Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0343/2021-S4

Sucre, 26 de julio de 2021

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    René Yván Espada Navía

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  35474-2020-71-AAC

Departamento:            Chuquisaca

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denunció la lesión al debido proceso en sus vertientes de fundamentación y motivación y sus derechos a la defensa, al trabajo y a ejercer las funciones públicas para las cuales fue elegido, vinculado con los principios de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad, legalidad y constitucionalidad; toda vez que, los demandados, a través de presiones, amenazas y amedrentamientos hacia su persona y su familia, le obligaron a firmar y presentar su renuncia como Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de San Lucas del departamento de Chuquisaca, aduciendo distintas razones; y no obstante que tal hecho era de conocimiento de los Concejales de dicho municipio, dicha renuncia fue aceptada por los mismos a través de la Resolución Municipal 56/2020, decisión que fue confirmada por Resolución de Revocatoria 01/2020, sin la necesaria fundamentación y motivación razonable respecto a las causas que motivaron su renuncia, esto en atención al recurso de revocatoria que presentó contra el primer acto nombrado.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. De la proscripción de medidas o vías de hecho en el Estado Constitucional de Derecho

         En cuanto a esta temática se refiere, el Tribunal Constitucional Plurinacional ha marcado un razonamiento contundente a partir de la SCP 1478/2012 de 24 de septiembre, reiterado posteriormente en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0062/2014-S3 de 20 de octubre y 0149/2014-S3 de 20 de noviembre, entre otras, precisando así el significado y las consecuencias jurídicas de las medidas o vías de hecho en el marco de un Estado Constitucional de Derecho, donde el Estado tiene como fines y funciones esenciales, entre muchas otras, el de garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución Política del Estado (art. 9 num. 4 de la CPE).

         En ese sentido, la SCP 1478/2012 ya nombrada, precisó que: “…la afortunada concepción de 'Estado de derecho' o 'Estado bajo el régimen de derecho' cuya base ideológica es 'un gobierno de leyes y no de hombres', nace sepultando el modelo de 'Estado bajo el régimen de la fuerza', el que no obstante haber sido llenado de diversos contenidos en diferentes épocas históricas (Estado de Derecho legislativo y actualmente Estado Constitucional de Derecho) tuvo una trascendencia unívoca: La proscripción de la arbitrariedad pública y privada en las reglas de convivencia social y contención del poder, garantizando con ello, el respeto a la ley.

         En  efecto, el Estado de derecho en principio tuvo una versión particular configurada como 'Estado de derecho legislativo' o 'Estado legal de Derecho', empero, esta concepción reducía a un simple sistema de dominación mediante el instrumento de la ley, pues todo Estado era de Derecho, por el sólo hecho de que la actividad estatal se desarrolle bajo cánones legales (del legislador), siendo irrelevante si las leyes fueran opresoras o autoritarias, concepción que se sustentaba en que la ley (con características de generalidad y abstracción) era la más alta expresión de la soberanía y, por ello, quedaba al margen de cualquier límite o control, con lo cual, las constituciones terminaron siendo meras cartas políticas, afianzándose el imperio de la ley y el principio de legalidad.

         Actualmente, el Estado de derecho, se configura como 'Estado constitucional de Derecho', que es '…un estadio más de la idea de Estado de Derecho, o mejor, su culminación', o en palabras de Prieto Sanchís '…no cabe duda que el Estado constitucional representa una fórmula del Estado de Derecho, acaso su más cabal realización'.

         Este modelo, supone una profunda transformación en la concepción general de 'Estado de derecho’, debido a que en esta última fórmula 'Estado Constitucional de Derecho': a) El poder público (órganos ejecutivo, legislativo, judicial y electoral); y, b) La convivencia social de los ciudadanos están sometidos a la Constitución a través del principio de constitucionalidad que viene a sustituir el principio de legalidad y, por ende, -en el tema que ocupa a esta sentencia constitucional-, supone la proscripción de las acciones vinculadas a medidas de hecho o vías de hecho por el propio Estado o los particulares en cualesquiera de sus formas” (las negrillas nos corresponden).

         Es preciso recordar que, la jurisprudencia constitucional ha establecido que por medidas de hecho se entienden aquellos: “...actos ilegales arbitrarios que desconocen y prescinden de las instancias legales y procedimientos que el ordenamiento jurídico brinda, realizando justicia directa, con abuso del poder que detentan frente al agraviado, actos que resultan ilegítimos por no tener respaldo legal alguno y que por el daño ocasionado y la gravedad de los mismos, merecen la tutela inmediata que brinda el amparo por vulnerar derechos fundamentales. La idea que inspira la protección no es otra que el control al abuso del poder y el de velar por la observancia de la prohibición de hacerse justicia por mano propia, control que se extiende tanto a las autoridades públicas como a los particulares que lo ejercen de manera arbitraria por diferentes razones y en determinadas circunstancias" (SC 0832/2005-R de 25 de julio).

         En ese marco, debe concluirse de manera categórica que, cualquier acto que prescinda de los mecanismos legales establecidos por el ordenamiento jurídico para la solución de una determinada problemática o controversia jurídica que se suscite, ya sea entre particulares o entre estos y el Estado, y se adopten decisiones o determinaciones que se signifiquen o se asimilen a una justicia directa o por mano propia, se consideran como actos ilegítimos, por no tener respaldo legal alguno.      

III.2. De los mecanismos institucionales en el Estado Constitucional de Derecho para el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales

         La jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 1034/2013 de 27 de junio, analizando una problemática análoga a la presente causa, en la que Concejales fueron obligados a renunciar a sus cargos a través de medidas de presión y violencia ejercidas por las organizaciones sociales, luego del análisis de la normativa jurídica al respecto, precisó que los únicos  mecanismos institucionales existentes en el Estado Constitucional de Derecho para el cese de funciones de la autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales, son la destitución definitiva previa sentencia condenatoria ejecutoriada y la revocatoria de mandato; así también, dicha Sentencia delimitó el rol y las funciones del control social en el cese de funciones de autoridades electas, excluyendo categóricamente cualesquier tipo de exceso cometido por las organizaciones sociales que asuman o quieran asumir en el marco del ejercicio de las atribuciones de control social.

         La indicada Sentencia Constitucional Plurinacional, refiriéndose a ambos mecanismos institucionales previstos por la normativa jurídica, señaló lo siguiente:

         “III.2.1. Destitución definitiva

         La Ley Marco de Autonomías y Descentralización, en sus arts. 144 y ss. regulaba la suspensión temporal de autoridades electas departamentales, regionales y municipales; empero, dichas normas fueron declaradas inconstitucionales en la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, subsistiendo, por tanto, únicamente la destitución definitiva, previa sentencia condenatoria ejecutoriada y dentro del marco de regulación previsto en los arts. 148 y 149 de la mencionada Ley.

         En efecto, dicha Sentencia Constitucional Plurinacional declaró la inconstitucionalidad de los arts. 144, 145, 146 y 147 de la LMAD, y la frase contenida en la primera parte del parágrafo II del art. 128.II de la citada Ley que señalaba: ‘La máxima autoridad ejecutiva será suspendida temporalmente de sus funciones si se hubiera dictado acusación formal en su contra que disponga su procesamiento penal’, con el siguiente argumento:

         ‘El art. 144 de la LMAD, prescribe que los gobernadores, alcaldes, Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) regional, asambleístas departamentales y regionales y concejales municipales de la entidades territoriales autónomas, podrán ser suspendidos de sus funciones temporalmente cuando se dicte en su contra acusación formal. Por una parte el Legislador estatal carece de título competencial específico, que le permite regular esta materia y menos vulnerar derechos humanos y garantías jurisdiccionales. Según el art. 28 de la CPE, no existe suspensión temporal, sino sólo destitución definitiva previa sentencia condenatoria ejecutoriada, por lo que el art. 144 de la LMAD, contradice la norma constitucional señalada. La suspensión temporal transgrede los arts. 28 y 116.I de la CPE, al imponer una sanción previa, como medida cautelar, antes de que exista una sentencia condenatoria ejecutoriada, cuando aún no existen pruebas de cargo válidas y aún no valoradas por el órgano judicial, vulnerando el principio de inocencia.

         El art. 145.2 de la misma Ley, establece que la autoridad interina que reemplace a la autoridad democráticamente elegida, será designada de entre los asambleístas y/o concejales, invadiendo competencias propias de la potestad facultativa de autogobierno y auto organización propia de los estatutos autonómicos. Al imponer una autoridad interina que pertenece al Órgano Legislativo para ejercer una función en el Órgano Ejecutivo, aspecto que contradice lo previsto por el art. 12.III de la CPE y modifica tácitamente el art. 28 de la Ley Fundamental, ignorando los procedimientos constitucionales previstos’.

         III.2.2. Revocatoria de mandato

         A partir de la Constitución Política del Estado de 2009, se amplió la democracia y los mecanismos de participación ciudadana, iniciando con ello una nueva institucionalidad democrática basada en el reconocimiento de la democracia directa y participativa, representativa y comunitaria, conforme dispone el art. 11 de la CPE. En efecto, la participación ciudadana en Bolivia ahora reconoce tres tipos de democracia: a) La democracia directa y participativa; b) La democracia representativa; y, c) La democracia comunitaria, cada una con mecanismos concretos de participación ciudadana:

         La revocatoria de mandato, es uno de los mecanismos de participación ciudadana como expresión de la democracia directa y participativa, que procede por iniciativa popular, conforme disponen los arts. 240.III de la CPE y 25.III de la Ley del Régimen Electoral (LRE).

         Conforme estipula el art. 25 de la LRE, la revocatoria de mandato es el mecanismo constitucional a través del cual el pueblo soberano decide, mediante sufragio universal, sobre la continuidad o el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano. La revocatoria del mandato es el derecho del electorado a destituir del cargo a un funcionario antes de que concluya el período de su mandato. Se aplica a todas las autoridades electas por voto popular, titulares y suplentes, a nivel nacional, departamental, regional o municipal. No procede respecto de las autoridades del Órgano Judicial ni del Tribunal Constitucional Plurinacional. Se origina únicamente por iniciativa popular y en una sola ocasión durante el período constitucional de la autoridad sujeta a revocatoria.

         La revocatoria de mandato procede por iniciativa popular, cumpliendo los requisitos previstos en el art. 26 de la LRE y observando los plazos que estipula el art. 27 de la citada Ley, cuya convocatoria será realizada mediante ley del Estado Plurinacional y de acuerdo al calendario electoral fijado por el Tribunal Supremo Electoral y todas las formalidades y términos previstos en el art. 28 de la LRE y demás condiciones administrativas regulados en los arts. 29 y ss. de dicha Ley”.

         A los mecanismos desarrollados por la jurisprudencia constitucional referida se debe agregar también, además del fallecimiento y la incapacidad permanente declarada por autoridad jurisdiccional competente, la renuncia de la autoridad electa, sea que se trate de alcalde o concejal; toda vez que, esta causa tiene como efecto el alejamiento del cargo para el cual fue elegido y votado una determinada autoridad, pues conforme a la previsión de los arts. 286 de la CPE; y, 197 de la Ley del Régimen Electoral (LRE) –Ley 026 de 30 de junio de 2010–, la renuncia, es otra causal prevista en la Norma Suprema y la ley para la pérdida de mandado de las autoridades electas por voto popular, como son los concejales municipales y las máximas autoridades ejecutivas de un gobierno autónomo municipal, así se tiene previsto también en el art. 12 inc. b) de la Ley 482 de 9 de enero de 2014 –Ley de Gobiernos Autónomos Municipales–.

         Al respecto, el dispositivo ya citado (art. 12 inc. b) de la Ley 482), establece que: “La Alcaldesa o Alcalde, las Concejalas o Concejales, perderán su mandato por: (…) b) Renuncia expresa a su mandato en forma escrita y personal…”; y, el art. 10 del mismo cuerpo normativo anotado, que regula renuncia de estas autoridades, precisa determinadas reglas a ser cumplidas para que la renuncia presentada tenga validez formal y material, señalando en lo pertinente lo siguiente:

“I. Toda renuncia de Alcaldesa o Alcalde, Concejala o Concejal, se formalizará mediante la presentación personal de una nota expresa de renuncia ante el Concejo Municipal y el Órgano Electoral. De no cumplirse ambos requisitos, no se reconocerá como válida la renuncia.

         II. La nota de renuncia presentada por tercera persona, no será considerada por ningún Órgano o Entidad Pública para la prosecución de la renuncia, ni surtirá efecto alguno”.

III.3. De las condiciones constitucionales y legales de validez en cuanto a la renuncia de las autoridades electas en gobiernos autónomos municipales

Cabe señalar que, la renuncia a un cargo, por su propia naturaleza, es un acto unilateral que expresa la voluntad de dejar de ejercer voluntariamente una actividad que se ejerce, de manera que, sólo depende de la voluntad de este y no necesita de la intervención de terceros, precisamente por ello es que la norma jurídica ya precisada en el apartado anterior establece que la nota expresa de renuncia debe ser presentada de manera expresa y personal, y para garantizar la seguridad de que dicha voluntad no se encuentra viciada y evitar posibles actos fraudulentos es que se exige que la renuncia sea presentada directamente por el interesado y acompañando cédula de identidad.

         Al respecto, La SCP  0149/2014-S3 de 20 de noviembre, precisó que: “…la renuncia de autoridades electas tiene que tener la característica de ser un acto espontáneo de su voluntad, por lo mismo debe estar libre de toda coacción, violencia, instigación, incitación y/o presión proveniente de terceros, lo contrario, conlleva a su ineficacia jurídica, eso significa que debe existir una decisión libre de la persona de abandonar la función pública, a través de su renuncia” (las negrillas son agregadas).

         En esta parte, consideramos importante citar las definiciones de “Acoso Político” y “Violencia Política”, que establece la Ley 243 de 28 de mayo de 2012 –Ley Contra el Acoso y Violencia Política Hacia las Mujeres–, que resulta aplicable al caso de análisis, independientemente de que la problemática no esté vinculado con una mujer como afectada, pues al ser una definición resulta aplicable en todo ámbito en el que se identifique la concurrencia de tales hechos.

         Así, el art. 7 de dicha Ley, define como Acoso Político: “...al acto o conjunto de actos de presión, persecución, hostigamiento o amenazas, cometidos por una persona o grupo de personas, directamente o a través de terceros, en contra de mujeres candidatas, electas, designadas o en ejercicio de la función político-pública o en contra de sus familias, con el propósito de acortar, suspender, impedir o restringir las funciones inherentes a su cargo, para inducirla u obligarla a que realice, en contra de su voluntad, una acción o incurra en una omisión, en el cumplimiento de sus funciones o en el ejercicio de sus derechos”, y como Violencia Política: “…a las acciones, conductas y/o agresiones físicas, psicológicas, sexuales cometidas por una persona o grupo de personas, directamente o a través de terceros, en contra de las mujeres candidatas, electas, designadas o en ejercicio de la función político-pública, o en contra de su familia, para acortar, suspender, impedir o restringir el ejercicio de su cargo o para inducirla u obligarla a que realice, en contra de su voluntad, una acción o incurra en una omisión, en el cumplimiento de sus funciones o en el ejercicio de sus derechos”.

         En otros términos, cualquier acto o conjunto de actos de presión, persecución, hostigamiento o amenazas, cometidos por una persona o grupo de personas, directamente o a través de terceros, en contra de personas candidatas, electas, designadas o en ejercicio de la función político-pública o en contra de sus familias, con el propósito de acortar, suspender, impedir o restringir las funciones inherentes a su cargo, para inducirla u obligarla a que realice, en contra de su voluntad, una acción o incurra en una omisión, en el cumplimiento de sus funciones o en el ejercicio de sus derechos, se considera como “Acoso Político”; en tanto que, por “Violencia Política” se deben entender las acciones, conductas y/o agresiones físicas, psicológicas, sexuales cometidas por una persona o grupo de personas, directamente o a través de terceros, en contra de las personas candidatas, electas, designadas o en ejercicio de la función político-pública, o en contra de su familia, para acortar, suspender, impedir o restringir el ejercicio de su cargo o para inducirla u obligarla a que realice, en contra de su voluntad, una acción o incurra en una omisión, en el cumplimiento de sus funciones o en el ejercicio de sus derechos.

Entonces, para que la renuncia de una autoridad electa en una entidad territorial autónoma municipal sea considerada como válida constitucional y legalmente, se deben cumplir los siguientes presupuestos formales y materiales a la vez: a) La presentación personal de la nota en la que se expresa la voluntad de renunciar, presentada ante el Concejo Municipal y el OEP; b) Que la renuncia presentada sea voluntaria y no a consecuencia de agresiones, persecución, hostigamiento, coacción, violencia, instigación, amenazas, incitación y/o presión proveniente de terceros hacia la autoridad renunciante o su familia; y, c) La obligación del Concejo Municipal y del OEP, de verificar y hacer constar que al momento de la presentación de la denuncia, se cumplen ambos presupuestos anotados, de manera que se obre en respeto de los derechos fundamentales de dichas autoridades y con seguridad jurídica respecto a las consecuencias jurídicas de tal renuncia.

III.4. El rol del control social en el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales. Jurisprudencia reiterada

         La antes mencionada SCP 0149/2014-S3, refiriéndose a este aspecto, expuso el siguiente razonamiento: “Conforme entendió la SC 1212/2010-R de 6 de septiembre, la labor del control social en Bolivia, de acuerdo al diseño constitucional es '…funcional y transversal con relación a todas las entidades públicas, pues su objeto es ejercer el control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado y el gobierno, esto es a nivel central y de las entidades territoriales autónomas, autárquicas, descentralizas y desconcentradas y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales, en lo que se refiere, entre otros, a participar en la formulación de las políticas públicas del Estado, construcción colectiva de leyes, manejo transparente de los recursos fiscales y otras que determine la ley marco general para el ejercicio del control social que promulgue en un futuro el órgano legislativo, en desarrollo de lo dispuesto por el art. 241.IV de la CPE'.

         La Ley 341 de 5 de febrero de 2012 de Control Social (LCS) refrenda y detalla lo señalado, cuando delimita su ámbito de aplicación en el art. 2, establece los derechos y obligaciones de los actores de la sociedad civil organizada (arts. 8 y 10) y enumera sus atribuciones (art. 9).

         Respecto al rol del control social en el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales, del desarrollo legal contenido en la Ley No. 341, es posible concluir que cualesquiera de la tipología de actores de la sociedad civil organizada previstos en el art. 7 de la LCS, como son: 1. Orgánicos, es decir, aquéllos que corresponden a sectores sociales, juntas vecinales y/o sindicales organizados, reconocidos legalmente; 2. Comunarios, es decir, aquéllos que corresponden a las naciones y pueblos indígena, originario campesinos, las comunidades interculturales y afrobolivianas, y todas las reconocidas por la Constitución Política del Estado, que tienen su propia organización; 3. Circunstanciales, es decir, aquéllos que se organizan para un fin determinado, y que cuando el objetivo ha sido alcanzado, dejan de existir; tienen, en el marco de la Constitución Política del Estado y de la Ley de Control Social, entre otras, las siguientes atribuciones:

(1) La atribución de formular informes que fundamenten la solicitud de la revocatoria de mandato, de acuerdo al procedimiento establecido en la Constitución Política del Estado y la Ley (arts. 242.5 de la CPE y 9.12 de la LCS);

Al respecto la SC 1212/2010-R, ya señaló que la Constitución Política del Estado en su art. 242.5 exigía informes fundamentados o motivados de los actores de la sociedad civil organizada para solicitar la revocatoria de mandato de un servidor público democráticamente electo, debido a que la función de control social, al estar institucionalizada, no podía ser ejercida discrecional y arbitrariamente.

Dijo: '…si bien los motivos que justifican la creación de esta instancia [de control social] tiene que ver con la necesidad de que la gestión de los asuntos públicos sea transparente, con una participación creciente de la ciudadanía, esa función no puede ser ejercida discrecional y arbitrariamente. En efecto, la propia Constitución, delimitando el ámbito de acción del control social, señala que esta participación ciudadana, en principio, debe estar institucionalizada (art. 241.V de la CPE), para que en correspondencia con esa institucionalización, se observen las normas que reglamenten el proceso de control social, entre los cuales, por ejemplo existe la exigencia constitucional de realizar informes fundamentados o motivados (art. 242.5), para solicitar la revocatoria de mandado de un servidor público democráticamente electo. Lo que significa que, de conformidad con lo dispuesto por los arts. 241.IV y 242.5 de la CPE, existe un procedimiento establecido en la Constitución vigente que debe ser respetado, a efectos de que la intervención de las organizaciones sociales que formen parte del control social, se desarrolle sin excesos'.

(2) La atribución de denunciar actos irregulares, promover el procesamiento y exigir el cumplimiento de resoluciones en contra de autoridades, ante instancias competentes (art. 9.1 de la LCS). Ello, a efectos de suscitar la destitución definitiva de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales, destitución que conforme entendió la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, debe ser previa sentencia condenatoria ejecutoriada.

Lo señalado, excluye cualesquier exceso cometido por las organizaciones sociales en el ejercicio de las atribuciones del control social, al momento de decidir intervenir en el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales, por cuanto, conforme se señaló, para ese efecto, deben ser satisfechas una serie de condiciones y requisitos previstos en la Constitución Política del Estado y la Ley de Control Social.

Así lo entendió también la SC 1212/2010-R, anteriormente nombrada, fallo que reiterando jurisprudencia constitucional respecto de los excesos cometidos por algunos actores de la sociedad civil organizada reconocidos anteriormente, como eran por ejemplo los comités de vigilancia y lo son los comités cívicos en los municipios, señaló  que:

‘…la facultad de fiscalización y control que ostentan los comités de vigilancia o los comités cívicos en los municipios, no implica que éstos, distorsionando sus atribuciones, incurran en medidas de hecho como el cierre y tapiado de oficinas del concejo municipal, presión pública o privada para que un concejal o alcalde renuncie de su cargo electo, aun cuando se advierta la presunta comisión de delitos penales ordinarios o en el ejercicio de sus funciones’.

Señalando más adelante que ello ‘… se sustenta en razón a que está proscrito por el orden constitucional que un particular o una autoridad pública, invocando un supuesto ejercicio legítimo de sus derechos, o distorsionando las atribuciones y facultades que le otorga la Constitución adopte medidas de hecho, desconociendo que existen procedimientos, mecanismos y autoridades competentes para la solución de conflictos. Consiguientemente, el control social conforme al texto constitucional vigente o la Ley de Participación Popular no está ni estuvo librado a la actuación discrecional y arbitraria de la sociedad civil organizada, sino que debe regirse dentro de las atribuciones, facultades y procedimientos otorgadas por la Constitución, supuestos en los que de ninguna forma se podría tolerar la toma de medidas de hecho, actos proscritos por el orden constitucional vigente y que determinan que el recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional, se active directamente, sin necesidad de agotar previamente las posibles vías existentes’” (sic).

En ese sentido, el ejercicio del control social por parte de la sociedad civil con relación a todas las entidades públicas y en todos los niveles del Estado y del gobierno en los que se manejan recursos públicos, concretamente en cuanto a la intervención en el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales, debe ser en el marco de las atribuciones, facultades y procedimientos establecidos por la Constitución Política del Estado y la ley, no así de forma discrecional y arbitraria que tienda a encubrir un ajusticiamiento directo por parte de cualquiera de los actores de la sociedad civil organizada.

III.5. El derecho al trabajo en el nuevo orden constitucional

         El derecho al trabajo, establecido en el art. 46 de la CPE, tiene características sociales y comunitarias en el Estado Plurinacional de Bolivia, ya que debe ser entendido como el esfuerzo personal o comunitario que realiza el trabajador o trabajadores para la producción de bienes o la prestación de servicios, lo cual requiere de esfuerzos físicos o en su caso intelectuales, de acuerdo a la naturaleza del trabajo.

         Si partimos desde el nuevo enfoque plurinacional; es decir, desde los principios ético-morales de la sociedad plural, que son transversales e integrales en la convivencia de la comunidad y se proyectan hacia el vivir bien, los derechos fundamentales deben ser interpretados de manera integral, conforme tenga interrelación entre el derecho a abordarse y la norma aplicable.

         Así, el trabajo está íntimamente vinculado con el valor plural del “ama qhilla” (no seas flojo), que tiene una triple dimensión: como valor, principio y norma, y se practica en la comunidad desde tiempos remotos; toda vez que, exige que sus miembros sean laboriosos y no caigan en la dejadez o flojera, pues deben concebir al trabajo como motivo de felicidad y no así como una carga, dado que lo último sería funesto desde el pensamiento de las comunidades originarias, porque conllevaría a que a la persona le sobrevenga una serie de dificultades, como: el hambre, la miseria e incluso los robos; de manera que, las autoridades tienen el deber ineludible de cuidar el trabajo y el Estado debe garantizar la estabilidad laboral mediante sus normativas e instancias pertinentes, así se tiene dispuesto en la primera parte del art. 49.III de la CPE, cuando señala: “El Estado protegerá la estabilidad laboral”.

         En ese sentido, toda renuncia que sea forzada, injustificada y/o renuncia bajo presión o amenaza, constituye de igual manera un desconocimiento al principio plurinacional que materializa el ejercicio pleno del trabajo personal y comunitario, más aun tratándose del ejercicio de la función pública; por lo que, brindar la protección del trabajo en todas sus formas, desarrollado desde el enfoque del derecho de los pueblos ancestrales, implica la prohibición de renuncias forzadas, arbitrarias o injustificadas basadas en la presión social, pues el trabajo proporciona una retribución económica, que constituye el elemento fundamental para el sustento de la persona, la familia y para afianzar el desarrollo de las comunidades.

         Es necesario señalar que, el trabajo se expresa a través de diversas formas, pues no solamente existe el trabajo en relación o con vínculo de dependencia y subordinación entre el empleador y el trabajador, a cambio de un salario por servicios prestados; sino también se reconoce, entre otras modalidades, el trabajo en la función pública, que es el realizado por todo servidor público, entre ellos, las autoridades electas por voto popular, que al igual que los primeros, gozan de protección por parte del Estado, cuando se interfiere en el mismo a través de hechos o acciones arbitrarias y discrecionales, conforme establece expresamente el art. 46.II de la CPE, que señala: “El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas”; consiguientemente, corresponde igualmente la protección del derecho al trabajo, ante la eventualidad de renuncias forzadas u obligadas que atentan contra el ejercicio de la función pública.

III.6. Análisis del caso concreto

         En el caso que es objeto de revisión y que motiva la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el accionante denuncia la lesión al debido proceso en sus vertientes de fundamentación y motivación y sus derechos a la defensa, al trabajo y a ejercer las funciones públicas para las cuales fue elegido, vinculado con los principios de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad, legalidad y constitucionalidad; toda vez que, las personas demandadas, a través de presiones, amenazas y amedrentamientos hacia su persona y su familia, le obligaron a firmar y presentar su renuncia como Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de San Lucas del departamento de Chuquisaca, aduciendo distintas razones; y no obstante que tal hecho era de conocimiento de los Concejales de dicho municipio –ahora demandados–, fue aceptada por los mismos a través de la Resolución Municipal 56/2020, decisión que fue confirmada por Resolución de Revocatoria 01/2020, sin que la misma cuente con la debida fundamentación y motivación razonable respecto a las causas que motivaron su renuncia, esto en atención al recurso de revocatoria que presentó contra el primer acto nombrado.

         En ese sentido, conforme fue señalado en las Conclusiones del presente fallo constitucional y los antecedentes que cursan en el expediente, se tiene que, Zenón Aiza Peñas fue elegido como Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de San Lucas del departamento de Chuquisaca por el periodo 2015-2020; no obstante, por disposición del art. 4 de la Ley 1270 de 20 de enero de 2020 –Ley excepcional de prórroga del mandato constitucional de autoridades electas–, de manera excepcional se dispuso la prórroga del mandato, entre otras, de las autoridades electas de las entidades territoriales autónomas elegidas para el periodo señalado, hasta la posesión de las nuevas autoridades para el periodo 2020-2025.

         En junio de 2020, durante la pandemia declarada por el COVID-19, sectores sociales de la población del municipio de San Lucas del departamento de Chuquisaca, reunidos en asambleas comunitarias en distintos lugares y un cabildo con sede en la Alcaldía, determinaron exigir la renuncia del Alcalde Municipal, aduciendo entre otras causas una mala gestión municipal y el cumplimiento del periodo de su mandato, y ante su renuencia, los sectores movilizados asumieron medidas más extremas, tales como: La toma del edificio de la entidad municipal, impidiendo el ingreso a toda persona o funcionario; el colocado de candados en las oficinas del Alcalde; el retiro arbitrario de cámaras de seguridad en el domicilio de la autoridad electa; y, el hostigamiento público realizado por la muchedumbre a la hermana de la autoridad edil, a quien además de haberle secuestrado su celular con la finalidad de obtener información sobre el paradero de la autoridad ejecutiva municipal, ante las respuestas poco satisfactorias para la multitud, le amenazaban con las frases que posteriormente serán señaladas.

         Bajo tal escenario, el viernes 23 de julio de 2020, el ahora accionante presentó al TDE de Chuquisaca, ubicado en la ciudad de Sucre, su renuncia al cargo de Alcalde Municipal de San Lucas del citado departamento, precisando en su contenido que lo hacía presionado y obligado bajo amenazas, tanto a su persona como a su familia, además que los sectores movilizados no permitían el reinicio de las actividades del personal municipal, debido a la vigilancia que se ejercía al edificio de la entidad edil. De otro lado, el 24 del mismo mes y año, en la mencionada localidad de San Lucas, la autoridad señalada fue conducida hacia la plaza principal por un grupo de personas que portaban palos en sus manos –nombrados como policía sindical– y que, una vez arribado al lugar, fue rodeado por los mismos, quienes formaron un círculo a su alrededor con los maderos extendidos horizontalmente en brazos, lugar donde la autoridad hizo entrega de su carta de renuncia dirigida al Consejo Municipal, cuyo contenido en lo sustancial refería que, ante la determinación asumida por los movilizados de que presente su renuncia voluntaria e irrevocable al cargo de Alcalde, presenta la misma para evitar mayores consecuencias. Cabe señalar que, en dicho acto también se encontraban presentes Concejales Municipales, aunque no se precisa el número y los nombres de estos; toda vez que, la persona que dirigía el acto, se refiere a Concejales y a la llamada “policía sindical”.

         Los acontecimientos sin embargo no concluyeron allí; puesto que, mediante Resolución Municipal 56/2020, los Concejales Primitiva Rodríguez Quispe y Calixto Mollo Quispe, Vicepresidenta y Secretario respectivamente, ambos del Concejo Municipal de San Lucas del departamento de Chuquisaca, resolvieron aceptar la renuncia presentada por Zenón Aiza Peñas al cargo de alcalde municipal de dicho municipio y designar como “suplente legal” en dicho puesto, a Modesto Iporre Aiza –Concejal–. No obstante lo indicado, el martes 28 de julio de 2020, el ahora accionante presentó nota al Presidente del Consejo Municipal, solicitando la reconsideración de su renuncia, impetrando que se rechace la misma porque fue forzado a presentarla por la presión y amenazas sufridas personalmente y contra su familia, mencionando a German Mamani Quiroga, Rubén Rodríguez “Quira” y otros, como las personas que bajo amenaza le hicieron firmar su renuncia, la cual no tendría validez alguna; petición que fue reiterada mediante nota presentada el 7 de agosto del mismo año. En la misma fecha, dicha autoridad también presentó memorial de recurso de revocatoria contra de la Resolución Municipal 56/2020, que fue reiterada impetrando un pronunciamiento, mediante notas presentadas el 7, 14 y 17 del mismo mes y año; ante lo cual, los Concejales ya indicados, emitieron la Resolución de Recurso de Revocatoria 01/2020, confirmando la Resolución impugnada.

         Los hechos anotados se constituyen sin duda en actos ilegales y arbitrarios, porque desconocieron y prescindieron de los mecanismos legales y procedimientos que el ordenamiento jurídico brinda para el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales, imponiendo de esa manera justicia por mano propia, ante las razones que los sectores movilizados esgrimían en contra de la autoridad ahora accionante para solicitar su dimisión, desconociendo que, en el marco del Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, en el Estado Constitucional de Derecho se encuentra proscrita cualquier medida o vía de hecho, de modo que, cualquier acto que prescinda de los mecanismos legales establecidos por el ordenamiento jurídico para la solución de una determinada problemática o controversia jurídica, se consideran como actos ilegítimos, por no tener respaldo legal alguno; y en consecuencia, tutelables directamente por la justicia constitucional mediante la acción de amparo.

         Como se señaló en el Fundamento Jurídico III.4 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, el rol del control social en cuanto al cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales no está librado a la actuación discrecional y arbitraria de la sociedad civil organizada, al contrario, se ejerce en el marco de las atribuciones, facultades y procedimientos otorgados por la Constitución Política del Estado y la Ley, supuestos en los que no se admiten excesos  y menos actos o medidas de hecho, al estar proscritas por el orden constitucional vigente.

         Así, dentro de las facultades vinculadas con el cese de funciones de las autoridades nombradas, la Ley Fundamental delimita la participación ciudadana institucionalizada, a la realización de informes fundamentados y motivados para solicitar la revocatoria de mandato de un servidor público democráticamente elegido (art. 242.5), y, a la atribución de presentar denuncias de orden penal para promover la investigación, el procesamiento y la sanción de todo servidor público, incluidas las autoridades electas por voto ciudadano (art. 9.1 de la Ley de Control Social [LCS] –Ley 341 de 5 de febrero de 2012 LCS–), ello con el propósito de lograr la destitución definitiva de los nombrados, la cual debe ser previa sentencia condenatoria ejecutoriada (Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional); facultades que no fueron ejercidas por la sociedad civil organizada en el caso, que no obstante señalar como uno de los motivos de la solicitud de renuncia, la comisión de delitos en el ejercicio de sus funciones, no activaron los procedimientos correspondientes para lograr su destitución previa sentencia condenatoria ejecutoriada, o la revocatoria de mandato de acuerdo a los presupuestos exigidos por la Norma Suprema y la Ley, al señalar también que existía una mala gestión municipal; al contrario, incurrieron en acciones o vías de hecho con el propósito de que la autoridad municipal presente su renuncia al cargo, la misma que, como se señala más adelante, no fue voluntaria sino forzada y obligada por las medidas de hecho asumidas en su contra y de su familia.

         Se establece que los pobladores del municipio de San Lucas del departamental de Chuquisaca no solo le quitaron la confianza al Alcalde Municipal electo –ahora accionante–, solicitando su renuncia al cargo y realizando distintas medidas de presión en el marco de sus derecho a la protesta, como concentraciones, marchas, vigilias y votos resolutivos, sino que, ante la renuencia de éste a presentar su dimisión, asumieron directamente medidas de hecho tendientes a lograr dicho fin, como: La toma del edificio de la entidad municipal, impidiendo el ingreso de toda persona o funcionario a cumplir sus funciones; el colocado de candados en las oficinas del Alcalde; el retiro arbitrario de cámaras de seguridad en el domicilio de la autoridad electa; y, el hostigamiento público realizado por la muchedumbre a la hermana de la autoridad edil, a quien además de haberle secuestrado su celular con la finalidad de obtener información sobre el paradero de la autoridad ejecutiva municipal, ante las respuestas poco satisfactorias para la multitud, la amenazaban con las frases: “hay que secuestrar ya ha avisado ya”, “hay que lincharla a su hermana”, “hay que colgarla”, “hay que colgarla al cable” y “linchémosle pues”.

         Los hechos descritos evidentemente forzaron la voluntad del ahora impetrante de tutela para presentar las cartas de renuncia, tanto al OEP como al Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de San Lucas del departamento de Chuquisaca, muestra de ello es precisamente el contenido de las mismas, que como se señaló anteriormente, expresaban que lo hacía presionado y obligado bajo amenazas, tanto a su persona como a su familia; situación que fue corroborada por este Tribunal a través del medio audiovisual acompañado como prueba de la vulneración de derechos fundamentales y garantías constitucionales, donde se observa, por una parte, que el 24 de julio de 2020, en la referida localidad de San Lucas, la autoridad ahora solicitante de tutela fue conducida hacia la plaza principal por un grupo de personas que portaban palos en sus manos –nombrados como policía sindical– y que, una vez arribado al lugar, fue rodeado por los mismos, que formaron un círculo a su alrededor con los maderos extendidos horizontalmente en brazos, como evitando que pueda dejar el lugar hasta que se cumpla el propósito, lugar donde la autoridad hizo entrega de su carta de renuncia dirigida al Consejo Municipal; y, por otra parte, la declaración hecha por dicha autoridad ante medios de comunicación, donde se le observa y escucha con la voz entrecortada por el llanto cuando se refiere a las amenazas vertidas por los protestantes contra su familia –archivo titulado como Denuncia entrevista radio del alcalde–; hechos que resultan coherentes además con el accionar de la misma autoridad afectada, cuando mediante notas y memoriales posteriores, dirigidos al Concejo Municipal, solicitó la reconsideración de su renuncia y presentó recurso de revocatoria contra la Resolución Municipal 56/2020, argumentando precisamente que su renuncia no fue voluntaria sino fruto de presión, amenazas y amedrentamientos en su contra y de su familia.

         Si bien los Concejales demandados informaron en su descargo, que no vieron que el accionante fuera obligado a renunciar o que haya existido violencia para ello, sino que este se habría aproximado voluntariamente a presentar su carta de renuncia; tal aseveración no guarda coherencia con la prueba aportada por el impetrante de tutela para demostrar la vulneración a sus derechos fundamentales, en la que se evidencian actos de hostigamiento, amenazas y violencia hacia el ahora solicitante de tutela constitucional y a su familia, conforme al detalle ya expuesto precedentemente; siendo pertinente además aclarar que, dichos actos no son parte de los mecanismos democráticos de participación previstos en la Norma Suprema, como el cabildo o la asamblea, que de acuerdo a lo dispuesto por el art. 11.II.1 de la CPE, solo tienen un carácter deliberativo conforme a ley, de modo que, no pueden ser utilizados como medios de presión para lograr la dimisión de autoridades electas, como pretenden Efraín Puma Villca, Carmelo Clemente Puma, Arturo Quiroga Zegarra y Rubén Rodríguez “Quira”, cuando señalan que los acuerdos asumidos al interior de las comunidades deben ser respetados por sus miembros y las autoridades elegidas, y si no se respetan es lógico que a través de sus procedimientos e instituciones, como el cabildo, se solicite a la autoridad electa el cumplimiento de los compromisos asumidos, como es la renuncia al cargo de alcalde; o cuando el último de los nombrados señaló en audiencia que, es desproporcional hacer ver a un cabildo como una medida de hecho, cuando el mismo es una forma de ejercicio democrático.

         Conforme al razonamiento precisado en el Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, para que la renuncia de una autoridad electa en una entidad territorial autónoma municipal sea considerada como válida constitucional y legalmente, se deben cumplir los siguientes presupuestos formales y materiales a la vez: 1) La presentación personal de la nota en la que se expresa la voluntad de renunciar, presentada ante el Concejo Municipal y el OEP; 2) Que la renuncia presentada sea voluntaria y no consecuencia de agresiones, persecución, hostigamiento, coacción, violencia, instigación, amenazas, incitación y/o presión proveniente de terceros hacia la autoridad renunciante o su familia; y, 3) La obligación del Concejo Municipal y del OEP, de verificar y hacer constar que al momento de la presentación de la denuncia, se cumplen ambos presupuestos anotados, de manera que se obre en respeto de los derechos fundamentales de dichas autoridades y con seguridad jurídica respecto a las consecuencias jurídicas de tal renuncia; y tomando en cuenta que la renuncia presentada por el ahora accionante a su cargo de Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de San Lucas del departamento de Chuquisaca, no fue de manera voluntaria, sino bajo presión, amenazas y amedrentamientos de parte de la población y probablemente también de algunas autoridades del mismo municipio, tanto de manera directa a la autoridad renunciante como a su familia, la misma no tiene valor jurídico alguno, al constituirse en actos arbitrarios e ilegales que no guardan el debido respecto a los derechos fundamentales y garantías constitucionales denunciados por el hoy impetrante de tutela, pues incumplieron los presupuestos formales y materiales de validez constitucional de la renuncia de dicha autoridad municipal.

         En consecuencia, con las acciones y medidas de hecho asumidas por las personas demandadas y la actuación por parte de las dos autoridades del Concejo Municipal demandadas, de la renuncia del Alcalde y designación de otra persona en forma interina, lesionaron no sólo el derecho subjetivo de la autoridad electa a permanecer en el ejercicio del poder político previsto en el art. 26 de la CPE, hasta tanto no se den los mecanismos institucionales para el cese de sus funciones o su renuncia sea una decisión libre de su voluntad; sino también desconocieron la voluntad del titular de la soberanía popular (art. 7 de la CPE), ostentada por la voluntad del cuerpo electoral emanado del pueblo, quien a través del ejercicio del derecho al sufragio expresa su voluntad política en los procesos de conformación de los órganos del poder público, lo que viabiliza plenamente la protección constitucional por la vulneración a los derechos  a la defensa, al trabajo y a ejercer las funciones públicas para las cuales fue elegido el accionante, vinculado con los principios de seguridad jurídica, legalidad y constitucionalidad, previstos en los arts. 46.II, 144.II.2 y 410.II de la Norma Suprema; por cuanto, el ejercicio del poder político previsto en el art. 26 de la Ley Fundamental y por ende el ejercicio al derecho a la función pública constituía su actividad a través de la cual se procuraba los medios necesarios para su subsistencia y el de su familia, que fueron suprimidos como emergencia habérsele presionado a presentar su carta de renuncia al cargo, y no obstante que tales hechos eran de conocimiento de los Concejales demandados, no fueron reparados por el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de San Lucas del departamento de Chuquisaca.

         De otro lado, es evidente que, tanto la Resolución Municipal 56/2020, que acepta la renuncia del Alcalde –ahora accionante– y nombra a un concejal como alcalde interino, como la Resolución de Revocatoria 01/2020, que resuelve el recurso de revocatoria presentado por el hoy impetrante de tutela de tutela contra el primer acto nombrado, fueron emitidos solo por dos concejales –Primitiva Rodríguez Quispe y Calixto Mollo Quispe, Vicepresidenta y Secretario respectivamente, ambos del Consejo Municipal de San Lucas–; es decir, sin el quórum requerido, pues por determinación del art. 25 de su Carta Orgánica Municipal, el quórum mínimo para establecer la sesión plenaria del Concejo Municipal es de la mitad más uno de sus miembros, lo que equivale a decir, cuatro miembros del total de siete concejales con los que cuenta dicho municipio, y siendo que ante la ausencia definitiva del alcalde municipal después de la segunda mitad del mandato, corresponde al Concejo Municipal en pleno decidir al sustituto de uno de los concejales del municipio (art. 21.3 de la misma norma citada), la potestad de aceptar la renuncia de la autoridad titular del órgano ejecutivo, corresponde también a dicha instancia, conforme al quorum indicado y no así a solo integrantes de dicho ente colegiado; de manera que, al estar suscritas ambas resoluciones anotadas solo por dos concejales, las mismas no tienen valor legal alguno, en consecuencia, no es posible que la jurisdicción constitucional pueda realizar una labor de control respecto a su fundamentación y/o motivación, menos aún respecto a la labor interpretativa o aplicativa del derecho; por cuanto, estaría convalidando un acto jurídicamente inexistente.   

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela impetrada, actuó de forma parcialmente correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR en parte la Resolución 073/2020 de 29 de septiembre, cursante de fs. 338 a 342 vta., pronunciada por los Vocales de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y, en consecuencia dispone:

1º CONCEDER la tutela solicitada por el accionante respecto a todos los demandados, por encontrar evidente la vulneración a sus derechos a la defensa, al trabajo y a ejercer las funciones públicas para las cuales este fue elegido;

2º Dejar sin efecto la Resolución de Revocatoria 01/2020 de 14 de agosto, y consiguientemente, por su directa vinculación, la Resolución Municipal 56/2020 de 24 de julio, bajo los fundamentos ya anotados;

3º  Ordenar el pago de los salarios mensuales y los derechos sociales dejados de percibir durante el tiempo no trabajado por el impetrante de tutela a causa de las medidas de hecho, así como los aportes a la seguridad social para fines previsionales, y sea hasta la posesión de la nueva autoridad municipal elegida mediante voto popular; no correspondiendo, por el tiempo transcurrido y al existir una nueva autoridad electa, disponer la restitución en el cargo que ocupaba el solicitante de tutela;

4º  Condenar a los demandados, al pago de costas y costos del proceso constitucional, los cuales deberán ser determinados por la Sala Constitucional de origen en ejecución de Sentencia; y,

5º  Exhortar al Órgano Electoral Plurinacional, a la Defensoría del Pueblo y a los Ministerios de Justicia y de Autonomías, para que, en el ámbito de su competencia, desarrollen de manera coordinada programas de difusión a la población, organizaciones sociales y Pueblos Indígena Originario Campesinos de San Lucas del departamento de Chuquisaca, sobre la delimitación de sus competencias y los mecanismos institucionales previstos para ejercer el control social a la gestión pública.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.