Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1021/2023-S4

Sucre, 29 de diciembre de 2023

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:     Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

Acción de cumplimiento

Expediente:                   53793-2023-108-ACU

Departamento:             Santa Cruz

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los impetrantes de tutela consideran incumplidos los arts. 286.I de la CPE; 25.I del Estatuto Autonómico de Santa Cruz; y, 10.1 de la Ley Departamental 284 de Santa Cruz; puesto vez que, las autoridades demandadas, ante las cartas notariadas presentadas el 18 de enero de 2023, por las que solicitaron el cumplimiento de las normas antes referidas, habiendo pasado catorce días desde la solicitud, no emitieron respuesta afirmativa y/o negativa, lo cual hace evidente la conducta reticente e irresponsable de los mismos; puesto que, dichas normas son complementarias de inicio a fin, siendo las autoridades demandadas las encargadas del cumplimiento de la ley, toda vez que, ante la detención preventiva del Gobernador Luis Fernando Camacho Vaca, que se constituye en una situación de fuerza mayor, que le impide el ejercicio de la función de Gobernador; dicha ausencia temporal provoca o hace aplicable la suplencia gubernamental o interina del Vicegobernador.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento, se encuentra prevista en el art. 134.I de la CPE, que en su contenido dispone que ésta procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida; con base en dicho precepto constitucional el art. 64 del CPCo, establece que dicha acción de defensa tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal cuando es omitida por servidores públicos u Órganos del Estado; tiene una tramitación sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, y sobre todo busca otorgar seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional.

Al respecto, la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, estableció lo siguiente: “Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión”.

De igual manera la SCP 0862/2012 de 20 de agosto, cuyo razonamiento declaró lo siguiente: “…los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión” .

En cuanto al ámbito de protección de la presente acción de defensa, la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, refirió que: “el ámbito de diferenciación con otras acciones tutelares, específicamente con la acción de amparo constitucional, en esa perspectiva, es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento, generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa”.

Asimismo, la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, refiriéndose al ámbito de protección de la acción de cumplimiento, señaló que: “…procede en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

Conforme a dicho texto, la acción de cumplimiento, tiene como objeto garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales.

Cuando la Ley Fundamental establece como objeto de esta acción el cumplimiento de la Constitución y la ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como señala el art. 134 parágrafo tercero de la Constitución, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido.

Consiguientemente, conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108 numerales 1, 2 y 3 y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a decretos supremos, resoluciones supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (las negrillas son nuestras).

III.2. Análisis del caso concreto

Los solicitantes de tutela acusan el incumplimiento de los arts. 286.I de la CPE; 25.I del Estatuto Autonómico de Santa Cruz; y, 10.1 de la Ley Departamental 284 de Santa Cruz; toda vez que, las autoridades demandadas, ante las cartas notariadas presentadas el 18 de enero de 2023, por las que solicitaron el cumplimiento de las normas antes referidas, habiendo pasado catorce días desde la solicitud, no emitieron respuesta afirmativa y/o negativa, lo cual hace evidente la conducta reticente e irresponsable de los mismos; puesto que, tales normas son complementarias de inicio a fin, siendo las autoridades demandadas las encargadas de del cumplimiento de la ley, toda vez que, ante la detención preventiva del Gobernador Luis Fernando Camacho Vaca, que se constituye en una situación de fuerza mayor, que le impide el ejercicio de la función de Gobernador; dicha ausencia temporal provoca o hace aplicable la suplencia gubernamental o interina del Vicegobernador.

Previo a ingresar en el análisis de la problemática formulada en la presente acción de cumplimiento, corresponde precisar que, en relación a la observación realizada por las autoridades demandadas respecto a que los ahora accionantes carecerían de legitimación para interponer la presente acción de defensa, por cuanto los mismos no hubiesen acreditado afectación alguna a sus derechos, con el incumplimiento de las normas reclamadas; dicho argumento no resulta correcto, dado que de conformidad a lo estatuido por el art. 134.I y II de la CPE, la legitimación activa le asiste a toda persona individual o colectiva que se considere afectada por el incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley, y podrá por sí o por otra a su nombre con poder suficiente presentar la acción de cumplimiento; es decir, que la capacidad para la formulación de la presente acción de defensa no se reata en esencia a la vulneración de derechos fundamentales y garantías constitucionales subjetivas o de orden individual, sino que su naturaleza jurídica emerge especialmente del incumplimiento de la norma, sea esta constitucional o legal; consecuentemente, no puede restringirse su tramitación únicamente a los casos en los cuales la parte impetrante de tutela demuestre la lesión de sus derechos subjetivos; por el contrario, este mecanismo extraordinario debe operar siempre y cuando exista una denuncia que se vincule con el incumplimiento de normas constitucionales o legales por parte de servidores públicos en función a sus competencias; con mayor razón aun, cuando la parte denunciante la constituye otro servidor público, tal como ocurre en el caso en análisis, en el que los accionantes forman parte del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, y acusan del incumplimiento del normas constitucionales y legales a servidores públicos de la misma institución; esto, teniendo presente que son estas entidades, junto con todos los organismos del Estado, los máximos encargados de cumplir y hacer cumplir la Constitución Política del Estado y las Leyes (art. 235.1 de la CPE).

En el caso presente, los impetrantes de tutela formularon esta acción de defensa como asambleístas departamentales, miembros de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, para quienes, las autoridades demandadas tienen la obligación de resolver sobre la procedencia de la suplencia temporal del Gobernador de dicho departamento, quien consideran se encuentra impedido temporalmente de ejercer sus funciones; consecuentemente, los solicitantes de tutela se hallan legitimados para activar esta acción tutelar, sumándose a ello, que según lo manifestado, la omisión en el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales por parte de los demandados, impide definir de manera cierta la situación administrativa y jurídica de la administración pública de la institución a la que pertenecen.

Ingresado en el análisis de la denuncia de incumplimiento de la normativa antes mencionada, conforme se desarrolló el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de cumplimiento busca garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley, concebida esta última en su sentido material; en este contexto, la jurisprudencia constitucional estableció que el mandato legal y constitucional cuya omisión se cuestiona, debe tener carácter eminentemente imperativo, en el entendido de que debe contener un deber identificado de manera expresa y en forma específica, es decir, que sea vigente, cierto y claro, cuyo cumplimiento deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional; esto presupone que la persona o autoridad obligada a cumplir la norma, no tiene opción de soslayar o excusarse de cumplirla; puesto que, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico ‒como el cumplimiento de la ley‒ sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado.

En este marco, corresponde señalar que de los antecedentes que cursan en el expediente de la presente acción de cumplimiento, se advierte que, los ahora impetrantes de tutela, en su calidad de asambleístas departamentales, en el ejercicio de sus atribuciones, mediante Cartas notariadas presentada el 18 de enero de 2023, ante el Presidente la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, y al Vicegobernador del referido departamento, solicitaron el cumplimiento de la norma y el deber omitido contenido en los arts. 286.I de la CPE; y, 25.I del Estatuto Autonómico del departamento de Santa Cruz, así como el 10.1 de la Ley Departamental 284, con la finalidad de que se otorgue estabilidad institucional y se solucione la crisis emergente de la determinación de detención preventiva del Gobernador del mismo departamento.

Ahora bien, a los fines de la resolución de la presente causa, es imprescindible conocer el contenido normativo de las disposiciones constitucional y legales que se denuncian incumplidas; así, el art. 286.I de la CPE, prevé lo siguiente: “La suplencia temporal de la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo corresponderá a un miembro del Concejo o Asamblea de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda” (las negrillas son nuestras); por su parte, el art. 25.I del Estatuto Autonómico de Santa Cruz, dispone que: “Ante la ausencia temporal de la Gobernadora o el Gobernador se produce la suplencia gubernamental, asumiendo la Vicegobernadora o el Vicegobernador las funciones de Gobernadora o de Gobernador”; y, finalmente, el art.10.1 de la Ley Departamental 284 de Santa Cruz, sobre las funciones del Vicegobernador o Vicegobernadora, instituye que dicha autoridad debe “Asumir la representación del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz en ausencia de la Gobernadora o el Gobernador” (las negrillas nos corresponden).

De la cita de los referidos preceptos constitucionales y legales, se puede claramente identificar que, el art. 286.I de la Norma Suprema, instituye de forma específica, vigente, e imperativa sobre la suplencia temporal de la máxima autoridad ejecutiva (Gobernador) de un gobierno autónomo, figura que opera ante la ausencia temporal de la referida autoridad, precepto constitucional que además establece de manera expresa que tal suplencia, se realizará conforme determine el Estatuto Autonómico o Carta Orgánica que corresponda.

Es así que, con base en la referida disposición constitucional, el art. 25.I del Estatuto Autonómico de Santa Cruz, determina que en caso de ausencia temporal del Gobernador se produce la suplencia gubernamental, estableciendo expresamente que es el Vicegobernador quien de manera temporal asume las funciones de la máxima autoridad del Gobierno departamental; razón por la que, tal disposición se reconoce como un deber claro, expreso, imperante y exigible para las autoridades demandadas, obligación que además, se ratifica en lo establecido por el art. 10.1 de la Ley Departamental 284, que sobre las funciones del Vicegobernador, concretamente, determina que dicha autoridad debe asumir la representación del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz en ausencia de la mencionada máxima autoridad; normas que resultan entonces, de cumplimiento obligatorio a partir del principio de continuidad administrativa, puesto que, al tratarse de la máxima autoridad de un departamento, sus funciones no pueden ni deben ser interrumpidas, debiéndose tener en cuenta pues que la investidura de Gobernador, recae en el cargo y no así a la persona que transitoriamente lo ocupa; de ahí que no resulta permisible la ausencia de este ni siquiera de forma temporal y ante un posible escenario similar, emergente de cualquier tipo de impedimento que implique la posible ausencia temporal del Gobernador Titular en el ejercicio de sus funciones, inmediatamente debe asumir el Vicegobernador; consiguientemente, es una obligación imperativa y expresa –prevista en la normativa señalada‒, que la segunda máxima autoridad departamental –en este caso del departamento de Santa Cruz-, asumir la suplencia legal del ausente.

Suplencia temporal que además debe materializarse, en el ejercicio de las atribuciones del Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, quien conforme prevé el art. 26.1 de Ley Departamental 289 de 9 de febrero de 2023 (Ley Departamental de Organización del Órgano Legislativo), entre sus atribuciones, tiene el deber de cumplir y hacer cumplir la Constitución Política del Estado, el Estatuto Autonómico del Departamento Santa Cruz así como leyes vigentes; precepto legal, en cuyo cumplimiento corresponde hacer cumplir el mandato expreso vigente y exigible de la suplencia temporal en caso de ausencia o impedimento del Gobernador, determinado en las normas constitucionales y legales antes analizadas, y que son objeto de solicitud de cumplimiento mediante la presente acción de defensa.

Ahora bien, una vez establecido el deber expreso, vigente, claro y exigible en las normas analizadas, conforme se describió en el apartado de Conclusiones II.2. y II.3. de este fallo constitucional, los impetrantes de tutela en su calidad de asambleístas departamentales, en el ejercicio de sus atribuciones, presentaron notas el 18 de enero de 2023, ante las autoridades del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, ahora demandados, solicitando el cumplimiento de sus deberes, que en el caso del Presidente de la Asamblea Legislativa departamental de Santa Cruz, es cumplir y hacer cumplir la Constitución Política del Estado, el Estatuto Autonómico Departamental y la normativa departamental contenida en el Reglamento General de la referida Asamblea; y, para Vicegobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, de asumir la suplencia temporal en el cargo de Gobernador, conforme a la normativa antes analizada; señalándoles que, deben cumplir con su deber en procura de solucionar la crisis emergente de la determinación de detención preventiva del Gobernador Titular y se otorgue estabilidad institucional al Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz; peticiones que no fueron acogidas por las autoridades demandadas, evidenciándose en tal sentido que existió renuencia de su parte a dar cumplimiento a disposiciones constitucionales y legales, pese a que, como se ha establecido a partir de la normativa cuyo cumplimiento se extraña a través de esta acción tutelar, en caso de impedimento temporal del Gobernador, correspondía al Vicegobernador asumir el cargo en suplencia legal y dar continuidad institucional a la Gobernación del departamento de Santa Cruz, lo que no ocurrió en el caso de autos, no obstante de que el Titular se encontraría temporalmente impedido de ejercer el cargo en virtud a su ausencia de la sede de sus funciones, ya que, como fue acreditado en el presente caso en el apartado de Conclusiones II.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, Luis Fernando Camacho Vaca, cumple detención preventiva, por la supuesta comisión del delito de terrorismo, en el Centro Penitenciario de Conchocoro de la Paz, por determinación del Juez de Instrucción Penal Octavo del departamento de La Paz, contenida en la Resolución 473/2022 de 30 de diciembre, pronunciada dentro del proceso seguido a instancias de Lidia Patty Mullisaca en contra del prenombrado; situación que evidencia la imposibilidad del antes señalado de ejercer de manera normal y material sus funciones, al encontrarse detenido preventivamente en un Centro Penitenciario en otro departamento; por lo que, ante tal situación, correspondía que las autoridades demandadas en observancia de las normas acusadas de incumplidas en la presente acción tutelar, habiliten la suplencia temporal.

En consecuencia, toda vez que, no se evidenció que en el presente caso el Vicegobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, hubiese asumido la suplencia temporal, ante la ausencia e impedimento del Gobernador del mismo departamento, porque el mismo cumple una medida de detención preventiva en el departamento de la Paz, resulta evidente el incumpliendo por parte de las autoridades ahora demandadas de los arts. 286.I de la CPE; 25.I el Estatuto Autonómico de Santa Cruz; y, 10.1 de la Ley Departamental 284 de Santa Cruz; quienes en observancia de los referidos preceptos, deben promover la suplencia temporal mientras dure el impedimento de Luis Fernando Camacho Vaca.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, aunque con otros fundamentos, aplicó correctamente los alcances de esta acción de defensa.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 29/2023 de 23 de febrero, cursante de fs. 1858 vta. a 1864 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; en consecuencia,

1º  CONCEDER la tutela solicitada, disponiendo el cumplimiento de los arts. 286.I de la Constitución Política del Estado; 25.I del Estatuto Autonómico de Santa Cruz; y, 10.1 de la Ley Departamental 284 de Santa Cruz; y,

2º  Ordenar que el Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz y el Vicegobernador del mismo departamento ‒hoy demandados‒ en cumplimiento de los preceptos constitucionales y legales antes referidos, promuevan la suplencia temporal mientras dure el impedimento de Luis Fernando Camacho Vaca, quien cumple medida de detención preventiva en el Centro Penitenciario de Chonchocoro de La Paz; debiendo en consecuencia: a) El Vicegobernador, asumir inmediatamente la suplencia temporal en el cargo de Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz; y, b) El Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, promover y posesionar la suplencia legal mientras dure el impedimento del Gobernador Titular.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.