Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0918/2014
Sucre, 15 de mayo de 2014
SALA PRIMERA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: Tata Gualberto Cusi Mamani
Acción de amparo constitucional
Expediente: 05281-2013-11-AAC
Departamento: La Paz
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante denuncia que las autoridades demandadas vulneraron sus derechos al debido proceso, a la defensa, a la petición y al trabajo, por lo siguiente: a) El Presidente del Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana, emitió la providencia de 17 de mayo de 2013, sin resolver en el fondo el memorial de prescripción extintiva de la acción que formuló; y, b) El Director Nacional de Personal de la Policía Boliviana, expidió la RA 0079/13 de 17 de mayo, que dispone su separación definitiva de la institución policial sin derecho a reincorporación y sin pronunciarse en absoluto sobre la excepción de prescripción formulada. En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. El debido proceso en la tramitación de los procesos disciplinarios
La jurisprudencia constitucional ha entendido que el debido proceso tiene una triple dimensión: como derecho fundamental consagrado en el art. 115.II de la CPE, que establece: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”; como garantía jurisdiccional, de conformidad al art. 117.I de la CPE, que dispone “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…”, y como principio procesal, de conformidad al art. 180 de la referida Norma Suprema.
De acuerdo a la jurisprudencia constitucional, el debido proceso es el derecho que tiene toda persona a un proceso justo y equitativo en el que esos derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar y comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a fin que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos (SSCC 1091/2004-R y 1034/2004-R, reiteradas por la SC 0871/2010-R de 10 de agosto y la SCP 0978/2012-R de 22 de agosto, entre otras).
Ahora bien, conforme lo entendió la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 1057/2011-R de 1 de julio, “De acuerdo a lo establecido por la Constitución Política del Estado y los Pactos Internacionales, se puede establecer el siguiente contenido de la garantía del debido proceso: a) Derecho a la defensa; b) Derecho al juez natural; c) Derecho a ser asistido por un traductor o intérprete; d) Derecho a un proceso público; e) Derecho a la conclusión del proceso dentro de un plazo razonable; f) Derecho a recurrir; g) Derecho a la legalidad de la prueba; h) Derecho a la igualdad procesal de las partes; i) Derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable; j) Derecho a la congruencia entre acusación y condena; k) La garantía del non bis in ídem; l) Derecho a la valoración razonable de la prueba; ll) Derecho a la comunicación previa de la acusación; m) Concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; n) Derecho a la comunicación privada con su defensor; y, o) Derecho a que el Estado le otorgue un defensor proporcionado por el Estado cuando el imputado no tuviere medios o no nombrare un defensor particular” (las negrillas nos corresponden).
De otro lado, la SC 0112/2010-R de 10 de mayo, retomando los entendimientos de la 1365/2005-R de 31 de octubre, refirió que: “…la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución dictaminando una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra manera de dilucidar los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió y al contrario, cuando aquella motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que ha arribado el juzgador, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia y finalmente, la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo” (lo resaltado es nuestro).
Los principios, valores y normas derivadas del debido proceso, también son aplicables a los procesos disciplinarios.
III.2. Del plazo razonable para la aplicación de la sanción disciplinaria
La prescripción es un modo de adquirir derechos o extinguir obligaciones por el paso del tiempo; en ese marco, la prescripción de la sanción, extingue ésta por el transcurso de un determinado plazo desde que es dispuesta, en concordancia con el principio constitucional de seguridad jurídica y el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, que demandan un tiempo razonable para la aplicación de una sanción, considerando que el sancionado, no puede permanecer indefinidamente esperando que la misma se haga efectiva; pues, el transcurso del tiempo, genera ciertos efectos respecto de los derechos de las personas, derivadas de la inacción de la propia administración; consecuentemente, la prescripción por su naturaleza, puede ser alegada en cualquier fase del proceso e inclusive disponerse de oficio. Al respecto, es importante considerar lo que establece el art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), referido a la prescripción de infracciones y sanciones, que dispone:
“Las infracciones prescribirán en el término de dos (2) años. Las sanciones impuestas se extinguirán en el término de un (1) año. La prescripción de las sanciones quedará interrumpida mediante la iniciación del procedimiento de cobro, conforme a reglamentación especial para los órganos de la Administración Pública, comprendidos en el Artículo 2° de la presente Ley” (las negrillas son agregadas).
Como se puede advertir, el citado art. 79 de la LPA, establece como medio extintivo de la sanción, el plazo de prescripción de un año, para las sanciones impuestas a través de un procedimiento punitivo; en cuyo ámbito del derecho administrativo sancionador, la prescripción, implica la cesación de la potestad sancionadora del Estado después de transcurrido el periodo de tiempo fijado por la ley, que opera para la extinción de la sanción disciplinaria, constituyéndose en una garantía del administrado en el procedimiento sancionador.
Ahora bien, la prescripción de la sanción disciplinaria, implica que se extingue la potestad sancionadora del Estado para ejecutar la sanción por el transcurso del tiempo determinado en el art. 79 de la LPA (un año), inhabilitando la posibilidad de hacer efectiva una sanción legalmente impuesta producto de una resolución administrativa ejecutoriada. En esa línea, la SCP 1231/2013 de 1 de agosto, estableció: “El art. 7.5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconoce que: Toda persona (…) tendrá derecho a ser juzgada dentro un plazo razonable o a ser puesta en libertad; y el art. 8.1 de la misma norma internacional determina que: Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por ley.
La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, estableció a través de la Sentencia de 29 de enero de 1997, dentro el Caso Genie Lacayo vs. Nicaragua, que: El artículo 8 de la Convención que se refiere a las garantías judiciales consagra los lineamientos del llamado debido proceso legal o derecho de defensa procesal, que consisten en el derecho de toda persona a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada en su contra o para la determinación de sus derechos de carácter civil, laboral, fiscal u otro cualquiera (las negrillas nos corresponden).
De ello, es posible entender que para la Corte Interamericana de Derechos Humanos el debido proceso legal o derecho de defensa procesal se encuentra estrechamente relacionado con el tiempo de inicio y finalización de un proceso, en la medida en que los referidos lineamientos configuran la garantía por la cual debe entenderse que entre el inicio y culminación de un proceso debe mediar ineludiblemente un plazo razonable dentro del cual se resuelva definitivamente determinada controversia jurídica (…). En este sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a través de la Sentencia de 12 de noviembre de 1997, dentro el Caso Suárez Rosero vs. Ecuador, estableció que: el principio de 'plazo razonable' al que hacen referencia los artículos 7.5 y 8.1 de la Convención Americana tiene como finalidad impedir que los acusados permanezcan largo tiempo bajo acusación y asegurar que ésta se decida prontamente. Considerando que la misma Corte, establece que: el proceso termina cuando se dicta sentencia definitiva y firme en el asunto, con lo cual se agota la jurisdicción (…) y que, particularmente en materia penal, dicho plazo debe comprender todo el procedimiento, incluyendo los recursos de instancia que pudieran eventualmente presentarse.”(las negrillas fueron adicionadas).
Entendimiento aplicable de forma extensiva a los procesos administrativos, más aun, cuando está referida a procesos administrativos disciplinarios, que se rigen por los mismos principios del derecho penal, sin olvidar la preeminencia de la Norma Suprema y el bloque de constitucionalidad, cuya observancia es obligatoria por todos, en particular por los administradores de la jurisdicción, sin excepción alguna.
III.3. Análisis del caso concreto
El accionante, denuncia que el Presidente del Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana, emitió la providencia de 17 de mayo de 2013, en respuesta a su memorial de solicitud prescripción de la acción, dentro del proceso disciplinario que se le siguió, con un “estese a la Resolución 432/2012…”, sin resolver el fondo de su petición. Asimismo, el Director Nacional de Personal de la Policía Boliviana, mediante RA 0079/13 de 17 de mayo de 2013, dispuso su separación definitiva de la institución policial, sin derecho a reincorporación, sin pronunciarse en lo absoluto sobre la excepción de prescripción formulada.
El demandado, Presidente del Tribunal Disciplinario Superior, alegó que, el accionante, fue relevado del cargo de secretario auxiliar de la Dirección Nacional de Responsabilidad Profesional, debiendo entregar documentación bajo su responsabilidad a sus sucesores, lo que no aconteció; por el contrario, en el lugar que trabajaba, se encontraron procesos disciplinarios que se tramitaban en la institución, habiendo retenido indebidamente la misma, incurriendo en la falta grave prevista en el art. 6 inc. “D”) numeral 14 del RFDSPNabrg; proceso en el que se emitió la Resolución 179/11 el 30 de septiembre, disponiendo la sanción de baja definitiva sin derecho a reincorporación. En consulta, la determinación fue aprobada mediante la RA 432/2012 de 27 de marzo, emitida por el Tribunal Disciplinario Superior, notificada al accionante, recién el 24 de abril de 2013, aduciendo que las oficinas de la DNRP sufrieron “saqueo y destrucción por vándalos”; por lo que, el 25 del mismo mes y año, se remitieron actuados al Comandante General de la Policía Boliviana para su ejecutoria y cumplimiento.
Por su parte, el accionante por memorial de 14 de mayo de 2013 pidió la extinción de la acción disciplinaria, alegando que los hechos se habrían suscitado el 2 de diciembre de 2008, que la Resolución de primera instancia se dictó el 30 de septiembre de 2011 y la del Tribunal Disciplinario Superior, el 27 de marzo de 2012, misma que le fue notificada, el 24 de abril de 2013; vale decir, después de un año; a lo que mediante decreto de 17 de mayo de 2013, el Presidente del Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana, respondió: “estese al contenido de la Resolución (…) 432/2012 de fecha 27 de marzo de 2012)”. En mérito a lo cual, el codemandado Walter Jonny Villarpando Moya, Director Nacional de Personal de dicha institución, mediante Resolución 0079/2013 de 17 de mayo, dispuso la baja definitiva del accionante en cumplimiento a la Resolución del Tribunal Disciplinario Superior Liquidador de la Policía Boliviana.
Ahora bien, el Tribunal Constitucional Plurinacional, ha establecido que en la tramitación de todo proceso, sea judicial o administrativo, deben observarse las reglas del debido proceso. En el presente caso, en el proceso disciplinario seguido contra el accionante, el requerimiento de acusación fue expedido el 12 de octubre de 2009, el Auto inicial del proceso el 29 del mismo mes y año, la Resolución de primera instancia el 30 de septiembre de 2011 y la Resolución del Tribunal Disciplinario Superior, el 27 de marzo de 2012, notificada al accionante el 24 de abril de 2013; vale decir, después de un año, cuando la Disposición Transitoria Segunda de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, establece que, los procesos que se encuentran en trámite y hubieran sido objeto de acusación, como es el presente caso, deben concluir en el plazo máximo de doce meses, esto es, hasta el 4 de abril de 2012, proceso que concluye con la notificación del último fallo, que en este caso fue la Resolución 432/2012, dictada por el Tribunal Disciplinario Superior, lo que conforme se señaló, sucedió el 24 de abril de 2013, habiendo transcurrido un año y veinte días de la fecha en que como plazo máximo debió concluir el proceso.
De otro lado, aun considerando válida la Resolución 432/2012, se tiene que el accionante, en defensa de sus derechos, solicitó expresamente la extinción de la acción, en base a sus fundamentos contenidos en el memorial de 14 de mayo de 2013, mismo que no fue debidamente considerado, pues el Presidente del Tribunal Disciplinario Superior, con un lacónico decreto, dispuso: “…estese al contenido de la Resolución del R. Tribunal Disciplinario Superior Liquidador de la Policía Bolivianas Nº 432/2012 de fecha 27 de marzo de 2012” (sic), cuando debió sustanciar y resolver el referido incidente conforme a derecho. Asimismo, el Director Nacional de Personal del Comando General de la Policía Boliviana, no podía disponer la baja definitiva del accionante, en cumplimiento de una Resolución, que si bien en principio aprobó la sanción, ésta al momento de ser ejecutada se encontraba cuestionada en cuanto a su vigencia, por efectos del planteamiento de la solicitud de prescripción, que ameritaban una previa definición, tomando en cuenta que el accionante, no podía correr con las contingencias de la negligencia de las autoridades encargadas de la sustanciación del proceso disciplinario, que demoraron un año en la notificación de la sanción, puesto que cualquier proceso, sea judicial o administrativo, demanda un plazo razonable en su sustanciación, máxime si de él derivan consecuencias gravosas para el procesado, con afectación a sus derechos fundamentales, quien no puede permanecer de manera indefinida en situación de incertidumbre.
Por lo expresado precedentemente, la situación planteada se encuentra dentro de las previsiones y alcances de la acción de amparo constitucional, por lo que el Tribunal de garantías, al haber denegado la tutela, efectúo una inadecuada compulsa de los antecedentes procesales y dio una incorrecta aplicación de las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve:
1° REVOCAR la Resolución 044/2013 de 6 de noviembre, cursante de fs. 189 a 190 vta., pronunciada por la Sala Civil y Comercial Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada.
2º ANULAR la RA 0079/13 de 17 de mayo de 2013, expedida por el Director Nacional de Personal de la Policía Boliviana y el decreto de igual fecha, emitido por el Tribunal Disciplinario Superior Liquidador de dicha institución; disponiendo se responda bajo el principio de informalismo, el memorial de prescripción de 14 del mismo mes y año, conforme a los fundamentos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
3º Se ordena la reincorporación del accionante a su fuente laboral, en el cargo y grado que ostentaba antes de su desvinculación de la institución dispuesta mediante RA 0079/13.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Tata Gualberto Cusi Mamani
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
MAGISTRADA