución a partir del día lunes 13 de abril de 2020, por falta de pagos de Bs4 810.092,60.- (Conclusión II.7). En cuanto a la solicitud de entrega de la canasta alimentaria gestión 2020, contestó que el 1 de abril de 2020 publicó el proceso de contratación de productos para dicha canasta gestión 2020, y que de acuerdo al cronograma de actividades se tenía previsto iniciar con la distribución de las canastas a principios de junio; pero que se había conocido el 7 de abril de 2020 el Decreto Departamental 029/2020, cuyo art. 2 canceló y anuló los proceso de contratación de la canasta alimentaria de la persona de la tercera edad gestión 2020 iniciados bajo las modalidades de licitación pública y ANPE, lo cual ameritó su representación ante la Gobernación del referido departamento, ya que consideraba que dicho Decreto contravenía las Leyes Departamentales 72, 398 y 129 (Conclusión II.6).

Posteriormente, el 13 de abril de 2020, los accionantes, como representantes de CODAMTA, presentaron una nota ante la              Sub Gobernación de la provincia Cercado del departamento de Tarija, aunque estaba dirigida también ante la Gobernación del señalado departamento, solicitando que se haga la entrega inmediata de la canasta alimentaria, ya que desde el 9 del citado mes y año, como emergencia del Decreto Departamental 029/2020, se suspendió la entrega de dichas canastas; asimismo, solicitaron que se cumpla con el art. 1 de la Ley Departamental 72, y dejarse sin efecto el Decreto Departamental 029/2020 y comenzar la entrega de las canastas alimentarias para las personas de la tercera edad.

Ahora bien, dado dicho contexto, se pasa a considerar la causal de improcedencia de esta demanda de acción tutelar, planteada por el Gobernador del departamento de Tarija, quien adujo que no se cumplió con el art. 66.2 del CPCo; es decir, que los impetrantes de tutela no reclamaron previamente y de forma documentada a dicha autoridad el cumplimiento del deber presuntamente omitido.

Al respecto, evidentemente, no se verifica que el mencionado Gobernador haya recibido una solicitud del cumplimiento del art. 1 de la Ley Departamental 72, entendiendo de dicha ausencia, que no se habría cumplido con el requisito de procedencia de esta acción de tutela, previsto por el art. 66.2 del CPCo, el cual tiene la finalidad de verificar si la autoridad en cuestión hubiera sido consciente de la petición de cumplimiento de la norma, dándole la oportunidad, a través de una solicitud previa y escrita de cumplir la norma denunciada de incumplida, lo que haría procedente la demanda tutelar correspondiente.

En ese contexto, debe ser analizada la segunda nota de solicitud de la entrega de canastas alimentarias en favor de los adultos mayores, porque       a diferencia de la primera nota, que solo fue dirigida y presentada ante el Sub Gobernador de la provincia Cercado del departamento de Tarija, aquella tiene la particularidad de que fue dirigida tanto al Gobernador del señalado departamento, cuanto al mencionado Sub Gobernador, aunque efectivamente presentada solo ante éste, el 13 de abril de 2020 (Conclusión II.8). Esa particularidad amerita su atención y mucho más viniendo la referida petición de un grupo vulnerable de la sociedad, como lo son las personas de la tercera edad, quienes, en circunstancias previas a la pandemia que aqueja a la sociedad actualmente, merecían una atención prioritaria por parte del Estado, tal como lo desarrolló la jurisprudencia contenida en el Fundamento Jurídico III.4 de este fallo constitucional; situación que, se refuerza durante la pandemia y más aún al inicio de la misma, cuando se consideró mundialmente a las personas de la tercera de edad como uno de los grupos más vulnerables de la sociedad frente al COVID-19.

En ese contexto y en aplicación de la consideración desarrollada en el  Fundamento Jurídico III.4 precedentemente referido, que exige un análisis intergeneracional de la problemática planteada, a efectos de realizar un enfoque que permita aplicar un trato preferente en favor de los adultos mayores para cumplir con la finalidad estatal de su protección, dada la desigualdad que se va generando de dicho grupo social frente al resto de las personas; al respecto, es necesario tomar en cuenta los derechos reconocidos por el Estado boliviano a los adultos mayores, con la firme convicción de que los mismos no se queden en letra muerta, sino que cobren efectividad y se conviertan en una realidad, resultando, por ende, adultos mayores con sus necesidades debidamente cubiertas, a través de una atención célere, es decir, oportuna.

Dada esa prioritaria atención a los adultos mayores, corresponde referir que si bien la nota presentada el 13 de abril de 2020, solo fue recepcionado por el Sub Gobernador de la provincia Cercado del departamento de Tarija, la misma al haber estado dirigida también al Gobernador del referido departamento, debió ser puesta en conocimiento efectivo de este, vía interna, a través de una comunicación oficial remitida por el mencionado      Sub Gobernador, de forma tal que no se dejen desprotegidas a las personas solicitantes. De haber actuado así la referida Sub Gobernación, hubiera denotado un proceder tendente a canalizar peticiones urgentes de la población, por tratarse de adultos mayores, respondiendo así conforme lo exige la Constitución Política del Estado; es decir, llevando a cabo actos que dejen de lado lo estrictamente formal y contrariamente orienten a colaborar y canalizar los reclamos recibidos; sin embargo, al no haber procedido de esa forma, se evidencia una actitud indiferente del Sub Gobernador de la provincia Cercado del señalado departamento, pues internamente no puso en conocimiento dicha nota al señalado Gobernador.

No obstante ello, resulta evidente que el Gobernador del departamento de Tarija sabía del incumplimiento de la entrega de las canastas de alimentos a los adultos mayores (dispuesto por el art. 1 de la Ley Departamental 72), ya que precisamente, en su informe presentado como defensa en esta acción de cumplimiento (acápite I.2.2. inciso vii), señaló que al haberse firmado ya los contratos por parte de la señalada Gobernación, se tenía asegurada la entrega del beneficio, y que en menos de quince días, los productos iban a ser provistos y recibidos por los beneficiarios, y que para la entrega se iba a coordinar con las Sub Gobernaciones; asimismo, señaló que si, por el contrario, se realizaba un trámite de contratación por parte de las referidas Sub Gobernaciones, las entregas iban a ser recién desde mediados de junio; de ello, está claro que el señalado Gobernador al ser consciente de dicha situación, tuvo la oportunidad de hacer efectiva la entrega de las canastas, y en todo caso de revertir cualquier situación adversa.

Consiguientemente, si bien, en sentido formalista no se cumplió con el reclamo directo al Gobernador del departamento de Tarija mediante la nota del 13 de abril de 2020; no obstante, la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, interpretó que dicho reclamo tiene la finalidad de dar la oportunidad a la autoridad demandada de cumplir con la norma omitida, lo que habilita al accionante a poder plantear la acción de cumplimiento en su contra, de considerar incumplida la referida norma; entonces, a la luz de dicha finalidad, en el presente caso, se debe considerar que los peticionantes de tutela exigieron al mencionado Gobernador el cumplimiento de la norma omitida mediante el Sub Gobernador de la provincia Cercado del señalado departamento, que depende directamente del prenombrado, logrando en consecuencia con esa finalidad; asimismo, en aras de tal propósito, se debe tomar en cuenta como verdad material que la aludida Gobernación fue consciente de que no se entregaron aun las canastas de alimentos, lo que le dio la oportunidad de corregir esa omisión con la prontitud necesaria; consiguientemente, es posible ingresar a analizar la demanda en el fondo respecto a dicha autoridad.

Superada esa causal de improcedencia, corresponde analizar si el                 Sub Gobernador de la provincia Cercado del departamento de Tarija tuvo la oportunidad de cumplir la norma aludida, a ese fin, como ya se señaló a lo largo del análisis precedente, el mismo recibió una primera nota de solicitud de entrega de canastas alimentarias a los adultos mayores, el 8 de abril          de 2020, así como una segunda nota recibida el 13 del mismo mes y año (Conclusiones II.5 y II.8); consiguientemente, con respecto a la referida autoridad, también es posible ingresar al análisis de fondo de la presente demanda.

No obstante, haberse descartado esa causal de improcedencia, se pasa a responder a los argumentos del Gobernador del departamento de Tarija, en cuanto a que esta acción de defensa no era procedente, además por el incumplimiento del art. 66.1 y 4 del CPCo, a cuyo efecto cabe referir que el primer numeral aludido prevé lo siguiente: “La acción de Cumplimiento no procederá: 1. Cuando sea viable la interposición de las acciones de Libertad, Protección de Privacidad o Popular”.

Sin embargo, no se advierte razón alguna para considerar que la presente acción sea viable, a través de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, habiendo hecho dicho Gobernador una mera mención de dicho artículo, sin ningún sustento legal en la que se apoye.

Asimismo, el art. 64. 4 del CPCo estable que: “La acción de Cumplimiento no procederá: (…) 4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la acción de amparo constitucional”.

Al respecto, no se advierte que el presente caso emerja de un proceso administrativo o judicial, a través de cuya tramitación se arribe a una resolución del caso concreto, contexto en el cual no procedería una acción de cumplimiento como ya lo entendió la jurisprudencia constitucional, de acuerdo a la naturaleza de la presente acción, a tiempo de interpretar dicha causal, según el desarrollo jurisprudencial realizado en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional; consiguientemente, no es evidente dicha causal de improcedencia pretendida.

Consecuentemente, se han desacreditado las otras dos causales de improcedencia sostenidas por el referido Gobernador.

Finalmente, se arguyó que el Tribunal Constitucional Plurinacional ya resolvió una acción de cumplimiento respecto al art. 1 de la Ley Departamental 72, denegando la tutela, solicitando la improcedencia de la presente acción por cosa juzgada constitucional; en ese antecedente, de la revisión de la página web de este Tribunal, se tomó conocimiento de la      SCP 1113/2017-S3 de 31 de octubre en la que se resolvió una demanda de acción de cumplimiento planteada por el Sub Gobernador de la provincia Cercado del departamento de Tarija, ahora codemandado, contra el Gobernador del referido departamento, también ahora demandado, el fundamento de dicha denegatoria fue el siguiente:

…conforme la problemática formulada, el accionante precisó el incumplimiento de los arts. 1 de la Ley Departamental 72, 14 de la                Ley Departamental 139 y 37 inc. e) de la Ley Departamental 129 referida a la Organización del Ejecutivo Departamental de Tarija, ajustando su pretensión al ejercicio de una atribución que le fuera conferida en su condición de Sub Gobernador, por el art. 7 inc. a) del Decreto Departamental ´013/2014`, para presupuestar los recursos económicos con destino a la entrega de la canasta alimentaria antes señalada.

Los argumentos antes expuestos, trascienden el objeto, alcance y naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento, porque:

i) En el fondo, el ahora accionante pretende el resguardo del ejercicio de una competencia que según señala está regulada por el art. 7 inc. a) del Decreto Departamental “013/2014”, aquella que le permite formular el presupuesto y los recursos económicos para la entrega de la “canasta alimentaria” a favor de personas de la tercera edad, y que conforme advierte, tal atribución habría pretendido ser centralizada por la autoridad hoy demandada a tiempo de la formulación del anteproyecto del POA y Presupuesto Institucional para la gestión 2018 del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija.

Sobre el particular y conforme a la jurisprudencia constitucional expuesta en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, esta acción tutelar tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, a cuyo efecto la parte accionante debe invocar el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución Política del Estado y en la Ley, exigencia que no fue cumplida por el hoy accionante, puesto que su reclamo está circunscrito al ejercicio efectivo de una atribución que considera reconocida normativamente a su favor, para elaborar la formulación presupuestaria de la ´canasta alimentaria` a favor de personas de la tercera edad.

Al efecto, el hoy accionante omitió establecer incontrastablemente la existencia de un deber específico y expreso de la autoridad ahora demandada y determinar el mandato vigente, cierto y claro, no sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares que hagan ineludible, incondicional y obligatorio su cumplimiento, precisamente porque: a) El art. 1 de la Ley Departamental 70 refiere al objeto de la misma y en ese marco a la entrega mensual de la “canasta alimentaria” por el Ejecutivo Departamental a través de los ejecutivos seccionales, sin que exista mandato expreso que pueda ser reclamado a través de la presente acción de defensa; b) El art. 14 de la Ley Departamental 139 -Ley del Administración del Presupuesto del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija-, corresponde a la “CONSULTA DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO”, por cuanto se encuentra en el ámbito de una regulación procedimental para la “…formulación, aprobación, modificación, ejecución, seguimiento y evaluación del Presupuesto del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, en el marco del Plan de Desarrollo Económico y Social del Departamento y los Programas de Operaciones Anuales, de acuerdo a normativa vigente”  -art. 1- y en tal sentido, al constituir un acto administrativo y habiendo sido denunciado un incumplimiento de potestades administrativas vinculadas a un procedimiento administrativo, no puede ser cuestionado mediante la acción de cumplimiento conforme fue desarrollado con uniformidad por la jurisprudencia constitucional -Fundamento Jurídico III.2. de este fallo constitucional; y, c) El art. 37 inc. e) de la Ley Departamental 129 supone el ejercicio de una función y responsabilidad delegada correspondiente a las y los Subgobernadores del departamento de Tarija, para la elaboración de “…la propuesta del Plan Operativo Anual (POA) y del Presupuesto de Inversiones y Gasto de Funcionamiento de la Subgobernación (…) para su inserción en el Presupuesto y Plan Operativo Anual Departamental…”, por cuanto, al igual que los arts. 1 de la Ley Departamental 70 y 14 de la Ley Departamental 139, la normativa que se considera omitida no establece un deber expreso de la autoridad ahora demandada que resulta ajeno al procedimiento administrativo para la elaboración de POA y del presupuesto institucional, por cuanto no es posible establecer la configuración de la acción de cumplimento conforme fue desarrollado por la jurisprudencia constitucional                   -Fundamentos Jurídicos III.1. y III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional-.

ii) Nótese que la argumentación referida y contenida en el memorial de la presente acción de defensa, concluye estableciendo que “…conforme se ha expuesto ut supra y demostrado, el demandado ha vulnerado mis derechos y de la persona jurídica que represento Subgobernación de la Provincia Cercado y de hecho de todos los componentes de la misma…” (sic), dejando establecida la afectación de derechos subjetivos y otros que corresponden a los intereses de la entidad pública que el ahora accionante representa, cuando y conforme a la jurisprudencia contenida en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, la acción de cumplimiento tiene objeto y naturaleza jurídica la garantía del cumplimento de la Norma Suprema y la Ley, protegiendo los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica, a cuyo fin la tutela de derechos fundamentales y garantías constitucionales puede ser indirecta, por lo que de esta manera, el ahora accionante no puede establecer como objeto de la acción de cumplimiento que el ´…demandado ha vulnerado mis derechos y de la persona jurídica que represento Subgobernación de la Provincia Cercado y de hecho de todos los componentes de la misma…` (sic), a cuyo fin tiene expedita la acción de amparo constitucional. En ese marco, a partir de tal argumentación y denuncia, el nombrado desnaturalizó su propia acción de defensa, haciendo inviable la tutela solicitada.

Al respecto de la vinculatoriedad de la cosa juzgada constitucional, la misma debe ser comprendida en sentido que, debe presentarse de forma concurrente la triple identidad; esto es, identidad de sujeto, identidad de causa e identidad de objeto. Expuesta las cosas, en el caso anterior y el actual, el accionante es una persona distinta, y la causa de cierta forma tendría su similitud debido a que también se estaría denunciando el incumplimiento del art. 1 de la Ley Departamental 72; empero, el objeto no es el mismo; toda vez que, conforme lo señaló el mismo Tribunal Constitucional Plurinacional en la citada SCP 1113/2017-S3, en esa causa el demandante no demostró el incumplimiento de la norma, ya que, contrariamente cuestionó el resguardo de una competencia; es decir, observó un acto administrativo al denunciar incumplimiento de potestades administrativas vinculadas a un procedimiento administrativo; por ello, esta instancia constitucional afirmó que dicho extremo no puede ser cuestionado mediante la acción de cumplimiento conforme fue desarrollado con uniformidad por la jurisprudencia constitucional de su Fundamento Jurídico III.2 de dicho fallo constitucional. Consecuentemente, no es posible aplicar la cosa juzgada constitucional impetrada al caso concreto. 

Ahora bien, desvirtuadas las causales de improcedencia argumentadas por la parte demandada, como ya se anunció, y tomando en cuenta que se arribó a la conclusión de que las autoridades demandadas tuvieron la oportunidad de realizar la entrega de canastas de alimentos a las personas de la tercera edad a efectos de cumplir el art. 1 de la Ley Departamental 72, corresponde ingresar al fondo de la presente acción de tutela, en cuanto a la denuncia de incumplimiento del citado artículo, para lo cual se recuerda su contenido, bajo los siguientes términos:

Créase la ‘CANASTA ALIMENTARIA PARA LA TERCERA EDAD POR UNA CALIDAD DE VIDA DIGNA’, que consistirá en la entrega mensual por parte del Ejecutivo Departamental, a través de los ejecutivos seccionales a las personas del Sector Adulto Mayor de alimentos producidos en la Región y alimentos imperecederos base para la canasta alimentaria departamental para la tercera edad (el resaltado nos corresponde).

De dicho contenido, se tiene la existencia de un deber específico y expreso para las autoridades ahora demandadas; advirtiéndose además un mandato vigente, cierto y claro, no sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares que hagan ineludible, incondicional y obligatorio su cumplimiento respecto a que el Ejecutivo Departamental mediante los ejecutivos seccionales (Sub Gobernadores como lo esclareció en su informe el Gobernador demandado en su defensa-acápite I.2.2 inc. ix de este fallo constitucional-), entreguen mensualmente la canasta familiar en favor de los adultos mayores; entendiéndose irrefutablemente que son ambas las autoridades las que deben cumplir en el marco de la Constitución Política del Estado y la ley, con la entrega de la canasta alimentaria de forma mensual en favor de los indicados adultos mayores.

En ese contexto, respecto al Gobernador del departamento de Tarija, se reitera lo que se refirió a tiempo de analizar la causal de improcedencia del art. 66.2 del CPCo, y al efecto, se recuerda que dicha autoridad informó que al haberse firmado ya los contratos por parte de la Gobernación del señalado departameneto, se tenía asegurada la entrega del beneficio, y que en menos de quince días, los productos iban a ser provistos y recibidos por los beneficiarios, y que para la entrega se iba a coordinar con las                          Sub Gobernaciones; asimismo, señaló que si, por el contrario, se realizaba un trámite de contratación por parte de las Sub Gobernaciones, las entregas iban a ser recién desde mediados de junio. Lo referido demuestra con claridad meridiana que no entregó las canastas alimentarias a los adultos mayores, es decir, que incumplió con el mandato del art. 1 de la Ley Departamental 72.

Con relación al Sub Gobernador de la provincia Cercado del departamento de Tarija, se tiene que el mismo, a tiempo de asumir defensa en esta acción tutelar, a través del informe presentado, refirió:

2)…cuando la Gobernación departamental de Tarija, a través de Decreto Departamental 029 en su art. 2, confiscó el total de los recursos para la compra de alimentos de la canasta alimentaria para el adulto mayor del presupuesto gestión 2020 de la Sub Gobernación de la provincia Cercado del señalado departamento, siendo consciente de cometer un acto contrario a la Ley Departamental 72, vulnerando la Ley Departamental 139, sabía que con esa medida el programa terminaría parándose por falta de recursos, lo que ocurrió el día 9 de abril agrandando con esta disposición la ya precaria seguridad alimentaria de cada adulto mayor que se encontraba en cuarentena, puesto que la Sub Gobernación estaba distribuyendo las canastas faltantes casa por casa, quedando un saldo para distribuir…4) Con la reposición del cumplimiento de la Ley Departamental 72 y el presupuesto disponible, la Sub Gobernación reiniciará inmediatamente la distribución de las canastas de la gestión 2019 a los beneficiarios, como también el inicio de la contratación de la canasta 2020.

Lo citado demuestra también que el Sub Gobernador no entregó dichas canastas de alimentos a las personas de la tercera edad; consiguientemente, incumplió con el art. 1 de la referida Ley.

En ese marco, está claro que el incumplimiento a dicha Ley, conlleva la omisión en la entrega de alimentos a un sector vulnerable que hace responsable a ambas autoridades demandadas, quienes lejos de generar obstáculos entre sí deben trabajar por satisfacer los derechos –en este caso–de los adultos mayores. Consecuentemente, resulta justificable conceder la tutela en relación a dichas autoridades, debiendo los impetrantes de tutela gozar del beneficio dispuesto en el art. 1 de la           Ley Departamental 72. Consecuentemente, corresponde conceder la tutela con relación al Gobernador del departamento de Tarija y Sub Gobernador de la provincia Cercado del referido departamento, quienes deben cumplir con el señalado artículo, entregando las canastas de alimentos a los accionantes, de manera mensual, sin que los trámites administrativos retarden dicha entrega.

Consiguientemente, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, aunque con otros fundamentos, actuó correctamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la        Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 033/2020 de 22 de abril, cursante de fs. 85 a 94, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del departamento de Tarija; y en consecuencia: CONCEDER la tutela solicitada, disponiendo que se dé cumplimiento con el art. 1 de la Ley Departamental 72, y que las autoridades demandadas procedan a entrega mensual de la canasta alimentaria en favor de los adultos mayores del departamento de Tarija, en los mismos términos dispuestos por la referida            Sala Constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

^[1]Ibid.

^[2]La referida SCP 0258/2011, sobre el plazo de caducidad, inicialmente indicó que: “…no procede la acción: `Cuando la demanda haya sido interpuesta después de transcurrido el plazo para interponerla”, y si bien de manera expresa no se establece un plazo en la Constitución, el mismo está previsto en el art. 59 de la LTCP -seis meses-, el cual se asume como razonable y debe ser computado a partir de la notificación con la última resolución o acto que evidencie el incumplimiento del deber y, en caso de no existir resolución, a partir del vencimiento del plazo contenido en la norma para pronunciar la resolución o para tener como respondida la solicitud, aplicándose para el efecto, cuando corresponda, la Ley de Procedimiento Administrativo´”.

Aspecto que fue modulado por la SCP 0902/2013 de 20 de junio, señalando que: “No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley trasciende del interés individual siendo de interés público”.

^[3]El FJ III.1, manifiesta: “Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia”.

^[4]El FJ III.1.7, sostiene que la acción de cumplimiento “…puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales…”; en este sentido, si bien la acción de cumplimiento posibilita la realización de los principios de igualdad ante la ley y de seguridad jurídica, además de permitir la efectivización de los deberes fundamentales y la concreción del Estado de Derecho, entre otros, no es posible sostener que su objeto sea la tutela de derechos subjetivos, ello contrariaría a su ratio decidendi -razon de ser-, que es sin duda la efectivización de los mandatos constitucionales y de orden legal e implicaría una interpretación que reduciría el contenido constitucional del art. 134.I de la CPE y confundiría la tutela de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional por omisión.

Sin embargo, debe aclararse que los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión”; Ibid.

^[5]En su FJ III.4 determinó: “La citada SC 1312/2011-R, precisó: “Así también, el principio de no supletoriedad, implica que la jurisdicción constitucional a través de la acción de cumplimiento, solamente puede ser activada siempre y cuando la autoridad que omite el cumplimento de un mandato expreso, no sujeto a condición y vigente, plasmado en una norma constitucional o legal, haya tenido la posibilidad de dar estricta observancia a este mandato, a cuyo efecto, antes de activarse la justicia constitucional, debe previamente solicitarse a ésta, el cumplimiento del deber omitido; sin embargo, es preciso aclarar que en la acción de cumplimiento, este principio no puede equipararse al principio de subsidiaridad aplicable a la acción de amparo constitucional, ya que de acuerdo a la esencia de este mecanismo de defensa, como se dijo, la apertura de un procedimiento administrativo o uno judicial, dentro de los cuales debería agotarse las instancias existentes, constituye una causal de exclusión de tutela a través de la acción de cumplimiento, por tanto, la petición previa, especialmente en materia administrativa y también en vía judicial, debe ser realizada especificándose la no apertura de una causa concreta que resuelva la problemática, aspecto con el cual, podrá establecerse un diferencia perceptible entre ambas acciones tutelares.

En efecto, contra esta petición previa -que no implique apertura de procedimiento administrativo o proceso jurisdiccional-, la autoridad que omitió el incumplimiento de un mandato inserto en una norma constitucional o la ley, tendrá el deber de resolverla, allanándose o no a dicha solicitud; en el primer caso, efectivamente el cumplimiento del deber omitido estará garantizado, empero, en el segundo supuesto, es decir, en caso de no allanarse la autoridad obligada a esta petición de cumplimiento, será precisamente esta decisión la que acredite el incumplimiento, momento a partir del cual, quedará expedita la tutela constitucional a través de la acción de cumplimiento” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

Asimismo, la SCP 0253/2018-S3 ya mencionada, determinó que: “Del razonamiento constitucional expresado, se establece que la presente acción de defensa, no se rige por el principio de subsidiariedad, y que para su activación se requiere únicamente que el accionante haya realizado reclamo previo al servidor público para que cumpla la norma, y ante la renuencia de éste recién se abre la posibilidad de plantear la acción de cumplimiento”.

^[6]“De donde resulta que la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los  que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional.”

^[7]“…la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional”

^[8]“En relación a la causal de improcedencia reglada del art. 66.4 del CPCo, y concordante con la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento la SCP 2242/2012 de 8 de noviembre, ‘…la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional”

^[9]“…la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional.”

^[10]En su FJ III.2.1. dispone: “Consiguientemente, el enfoque diferencial para la administración de justicia ordinaria y constitucional, es una herramienta que permite, por una parte: analizar la existencia de vulneración al derecho a la igualdad y no discriminación, de quienes forman parte de grupos en situación de vulnerabilidad, debido a que por su edad, género, discapacidad, enfermedad o cultura se encuentran sometidos a factores de discriminación o violencia; y por otra, posibilita materializar sus derechos fundamentales, aplicando principios y estándares nacionales e internacionales reforzados de protección, por las condiciones adversas y desventajosas respecto al resto de la población, de donde surge además, el reconocimiento del derecho a la atención preferencial y diferencial con criterios y acciones de equidad[29] que tienden a compensar la situación de indefensión en la que se encuentran.

Ahora bien, cada uno de estos grupos poblacionales tienen sus propias características y peculiaridades que los diferencian respecto a los demás; para los cuales, se generaron perspectivas diferenciales con enfoques específicos, sustentados en principios y estándares diseñados según sus particularidades, citando como ejemplo los siguientes enfoques diferenciales:

(…)

d) El enfoque generacional permite analizar las categorías sospechosas de discriminación o violencia vinculadas con la edad, encontrándose dentro de este grupo poblacional, los adultos mayores, las niñas, niños y adolescentes, reconociendo sus condiciones de vida y formas de ver el mundo, a efectos de garantizar sus derechos fundamentales.

^[11]En su FJ III.4 señaló: “Los derechos de los adultos mayores se encuentran reconocidos y se les otorga una particular atención dadas las circunstancias que ubican a este grupo de personas en una situación de desventaja frente al resto de la población, por cuanto la edad provoca en ellas una serie de limitaciones físicas, psicológicas, y económicas, de donde su resguardo tiene como objeto otorgarles una mejor calidad de vida.

Es comprensible el trato preferente y especial, del que deben ser objeto los ancianos, dado que la vejez supone la pérdida de medios de subsistencia ya sea por el advenimiento de enfermedades y su consecuente pérdida de la salud o ya sea porque pasan al grupo de personas inactivas económicamente, viéndose limitadas por tal motivo en el ejercicio de sus derechos”.