Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0236/2021-S3
Sucre, 24 de mayo de 2021
SALA TERCERA
Magistrado Relator: Dr. Petronilo Flores Condori
Acción de libertad
Expediente: 34712-2020-70-AL
Departamento: La Paz
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los accionantes a través de su representante sin mandato denuncian la vulneración de sus derechos a la vida, a la salud, a la dignidad, a la libre circulación, a la residencia y al principio “pro homine”; puesto que las ex autoridades ahora accionadas con el objeto de prevenir y contener la pandemia del COVID-19 en el Estado Plurinacional de Bolivia emitieron intempestivamente los DDSS 4196 de 17 de marzo de 2020 y 4199 de 21 de igual mes y año; el primero, que declaró cuarentena nacional con la suspensión del transporte terrestre, fluvial y lacustre de pasajeros a nivel interprovincial, interdepartamental e internacional; y el segundo, que prohibió la circulación de vehículos en todo el territorio nacional a partir de las “00:00 horas” del 22 de igual mes y año -a menos de veinticuatro horas de la emisión de dicha norma- situación que ocasionó que muchas personas se quedaran en tránsito en lugares que no correspondían a su residencia; llegando a la Defensoría del Pueblo mil veinticinco denuncias a nivel nacional correspondientes a personas que pertenecen a grupos vulnerables, que se encontraban con tratamiento médico y que no cuentan con recursos económicos para subsistir; por lo que esa instancia envió solicitudes de traslado humanitario al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; al Viceministerio de Transporte; y, a los Ministerios de Defensa y de Gobierno, todos del Estado Plurinacional de Bolivia; sin embargo, dichas notas no tuvieron respuesta.
En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Naturaleza jurídica de la acción de libertad
La SCP 0037/2012 de 26 de marzo, respecto a la acción de libertad, señaló que: “Esta garantía de carácter procesal constitucional se encuentra consagrada en el art. 125 de la CPE, donde dispone que: ‘Toda persona que considere que su vida está en peligro, que es ilegalmente perseguida, o que es indebidamente procesada o privada de libertad personal, podrá interponer Acción de Libertad y acudir, de manera oral o escrita, por sí o por cualquiera a su nombre y sin ninguna formalidad procesal ante cualquier juez o tribunal competente en materia penal, y, solicitará que se guarde tutela a su vida, cese la persecución indebida, se restablezcan las formalidades legales o se restituya su derecho a la libertad’ (…).
En tal sentido, debe señalarse que la ingeniería dogmática de la acción de libertad está diseñada sobre la base de dos pilares esenciales, el primero referente a su naturaleza procesal y el segundo, compuesto por los presupuestos de activación. En cuanto al primer aspecto que configura el contenido esencial de esta garantía, es decir, su naturaleza procesal, se establece que se encuentra revestida o estructurada con una tramitación especial y sumarísima, reforzada por sus características de inmediatez en la protección, informalismo, generalidad e inmediación; procede contra cualquier servidor público o persona particular, es decir, no reconoce fueros ni privilegios. Postulados que pueden ser inferidos de la norma constitucional antes referida.
Ahora bien, el segundo pilar que estructura el contenido esencial de esta garantía, se encuentra configurado por sus presupuestos de activación, que al amparo del art. 125 de la CPE, se resumen en cuatro: a) Atentados contra el derecho a la vida; b) Afectación de los derechos a la libertad física como a la libertad de locomoción; c) Acto u omisión que constituya procesamiento indebido; y, d) Acto u omisión que implique persecución indebida” (las negrillas son nuestras).
III.2. Protección del derecho a la libertad de circulación
El art. 21.7 de la CPE dispone que las bolivianas y los bolivianos tienen derecho: “A la libertad de residencia, permanencia y circulación en todo el territorio boliviano, que incluye la salida e ingreso del país”. A su vez el art. 46 del CPCo establece que la acción de libertad tiene por objeto, garantizar, proteger y tutelar el derecho a la libertad de circulación.
Asimismo, la SC 0023/2010-R de 13 de abril, se pronunció de la siguiente manera: “De acuerdo a las normas referidas, existe una clara distinción entre el derecho a la libertad física o personal, y el derecho a la libertad de circulación. El primero es entendido como la facultad que tienen los individuos de disponer de su propia persona, de determinarse por su propia voluntad y actuar en virtud a ella, sin que el Estado ni terceras personas puedan impedirlo a través de privaciones de libertad ilegales o arbitrarias. En ese sentido, el Comité de Derechos Humanos, ha señalado que el derecho a la libertad personal ‘…implica la prohibición de todas las formas de privación arbitraria de la libertad, ya sea como consecuencia de un delito o de otras razones (…)’. (Observación General N 8- art. 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, cit. en Comisión Andina de Juristas, Protección de los Derechos Humanos, Definiciones operativas, Comisión Andina de Juristas, Lima, Perú, 1997, p. 101).
El derecho a la circulación; en cambio, es concebido como la facultad de las personas de moverse libremente en el espacio, de desplazarse de un lugar a otro, de circular por todo el territorio nacional e inclusive, de salir e ingresar a él, sin que medie ningún impedimento ilegal o arbitrario. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional, en la SC 1577/2005-R de 6 de diciembre, señaló que dicho derecho debe entenderse como ‘…la libertad del hombre de poder mantenerse, circular, transitar, salir de su radio de acción cuando él así lo quiera y pretenda…’
Asimismo, el derecho a la libertad de circulación es como una derivación o extensión del derecho a la libertad física, toda vez que el moverse libremente en el espacio, solo puede ser ejercido si existe el derecho a la libertad física o personal, y de ahí precisamente la conexión entre ambos derechos.
Considerando lo señalado, corresponde determinar si a través del hábeas corpus, ahora acción de libertad, es posible precautelar el derecho a la libertad de locomoción o si, por el contrario, ambos derechos se encuentran diferenciados y tienen regulación autónoma, y; por tanto, medios de protección diferentes.
Así, el art. 21.7, de la CPE consagra el derecho a la libertad de circulación, al señalar que las bolivianas y los bolivianos tienen derecho ‘A la libertad de residencia, permanencia y circulación en todo el territorio boliviano, que incluye la salida e ingreso del país’.
Por su parte, el art. 23 de la CPE consagra el derecho a la libertad y seguridad personal, es decir, el derecho a la libertad física; previniendo además, las diferentes garantías para la protección de ese derecho; entre otros, que la libertad personal sólo puede ser restringida en los límites señalados por la ley, para asegurar el descubrimiento de la verdad histórica en la actuación de las instancias jurisdiccionales, la prohibición de que las personas sean detenidas, aprehendidas, o privadas de su libertad fuera de los casos y las formas establecidas por ley.
En ese sentido, conforme a las normas internacionales de Derechos Humanos, la Constitución reconoce de manera autónoma a ambos derechos.
(…)
Si bien el art. 125 de la CPE, se podría concluir que el objeto de tutela de la acción de libertad es el derecho a la libertad física, a la vida, y al debido proceso, cuando existe vinculación con el derecho a la libertad y excluir de su ámbito de protección al derecho de locomoción; sin embargo, dada la íntima relación que existe entre esos derechos, es posible tutelar también al último de los nombrados, en aquellos casos en los que el derecho de locomoción está vinculado directamente con la libertad física o personal, o con el derecho a la vida o la salud. Consecuentemente, sobre la base de los principios de favorabilidad, e interpretación progresiva, el derecho a la libertad de locomoción, se encontraría bajo la tutela de la acción de libertad prevista en el art. 125 y ss., de la CPE en los supuestos anotados precedentemente; por tanto, todas aquellas restricciones a la libertad de circulación-locomoción con las puntualizaciones supra mencionadas, deben ser protegidas a través de la acción de libertad” (las negrillas fueron añadidas).
III.3. Análisis del caso concreto
Los accionantes a través de su representante sin mandato denuncian la vulneración de sus derechos a la vida, a la salud, a la dignidad, a la libre circulación, a la residencia y al principio “pro homine”; puesto que las ex autoridades ahora accionadas con el objeto de prevenir y contener la pandemia del COVID-19 en el Estado Plurinacional de Bolivia emitieron intempestivamente los DDSS 4196 de 17 de marzo de 2020 y 4199 de 21 de igual mes y año; el primero, que declaró cuarentena nacional con la suspensión del transporte terrestre, fluvial y lacustre de pasajeros a nivel interprovincial, interdepartamental e internacional; y el segundo, que prohibió la circulación de vehículos en todo el territorio nacional a partir de las “00:00 horas” del 22 de igual mes y año -a menos de veinticuatro horas de la emisión de dicha norma- situación que ocasionó que muchas personas se quedaran en tránsito en lugares que no correspondían a su residencia; llegando a la Defensoría del Pueblo mil veinticinco denuncias a nivel nacional correspondientes a personas que pertenecen a un grupo vulnerable, que se encontraban con tratamiento médico y que no cuentan con recursos económicos para subsistir; por lo que esa instancia envió solicitudes de traslado humanitario al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; al Viceministerio de Transporte; y, a los Ministerios de Defensa y de Gobierno, todos del Estado Plurinacional de Bolivia; sin embargo, dichas notas no tuvieron respuesta.
De la revisión de antecedentes, se tiene que por Nota Cite: DP-DESP-EXT-007-2020 de 26 de marzo, dirigida al ex Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda del Estado Plurinacional de Bolivia, hoy coaccionado, la Defensora del Pueblo a.i. solicitó la gestión de vuelos solidarios, mediante el correo electrónico [email protected] al correo electrónico [email protected]. Por nota Cite: DP-DESP-EXT-038-2020 de 6 de abril, dirigido al citado Ministerio se reiteró la solicitud de gestión de vuelos solidarios, enviado al citado correo electrónico; asimismo, en esa fecha mediante Nota Cite: DP-DESP-EXT-043-2020 la Defensora del Pueblo a.i. saludó que ese Ministerio anuncie vuelos solidarios y puso a disposición el listado de personas que se encontraban varadas a nivel nacional, enviado de igual forma al mencionado correo electrónico (Conclusión II.1.). Asimismo, la Defensora del Pueblo a.i. envió la Nota Cite: DP-DESP-EXT-019-2020 de 30 de marzo, dirigida al ex Ministro de Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia hoy coaccionado, solicitando autorización de viaje por caso fortuito o fuerza mayor para el retorno de ciudadanos a sus ciudades de origen, siendo enviado mediante correo electrónico de [email protected] a [email protected], que fue reiterado mediante Nota Cite: DP-DESP-EXT-030-2020 de 1 de abril (Conclusión II.2.). De igual forma la Defensora del Pueblo a.i. a través de la Nota Cite: DP-DESP-EXT-018-2020 de 30 de marzo, dirigida al ex Ministro de Defensa del Estado Plurinacional de Bolivia ahora coaccionado, solicitó autorización de viajes por caso fortuito o de fuerza mayor para el retorno de ciudadanos a sus ciudades de origen (fs. 440 a 441) enviada mediante el correo electrónico [email protected] al de [email protected] del Ministerio de Defensa (Conclusión II.3.), y posteriormente envió la Nota Cite: DP-DESP-EXT-039-2020 de 6 de abril, dirigida al Viceministro de Transporte dependiente del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda del Estado Plurinacional de Bolivia hoy coaccionado, solicitando la gestión de vuelos solidarios (Conclusión II.4.).
Por otro lado, se tiene el Informe ADCDH-UDDH-CUA 001/2020 de 7 de abril, emitido por el Jefe de la Unidad de Defensa de los Derechos Humanos, quien puso a conocimiento de la Defensora del Pueblo a.i. sobre el relevamiento de información de personas que se encontraban varadas a nivel nacional por la cuarentena del COVID-19, señalando las siguientes conclusiones: a) El DS 4199 determinó menos de trece horas para que las personas retornen a sus lugares de origen; b) La situación de las personas varadas si bien no es homogénea reviste una especial gravedad al encontrarse algunos de ellos en condiciones de vulnerabilidad; y, c) A pesar de realizarse varias gestiones ante los Ministerios de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, de Gobierno y de Defensa, todos del Estado Plurinacional de Bolivia, hasta la fecha -se entiende de la presentación de esta acción tutelar- no existe respuesta alguna; por lo que es necesario asumir medidas más eficaces para atender la situación de las mil sesenta personas varadas a nivel nacional (Conclusión II.5.).
También se tiene el Certificado de 9 de abril de 2020, elaborado por la Asistente Administrativa de Despacho y Recepción del Ministerio de Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia que indicó que de la revisión del Sistema de Correspondencia se acredita que desde el 30 de marzo de 2020 hasta el 9 de abril de igual año, no existe registro de ingreso de la Nota Cite: DP-DESP-EXT-019-2020 (Conclusión II.6.). Asimismo, a través de una Certificación de 9 de abril de ese año, emitida por el Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda del Estado Plurinacional de Bolivia, se certificó que de la revisión del Sistema de Correspondencia las Notas Cites: DP-DESP-EXT-019-2020 de “26” de marzo, DP-DESP-EXT-038-2020 y DP-DESP-EXT-043-2020, ambas de 6 de abril, no se encuentran registradas en el Sistema de Correspondencia de dicho Ministerio (Conclusión II.7.).
Además del Informe VMSC/DGSCPD/MCM-010/2020 de 10 de abril, el Director de Seguridad Ciudadana y Prevención del Delito informó al Viceministro de Seguridad Ciudadana del Ministerio de Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia que revisada la plataforma de solicitudes de autorización de circulación vehicular se tiene que solo cuatro de las cuatrocientas setenta y cuatro personas -que son representadas por la Defensora del Pueblo a.i. en esta acción de libertad- solicitaron esa autorización, y fueron aprobadas sus solicitudes (Conclusión II.8.).
Previamente al ingreso de la problemática planteada, es necesario aclarar que los mismos accionantes a través de su representante sin mandato -Defensora del Pueblo a.i.- señalaron que no se cuestionó la constitucionalidad de los DDSS 4196 y 4199, que regulan las medidas que se asumieron ante la emergencia sanitaria por la pandemia del COVID-19, siendo además que esta acción de libertad no es el mecanismo idóneo para controvertir las medidas adoptadas en esos Decretos Supremos, debiendo por ello los accionantes acudir al proceso constitucionalmente previsto para cuestionar dichos Decretos Supremos, si así lo creyeren conveniente.
A través de esta acción tutelar los accionantes pretenden que las ex autoridades ahora accionadas autoricen y viabilicen su traslado a sus lugares de residencia con la mayor celeridad, debido a que por sí solos no pueden realizarlo a causa de las restricciones de circulación y/o desplazamiento asumidas para enfrentar la emergencia sanitaria del COVID-19, a ese efecto, en su representación la Defensoría del Pueblo se dirigió al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda del Estado Plurinacional de Bolivia a través de las Notas Cite:DP-DESP-EXT-007-2020 y DP-DESP-EXT-038-2020; al Ministerio de Gobierno mediante las Notas Cite:DP-DESP-EXT-019-2020 y DP-DESP-EXT-030-2020; y, al Ministerio de Defensa por Cite:DP-DESP-EXT-018-2020 de 30 de marzo, que no tuvieron respuesta, incluso hasta la audiencia de consideración de esta acción de defensa; puesto que tanto el ex Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, el ex Ministro de Gobierno y el ex Ministro de Defensa, hoy accionados, a través de sus representantes legales manifestaron que no recibieron dichas solicitudes, adjuntando las respectivas notas que acreditan lo afirmado (Conclusiones II.6. y II.7.), y recién con la interposición de esta acción tutelar tuvieron conocimiento de su existencia, siendo que las Notas con Cite: DP-DESP-EXT-007-2020 y DP-DESP-EXT-038-2020 fueron enviadas al correo electrónico [email protected][1] correspondiente al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; la Nota Cite: DP-DESP-EXT-019-2020 fue enviada al correo electrónico [email protected][2] del Ministerio de Gobierno; y, la Nota Cite: DP-DESP-EXT-018-2020 fue enviada al correo electrónico [email protected][3] del Ministerio de Defensa; por esa razón, se concluye que las mencionadas autoridades, no pueden alegar su desconocimiento, debido a que dichas direcciones de correo electrónico son el conjunto de palabras que identifican a cada uno de esos Ministerios, al contar con el nombre de dominio gubernamental “gob.bo.”, encontrándose en su páginas oficiales en la sección de Contactos; por lo tanto, dicho servicio de red permite enviar y recibir mensajes mediante redes de comunicación electrónica, constituyéndose en un medio de comunicación e interacción de manera instantánea entre los ciudadanos y/o instituciones con el Estado Plurinacional de Bolivia a través del internet, estableciéndose como herramienta útil e indispensable sobre todo en este tiempo de pandemia ante las limitaciones dispuestas, constituyéndose en una opción viable, eficaz y confiable, incluso antes de la situación actual, siendo la función y tarea del administrador -que en el presente caso son los Ministerios mencionados- revisar constantemente los mensajes con el objeto de anoticiarse de lo que llegó a su buzón, lo contrario implicaría una omisión negligente que impide el normal y efectivo desarrollo de ese medio de comunicación, como es el correo electrónico, y además en el caso concreto se dio lugar a que las solicitudes presentadas por la Defensora del Pueblo a.i. no obtengan una respuesta inmediata y oportuna, con la finalidad de resolver con celeridad la situación de los accionantes.
El derecho a la libertad de locomoción es una de las dimensiones que resguarda la acción de libertad, conforme con lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.2. de este fallo constitucional, y establecida la problemática planteada en el presente caso, se evidencia que si bien las limitaciones y restricciones de circulación fueron efectuadas mediante Decretos Supremos protegiendo los derechos a la vida y a la salud de la ciudadanía en virtud de la emergencia sanitaria por la pandemia del COVID-19, y a pesar de constituirse en una medida impuesta de carácter temporal, no es menos evidente que fue una determinación intempestiva que dio lugar a que los accionantes se queden en tránsito en lugares distintos a su residencia habitual, encontrándose en diferentes situaciones adversas, varados por un tiempo prolongado y en suspenso, vulnerando con ello su derecho a la libre circulación; puesto que por negligencia en cuanto a la atención por parte de los Ministerios de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, de Gobierno y de Defensa, a quienes se les envió solicitudes a sus correos electrónicos como precedentemente se estableció, no actuaron con celeridad con la finalidad de coordinar y facilitar todos los medios necesarios para su traslado inmediato, e incluso no asumieron con premura las medidas de bioseguridad pertinentes para que ingresen al país en función a los protocolos de salud, evaluando la urgencia de cada situación sobreviniente, o en su caso, tampoco otorgaron las condiciones dignas y necesarias para que permanezcan en los lugares que se encontraban en tránsito garantizando el ejercicio de sus derechos fundamentales, de acuerdo a las solicitudes presentadas por la Defensora del Pueblo a.i.; por lo tanto, corresponde conceder la tutela solicitada.
En ese sentido, el Comité de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) respecto al art. 12 del PIDCP que trata sobre la libertad de circulación, en la Observación General 27[4], señala que: “…los Estados deben garantizar que todo procedimiento relativo al ejercicio o restricción de esos derechos se lleve a cabo con celeridad y que se expliquen las razones de la aplicación de medidas restrictivas” (las negrillas son nuestras); por lo tanto, la dilación indebida en la que incurrieron los Ministerios de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, de Gobierno y de Defensa, todos del Estado Plurinacional de Bolivia, no garantizó que la denuncia de vulneración del derecho a la locomoción sea debidamente atendida, más aún cuando la situación de emergencia sanitaria así lo exigía; consecuentemente, corresponde conceder la tutela solicitada por no ejercer una función activa y al contrario demostrar una actuación negligente en su atención, sobre todo por la condición de emergencia sanitaria por la pandemia del COVID-19, y consiguiente falta de resolución de la situación de los accionantes.
Ahora bien, en cuanto a la supuesta vulneración de los derechos a la vida y a la salud, que se constituyen en una consecuencia de la restricción a la libre circulación o locomoción que se analizó en el presente caso, son aspectos referenciales que merecen un análisis individualizado; sin embargo, al no especificarse y acreditarse de manera objetiva ante este Tribunal Constitucional Plurinacional, no es posible evidenciar en sede constitucional esos extremos; por lo que, corresponde denegar la tutela solicitada.
Respecto a la supuesta vulneración de los derechos a la dignidad y a la residencia, y al principio “pro homine”, al no encontrarse dentro de la naturaleza jurídica de la acción de libertad, no corresponde emitir pronunciamiento alguno.
Con relación a Jeanine Añez Chávez, ex Presidenta del Estado Plurinacional de Bolivia; Yerko Martín Núñez Negrette, ex Ministro de la Presidencia; y, Marcelo Navajas Salinas, ex Ministro de Salud -ahora accionados-, se advierte en el presente caso que carecen de legitimación pasiva para ser accionados en esta acción de defensa, debido a que la Defensora del Pueblo a.i. no dirigió ninguna nota ante ellos solicitando el traslado humanitario de los accionantes; por lo tanto, corresponde denegar la tutela solicitada.
En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos, obró de manera correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 12/2020 de 10 de abril, cursante de fs. 838 a 842, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, y en consecuencia:
1º CONCEDER en parte la tutela solicitada respecto al derecho a la libre locomoción con relación a Arturo Carlos Murillo Prijic, ex Ministro de Gobierno; Luis Fernando López Julio, ex Ministro de Defensa; y, Hernán Iván Arias Durán, ex Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, todos del Estado Plurinacional de Bolivia, conforme a los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional;
2º DENEGAR la tutela solicita con relación a los derechos a la vida, a la salud, a la dignidad y a la residencia, y al principio “pro homine” conforme a lo señalado en el presente fallo constitucional; y,
CORRESPONDE A LA SCP 0236/2021-S3 (viene de la pág. 26).
3° DENEGAR la tutela solicitada respecto a Jeanine Añez Chávez, ex Presidenta; Yerko Martín Núñez Negrette, ex Ministro de la Presidencia; y, Marcelo Navajas Salinas, ex Ministro de Salud, todos del Estado Plurinacional de Bolivia, por falta de legitimación pasiva.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori
MAGISTRADO
Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas
MAGISTRADA
[1] https://www.oopp.gob.bo/. Contacto.
[2] https://www.mingobierno.gob.bo/.Contacto.
[3] https://www.mindef.gob.bo/mindef/.
[4] Observación General 27 del Comité de Derechos Humanos. Libertad de circulación (art.12). (acnur.org)