Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0060/2015

Sucre, 16 de julio de 2015

SALA PLENA

Magistrado Relator: Dr. Macario Lahor Cortez Chavez

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente:               08589-2014-18-AIC

Departamento:         La Paz

En la acción de inconstitucionalidad concreta promovida por Nelly Jannette Segales Jarro, Jueza Disciplinaria Primera del Consejo de la Magistratura, a instancia de Edwin Flores Copa Juez Décimo Tercero de Partido Civil y Comercial, ambos del departamento de La Paz, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 186.8 y 187.14 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), por ser presuntamente contrarios al debido proceso en sus elementos de legalidad, taxatividad, tipicidad y a la defensa, previstos por los arts. 109.II, 115.II, 116.II, 119.II y 232 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 9 de septiembre de 2014, cursante de fs. 9 a 14 vta., el accionante, expone los siguientes fundamentos:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Señala que se presentó denuncia en su contra, por las presuntas faltas disciplinarias contenidas en el art. 187.9 y 14 de la LOJ; la Jueza Disciplinaria Primera, el 8 de agosto de 2014, emitió Auto inicial de proceso disciplinario, “que solo contiene la identificación del elemento subjetivo del proceso disciplinario y la mención de la presunción comisión de las faltas disciplinarias establecidas en el art. 187.9 y 14 de la Ley 025” (sic); empero, no describe los hechos que motivan el referido proceso; y, amplía la calificación de la falta por lo determinado en el art. 186.8 de la citada Ley, sin describir cuál es el hecho que se adecúa a la misma, encontrándose en etapa de pronunciación de fallo definitivo, a efectos de declararse probada o improbada la denuncia, en el cual la indicada Jueza aplicará, necesariamente, los tipos disciplinarios contenidos en los artículos mencionados precedentemente.

En cuanto a los cargos de inconstitucionalidad, señalan que el principio de que la norma debe ser taxativa en el ámbito administrativo sancionador, implica una precisa definición de la conducta que la ley considera reprochable o infractora. Por su parte, el principio de tipicidad como elemento de la legalidad e integrador del debido proceso instaura que la especificidad de la conducta a tipificar proviene de la doble exigencia de la libertad y seguridad jurídica; y, la misma no se cumpliría si lo puntualizado de lo sancionable no permitiese un grado de certeza suficiente para que se puedan predecir las consecuencias de sus actos. Así, la tipicidad comprende la obligación de las autoridades judiciales o administrativas de aplicar la ley sustantiva, ajustando estrictamente la conducta del imputado a su marco descriptivo; por lo que la frase “Cualquier otra acción” contenida en el art. 186.8 de la LOJ, no solo hace referencia a una acción general, sino se convierte en una categoría abierta, sin aclarar qué acciones concretas constituirían el comportamiento que tendría que juzgar la autoridad disciplinaria; y, sea objeto de sanción. En ese contexto, la acción denunciada en su contra, no aparece especificada por la norma, entonces no se configura en un tipo legal y el proceso no debió abrirse.

Sobre los términos “inapropiada, negligencia, descuido o retardo”, no se constituyen en elementos objetivos, sino subjetivos del injusto o tipo disciplinario, pero imprescindible para su consumación; pues, no describen ni caracterizan las conductas, lo que obligaría al juez disciplinario a su necesaria interpretación; buscando, en principio, el contenido semántico de tales elementos. Su incertidumbre incrementa las alternativas de la tipicidad sujetas al arbitrio.

Similar situación conlleva la frase: “ejercicio de sus funciones o menoscabo de su imparcialidad, que pueda ser reparada o corregida”; siendo que, no se conoce efectivamente si se refieren a los actos jurisdiccionales y administrativos, ya sea en la gestión del despacho, en el curso del proceso o los procedimientos que la integran; por otro lado, en su segunda parte, hace referencia al menoscabo de la calidad de juez frente a las partes procesales. Dichos términos no establecen descriptivamente su base fáctica, no caracterizan su significación material; es decir, no especifica las conductas concretas y objetivas que constituyan la falta a ser sancionada. La norma ahora analizada prevé frases y terminologías generales y abiertos, concernientes a cualquier conducta, sin describirla objetivamente; por lo que de persistir la aplicación del precepto indicado con carencia de tipicidad, la autoridad disciplinaria encargada de aplicar el mismo, crearía ilegalmente el tipo como si fuera legislador, lo que no coincide con los principios de legalidad y debido proceso. Por otro lado, la frase “que pueda ser reparada o corregida” no resulta lógica, pues ello da a entender que las acciones que no puedan ser corregidas o reparadas no podrían ser sancionadas.

Con respecto al art. 187.14, de la LOJ, en relación a su frase “omitir, negar o retardar”, no contiene la descripción objetiva de una base fáctica para que se cumpla con la legalidad y el deber de ser taxativa. En cuanto, al vocablo “indebidamente” califica como prohibidos los verbos anteriores, constituyéndose en el elemento subjetivo del injusto disciplinario para su consumación, pero no describe el hecho sancionable calificado de indebido, careciendo de base material objetiva que vulnera el principio de que la ley deba ser taxativa, resultando la tarea del juez disciplinario sumamente incierta, en perjuicio de la libertad y seguridad jurídica.

En cuanto a los términos "la tramitación del proceso (…) o la prestación del servicio" (sic), carecen de una base descriptiva fáctica, de la caracterización razonable y objetiva de la conducta que el legislador pudiera considerar como injusta. Al no detallar e identificar las conductas del tipo disciplinario, de forma que se tenga predeterminación y certeza, sin necesidad de análisis alguna sobre el acto o conducta sancionada, no podrían ser adecuadas a la referida norma, sino vía interpretación o por analogía, las cuales están prohibidas a la autoridad disciplinaria, vulnerando así el principio de que la ley deba ser taxativa; y, el de legalidad, integradores del debido proceso. Todo ello puede dar lugar a que se aumenten las alternativas de la tipicidad, que se sujetarían al arbitrio de la indicada autoridad, misma que encargada de emplear dicho precepto, sería quien cree el tipo para adecuarlo a la conducta procesada, lo cual no es admisible en un Estado de Derecho Constitucional; por lo que, la aplicación de las disposiciones legales acusadas de inconstitucionales, infringiría su derecho a la presunción de inocencia.

I.1.2. Resolución de la autoridad consultante

Por Resolución 0120/2014 de 18 de septiembre, la Jueza Disciplinaria Primera del Consejo de la Magistratura del departamento de La Paz, rechazó la acción de inconstitucionalidad concreta, por manifiesta improcedencia.

I.2. Admisión y citaciones 

Por AC 0355/2014-CA de 15 de octubre, cursante a fs. 21 a 26, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, revocó la Resolución 0120/2014, y admitió la acción de inconstitucionalidad concreta, interpuesta por Edwin Flores Copa Juez Décimo Tercero de Partido Civil y Comercial, ordenando poner en conocimiento de Álvaro Marcelo García Linera, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, como personero del órgano que generó las normas impugnadas, a efecto de formular alegatos en el plazo de quince días, citación que se efectuó el 21 de enero de 2015, conforme se evidencia de las diligencias cursantes de fs. 46 a 47.

I.3.Alegaciones del personero del órgano que generó las normas impugnadas

Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, a través de memorial cursante de fs. 51 a 58 vta., sostuvo: a) El art. 186 de la LOJ contempla nueve numerales que describen las faltas leves y la sanción correspondiente, y el numeral 8 prevé acciones que inciden de manera negativa en las responsabilidades y disciplina de las y los servidores judiciales en el desempeño de sus funciones y en detrimento de la comunidad; b) No se trata de situaciones libradas a la arbitrariedad de quien juzga, sino de una conducta inapropiada, negligente, descuidada o de retardo en el ejercicio de sus labores en menoscabo de su imparcialidad; c) Las funciones judiciales están delimitadas en la Ley del Órgano Judicial y la normativa complementaria, debiendo el juez disciplinario considerar, al momento de fallar, la norma en su integridad, la circunstancia y forma de la comisión del hecho; y, los efectos de la acción; d) El art. 187 de la LOJ, que establece las faltas graves, es concordante con lo previsto por el art. 128 de la misma Ley, el cual prevé la demora culpable en actuaciones judiciales; por lo que el principio de legalidad y los subcomponentes fueron estimados, ya que existe una reglamentación específica que no permite discrecionalidad de la autoridad judicial al momento de considerar si una conducta es o no una falta; e) El art. 183.I.5 de la citada Ley, prevé que los arts. 186.8 y 187.14 de la misma Ley sean reglamentados y en ese sentido fue emitido el "Acuerdo 075/2013", que aprobada el Reglamento de Procesos Disciplinarios para la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental, emitido por el Consejo de la Magistratura el 23 de abril de 2013, en cuyo art. 3, indica que: “Todas las conductas que se consideren faltas disciplinarias, al interior del Órgano Judicial, con referencia a los sujetos pasivos descritos en la presente norma legal, no solo están previstas en los Artículos 186, 187 y 188 de la Ley del Órgano Judicial, toda vez que la misma norma legal prevé la existencia de otras faltas disciplinarias, contenidas en otras disposiciones legales vigentes”; f) Según el art. 94 del Reglamento referido, los elementos a ser tomados en cuenta para la valoración de atenuantes o agravantes, la gravedad de la conducta, las circunstancias y forma en que se comete, la concurrencia de varias faltas, sus efectos, la existencia de culpa o dolo, evidencia que el análisis de la autoridad disciplinaria no depende de una opinión personal, sino de parámetros definidos en la legislación reglamentaria que tenga respaldo legal y constitucional; y, g) Los artículos ahora referidos no guardan relación con los preceptos constitucionales previstos en los arts. 117.II y 119.II de la CPE, que el accionante indica que son infringidos.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante decreto constitucional de 15 de abril de 2015, cursante a fs. 72, la Comisión de Admisión de éste Tribunal dispuso la suspensión del plazo a efectos de recabar documentación complementaria; recibido el mismo se procedió a la reanudación del cómputo de plazo a partir de 24 de julio de 2015; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro de plazo legal.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Por Resolución de 8 de agosto de 2014, la referida Jueza Disciplinaria Primera del Consejo de la Magistratura, admitió la denuncia de Carlos Elías Lanza Pérez y Juana Pérez de Lanza contra el Juez Décimo Tercero de Partido Civil y Comercial del departamento de La Paz, por la presunta comisión de las faltas disciplinarias establecidas en el art. 187.9 y 14 de la LOJ. Dicha autoridad complementó la calificación contenida en la denuncia con la falta establecida en el art. 186.8 de la misma Ley (fs. 7).

II.2. El accionante demanda la inconstitucionalidad del art. 186.8 de la LOJ, que estipula: “(FALTAS LEVES). Son faltas leves y causales de amonestación:

(…)

8. Cualquier otra acción que represente conducta personal o profesional inapropiada, negligencia, descuido o retardo en el ejercicio de sus funciones o menoscabo de su imparcialidad, que pueda ser reparada o corregida”.

Asimismo, demanda la inconstitucionalidad del art. 187.14 de la misma norma referida, que señala:

“(FALTAS GRAVES). Son faltas graves y causales de suspensión cuando: 

(…)

14. Omitir, negar o retardar indebidamente la tramitación de los asuntos a su cargo o la prestación del servicio a que están obligados”.

II.3. Como normas de la Constitución Política del Estado, presuntamente infringidas se invocan las siguientes:

El art. 109.II, que expresa: “Los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley”.

El art. 115.II, indica que: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”.

Por su parte el art. 116.II, refiere que: “Cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior al hecho punible”.

Asimismo, el art. 119.II, establece que: “Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa. El Estado proporcionará a las personas denunciadas o imputadas una defensora o un defensor gratuito, en los casos en que éstas no cuenten con los recursos económicos necesarios”.

Finalmente, el art. 232, que manifiesta: “La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante cuestiona la constitucionalidad de los arts. 186.8 y 187.14 de la LOJ, por ser presuntamente contrarios a los arts. 109.II, 115.II, 116.II, 119.II y 232 de la CPE, alegando que las normas impugnadas, no definen ni precisan la conducta que la ley considera reprochable o infractora, vulnerando el derecho al debido proceso en sus componentes de legalidad, de tipicidad, de ley taxativa y defensa del accionante, toda vez que la incertidumbre de los elementos contenidos en los artículos impugnados obligan al juzgador a ejercer una labor legislativa a efectos de resolver la referida incertidumbre.

III.1. Los alcances del control normativo de constitucionalidad y la acción de inconstitucionalidad concreta

El art. 132 de la CPE, consagra la acción de inconstitucionalidad como una acción de defensa y un derecho de toda persona individual y colectiva, afectada por una norma contraria a la Constitución Política del Estado. A este objeto, el art. 73 del Código Procesal Constitucional (CPCo), regula dos tipos de acciones de inconstitucionalidad: la de carácter abstracto y la de naturaleza concreta, vinculado a un proceso judicial o administrativo.

En este marco los arts. 72 y 79 del CPCo, establecen que la acción de inconstitucionalidad concreta tiene la finalidad de someter a control de constitucionalidad una disposición legal, sobre la cual surge duda razonable y fundada, en aquellos casos específicos en los que debe ser aplicada para resolver un proceso judicial o administrativo, siendo claro que esta vía, a diferencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta, es susceptible de ser promovida por todos los jueces y tribunales que integren el Órgano Judicial; extensible además a las autoridades administrativas que conozcan procesos administrativos, para que puedan plantear la acción cuando tengan una duda fundada y razonable sobre la constitucionalidad de una disposición legal, cuya validez sea fundamental para la decisión del proceso, aclarando que las citadas autoridades pueden activar esta vía de control normativo directamente o a petición de partes.

En una reseña jurisprudencial, la SCP 0686/2012 de 2 de agosto, señaló que: “Respecto a los alcances del control de constitucionalidad, el anterior Tribunal Constitucional en la SC 0019/2006 de 5 de abril, siguiendo el criterio expresado por la SC 0051/2005 de 18 de agosto, precisó: ‘…el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) La verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) La interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) El desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y, d) La determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas…’.

‘En ese entendido, el control de constitucionalidad de las normas jurídicas de alcance general, a través de un proceso judicial o administrativo, faculta a la parte legitimada a promover un incidente dentro del proceso respectivo, cuando dichas normas tengan vinculación directa con la resolución de su caso; es así que, el Tribunal Constitucional, sólo se pronunciará sobre las normas impugnadas compatibilizándolas con los valores, principios, derechos y normas reconocidos en la Constitución Política del Estado, para determinar su correspondencia…’ (SC 0011/2010 de 20 de septiembre).

De acuerdo a la jurisprudencia señalada, la acción de inconstitucionalidad concreta, es la vía de control de constitucionalidad que tiene como objeto, que el Tribunal Constitucional Plurinacional, confronte la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada de inconstitucional con los principios, valores y normas de la Constitución Política del Estado Plurinacional; en ese marco, la labor del Tribunal sólo se circunscribe al examen de las disposiciones alegadas de lesivas a las normas y preceptos de la Norma Suprema, con el fin de establecer su constitucionalidad o inconstitucionalidad, y de ninguna manera realizar análisis alguno respecto al caso en concreto”.

III.2. De los derechos fundamentales y principios denunciados de infringidos por las normas cuya constitucionalidad se cuestiona

Como ya se tiene establecido, el accionante promovió esta demanda de inconstitucionalidad concreta a efectos de que el Tribunal Constitucional Plurinacional realice el control de constitucionalidad verificando la compatibilidad o incompatibilidad de las normas cuestionadas, por ser presuntamente contrarias a las normas contenidas en la Constitución, Política del Estado consistentes en el debido proceso en sus elementos de legalidad, taxatividad, tipicidad y defensa, previstos en los arts. 109.II, 115.II, 116.II, 119.II y 232 de la Norma Suprema.

III.2.1.Del derecho al debido proceso

Respecto del derecho al debido proceso, la SCP 0542/2012 de 9 de julio, expresó que: “El art. 115.I y II de la CPE, establece: 'Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos. El Estado garantiza el derecho al debido proceso…'. En este sentido, el debido proceso, es entendido como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que entre otros aspectos, se garantice al justiciable el conocimiento o notificación oportuna de la sindicación para que pueda estructurar eficazmente su defensa, el derecho a ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia; en suma, se le dé la posibilidad de defenderse adecuadamente de cualquier tipo de acto emanado del Estado, donde se encuentren en riesgo sus derechos o tenga que determinarse una responsabilidad; de donde se entiende que la garantía del debido proceso no sólo es aplicable en el ámbito judicial, sino también en el administrativo (entendimiento asumido en la SC 1562/2011-R de 11 de octubre)”.

III.2.2.De los principios en la administración de justicia

La SCP 0003/2013 de 3 de enero, afirmó que: “En teoría constitucional, los principios de rango constitucional, son postulados directrices que hacen posible su aplicación en todos los ámbitos de la vida jurídica, configurándose por tanto como elementos guías de interpretación, con la misión de fundamentar el orden jurídico, supliendo así los vacíos existentes en el sistema jurídico.

Lo precedentemente expuesto, hace evidente la triple faceta que configura a los principios, los cuales tienen tres funciones específicas: a) Una interpretativa; b) Una fundamentadora del orden social; y, c) Una supletoria”.

III.2.2.1. Del principio de legalidad

La SCP 0394/2014 de 25 de febrero, en relación al principio de legalidad y su incidencia en la potestad administrativa sancionatoria, señaló que: “A este respecto, la SCP 0137/2013 (…) ha dejado precisado que la potestad administrativa sancionatoria, se configura como: 'una «potestad reglada», a partir de la cual, encuentra razón de ser el principio de legalidad, el cual, en un Estado Constitucional de Derecho como es el caso del Estado Plurinacional de Bolivia, expande su contenido dogmático para configurar el «principio de constitucionalidad», en virtud del cual, todos los actos de la administración, incluidos por supuesto aquellos que emanen de la potestad administrativa sancionatoria, se someten no solamente a un bloque de legalidad imperante, sino a la Constitución, entendiendo que en esta nueva visión de Estado, la Constitución tiene un «valor normativo», es decir constituye fuente directa de derecho, presupuesto a partir del cual, se concibe la aplicación directa de los derechos fundamentales y la eficacia del fenómeno de constitucionalización del ordenamiento jurídico, es decir, la irradiación de contenidos constitucionales y en particular de lineamientos insertos en la parte dogmática de la Constitución en todos los actos de la vida social y por supuesto en aquellos emergentes de la función administrativa'.

La jurisprudencia constitucional, ha desarrollado ampliamente el principio de legalidad, señalando que para su observancia, se debe cumplir con dos condiciones esenciales para su aplicación: '…a) la garantía formal expresada en el resguardo del principio de la reserva legal en la medida en que es la Ley la que contiene las normas que tipifican las conductas como ilícitos o infracciones administrativas, así como las sanciones; y b) la garantía material que en resguardo del principio de la seguridad jurídica se expresa en la necesaria tipificación de las conductas y el establecimiento de las sanciones tanto en forma directa, a través de las normas contenidas en la Ley, cuanto por remisión conocida como tipificación indirecta' (…) (SC 22/2002 de 6 de marzo).

La proyección de este principio alcanza al ámbito administrativo sancionador, según ha expresado la jurisprudencia constitucional al determinar que una condición de validez de las sanciones administrativas previstas a través de reglamentos es que sean establecidas en el marco del principio de legalidad y cumplan con los requisitos esenciales exigidos para su aplicación; es decir, observar la garantía material y formal aludida precedentemente, esto es: reserva legal y tipificación expresa de la conducta y la sanción. Así la SC 57/2002 de 5 de julio, a tiempo de realizar el correspondiente juicio de constitucionalidad, determinó que: ´tanto la tipificación de la infracción o ilícito administrativo, cuanto la sanción respectiva, no han sido establecidos expresamente en la Ley, sino directamente en el Decreto Supremo que contiene la disposición legal impugnada, hecho que le resta la validez legal al decomiso como sanción administrativa, en razón de que la disposición legal objeto de análisis lesiona el principio de la reserva legal, así como el derecho a la seguridad jurídica, así como el principio de la legalidad (…)'.

En este contexto, es fundamental precisar que las sanciones penales como las administrativas son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, y como tales, deben cumplir ciertas condiciones para ser válidas. Sobre este particular, la SC 0035/2005 de 15 de junio, subrayó que: 'la mera existencia de una ley no garantiza el cumplimiento del principio de legalidad en la aplicación de una sanción, (…). Precisamente para evitar que el principio de legalidad sea una proclamación vacía de contenido, la ley debe reunir una serie de requisitos que generalmente se resumen en la necesidad que se sea escrita, previa a la realización de los hechos que se pretende sancionar y estricta, esto es, que establezca claramente las características del hecho punible y su sanción. (Francisco Muñoz C. y Mercedes García Arán, Derecho Penal, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000)'.
En el orden señalado determinó que: 'En el seno de la potestad sancionadora general, a diferencia de los delitos, las sanciones administrativas admiten su regulación mediante una norma reglamentaria, pero con la condición que ésta ha de estar necesariamente basada en una ley, que ha de determinar el alcance y contenido de la norma reglamentaria, los elementos esenciales de la conducta antijurídica, y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer. No cabe una remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley (Federico A. Castillo Blanco, Función Pública y Poder Disciplinario del Estado. Civitas, Madrid, 1992, p.244.)'.

Asimismo, la SC 0062/2002, expresó que el principio de legalidad adquiere una vertiente procesal y otra sustantiva. Con relación a la primera puntualizó que '…el principio de legalidad en su vertiente procesal (garantía jurisdiccional), tiende a garantizar que nadie pueda ser sancionado sino en virtud de un proceso desarrollado conforme a las reglas establecidas en el procedimiento en cuestión, en el que se respeten las garantías establecidas por ley´. En su vertiente penal (sustantiva) el principio de legalidad: ´…prohíbe que una conducta, por reprochable que parezca y por mucho que lesione un derecho, pueda conceptuarse como falta o delito, si la ley no la describe de manera taxativa como tal'.

Analizando el caso, concluyó que: ´las exigencias del principio de legalidad no se agotan en la formulación de la ley previa, sino que además, con el mismo valor, está la exigencia de la garantía de certeza. La realización material del principio de legalidad también viene condicionada por la forma como se encare el proceso de subsunción de la conducta en el tipo descrito por la norma sancionadora; pues, todo el andamiaje que importan las garantías formales, quedarían reducidas a la nada, si fuera conforme a derecho, aplicar un precepto distinto, al de la conducta atribuida o imputada'" (las negrillas fueron agregadas).

III.2.2.2. Del principio de taxatividad y tipicidad

La misma Sentencia Constitucional Plurinacional extractada supra, establece: “En líneas precedentes se ha establecido que el carácter material del principio de legalidad garantiza la seguridad jurídica de los ciudadanos y las ciudadanas por cuanto les permite conocer cuándo y por qué motivos pueden ser objeto de penas o sanciones ya sean privativas de la libertad o administrativas o de otra índole evitando de esta forma toda clase de arbitrariedad o intervención indebida por parte de las autoridades respectivas (SSCC 0035/2005, 22/2002).

En esta perspectiva, cumple referirse al principio de taxatividad como elemento esencial del principio de legalidad que forma parte del carácter material del principio de legalidad. Así se ha pronunciado la SC 0022/2006 de 18 de abril, al señalar que: ´Del principio de legalidad emerge el principio de taxatividad de la norma penal o disciplinaria, que implica la suficiente predeterminación normativa de los ilícitos y sus consecuencias jurídicas;(…)'.

En este orden, la citada Sentencia al realizar el juicio de constitucionalidad del 'numeral' 27 del inc. 'D' del art. 6 del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, consideró que el texto de la norma, en su literalidad era ininteligible porque 'no se puede descifrar cuál es la conducta castigada o el precepto que se pretende instituir', aspecto discordante con el principio de taxatividad 'que exige que las conductas tipificadas como faltas disciplinarias, sean descritas de forma que generen certeza, sin necesidad de interpretación alguna, sobre el acto o conducta sancionada, así como sobre la sanción impuesta, pues la existencia de un precepto sancionador sin la suficiente claridad del acto que describe como lesivo a un bien jurídico protegido, puede dar lugar a que sean las autoridades encargadas de aplicar dicho precepto quienes creen el tipo para adecuarlo a la conducta procesada, lo que no coincide con los principios de legalidad y debido proceso'.

En esta línea de pensamiento la SC 0746/2010-R 26 de julio, al desarrollar el alcance y los límites de la potestad administrativa sancionatoria, entendió que: '(…) en resguardo de las garantías tanto formal como material que estructuran el principio de legalidad en materia disciplinaria-sancionatoria, no se puede utilizar el método análogo de interpretación ni suplir de ninguna manera las conductas no establecidas por ley expresa, entonces, solamente se establecerán sanciones en la medida que la conducta se adapte a la tipicidad punitiva-sancionatoria establecida por el legislador y en tanto y cuanto se utilicen criterios de interpretación que no excedan los alcances del contenido esencial del principio de legalidad en la esfera disciplinaria'. 
Asimismo determinó que solamente puede imponerse una sanción administrativa cuando ésta esté específicamente establecida por ley de acuerdo al principio de taxatividad, por lo mismo, entendió la legalidad en materia sancionatoria, condicionada al principio de certeza o taxatividad como garantía material, que garantiza la previsibilidad de las conductas sancionables y la certeza jurídica sobre las sanciones establecidas.

Por su parte, la SCP 0770/2012 de 13 de agosto, determinó que 'El principio de legalidad se encuentra conformado a la vez por varios sub principios, entre ellos, el de taxatividad, referido precisamente -valga la redundancia- a la taxatividad de la norma procesal, e implica la suficiente predeterminación normativa de los ilícitos y sus consecuencias jurídicas; pues la indeterminación supone una deslegalización material encubierta; por otra parte se encuentra el principio de tipicidad que desarrolla el principio fundamental «nullum crimen, nulla poena sine lege», se aplica como la obligación de que los jueces y tribunales apliquen la ley sustantiva debidamente enmarcando la conducta del imputado exactamente en el marco descriptivo de la ley penal a efectos de no incurrir en calificación errónea que afecte al debido proceso y devenga en defecto absoluto insubsanable; (…)'.

En el contexto referido concluyó que: '(…) el Estado no puede castigar una conducta que no está descrita ni penada por la ley, cimentándose una doble garantía: Por una parte, todas las personas conocen el ámbito de lo permitido y prohibido y, por la otra, el delincuente no puede ser castigado más que por las acciones legalmente descritas y sólo con la pena correspondiente.

 (…) en aras de la seguridad jurídica es indispensable que la norma punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda serlo, antes de que ocurran la acción o la omisión que la contravienen y que se pretende sancionar. La calificación de un hecho como ilícito y la fijación de sus efectos jurídicos deben ser preexistentes a la conducta del sujeto al que se considera infractor. De lo contrario, los particulares no podrían orientar su comportamiento conforme a un orden jurídico vigente y cierto, en el que se expresan el reproche social y las consecuencias de éste. Estos son los fundamentos de los principios de legalidad y de irretroactividad desfavorable de una norma punitiva'" (las negrillas son nuestras).

III.3. Análisis de la problemática planteada y test de constitucionalidad

El accionante denuncia la inconstitucionalidad de los arts. 186.8 y 187.14 de la LOJ, alegando que son contrarios a los arts. 109.II, 115.II, 116.II, 119.II y 232 de la CPE, en mérito a ello, se realiza el siguiente análisis:

III.3.1. Control de constitucionalidad del art. 186.8 de la LOJ

En el Fundamento Jurídico III.2.2 de éste fallo, se resalta la importancia del papel que juegan los principios constitucionales en el ámbito jurídico, constituyéndose en guías de interpretación, complementando en lo necesario al sistema jurídico.

De la lectura de los Fundamentos Jurídicos III.2.1, III.2.2.1 y III.2.2.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se advierte que el derecho al debido proceso, así como los principios de legalidad, de ley taxativa y de tipicidad, están íntimamente relacionados y la afectación de uno de ellos perjudica al resto. El debido proceso está definido como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo; así para que exista un proceso en esos parámetros, debe concurrir el principio de legalidad, el que en esencia implica que es necesaria una ley previa que establezca la falta y su sanción respectiva, pero a su vez, para que éste sea efectivo, tienen que converger los elementos relativos a los principios de ley taxativa y de tipicidad, lo que conlleva a que la misma determine las faltas disciplinarias y su respectiva sanción, debiendo ser precisa; y, descripta puntualmente qué acción corresponde a señalada falta, de lo contrario, el principio de legalidad queda vacío, por ende, incumple con el debido proceso.

En la presente acción, el art. 186 de la LOJ, luego de indicar en sus numerales del 1 al 7 y 9, exactamente acciones como faltas leves, en el numeral 8, cuya constitucionalidad ahora se analiza, refiere que también se constituye una de ellas: “Cualquier otra acción que represente conducta personal o profesional inapropiada, negligencia, descuido o retardo en el ejercicio de sus funciones o menoscabo de su imparcialidad, que pueda ser reparada o corregida” (las negrillas son agregadas), advirtiéndose que puede considerarse como éstas, actuaciones de toda índole, siendo muy amplia la significación de la palabra “cualquier”, cuyo concepto de acuerdo al diccionario Larousse es: “pron. Indef. Apócope de cualquiera, que se utiliza antepuesto al sustantivo: cualquier persona podría hacerlo”; asimismo, cualquiera significa: "pron. Indef. (pl. cualesquiera). Expresa indistinción de una o varias cosas dentro de la serie, la idéntica manera de actuar el sujeto frente a unas y a otras". Entonces, indudablemente las locuciones “cualquier” y “cualquiera” denotan falta de certidumbre, convirtiendo en inexactos los sustantivos que anteceden a dicho término utilizado, en este caso al sustantivo “acción”; ya que expresa muchas posibilidades, de manera que una u “otra acción profesional, inapropiada, negligencia, descuido o retardo en el ejercicio de sus funciones o menoscabo de su imparcialidad, que pueda ser reparada o corregida” puede ser una falta leve, abriéndose el abanico de posibilidades de manera amplia. Tal situación causa que las personas a quienes se dirige la norma en revisión, pierdan la libertad de actuar de una u otra forma, pues cualquier proceder sería considerado inapropiado, negligente, descuidado o de retardación, pudiendo caer en este tipo de infracción; por lo manifestado de mantenerse válido el numeral aludido, éste no sería coherente con el resto de los preceptos que componen el referido art. 186, debido a que los mismos identifican claramente cuáles son las acciones estimadas faltas leves, y al aceptarse que además cualquier otra actividad lo es, éstos solo serían una clase de ejemplo.

Por todo ello, se advierte una evidente vulneración del derecho al debido proceso, pues se afectan elementos que se constituyen en los pilares de éste; ya que si bien existe una norma que define a  la acción a investigarse, cumpliéndose aparentemente el principio de legalidad, la misma es insuficiente para conocer con certeza cuál es el hecho a contrastar con la disposición sancionatoria, y así poder adecuarlo a ésta, como lo exige el principio de tipicidad, debido a que no hay un molde al cual ceñirse. Asimismo, esta ausencia, implica falta de taxatividad en la normativa estudiada, por no ser “suficiente predeterminación del ilícito” (SCP 0394/2014); lo cual hace que no pueda llevarse a cabo un debido proceso, con todas las garantías exigidas y con sus elementos consistentes en los principios referidos y desarrollados en los Fundamentos Jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, y que están contenidos en los arts. 115.II y 116.II de la CPE, reconociendo el principio de legalidad.

En cuanto al derecho a la defensa, si bien es otro de los componentes importantes del debido proceso, no se advierte que el art. 186.8 de la LOJ, obstaculice su ejercicio, pues una vez identificada una de las múltiples acciones posibles, la parte denunciada puede asumir la defensa correspondiente; por lo que, la normativa que se alega inconstitucional, no lo es por la afectación de ese derecho, pero sí por la vulneración de los otros preceptos desarrollados.

Finalmente, se tiene a bien señalar que al iniciar el numeral ahora analizado con la palabra “cualquier” provoca la incertidumbre del resto del mismo, debido a que es afectado por dicha locución, ya que no se refiere a una determinada acción que represente conducta personal o profesional inapropiada, negligente, descuidada o retardada, sino a una gran posibilidad de actuaciones que acompañen esos términos. Por lo cual, todo el precepto referido es inconstitucional.

III.3.2. Test de constitucionalidad del art. 187.14

El art. 187.14 de la LOJ, que manifiesta: “Son faltas graves y causales de suspensión: Omitir, negar o retardar indebidamente la tramitación de los asuntos a su cargo o la prestación del servicio a que están obligados”, cuenta con los elementos básicos de preexistencia de la normativa sancionatoria; es decir, observa el principio de legalidad, siendo dicha norma cierta y precisa, pues cumpliendo con el principio de tipicidad y de taxatividad; por ende, sobre la base de tales componentes es posible realizar un debido proceso, ya que es justiciable al saber exactamente qué acciones atribuidas como suyas por el juez disciplinario serán juzgadas. Ello en mérito a que los términos “omitir, negar o retardar” tienen un claro concepto, de no hacer, de rechazar o de demorar en el tiempo, respectivamente. Por otra parte, en cuanto a la palabra “indebidamente”, ésta apunta a aquellas situaciones en las que el sujeto denunciado no tenía fundamento legal para incurrir en las omisiones, negaciones o retardaciones mencionadas. El resto del numeral analizado no crea la necesidad de una interpretación diferente a la del significado de cada término, pues al referirse a “la tramitación de los asuntos a su cargo o a la prestación del servicio a que están obligados”, alude precisamente a los casos y su trámite, los cuales estén bajo responsabilidad del funcionario denunciado o se encuentren dentro del servicio que deben prestar. Se hace notar que el accionante, a tiempo de hacer alusión al artículo examinado, en vez de indicar la tramitación de “los asuntos” lo hizo acerca “del proceso”; imprecisión que en el marco planteado, de estudiarse cada uno de los vocablos de dicho precepto, por ser aparentemente inciertos, le resta contundencia a los argumentos vertidos, al momento de revisar esa frase equivocada.

Por todo ello, no se advierte que la disposición citada vulnere los derechos del debido proceso y a la defensa, ni los principios de legalidad, de taxatividad y de tipicidad ya que no infringe los artículos de la Norma Suprema aludidos por el accionante.

POR TANTO

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.2 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve declarar:

1º La INCONSTITUCIONALIDAD del art. 186.8 de la LOJ.

2º La CONSTITUCIONALIDAD del art. 187.14 de la LOJ.

CORRESPONDE A LA SCP 0060/2015 (viene de la pág. 16)

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

No intervienen los Magistrados Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado y Tata Efren Choque Capuma, por ser de votos disidentes.

 Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

PRESIDENTE

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chavez

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA