Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0427/2010-R

Sucre, 28 de junio de 2010

          Expediente:                    2006-15056-31-RAC

          Distrito:                          La Paz

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente ahora accionante, denuncia que se han vulnerando los derechos de la empresa a la que representa, a la “seguridad jurídica”, de petición y la garantía al debido proceso, en razón a que la Superintendencia General del SIREFI, en la Resolución SG SIREFI RJ 61/2006, anula obrados hasta la notificación de cargos, sin que exista causal y dispone la nulidad de todo los actuados sin fundamento legal alguno y no se encuentra establecida en el art. 35 de la LPA. En consecuencia, corresponde en revisión, analizar si tales extremos son evidentes, a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.

III.1. Sujeción de la actuación del Tribunal Constitucional a la Constitución Política del Estado vigente desde el 7 de febrero de 2009

Cuando una Constitución es reformada o sustituida por una nueva, la Constitución en sí, mantiene su naturaleza jurídica, toda vez que ontológicamente sigue siendo la misma norma -fundamental y suprema dentro de un Estado- y, precisamente por su especial y exclusiva naturaleza jurídica, su operatividad en el tiempo no es igual que de las normas ordinarias, de manera que la Constitución Política del Estado y sus disposiciones, a partir de su promulgación el 7 de febrero de 2009, se constituye en la Ley Fundamental y fundamentadora del ordenamiento jurídico del nuevo Estado boliviano, acogiendo en su contexto valores y principios propios de la realidad sobre la cual se cimienta la convivencia social en un Estado Social y Democrático de Derecho, en consecuencia, todas las normas inferiores deben adecuarse a lo prescrito por ella (art. 410.II de la Constitución Política del Estado vigente [CPE]), pudiendo inclusive, operar hacia el pasado, por cuanto su ubicación en la cúspide del ordenamiento jurídico implica que es éste el que tiene que adecuarse a aquélla, pues sus preceptos deben ser aplicados en forma inmediata, salvo que la propia Constitución disponga otra cosa, en resguardo de una aplicación ordenada y de los  principios constitucionales.

En este sentido, el art. 410.II de la CPE, establece la supremacía de la Constitución Política del Estado y el  art. 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público, (PRIMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN Y VIGENCIA DE LEYES), determina: “Las competencias y funciones de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Constitucional, del Consejo de la Judicatura, del Tribunal Agrario Nacional y del Ministerio Público se regirán por la Constitución Política del Estado y por las leyes respectivas…” (sic).

Por consiguiente, considerando que la nueva Constitución, ha abrogado la Constitución Política del Estado de 1967 y sus reformas posteriores, y que la Disposición Final de la misma establece: “Esta Constitución aprobada en referendo por el pueblo boliviano entrará en vigencia el día de su publicación en la Gaceta Oficial” (sic), tomando en cuenta la primacía de la Constitución, la presente Sentencia, pronunciada en vigencia de la nueva Ley Suprema, resuelve el caso concreto a la luz de las normas constitucionales actuales, sin dejar de mencionar las invocadas por el accionante al momento de plantear el recurso.

III.2. Términos en la presente acción tutelar

La Constitución Política del Estado dentro de las acciones de defensa de derechos fundamentales, en el art. 128 prevé la acción de amparo constitucional, en cuyo procedimiento en el art. 129.III establece que: “La autoridad o persona demandada, será citada en la forma prevista para la Acción de Libertad….”, luego en el parágrafo IV añade que: “La resolución final se pronunciará en audiencia pública inmediatamente recibida la información de la autoridad o persona demandada y, a la falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca la persona accionante. La autoridad judicial examinará la competencia de la servidora pública o del servidor público o de la persona demandada y, en caso de encontrar cierta y efectiva la demanda, concederá el amparo solicitado…” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

Por su parte, la Ley del Tribunal Constitucional si bien en el art. 97.I y II refiriéndose a la personería de quien interpone esta acción tutelar lo señala como “recurrente”, y contra quien se dirige lo denomina parte “recurrida”;  empero, es coincidente en lo referente a la forma de resolución, cuando en el art. 102.I  establece que: “La resolución concederá o denegará el amparo…” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

En consecuencia, la terminología a utilizarse para referirse a la persona que interpone esta acción tutelar será “accionante” y con relación a la autoridad o persona contra quien se dirige esta acción corresponderá el término “demandado (a)”. Asimismo, en cuanto a la terminología con referencia la parte dispositiva, en caso de otorgar la tutela se utilizará el término “conceder” y en caso contrario “denegar” la tutela.

En los casos en que no se ingresa al análisis de fondo, cabe señalar que si bien de conformidad a lo establecido por la SC 0505/2005-R y AC 0107/2006-RCA, la Comisión de Admisión revisa las acciones de amparo que hubiesen sido declaradas “improcedentes” o “rechazadas” por los tribunales de garantías, existen casos en los que pese a ser admitida la acción tutelar, haberse llevado a cabo la audiencia y emitido resolución, una vez elevada la causa, en revisión ante este Tribunal, en forma posterior al sorteo, el Pleno advierte que no es posible ingresar al análisis de fondo, sea por una de las causales previstas por el art. 96 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), incumplimiento evidente al principio de subsidiariedad, extemporaneidad de la acción, u otro motivo, como el incumplimiento de los requisitos de admisión previstos por el art. 97 del mismo cuerpo legal. Al respecto, este Tribunal en las SSCC 0494/2001-R y 0652/2004-R, entre otras, hasta la SC 0820/2007-R inclusive; indicó que en estos casos corresponde declarar “improcedente” el recurso.

No obstante, en resguardo de la previsión constitucional y a objeto de guardar armonía y no generar confusión con el uso de la terminología propia de la fase de admisión, corresponde en estos casos, “denegar” la tutela solicitada con la aclaración de que “no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada”, dado que el accionante puede nuevamente interponer la acción tutelar, siempre y cuando, cumpla con los requisitos de admisibilidad.

A fin de unificar y armonizar criterios de orden procesal, se deja constancia, que a partir de la SC 0096/2010-R de 4 de mayo, corresponde utilizar la terminología precedentemente explicada, la cual será de carácter vinculante conforme disponen los arts. 4 y 44.I de la LTC, para todas las autoridades judiciales que actúen como tribunal de garantías constitucionales, como para este Tribunal.

III.3. Sobre la garantía del debido proceso, y el derecho de petición

Con carácter previo a ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, es preciso recordar que la garantía al debido proceso que consagran el art. 16 de la CPEabrg, y el art. 115.II de la CPE y el art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica, se halla definida “Conforme lo ha establecido la jurisprudencia constitucional (...) constituye el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; comprende la potestad de ser escuchado presentando las pruebas que estime convenientes en su descargo (derecho a la defensa), y la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos. Se entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal que ha previsto el Constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales (SSCC 0119/2003-R, 1276/2001-R, 0418/2000-R, y otras)” (SC 0827/2003-R de 17 de junio).

El debido proceso se halla impregnado en esencia por la garantía básica del  juez natural, por el derecho de defensa y por el principio de legalidad, buscando evitar la imposición de sanciones sin que previamente se hubiese observado el cumplimiento de un proceso previo, suponiendo la existencia de la autoridad legal competente preestablecida por norma, en los términos establecidos por los arts. 14 de la CPEabrg. y 120.I de la CPE, eliminando toda suerte de privilegios o discriminaciones, sometiéndose a jueces competentes, con carácter institucional y que una vez asignada la competencia para conocer un caso específico, que no les sea revocable el conocimiento del caso, salvo que se trate de modificaciones de competencias al interior de una institución, al margen de la persona individual eventualmente designada para cumplir esa función.

En cuanto al derecho a la petición, su razón de ser, se encuentra en el hecho de lograr una comunicación fluida y eficaz entre las autoridades del Estado y los particulares, otorgando a los ciudadanos instrumentos que permitan hacer realidad uno de los cometidos fundamentales de un Estado Social de Derecho, en el que sus autoridades estén al servicio de las personas, por tanto, el derecho de petición involucra la obligación que tienen las autoridades de responder ágilmente las solicitudes que hagan sus ciudadanos, ya sean quejas, reclamos o consultas. Las autoridades deben satisfacer las peticiones, ya sean de interés general o particular.

III.4. Análisis del caso

Para el análisis del presente caso, y respecto a la seguridad jurídica invocada por el accionante, debemos hacer referencia con carácter previo a un principio importante, que es el principio de legalidad; entendiéndose el mismo como fundamental, especialmente para el Derecho Público, pues mediante éste principio, es que el ejercicio del Poder Público, se somete a la Constitución Política del Estado y a las leyes; es decir al imperio de la ley, encontrando en ellas su límite. Ningún poder público puede estar excluido del respeto y sometimiento a la Constitución y las leyes.

Este principio de legalidad, es cimiento de la seguridad jurídica, por ello su importancia, encontrándose su asidero constitucional en el art. 410 de la CPE, refrendando la supremacía constitucional como la cúspide del ordenamiento jurídico boliviano y la jerarquía normativa correspondiente, a la cual todos los Órganos o Poderes del Estado deben someterse. En tal sentido, el principio de legalidad o también conocida como reserva de ley, es la aplicación objetiva de la Ley, propiamente dicha, a los casos en que deba aplicarse. Evitando así una libre interpretación o aplicación caprichosa de la norma.

La seguridad jurídica en la Constitución Política del Estado, se encuentra señalado como un principio en base al cual el órgano judicial y el Tribunal Constitucional tienen la potestad de impartir la justicia que emana del pueblo boliviano.

En lo que se refiere a la supuesta violación del debido proceso en razón a que la Superintendencia General del SIREFI, hubiese actuado ultrapetita al haber revocado la prescripción declarada por la SPVS, cabe señalar que esta afirmación no tiene sustento jurídico en franco desconocimiento de la esencia del derecho administrativo, toda vez que, la Administración Pública puede y debe actuar en base a los principios de búsqueda de la verdad material y de autotutela.     

Los principios fundamentales del ordenamiento jurídico administrativo boliviano, que integran el bloque de legalidad y hacen al orden público administrativo, establecen las bases para el desarrollo del procedimiento, orientados a la protección del bien de la colectividad, consagrados en nuestra legislación en el art. 4 de la LPA.

En lo que se refiere a la verdad material, cabe considerar que la doctrina es uniforme al establecer que la verdad material: “es aquella que busca en el procedimiento administrativo, el conocimiento de la realidad, de esa verdad, en la acepción latina del término veritas: lo exacto, riguroso. No permite contentarse con el mero estudio de las actuaciones sino que deben arbitrarse los medios por los cuales, al momento del dictado de la decisión, se conozcan todas aquellas cuestiones, permitiendo así el conocimiento exacto o lo más aproximado a los hechos que dieron origen al procedimiento”. (ABELAZTURY, CILURZO, Curso de Procedimiento Administrativo Abeledo - Perrot, pág. 29).

El principio de verdad material previsto por el art. 4 inc. d) de la LPA, determina que la administración pública investigará la verdad material, en virtud de la cual, la decisión de la Administración debe ceñirse a los hechos y no limitarse únicamente al contenido literal del expediente, incluso más allá de lo estrictamente aportado por las partes, siendo obligación de la administración la averiguación total de los hechos, no restringiendo su actuar a simplemente algunas actuaciones de carácter administrativo formal que no son suficientes para asumir decisiones. La tarea investigativa de la administración pública, en todos los casos sometidos al ámbito de su jurisdicción, debe basarse en documentación, datos y hechos ciertos con directa relación de causalidad, que deben tener la calidad de incontrastables, en base a cuya información integral la autoridad administrativa con plena convicción y sustento, emitirá el pronunciamiento que corresponda respecto al tema de fondo en cuestión, extremos necesarios que, a criterio de la Superintendencia General del SIREFI, no se dieron en la Resolución IS 468 de 2 de mayo de 2006, emitida por la SPVS.  

No se debe olvidar que los órganos reguladores y más aún aquéllas entidades establecidas como filtros de la aplicación de la legalidad administrativa, tienen derecho a instruir los actuados necesarios para asegurar, por razones de orden público, la correcta aplicación del universo de normativa administrativa. El ejercicio de esta potestad es inexcusable, por tanto, la autoridad administrativa de revisión competente, como es la Superintendencia General del SIREFI, ordenó a la SPVS, la verificación plena de  los hechos que sirvieron de base a sus decisiones, para lo cual, la SPVS, deberá adoptar todas las medidas administrativas necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas, quedando facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a éstas.

La administración, ejerce un conjunto de potestades que ponen de manifiesto el principio de autotutela; es decir, la posibilidad de la administración de controlar, no sólo la legalidad sino la oportunidad o conveniencia de sus actos en virtud de los intereses generales que le corresponde tutelar, la cual le permite "reconocer", sinónimo de declarar la nulidad absoluta o la anulabilidad de los actos dictados por ésta, sólo en aquellos casos en que el acto se encuentra subsumido en las causales establecidas, tal cuál se dio en el presente caso a través de la Resolución SG SIREFI RJ 61/2006 de 8 de septiembre.

Cabe tener en cuenta que el Derecho Administrativo todavía es un “Derecho in fieri”, como mencionara Marienhoff, de ahí su ductibilidad y capacidad para adecuarse  a los  imperativos cambios sociales.

En lo que respecta a la supuesta vulneración del debido proceso y la seguridad jurídica, por parte de la Superintendencia General del SIREFI, por una incorrecta aplicación del art. 35 de la LPA, ésta afirmación no es evidente en el entendido de que la anulación de actos administrativos se halla establecida en el art. 36.I de la citada ley, otorga la posibilidad a la administración pública de evaluar los actos administrativos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico y se funda en el principio de que la acción de la Administración Pública, debe presentar siempre el máximo de coherencia con los intereses públicos y no sólo cuando el acto nace, sino a lo largo de toda su vida. Como dice Zanobini, “la revocación es procedente y el acto puede ser sustituido por otro más idóneo: cuando se demuestre que el acto ya dictado es inadecuado al fin para el que fue dictado...". La anulación de actos administrativos surge como un remedio legal a la incorrecta actuación de la administración, es un medio legal para lograr, a través de otro acto administrativo que la Administración rectifique su proceder, llegando a ser la garantía del particular para una efectiva protección de su situación jurídica.

Finalmente, en lo que se refiere al hecho de no haberse dado curso a la petición de ofrecimiento y producción de prueba, este extremo tampoco es evidente toda vez que, el impulso y exigencia de su pronta y efectiva respuesta correspondía al accionante, tal cual lo establece, la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, que señala; “… De lo referido en el punto anterior, se establece que a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión” (las negrillas y subrayado son nuestros).

Del análisis de antecedentes, se establece que el Tribunal de garantías, al denegar el recurso, ha evaluado en forma completa y correcta los antecedentes y datos del proceso y las normas aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 4 y 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, en revisión, resuelve APROBAR la Resolución 69/2006 de 29 de noviembre, cursante de fs. 567 a 569 vta., pronunciada por la Sala Civil Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz; en consecuencia se DENIEGA la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

Fdo. Dr. Juan Lanchipa Ponce

PRESIDENTE

Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez

DECANO

Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés

MAGISTRADO